KHO:2018:104

Neljästä 2 MW:n tuulivoimalasta koostuvan tuulipuiston lähialueen asukkaat olivat vaatineet kunnan ympäristönsuojeluviranomaista puuttumaan erityisesti kahden voimalan toimintaan. Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen päätti, ettei voimaloiden toimintaan ollut tarpeen puuttua hallintopakkoasiana.

Tuulivoimalat oli rakennettu asemakaavassa teollisuusalueeksi T- ja TY-merkinnöillä osoitetulle alueelle maankäyttö- ja rakennuslain mukaisten poikkeamislupien ja rakennuslupien perusteella. Kun otettiin huomioon tuulivoimalan melun luonne, maankäyttö- ja rakennuslain nojalla annetuilla ratkaisuilla ei ollut sellaista merkitystä, että voimaloiden melusta aiheutuvaa rasitusta olisi voitu pitää tavanomaisena ja ennakoitavissa olevana arvioitaessa ympäristöluvan tarvetta ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella.

Luvat voimaloiden rakentamiseen oli myönnetty ennen tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston asetuksen voimaantuloa. Asetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan ohjearvoja voitiin kuitenkin soveltaa harkittaessa tuulivoimaloiden ympäristöluvan tarvetta. Melutaso-ohjearvot olivat ohjeellisia ja tuulivoimaloiden ympäristöluvan tarve oli arvioitava tapauskohtaisesti ottaen huomioon toiminnan ja sen vaikutusalueen ympäristön olosuhteet.

Ympäristönsuojelulain 180 §:n mukaiset yksittäiset määräykset eivät soveltuneet teollisen kokoluokan tuulivoimaloiden ympäristövaikutusten hallintaan, vaan toimintaan oli haettava ympäristölupa.

Hallinto-oikeuden päätös, jolla kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen päätös kumottiin ja asia palautettiin sille ympäristöluvan hakemiseen velvoittavan määräyksen antamiseksi, pysytettiin voimassa.

Ympäristönsuojelulaki (527/2014) 27 § 1 ja 2 momentti, 175 § 1 momentti ja 180 §

Laki eräistä naapuruussuhteista 17 § 1 momentti

Valtioneuvoston asetus tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista 1 §, 3 § ja 6 § 3 momentti

Päätös, josta valitetaan

Asia Valitus ympäristönsuojelulain mukaisessa hallintopakkoasiassa

Valittajat 1. Haminan kaupungin lupavaliokunta

2. Suomen Voima Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 13.9.2017 nro 17/0287/2

Asian aikaisemmat vaiheet

Haminan ympäristölautakunta on 28.1.2015 (§ 7) päättänyt hylätä A:n ja hänen asiakumppaniensa lautakunnalle toimittamassa kirjelmässä esitetyn vaatimuksen Mäkelänkankaan tuulivoimapuiston voimaloiden WT1 ja WT2 asettamisesta käyttökieltoon. Lautakunta on lisäksi päättänyt, ettei kirjelmä antanut aihetta muutenkaan rajoittaa tuulivoimaloiden toimintaa.

Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellään 30.6.2016 (nro 16/0140/2) A:n valituksesta kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi ympäristönsuojelulain 175 §:n mukaisena hallintopakkoasiana.

Haminan ympäristölautakunta on 8.12.2016 (§ 198) päättänyt ympäristönsuojelulain 175 §:n nojalla, ettei Mäkelänkankaan tuulivoimaloiden toimintaan ole tarpeen puuttua hallintopakkoasiana.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut Haminan ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaasan hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 27 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan, josta säädetään liitteen 1 taulukossa 1 (direktiivilaitos) ja taulukossa 2, on oltava lupa (ympäristölupa).

Saman pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan ympäristölupa on oltava toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.

Saman pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

Ympäristönsuojelulain 175 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi: 1) kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä taikka määrätä asianomaisen täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa, 2) määrätä 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta, 3) määrätä toiminnanharjoittajan riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä toiminnasta aiheutuvan tämän lain vastaista ympäristön pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain 184 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on tehostettava, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta, tämän lain nojalla antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään. Uhkaa ei kuitenkaan saa asettaa 180 §:n nojalla annetun määräyksen tehosteeksi.

Tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annetun 1.9.2015 voimaan tulleen valtioneuvoston asetuksen (1107/2015) 1 §:n 1 momentin mukaan asetuksessa säädetään tuulivoimaloiden melusta aiheutuvien terveyshaittojen sekä tuulivoimaloiden melusta aiheutuvan muun merkittävän ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarpeellisista ulkomelutason ohjearvoista. Pykälän 2 momentin mukaan asetusta sovelletaan muun ohella ympäristönsuojelulain mukaisessa lupamenettelyssä ja valvonnassa.

Mainitun asetuksen 3 §:n mukaan tuulivoimalan toiminnasta aiheutuva melupäästön takuuarvon perusteella määritelty laskennallinen melutaso ja valvonnan yhteydessä mitattu melutaso eivät saa ulkona ylittää melulle altistuvalla alueella melun A-taajuuspainotetun keskiäänitason (ekvivalenttitason L_Aeq) ohjearvoja pysyvän asutuksen osalta seuraavasti: ulkomelutaso L_Aeq päivällä klo 7–22 45 dB ja yöllä klo 22–7 40 dB.

Mainitun asetuksen voimaantulosäännöksen, 6 §:n 3 momentin mukaan asetusta sovelletaan myös harkittaessa rakennusluvan perusteella toimivan tuulivoimalan ympäristöluvan tarvetta ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella.

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset

Asiassa on A:n valituksesta ratkaistavana onko Haminan kaupungin ympäristölautakunnan päätös lainmukainen, kun se on päättänyt ympäristönsuojelulain 175 §:n nojalla, ettei ole tarpeen puuttua Mäkelänkankaan tuulivoimaloiden toimintaan hallintopakkoasiana.

