KHO:2019:97
Asiassa oli ratkaistavana, oliko ympäristönsuojelua edistävällä säätiöllä oikeus valittaa aluehallintoviraston päätöksestä, jolla oli vesilain nojalla myönnetty lupa kahden maakaasuputken sijoittamiseen meren pohjaan ja niiden käyttöön Suomen talousvyöhykkeellä. Lupapäätöksestä valittaneen säätiön toiminta-alueeksi oli sen säännöissä määritelty Puola ja muut maat.
Vesilain 15 luvun 2 §:n 2 kohdan sanamuodon ja esitöiden mukaan säännöksessä tarkoitetun järjestön toiminta-aluetta tuli arvioida sen sääntöjen perusteella. Säännöksen mukaan valituksenalaisessa asiassa kysymyksessä olevien ympäristövaikutusten tulee ilmetä tällä järjestön toiminta-alueella.
Lupapäätöksestä valittaneen säätiön toiminta-alueen määrittelyn voitiin valituksenalaisen vesitaloushankkeen sijaintipaikan ja vaikutusalueen osalta katsoa vastaavan säätiön toiminnan tarkoitusta ja todellista toimintaa. Hallinto-oikeus ei ollut voinut vesilain 15 luvun 2 §:n 2 kohdan mukaista valitusoikeutta arvioidessaan katsoa, että säätiön sääntöjen mukainen toiminta-alue koski vain Puolan aluetta. Säännöksen sanamuotoa ei ollut syytä tulkita supistavasti myöskään, kun otettiin huomioon Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleessa tarkoitetuin tavoin sopimuksen tavoitteena oleva laaja muutoksenhakuoikeus ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka koskee ympäristöjärjestöjen muutoksenhakuoikeutta unionin ympäristölainsäädäntöön liittyvissä asioissa.
Hallinto-oikeuden päätös, jolla säätiön valitus oli jätetty tutkimatta, kumottiin. Korkein hallinto-oikeus otti hallinto-oikeudelle tehdyn valituksen välittömästi tutkittavaksi ja hylkäsi sen.
Vesilaki (587/2011) 15 luku 2 §
Päätös, jota valitus koskee
Vaasan hallinto-oikeus 7.11.2018 nro 18/0269/2
Asian aikaisempi käsittely
Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 12.4.2018 viraston ympäristölupavastuualueella vesilain (5987/2011) ja Suomen talousvyöhykkeestä annetun lain (1058/2004) nojalla tehdyllä päätöksellä nro 53/2018/2 dnro ESAVI/9101/2017 myöntänyt Nord Stream 2 AG:lle luvan kahden maakaasuputken sijoittamiseen meren pohjaan ja niiden käyttöön Suomen talousvyöhykkeellä 19.9.2017 päivätyn hakemuksen ja myöhemmin toimitettujen täydennysten mukaisesti.
Lupa koskee tutkimuksia ennen putkenlaskua, putkilinjojen asentamisen aikana ja putkenlaskun jälkeen, täyttötöiden suorittamista merialueella ennen ja jälkeen putkien laskun, sotatarvikkeiden raivausta, maakaasuputkien sijoittamista meren pohjaan ja maakaasuputkien käyttöönoton valmistelua, käyttöä ja käytönaikaista kunnossapitoa.
Lupaan sisältyvä sotatarvikkeiden raivaus koskee tunnistettujen kohteiden lisäksi sellaisia satunnaisia ja ennalta tunnistamattomia sotatarvikkeita, jotka sijaitsevat maakaasuputkien asennuskäytävässä tai sen välittömässä läheisyydessä, joiden raivaus on tarpeen asennustöiden suorittamiseksi tai jotka voivat turvallisuusarvion perusteella räjähtää lähellä olevan sotatarvikkeen räjäytyksen seurauksena.
Päätökseen on liitetty lupamääräykset 1‒46, joista lupamääräykset 4−6, 16‒20 ja 41 kuuluvat seuraavasti:
Maakaasuputkien asennustyöt ja töiden suorittaminen
4. Maakaasuputket on asennettava siten, että merenpohjan muokkausta tarvitsee tehdä mahdollisimman vähän.
Kiviaineksen sijoittaminen meren pohjaan on tehtävä laskuputkea käyttämällä. Merenpohjan täyttöihin saa käyttää vain puhtaita kiviaineksia.