Vaasan hallinto-oikeus on 30.6.2016 antamansa lainvoimaisen päätöksen nro 16/0140/2 perusteluissa todennut muun muassa, että ”Melun luonteesta ja voimakkuudesta sekä leviämisestä melumallinnuksissa ja -mittausraporteissa esitetty selvitys sekä häiriintyvien kohteiden sijainti huomioon ottaen tuulivoimaloiden WT1 ja WT2 toiminnasta saattaa aiheutua ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Mainittujen tuulivoimaloiden toiminta on siten vaikutuksiltaan sellaista, ettei sitä koskevaa määräystä voida antaa ympäristönsuojelulain 180 §:n nojalla.

Hallinto-oikeudessa ei siten tule arvioitavaksi, tulisiko asiassa antaa ympäristönsuojelulain 180 §:ssä tarkoitettu määräys, vaan asia on palautettava ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi ympäristönsuojelulain 175 §:n mukaisena A:n tekemänä hallintopakkohakemuksena.”

Edellä mainitussa päätöksessä on siten lainvoimaisesti ratkaistu, että tuulivoimaloiden WT1 ja WT2 toiminnasta saattaa aiheutua ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta eikä kyseisiä voimaloita koskevaa määräystä voida antaa ympäristönsuojelulain 180 §:n nojalla. Hallinto-oikeus toteaa, että lähtökohtaisesti hallinto-oikeuden palautuspäätös perusteluineen on viranomaista sitova. Mikäli hallinto-oikeuden päätöksen antamisen jälkeen asiassa saadun uuden selvityksen perusteella asiaa on arvioitava toisin, voi viranomainen päätyä hallinto-oikeuden päätöksen vastaiseen lopputulokseen joko osittain tai kokonaan. Asiakirjoista saadun selvityksen mukaan hallinto-oikeuden 30.6.2016 antaman päätöksen jälkeen asiassa on uutena selvityksenä esitetty ainoastaan WSP Finland Oy:n laatimat tuulivoimaloiden äänitehojen mittaukset 9.8.2016 ja 7.9.2016 ja melutasojen laskennallinen arviointi (raportti 29.11.2016).

Vuoden 2016 melumittausten mukaan tuulivoimalan WT2 emissiomittaustulos tuulennopeudella 7 m/s oli 106,3 dB ja tuulennopeudella 8 m/s 106,5 dB, kun vastaavat tulokset vuonna 2015 olivat 107,7 dB ja 107,8 dB. Tuulivoimalan WT1 osalta ei tulosta saatu vuonna 2016 kuin tuulennopeudella 6 m/s, jolloin emissio oli 103,9 dB. Vuoden 2014 mittausten mukaan WT1 emissio tuulennopeudella 6 m/s oli 102,5 dB. Vuoden 2015 mittausten mukaan WT1 emissio tuulennopeudella 7 m/s oli 110,2 dB ja tuulennopeudella 8 m/s 109,6 dB.

Vuoden 2016 meluselvityksen johtopäätösten mukaan laskennallisen arvion perusteella tuulivoimaloiden (WT1, WT2, WT3 ja WT4) toiminnasta aiheutuville 50 dB:n ja 45 dB:n keskiäänitason vyöhykkeille ei sijoitu yhtään asuinrakennusta tai vapaa-ajan asuntoa. 40 dB:n keskiäänitason vyöhykkeelle sijoittuu 3 asuinrakennusta ja 3 vapaa-ajan asuntoa.

Mittaustulosten perusteella voidaan todeta, että vuoden 2016 mittauksissa tuulivoimalan WT1 lähtömelutasoksi mitattiin vuonna 2015 mittauksissa todettu alhaisempi lähtömelutaso. Mittauksia voitiin vuonna 2016 suorittaa kuitenkin vain tuulennopeudella 6 m/s. Selvitystä siitä, minkä vuoksi tuulivoimalalla WT1 saatu lähtömelutaso on poikennut aiemmasta voimalalle suoritetusta mittauksesta ei ole esitetty. Tonaalisuusanalyysin mukaan voimalan WT1 tuottamassa äänessä oli tonaalisia komponentteja taajuudella 222 Hz ja voimalan WT2 äänessä taajuudella 256 Hz. Voimaloissa WT1–WT3 erottui laskennallisesti myös taajuudella 20 Hz tonaalinen komponentti. Ottaen huomioon tuulivoimaloiden WT1 ja WT2 lähtömelutasoista ja niistä aiheutuvan melun luonteesta sekä tuulivoimaloiden aiheuttamasta melusta ympäristössä saatu selvitys, ei voida perustellusti todeta tuulivoimaloiden WT1 ja WT2 melupäästön alentuneen tai muuttuneen aiempiin selvityksiin verrattuna siinä määrin, että sillä olisi vaikutusta arvioitaessa melun aiheuttamaa kohtuutonta rasitusta.

Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole otettu huomioon 1.9.2015 voimaan tullutta valtioneuvoston asetusta tuulivoimaloiden ulkomelutasosta (1107/2015). Asetuksessa on annettu ohjearvot, joita sovelletaan ympäristönsuojelulain mukaisessa asiassa. Kun otetaan huomioon valituksenalaisen päätöksen antopäivä ja mainitun asetuksen siirtymäsäännös, asetus tulee tässä asiassa sovellettavaksi. Asetuksen 3 §:ssä säädetyt ulkomelutasoarvot 45 dB päivällä ja 40 dB yöllä ovat ohjearvoja, ja kuten asetusta koskevassa muistiossa (24.8.2015) on todettu, ne mahdollistavat tapauskohtaisen jouston. Ohjearvojen lukuarvot perustuvat kuitenkin tuulivoimamelun vaikutustutkimuksiin.

Edellä todetun perusteella ja kun otetaan erityisesti huomioon Vaasan hallinto-oikeuden 30.6.2016 antama lainvoimainen päätös samassa asiassa, hallinto-oikeus katsoo, että tuulivoimaloiden WT1 ja WT2 toiminta edellyttää ympäristölupaa ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla. Ympäristönsuojelulain 175 §:n mukaan toimivalta antaa lainkohdassa tarkoitettu määräys kuuluu valvontaviranomaiselle, tässä tapauksessa Haminan kaupungin ympäristölautakunnalle. Näin ollen valituksenalainen päätös on kumottava ja asia palautettava ympäristölautakunnalle ympäristönsuojelulain 175 §:n mukaisen ympäristöluvan hakemiseen velvoittavan hallintopakkomääräyksen antamiseksi tuulivoimaloiden WT1 ja WT2 osalta. Asiaa uudelleen käsiteltäessä on Suomen Voima Oy:lle annettava tilaisuus lausua asiassa ja otettava huomioon valtioneuvoston asetus tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista (1107/2015). Hallinto-oikeus toteaa, että kyseisen valtioneuvoston asetuksen johdosta Mäkelänkankaan tuulivoimaloiden ympäristöluvan tarve on tullut osittain uuteen valoon ja tuulivoimapuiston ympäristöluvanvaraisuutta tulee arvioida kokonaisuutena ottaen tuulivoimaloiden WT1 ja WT2 lisäksi huomioon tuulivoimalat WT3 ja WT4.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Pirjo-Liisa Saloranta ja Raija Uusi-Niemi. Esittelijä Heli Ala-Tulijoki.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Haminan kaupungin lupavaliokunta (ent. ympäristölautakunta) on kaupungin ympäristönsuojeluviranomaisena tekemässään valituksessa vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Lupavaliokunta on vaatimuksensa tueksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vaasan hallinto-oikeus on tehnyt päätöksensä tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen 6 §:n 2 ja 3 momenttien vastaisesti.

Valtioneuvoston asetusta tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista ei sovelleta ennen asetuksen voimaantuloa lainvoimaisilla luvilla rakennettuihin tuulivoimaloihin. Mäkelänkankaan voimaloiden ympäristöluvan tarvetta ei ole koskaan harkittu, joten asetus ei tule tälläkään perusteella sovellettavaksi.

Vaasan hallinto-oikeudella ei ole ollut käytettävissään vuoden 2017 melumittauksia, joiden mukaan voimaloiden lähtömelutaso oli hiljaisempi kuin vuoden 2016 mittauksissa. Koska melutaso ei ole ainakaan lisääntynyt, melumallinnusta ei tarvinnut tehdä vuonna 2017. Melumittaukset on tehty joka vuosi ympäristöministeriön ohjeiden mukaan.

Ympäristöluvalla voidaan rajoittaa haittoja vain ohjearvojen mukaiseen tasoon. Ohjearvot saavutetaan jo nyt, joten ympäristölupa on tarpeeton. Toimintaa ei saa rajoittaa enempää kuin kohtuuttoman rasituksen poistaminen edellyttää, jos ympäristölupa tarvitaan eräistä naapuruussuhteista annetun lain perusteella. Kohtuutonta rasitusta arvioitaessa on otettava huomioon alueen tavanomainen maankäyttö. Mäkelänkankaan alue on osoitettu asemakaavassa teollisuusalueeksi (T/TY). Kysymys on sietovelvollisuuden piiriin kuuluvasta tilanteesta. Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n mukaan tuulivoimala ei ole vaikutuksiltaan merkittävää rakentamista jo rakennetuilla teollisuusalueilla. Koska kohtuutonta rasitusta ei aiheudu, ympäristöluvalla ei voitaisi rajoittaa toimintaa mitenkään.

2. Suomen Voima Oy on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Haminan kaupungin ympäristölautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Raportit tuulivoimaloiden WT1 ja WT2 melumittauksista vuosilta 2016 ja 2017 ovat sellaista uutta selvitystä, jonka perusteella asiaa voidaan arvioida toisin kuin Vaasan hallinto-oikeus on päätöksessään 30.6.2016 tehnyt. Vuoden 2016 raportin mukaan laskennallisen arvion perusteella 50 dB:n ja 45 dB:n keskiäänitason vyöhykkeelle ei sijoitu yhtään asuinrakennusta tai vapaa-ajan asuntoa. Keskiäänitason vyöhykkeelle 40 dB sijoittuu kolme asuinrakennusta ja kolme vapaa-ajan rakennusta. Valtioneuvoston päätöksen 993/1992 ohjearvot ylittäville vyöhykkeille ei kuitenkaan sijoitu yhtään vakituisessa käytössä olevaa asuinrakennusta tai vapaa-ajan rakennusta. Tällä perusteella Haminan kaupungin ympäristölautakunta on katsonut, että ympäristönsuojelulakia ja sen nojalla annettuja säännöksiä ei ole rikottu.

Raportissa vuodelta 2016 on todettu tonaalisuuden osalta, että tuulivoimalan WT1 tuottamassa äänessä oli tonaalisia komponentteja taajuudella 222 Hz ja tuulivoimalan WT2 tuottamassa äänessä taajuudella 256 Hz. Tuulivoimaloissa WT1–WT3 erottui laskennallisesti myös 20 Hz tonaalinen komponentti. Kyseinen selvitys on tehty soveltuvia ympäristöministeriön melumallinnus- ja mittausohjeita sekä IEC 61400-11 -standardia noudattaen, eikä melua voida pitää niiden tarkoittamalla tavalla kapeakaistaisena. Näin ollen meluun ei myöskään tehdä +5 dB kapeakaistaisuuskorjausta.

Vuoden 2016 raporttia on täydennetty raportilla 15.3.2017. Täydennyksessä on todettu yksiselitteisesti, että melumittausten perusteella Mäkelänkankaan tuulivoimaloiden melupäästö ei täytä kapeakaistaisuuden kriteeriä, jonka mukaan yksittäinen terssikaista olisi 5 dB viereisiä kaistoja korkeampi.