5. Maakaasuputket on asennettava mereen dynaamisesti asemoitavan aluksen avulla.
6. Merenpohjan muokkaustyöt ja maakaasuputkien asennus on tehtävä siten, että työstä aiheutuu mahdollisimman vähän haittaa meriympäristölle ja sen käytölle. Töitä ei saa tehdä silloin, kun työskentelyalueella on yhtenäinen jääpeite.
(---)
Sotatarvikkeiden raivaus
(---)
16. Sotatarvikkeiden raivaukset on tehtävä valoisaan aikaan. Vähintään 30 minuuttia ennen suunniteltua räjäytystä on aloitettava havainnointi räjähdyspaikkaa ympäröivällä turvallisuusvyöhykkeellä mahdollisesti olevista merinisäkkäistä, kalaparvista ja merilinnuista. Havainnoinnissa on käytettävä akustisia menetelmiä ja näköhavaintoja.
Mikäli turvallisuusvyöhykkeellä havaitaan merinisäkkäitä, merilintuja tai merkittäviä kalaparvia, räjäytystä on lykättävä, kunnes ne on karkotettu alueelta.
Mikäli raivauskohteen läheisyydessä on kuitenkin merkittäviä parvia levähtäviä tai ruokailevia merilintuja, raivaustoimenpiteisiin ei saa ryhtyä ennen kuin parvet ovat väistyneet.
17. Akustisia karkottimia ja kaikuluotaimia on käytettävä hakemuksessa esitetyn mukaisesti ennen jokaista räjäytystä.
18. Kuplaverhoa on käytettävä sotatarvikkeiden raivauksessa hakemuksen ja sen täydennysten mukaisesti, jos kokonaisräjähdeainemäärä (sotatarvike ja raivauspanos) on yhteensä vähintään 22 kg tai jos sotatarvike sijaitsee itäisellä Suomenlahdella (Suomen kilometrikohdasta 60 itään päin). Jos sotatarvikkeen sijainnin vuoksi kuplaverhoa ei voida tehokkaasti käyttää, luvan saaja voi siirtää sotatarvikkeen uuteen paikkaan raivattavaksi kuplaverhoa käyttäen.
Sotatarvikkeet voidaan raivata ilman kuplaverhoa, jos sotatarviketta ei voida turvallisuuteen tai ympäristöön liittyvien riskien vuoksi siirtää uuteen paikkaan. Näistä on aina ilmoitettava etukäteen alueellisesti valvontavastuussa olevalle elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle.
19. Ennen sotatarvikkeen räjäyttämistä on varmistettava, että kahden kilometrin säteellä ei ole aluksia tai pienveneitä.
20. Raivaustyöt on tehtävä siten ja sellaisena aikana, että merialueelle ja sen käytölle aiheutuu mahdollisimman vähän haittaa. Työt on tehtävä silloin, kun alue on jäätön.
(---)
Tarkkailu
41. Luvan saajan on tarkkailtava hankkeen vaikutuksia merialueen tilaan sekä olosuhteiden palautumista. Tarkkailu on tehtävä hakemuksen täydennyksenä olevan 1.2.2018 päivätyn tarkkailuohjelman mukaisesti.
Tarkkailuohjelmaa voidaan muuttaa Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla edellyttäen, että muutokset eivät heikennä tulosten luotettavuutta, tarkkailun kattavuutta tai aiheuta kohtuuttomia lisäkustannuksia.
(---)
Valmistelulupa
Aluehallintovirasto on päätöksellään oikeuttanut Nord Stream 2 AG:n ryhtymään hankkeen toteuttamista valmisteleviin toimenpiteisiin ennen päätöksen lainvoimaiseksi tulemista. Valmisteluluvalla ei saa aloittaa maakaasun kuljettamista putkissa. Luvan saajan on ennen toimenpiteisiin ryhtymistä asetettava Etelä-Suomen aluehallintoviraston peruspalvelut, oikeusturva ja luvat -vastuualueelle 70 miljoonan euron suuruinen vakuus niiden vahinkojen, haittojen ja kustannusten korvaamisesta, jotka päätöksen kumoaminen tai luvan määräysten muuttaminen voi aiheuttaa.
Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:
Luvan myöntämisen edellytykset
Hankkeen tarkoitus
Hankkeen tarkoituksena on rakentaa kaksi maakaasuputkea Venäjältä Saksaan, mikä mahdollistaa maakaasun viennin Eurooppaan. Reitti kulkee Suomen talousvyöhykkeen läpi.