Sekä raportissa vuodelta 2016 että vuodelta 2017 on esitetty laskennallisesti arvioidut meluvyöhykkeet. Arvio perustuu niin sanottuun ”worst case scenario” -tilanteeseen, jolloin tuulen nopeus on 10 metrin korkeudella mahdollisimman suuri (tavoitteena 8 m/s). Tässä tilanteessa, jossa tuulivoimalat toimivat täydellä teholla ja olosuhteet ovat suotuisat melun leviämiselle, 40 dB meluvyöhyke ulottuu vuoden 2016 selvityksen perusteella noin 700 metrin etäisyydelle lähimmästä voimalasta. Nämä laskennallisen arvioinnin melutasot ovat matalampia kuin vuoden 2015 arvioidut melutasot, koska mittauksien mukaan voimaloiden äänitehotasot olivat aiemmin arvioitua matalampia. Vastaavasti vuoden 2017 selvityksen perusteella tuulivoimaloiden 45 dB:n meluvyöhyke ulottuu noin 550–600 metrin etäisyydelle lähimmästä voimalasta. Pitkäaikaisten tilastojen mukaan yksittäisten voimaloiden tehontuotto on ylittänyt 1,5 MW tehotason noin 3 % ajasta aikavälillä 10/2012–10/2013 ja noin 7 % ajasta aikavälillä 10/2013–10/2014. Maksimimelupäästöjen esiintyvyys alueella on siten harvinaista.

Vuodelta 2016 ja 2017 olevat raportit perustuvat asianmukaisiin melumittauksiin ja mittaustulosten analyyseihin. Raporttien perusteella Mäkelänkankaan tuulivoimaloiden toimintaa ja niiden tuottamaa melua on pidettävä tavanomaisena. Mäkelänkankaan tuulivoimaloiden sijoittelu on ratkaistu asianmukaisilla maankäyttöpäätöksillä ja rakentaminen perustuu myönnettyihin rakennuslupiin, joissa on muun ohella velvoitettu toiminnanharjoittaja seuraamaan tuulivoimaloiden melua. Mikään ympäristötoimelle vuosina 2014–2017 toimitettu meluselvitys ei ole sisältänyt mitään sellaista, jonka perusteella tuulivoimaloista voitaisiin katsoa aiheutuvan naapuruussuhdelain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Tuulivoimaloiden melupäästö ei täytä kapeakaistaisuuden kriteeriä eikä luvan myöntämishetkellä voimassa olleen melutasojen ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) ohjearvot ylittäville vyöhykkeille sijoitu yhtään vakituisessa käytössä olevaa tai vapaa-ajan rakennusta.

Tuulivoimaloiden ulkomelutasojen ohjearvoista annetun asetuksen voimaantulosäännös ei voi tarkoittaa, että asetusta olisi sovellettava meluvalitusasiassa, joka on tullut vireille ennen asetuksen voimaantuloa. Vireillä olevan asian taustalla oleva meluvalitus on tehty jo 19.11.2014 ja siihen on annettu Haminan ympäristölautakunnan päätös 28.1.2015. Tuulivoimameluasetus on tullut voimaan 1.9.2015. Mikä tahansa toimivaa tuulivoimalaa koskeva meluvalitus ei voi tarkoittaa sitä, että ympäristönsuojeluviranomainen on velvollinen arvioimaan ympäristöluvan tarvetta ja soveltamaan tuulivoimameluasetusta. Tällainen tulkita johtaisi toiminnanharjoittajien ja koko toimialan kannalta kestämättömään tilanteeseen, koska mikä tahansa meluvalitus merkitsisi, että tulivoimalaan sovelletaan uusia melun ohjearvoja.

Toimivaltaisella viranomaisella on harkintavaltaa hallintopakkokeinoihin ryhtymisessä. Viranomaisen on arvioitava, onko hallintopakon käyttämiselle laissa tarkoitettua perustetta ja otettava huomioon myös viranomaistoiminnassa vaikuttavat suhteellisuus- ja tarkoituksenmukaisuusperiaatteet. Haminan ympäristölautakunta on tullut käytettävissään olleen selvityksen perusteella siihen lopputulokseen, että syytä antaa jokin ympäristönsuojelulain 175 §:n mukainen kielto tai määräys ei ole ollut. Ympäristölautakunnalla on ollut käytettävissään kaikki Mäkelänkankaan tuulipuiston toiminta-aikana teetetyt selvitykset, mukaan lukien vuoden 2016 raportti, jota hallinto-oikeudella ei ollut käytössään sen tehdessä päätöstä 30.6.2016. Lautakunta on raportin perusteella voinut arvioida Mäkelänkankaan tuulipuiston meluvaikutuksia eri tavoin kuin Vaasan hallinto-oikeus päätöksessään 30.6.2016. Lautakunnan päätös olla ryhtymättä hallintopakkokeinoihin on perusteltu, koska melumittaukset eivät osoita, että tuulivoimaloista voisi aiheutua kohtuutonta rasitusta.

Naapuruussuhdelain tarkoittaman rasituksen kohtuuttomuutta arvioitaessa on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen ajankohta sekä muut vastaavat seikat. Kiinteistön normaalista käytöstä johtuva rasitus kuuluu naapureiden sietovelvollisuuden piiriin. Naapuruussuhdehaittaan perustuvan ympäristöluvan tarvetta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan laatu ja laajuus sekä kiinteistön käyttömuoto. Mäkelänkankaan tuulivoimalat on sijoitettu ja rakennettu maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä soveltaen Mäkelänkankaan teollisuusalueelle, joka on myös asemakaavassa osoitettu teollisuusalueeksi. Tuulivoimatoimintaa on pidettävä alueen normaalina kiinteistön käyttönä ja alueelta kantautuvaa melua tavanomaisena ja sallittuna. Ympäristöluvan tarpeen on perustuttava objektiiviseen arviointiin eikä merkitystä voida antaa haitankärsijän subjektiivisille kokemuksille tai erityiselle meluherkkyydelle.

Neuvottoman taajama-alue, jolla A asuu, sijaitsee yli kilometrin päässä Mäkelänkankaan tuulivoimaloista. A:n asuinalue sijaitsee niin kaukana tuulivoimaloista, että voimaloiden aiheuttama melurasitus jää aina alle 40 dB:n eikä voi ylittää mitään vakituiseen tai vapaa-ajan asumiseen sovellettavaa ohjearvoa. Muut naapurit eivät valita tuulivoimaloiden melusta tai koe melun olevan erityisen häiritsevää. Voimaloiden melu ei täytä kapeakaistaisuuden kriteerejä eikä A:n asuinalueen ja tuulivoimaloiden välinen etäisyys huomioon ottaen voida katsoa, että melun kapeakaistaisuus olisi ongelma A:n väittämällä tavalla. A on valittanut myös muiden teollisuusalueen toiminnanharjoittajien aiheuttamasta melusta, mikä viittaa siihen, että tapauksessa on kysymys lähinnä A:n subjektiivisista mielipiteistä ja kokemuksesta.

A on antanut vastineen valitusten johdosta. Vastineen mukaan noin 600 metrin etäisyydellä lähimmästä voimalasta asuva B on kertonut valittaneensa melusta ympäristöpäällikölle.

Haminan lupavaliokunta on ilmoittanut, että se ei anna vastinetta Suomen Voima Oy:n valituksesta.

Haminan lupavaliokunta on antanut vastaselityksen A:n vastineeseen.

Suomen Voima Oy on antanut vastaselityksen A:n vastineeseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain 27 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan, josta säädetään liitteen 1 taulukossa 1 (direktiivilaitos) ja taulukossa 2, on oltava lupa (ympäristölupa).

Saman pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan ympäristölupa on lisäksi oltava toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Lain 49 §:n mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa:

1) terveyshaittaa;

2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa;

3) 16–18 §:ssä kiellettyä seurausta;

4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella;

5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta;

6) olennaista heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria taikka olennaista heikennystä kolttien elinolosuhteisiin tai mahdollisuuksiin harjoittaa kolttalaissa tarkoitettuja luontaiselinkeinoja koltta-alueella.

Lain 175 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi:

1) kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä taikka määrätä asianomaisen täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa;

2) määrätä 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta;

3) määrätä toiminnanharjoittajan riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä toiminnasta aiheutuvan tämän lain vastaista ympäristön pilaantumista.

Lain 180 §:n mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi toimittamansa tarkastuksen nojalla antaa ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa koskevan yksittäisen määräyksen, joka on tarpeen pilaantumisen ehkäisemiseksi. Määräys voi koskea toimea tai rajoitusta, toiminnan tarkkailua tai tiedottamista taikka valvontaa varten tarpeellisten tietojen antamista. Määräys ei voi koskea luvanvaraista toimintaa eikä rekisteröitävää toimintaa. Määräyksen on oltava kohtuullinen ottaen huomioon toiminnan luonne ja ympäristön pilaantumisen merkittävyys.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.

Tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston asetuksen (tuulivoimameluasetus) 1 §:n 2 momentin mukaan asetusta sovelletaan maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaisessa maankäytön ja rakentamisen suunnittelussa, lupamenettelyissä ja valvonnassa sekä ympäristönsuojelulain mukaisessa lupamenettelyssä ja valvonnassa.

Asetuksen 3 §:n mukaan tuulivoimalan toiminnasta aiheutuva melupäästön takuuarvon perusteella määritelty laskennallinen melutaso ja valvonnan yhteydessä mitattu melutaso eivät saa ulkona ylittää melulle altistuvalla alueella melun A-taajuuspainotetun keskiäänitason (ekvivalenttitason L_Aeq) ohjearvoja pysyvän ja loma-asutuksen osalta seuraavasti: ulkomelutaso L_Aeq päivällä klo 7–22 45 dB ja yöllä klo 22–7 40 dB.

Asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaan asetus on tullut voimaan 1.9.2015.

Pykälän 2 momentin mukaan asetusta ei sovelleta tuulivoimalaan, jolla on ympäristönsuojelulain tai mainitulla lailla kumotun ympäristönsuojelulain (86/2000), jäljempänä kumottu ympäristönsuojelulaki, mukainen lainvoimainen ympäristölupa tai maankäyttö- ja rakennuslain mukainen lainvoimainen rakennuslupa mainitun asetuksen voimaan tullessa.

Pykälän 3 momentin mukaan, jos tuulivoimalalle ennen asetuksen voimaantuloa myönnettyä ympäristölupaa joudutaan muuttamaan ympäristönsuojelulaissa tarkoitetulla tavalla asetuksen voimaantultua, sovelletaan kuitenkin asetusta. Asetusta sovelletaan myös harkittaessa rakennusluvan perusteella toimivan tuulivoimalan ympäristöluvan tarvetta ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella.

Asiassa saatu selvitys

Asiassa on kysymys Haminassa sijaitsevasta Mäkelänkankaan tuulipuistosta. Tuulipuisto koostuu neljästä 2 MW:n tuulivoimalasta, joiden napakorkeus on 100 metriä ja lavan pyörimishalkaisija 93 metriä. Voimalat on rakennettu Mäkelänkankaan teollisuusalueelle. Karttatarkastelun perusteella alle kilometrin päässä lähimmistä voimaloista sijaitsee useita vakituisia asuntoja ja loma-asuntoja.

Tuulivoimaloille on myönnetty rakennusluvat 17.2.2011. Voimalat on rakennettu alueille, jotka on asiassa saadun selvityksen mukaan osoitettu asemakaavassa T-merkinnällä teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueeksi ja TY-merkinnällä teollisuusrakennusten korttelialueeksi, jolla ympäristö asettaa toiminnan laadulle erityisiä vaatimuksia. Asemakaavassa ei ole erikseen osoitettu rakennusaloja tuulivoimaloita varten. Tuulivoimaloiden rakentamista varten on myönnetty maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n mukaiset poikkeamisluvat. Poikkeaminen on asiakirjojen mukaan myönnetty asemakaavassa määrätyn rakennuksen enimmäiskorkeuden ylittämisestä.

Rakennus- tai poikkeamislupiin ei selvitysten mukaan sisälly määräyksiä toiminnan aiheuttamasta melusta tai melun tarkkailusta. Asiakirjoista kuitenkin ilmenee, että voimaloiden loppukatselmuspöytäkirjassa on edellytetty voimaloiden melutasojen mittaamista vuosittain.

WSP Finland Oy on Suomen Voima Oy:n toimeksiannosta selvittänyt tuulivoimaloiden aiheuttamaa melua sekä ympäristömelumittauksilla että mallintamalla voimaloiden käyntiäänen perusteella seuraavasti:

1) 10.7.2013 päivätyn raportin mukaan voimaloiden melun on havaittu olleen kapeakaistaista vuonna 2012. Tämän jälkeen voimaloihin WT3 ja WT4 on vaihdettu vaihdelaatikot. Voimaloissa WT1 ja WT2 on edelleen alkuperäiset vaihdelaatikot. Mittauksissa ei pystytty luotettavasti todentamaan tuulivoimaloiden aiheuttaman melun vaikutusta melun kokonaistasoon, koska mittausten aikaiset olosuhteet olivat epäsuotuisat. Raporttiin kuuluvan melumallinnuksen perusteella yli 40 dB:n vyöhykkeelle ei jäisi yhtään vakituista tai loma-asuntoa.

2) 28.11.2013 päivätyn raportin mukaan tuulipuiston luoteispuolella noin 1 200 metrin etäisyydellä lähimmästä voimalasta tuulivoimaloiden taustamelukorjattu keskiäänitaso vaihteli välillä 27,6–32,7 dB (L_Aeq). Tuulipuiston koillispuolella noin 700 metrin etäisyydellä lähimmästä voimalasta taustamelukorjattu keskiäänitaso vaihteli välillä 23,7–40,6 dB (L_Aeq). Raportin mukaan on mahdollista, että voimaloiden aiheuttama ääni voi olla kapeakaistaista mittauspaikoilla, vaikka kapeakaistaisuutta ei mittauspäivinä havaittukaan. Mittauksia tehtiin yhden illan ja yön aikana.

3) 30.5.2014 päivätty raportti koskee melumittauksia, jotka tehtiin kahden tuulipuiston itäpuolella sijaitsevan loma-asunnon pihalla 7.4.–6.5.2014 välisenä aikana. Etäisyys mittauspaikoista lähimpiin voimaloihin oli noin 750–800 metriä. Voimaloiden melu erottui mittauspaikoilla selkeästi. Raportin mukaan voimaloiden aiheuttamat taustamelukorjatut keskiäänitasot olivat molemmissa pisteissä useina mittauspäivinä yli 40 dB. Melu oli ajoittain myös kapeakaistaista. Korjattujen voimaloiden WT3 ja WT4 melu mittauspaikoille oli merkittävästi vähäisempää kuin korjaamattomien voimaloiden WT1 ja WT2 melu.

4) 23.10.2014 ja 4.9.2015 päivätyissä raporteissa on esitetty voimaloiden äänitehotasoihin perustuvat laskennalliset meluvyöhykkeet. Yli 40 dB:n meluvyöhykkeellä sijaitsee mallinnusten mukaan useita vakituisia ja vapaa-ajan asuntoja.

5) 29.11.2016 päivätyn WSP Finland Oy:n raportin mukaan voimaloiden äänitehotasoihin perustuvan laskennallisen arvion perusteella 40 dB:n keskiäänitason vyöhykkeelle sijoittuu kolme asuinrakennusta ja kolme vapaa-ajan asuntoa.

6) 15.3.2017 päivätyssä WSP Finland Oy:n raportissa on esitetty voimaloiden äänitehotasoihin perustuvat laskennalliset meluvyöhykkeet. Yli 45 dB:n meluvyöhykkeellä sijaitsee mallinnuksen mukaan yksi vakituinen asunto ja kaksi vapaa-ajan asuntoa. Yli 40 dB:n vyöhykkeellä sijaitsee useita vakituisia ja vapaa-ajan asuntoja. Mallinnuksen tulokset ovat 4–5 dB suuremmat kuin rakennuslupavaiheessa esitetty arvio, koska voimaloiden mitatut äänitehotasot ovat suuremmat kuin rakennuslupavaiheen selvityksen perusteena käytetyt äänitehotasot. Raportin mukaan voimaloiden melupäästö ei täytä kapeakaistaisuuden kriteeriä, jossa yksittäinen terssikaista olisi 5 dB viereisiä kaistoja korkeampi.

7) 14.9.2017 päivätyn WSP Finland Oy:n raportin mukaan melumallinnusta ei ollut tarpeen tehdä, koska tulokset eivät poikkea oleellisesti vuoden 2016 päästötasoilla lasketuista melutasoista. Tuulivoimaloiden WT1 ja WT2 melussa todettiin tonaalisuutta. Päästömittauksissa todettu melun tonaalisuus ei kuitenkaan sinänsä tarkoita, että melu olisi tonaalista melulle altistuvissa kohteissa.

Raporttien (1–6) melumallinnukset kuvaavat tilannetta, jossa tuulen nopeus on 10 metrin korkeudella 8 metriä sekunnissa ja voimalat toimivat täydellä teholla. Raporttien mukaan maksimimelupäästöjen esiintyvyys alueella on suhteellisen harvinaista.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Tuulivoimarakentamisen ohjauskeinot ja maankäyttö- ja rakennuslain mukaisten lupien merkitys ympäristöluvan tarpeen arvioinnissa

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan tuulivoimaloiden sijoittamista varten voidaan kaavoituksessa varata niitä vastaava aluevaraus. Voimalan rakennuslupa voidaan myöntää maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n nojalla yleiskaavan perusteella tai asemakaavan perusteella. Kaavojen sisältövaatimusten, kuten elinympäristön viihtyisyyden ja terveellisyyden, täyttämiseksi kaavaa laadittaessa tehdään riittävät selvitykset voimaloiden sijoittumisesta. Tuulivoimaloiden sijoittaminen voi edellyttää myös poikkeuslupaa ennen rakennusluvan myöntämistä, jos kaavavaraus ja määräykset eivät vastaa rakennushanketta. Poikkeuslupaharkintaa varten on tällöin laadittava riittävät selvitykset.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisella kaavalla tai luvalla ei ratkaista, edellyttääkö hanke ympäristölupaa ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella sen vuoksi, että toiminnasta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Toiminnan ollessa kaavan mukaista tällä seikalla voi kuitenkin olla merkitystä arvioitaessa toiminnasta aiheutuvan rasituksen tavanomaisuutta ja sitä, onko rasitus ollut ennakoitavissa.

Mäkelänkankaan tuulipuiston sijaintia ei ole ratkaistu kaavoituksen yhteydessä. Tuulivoimaloille on myönnetty rakennusluvat maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n mukaisten poikkeamislupien perusteella asemakaavassa teollisuuskäyttöön osoitetulle alueelle. Tuulivoimatuotannon vaikutuksia ympäristön häiriintyviin kohteisiin ei siis ole tässä tapauksessa tarkasteltu asemakaavan laatimisen yhteydessä. Tuulivoimalat sijoittuvat asemakaavan T- ja TY-alueille, jotka mahdollistavat teollisuustoimintojen sijoittumisen alueelle. Tuulivoimalan melun luonne poikkeaa teollisuusmelusta, eikä voimaloiden sijoittumista teollisuusalueelle voida tämän vuoksi pitää perusteena sille, että tuulivoimamelu olisi tavanomaista voimaloiden lähialueilla.

Poikkeamislupien käsittelyn yhteydessä on luvan myöntämisen edellytysten täyttymisen harkintaa varten esitetty mallinnus arvioidusta melun leviämisestä. Mallinnuksen mukaan yli 45 dB:n meluvyöhykkeelle ei olisi sijoittunut yhtään vakituista tai loma-asuntoa ja yli 40 dB:n vyöhykkeelle sijoittui kaksi vakituista asuntoa ja kaksi loma-asuntoa. Rakennettujen voimaloiden mitattuihin äänitehotasoihin perustuvien mallinnusten perusteella voimaloiden melu leviää osin poikkeamislupahakemuksessa arvioitua laajemmalle alueelle, koska voimaloiden äänitehotaso on suurempi kuin mitä on käytetty lähtötietona lupahakemusten liitteenä olleessa melumallinnuksessa. Myönnetyt poikkeusluvat eivät tässä tapauksessa tästäkään syystä tarkoita, että voimaloista aiheutuvaa melua voitaisiin pitää rasituksena ennakoitavissa olleena.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset poikkeamis- tai rakennusluvat eivät pääsääntöisesti sisällä toiminnallisia määräyksiä, joiden perusteella voitaisiin valvoa toiminnasta ympäristöön aiheutuvaa rasitusta. Tällaisia määräyksiä annetaan ympäristöluvassa. Voimaloiden maankäyttö- ja rakennuslain mukaisten lupien määräyksiin perustuvaa selvitystä voidaan kuitenkin käyttää arvioitaessa kokonaisuutena sitä, ovatko toiminnan vaikutukset sellaisia, että ympäristölupaa tulee hakea.

Tuulivoimameluasetuksen soveltaminen asiassa

Tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annettu valtioneuvoston asetus (tuulivoimalameluasetus) on tullut voimaan 1.9.2015. Asetuksessa säädetään tuulivoimaloiden aiheuttaman ulkomelutason ohjearvoista, joita sovelletaan asetuksen 1 §:n 2 momentin mukaan muun muassa ympäristönsuojelulain mukaisessa lupamenettelyssä ja valvonnassa.

Asetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan asetusta ei sovelleta tuulivoimalaan, jolla on asetuksen voimaan tullessa ympäristönsuojelulain tai mainitulla lailla kumotun ympäristönsuojelulain (86/2000) mukainen lainvoimainen ympäristölupa tai maankäyttö- ja rakennuslain mukainen lainvoimainen rakennuslupa. Asetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan asetusta kuitenkin sovelletaan harkittaessa rakennusluvan perusteella toimivan tuulivoimalan ympäristöluvan tarvetta ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella eli silloin, kun toiminnasta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Asetuksen perustelumuistion mukaan 6 §:n 3 momentti on tarkoitettu sovellettavaksi pykälän 2 momentin estämättä myös voimaloihin, jotka toimivat tuulivoimameluasetuksen voimaan tullessa pelkän rakennusluvan perusteella.

Mäkelänkankaan tuulipuiston voimalat on rakennettu 17.2.2011 myönnettyihin lainvoimaisiin rakennuslupiin perustuen ennen tuulivoimameluasetuksen voimaantuloa. Mäkelänkankaan tuulivoimaloiden rakennuslupien myöntämisen aikaan lupaharkinnassa sovellettiin yleisesti melutason ohjearvoista annettua valtioneuvoston päätöstä (993/1992), jonka on sittemmin todettu soveltuvan huonosti tuulivoimaloiden meluun ja johtavan liian korkeisiin melutasoihin häiriintyvissä kohteissa.

Tuulivoimameluasetuksen 6 §:n 3 momentin mukaisesti asetuksen ohjearvotason ylittävät melutasot voivat olla yksi peruste myös ennen asetuksen voimaantuloa myönnettyjen rakennuslupien perusteella rakennetun tuulipuiston ympäristöluvan tarpeen harkinnassa.

Ympäristöluvan tarve

Tuulivoimameluasetuksen 3 §:ssä säädetään tuulivoimaloiden aiheuttaman ulkomelutason ohjearvoista. Asetuksen 3 §:n mukaan tuulivoimalan toiminnasta aiheutuva melupäästön takuuarvon perusteella määritelty laskennallinen melutaso ja valvonnan yhteydessä mitattu melutaso eivät saa ulkona ylittää melulle altistuvalla alueella pysyvän asutuksen ja loma-asutuksen kohdalla melun A-taajuuspainotetun keskiäänitason (ekvivalenttitason L_Aeq) ohjearvoa 45 dB päivällä (7–22) ja 40 dB yöllä (22–7). Tuulivoimameluasetuksen säätämistä koskevan perustelumuistion mukaan asetuksen 3 §:n ohjearvot perustuvat tuulivoimamelun vaikutustutkimuksiin, jotka osoittavat, että tuulivoimaloiden melutasoilla 35–45 dB on yhteys häiritsevyyteen.

Tuulivoimameluasetuksessa säädetyt ohjearvot ovat ohjeellisia ympäristölupaharkinnassa ja myös harkittaessa ympäristöluvan tarvetta. Harkinta ympäristöluvan tarpeesta yksittäistapauksessa ja etenkin ennen tuulivoimameluasetuksen voimaantuloa rakennettujen tuulipuistojen osalta tulee aina tehdä tapauskohtaisiin olosuhteisiin perustuen.

Mäkelänkankaan tuulipuiston aiheuttamia melutasoja häiriintyvissä kohteissa on mitattu kahden tuulipuiston itäpuolella sijaitsevan loma-asunnon pihalla vuonna 2014. Kyseisessä mittauksessa voimaloiden aiheuttama taustamelukorjattu keskiäänitaso ylitti useina päivinä tuulivoimameluasetuksen 3 §:n yöajan ohjearvon 40 dB. Melu oli ajoittain myös impulssimaista. Jos tuloksiin olisi näiden mittaustulosten osalta tehty 5 dB:n impulssimaisuuskorjaus, olisi myös päiväajan ohjearvo 45 dB ajoittain ylittynyt.

Edellä mainitun ympäristömelumittauksen jälkeen häiriintyviin kohteisiin aiheutuvaa melua on mallinnettu voimaloiden äänitehomittausten tulosten perusteella vuosina 2015–2017. Raporttiin, joka on päivätty 15.3.2017, liitetyn mallinnuksen mukaan yli 45 dB:n alueelle jää yksi asuinrakennus ja kaksi lomarakennusta. Yli 40 dB:n alueelle jää useita vakituisia ja vapaa-ajan asuntoja.

Lähimmät häiriintyvät kohteet sijaitsevat melko lähellä eli alle 600 metrin päässä lähimmistä tuulivoimaloista. Ympäristömelumittausten yhteydessä on todettu, että tuulivoimaloiden melu on selkeästi havaittavissa lähialueen asutuksen kohdalla. Myös viimeiseksi tehdyn mallinnuksen perusteella naapureihin kohdistuvaan rasitukseen viittaavat melutason ohjearvot voivat toiminnassa ylittyä.

Asiassa käytettävissä olevan selvityksen perusteella ei voida varmistua siitä, että Mäkelänkankaan tuulivoimapuiston toiminnasta ei aiheudu sellaista kohtuutonta rasitusta, joka edellyttää ympäristöluvan hakemista toiminnalle. Hallinto-oikeus on näin ollen voinut kumota ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttaa asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeudella ei kuitenkaan ole asiaa ratkaistessaan ollut käytettävissä kattavaa ja tuoretta, melumittauksiin perustuvaa selvitystä toiminnan tämänhetkisistä vaikutuksista. Lautakunnan on varattava Suomen Voima Oy:lle tilaisuus tulla kuulluksi ennen asian ratkaisemista uudelleen. Tässä yhteydessä yhtiöllä on mahdollisuus esittää toiminnan vaikutuksista lisäselvitystä, jonka valossa luvan tarvetta ja luvan tarpeen piiriin kuuluvien voimaloiden määrää voidaan vielä arvioida.

Mäkelänkankaan tuulipuisto koostuu neljästä voimalasta, jotka sijaitsevat tiiviisti melko suppealla alueella. Häiriintyviä kohteita on suhteellisen tasaisesti tuulipuiston ympärillä. Ympäristömelumittauksissa on todettu, että voimalat WT1 ja WT2 ovat melun kannalta ongelmallisempia kuin voimalat WT3 ja WT4, joiden vaihdelaatikot on vaihdettu. Toisaalta lupaharkinnassa on otettava myös huomioon ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaisesti muut rasitusta aiheuttavat toiminnat. Melumallinnusten perusteella ei voida ennalta arvioida, etteikö myös voimaloista WT3 ja WT4 voisi aiheutua kohtuutonta rasitusta erityisesti tuulipuiston länsipuolella sijaitsevan tiiviin asutuksen alueella. Näin ollen lautakunnan on käsitellessään asiaa uudelleen arvioitava luvan tarvetta myös voimaloiden WT3 ja WT4 osalta.

Koska tuulivoimameluasetuksen ohjearvot ovat ohjeellisia ja mahdollistavat tapauskohtaisen jouston, varsinaisessa lupaharkinnassa on otettava huomioon ohjearvojen lisäksi myös muita seikkoja arvioitaessa esimerkiksi tarvittavien lupamääräysten sisältöä.

Mahdollisuus antaa ympäristönsuojelulain 180 §:n mukaisia määräyksiä pilaantumisen ehkäisemiseksi

Ympäristönsuojelulain 180 §:n tarkoittamat yksittäiset määräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi eivät voi koskea luvanvaraista toimintaa. Tämä määräysten antamiseen liittyvä rajaus koskee myös sellaisia toimintoja, jotka eivät ole luvanvaraisia ympäristönsuojelulain 27 §:n 1 momentin ja lain liitteiden perusteella ja joiden luvanvaraisuus perustuu ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohtaan. Jos toiminnasta saattaa aiheutua kohtuutonta rasitusta, toimintaan on tällöin haettava ympäristölupaa eikä haittojen ehkäisemiseksi voida antaa ympäristönsuojelulain 180 §:n mukaan määräyksiä.

Ympäristönsuojelulain 180 §:n soveltamistilanteet liittyvät lähtökohtaisesti pienimuotoisiin haittoja aiheuttaviin tilanteisiin, jolloin ympäristövaikutukset ulottuvat suppealle alueelle ja ovat hallittavissa yksittäisillä määräyksillä. Teollisen mittaluokan tuulivoimalat ovat luonteeltaan pysyviä ja ne on tarkoitettu toimimaan jatkuvasti ympäri vuorokauden. Toiminnasta aiheutuva melu voi olla luonteeltaan erityisen häiritsevää ja se voi levitä laajalle alueelle. Toiminnan vaikutusten selvittäminen edellyttää myös tarkkailua. Toiminta rinnastuu siten luonteeltaan ympäristönsuojelulain 27 §:n 1 momentin nojalla ympäristöluvanvaraisiin toimintoihin. Tällaisessa tilanteessa yksittäisillä määräyksillä ei voida korvata ympäristölupaharkinnassa mahdollisia, erilaisia toimintaan liittyviä rajoituksia ja tarkkailuvelvoitteita sekä toiminnan vaikutusalueella asuvien osallistumisen mahdollistavaa ympäristölupamenettelyä.

Lopputulos

Edellä olevan perusteella ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Riku Vahala. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.