Hankkeesta saatava hyöty
Hankkeen investointien arvioidaan olevan lähes 10 miljardia euroa. Hakija saa taloudellista hyötyä hankkeesta kaasun kuljetusmaksuina. Kaasuputkihanke on tärkeä myös Keski-Euroopan energiahuollon kannalta. Euroopassa ennusteiden mukaisen maakaasun tuontivaje voidaan korvata hankkeen avulla. Hanke lisää maakaasun kuljetuskapasiteettia 55 mrd. m3:llä. Putkilinjat turvaavat myös maakaasun toimitusvarmuutta.
Hankkeesta aiheutuvat menetykset
Merenpohja
Sotatarvikkeiden raivaus maakaasuputkilinjojen reitillä ja kiviaineksen sijoittaminen muuttavat paikoin merenpohjan morfologiaa ja pintasedimenttien laatua. Toimenpiteet aiheuttavat suoria vaikutuksia synnyttämällä kohoumia ja painaumia merenpohjaan sekä epäsuoria vaikutuksia aiheuttamalla suspendoituneiden sedimenttihiukkasten siirtymistä paikasta toiseen ja sedimenttihiukkasiin kiinnittyneiden haitta-aineiden uudelleen sedimentoitumista merenpohjaan.
Maakaasuputkilinjojen peittoalue käsittää noin 0,03 % Suomen talousvyöhykkeen merenpohjan pinta-alasta. Maakaasuputken osittainen hautautuminen sedimenttiin yhdessä luonnollisten sedimentaatioprosessien kanssa vähentää ajan kuluessa morfologista poikkeamaa ja putkilinjojen peittoalueen vaikutusta.
Vedenlaatu
Merenpohjan muokkaustyöt aiheuttavat meren samentumista. Täyttötöitä tehdään merialueella ennen putken laskua ja putken laskun jälkeen, täyttöihin käytettävä kiviainesmäärä on enimmillään noin 1,7 milj. m3. Haittojen vähentämiseksi kiviainestäytöt tehdään tarkkuusläjityksellä ja kiviainesta käytetään tukipenkereisiin vain välttämätön määrä.
Ammusten räjäytykset voivat myös aiheuttaa hetkellisen samentumisen pohjan läheisyydessä.
Eri työvaiheissa sedimentistä vapautuu ravinteita, kiintoainesta ja siihen sisältyviä haitta-aineita. Nord Stream -hankkeen tarkkailutulosten perusteella niiden määrä siinä hankkeessa oli huomattavasti arvioitua pienempi. Kiintoaines sedimentoitui uudelleen merenpohjaan. Samentuminen ja ravinteiden vapautuminen olivat paikallisia ja lyhytaikaisia. Siten voidaan arvioida, että tämän hankkeen vaikutukset vedenlaatuun ulkomerialueella ovat hyvin vähäisiä.
Maakaasuputkien laskussa käytetään dynaamisesti asemoitavaa laskualusta eikä alusta tarvitse ankkuroida putken laskun aikana, mikä osaltaan vähentää veden samentumista.
Kalasto ja kalastus
Vaikutuksia kalatalouteen kohdistuu pääasiassa rakentamisen aikana. Tällöin samentumisesta ja lisääntyneestä sedimentaatiosta sekä räjäytystöistä ja muista vedenalaista melua aiheuttavista toiminnoista aiheutuu haittaa kaloille. Kalojen karkottuminen melun vuoksi voi aiheuttaa haitallisia vaikutuksia kalakannoille.
Maakaasuputkien asennustyöt haittaavat kalastusta estämällä liikkumisen ja kalastuksen putkenlaskualuksen turvavyöhykkeellä. Kalastolle aiheutuvat haitat vaikuttavat välillisesti kalastukseen esimerkiksi pidentyneinä kalastusmatkoina ja mahdollisina saalismenetyksinä.
Kalataloudelle aiheutuvia menetyksiä kompensoidaan tässä päätöksessä määrätyllä kalatalousmaksulla. Hakija on sopinut kaupallisille kalastajille töiden suorittamisesta ja maakaasuputkien sijoittamisesta aiheutuvien edunmenetysten korvaamisesta.
Luonto
Pohjaeläimet tuhoutuvat pääosin putkilinjojen ja täyttöpenkereiden kohdalta. Lisäksi kiintoaineen ja sen sisältämien haitta-aineiden uudelleen sedimentoituminen vaikuttaa haitallisesti pohjaeliöstöön muutaman vuoden.
Lintujen merkittäviä ruokailu- tai levähdysalueita ei sijaitse putkien laskureitin läheisyydessä, joten linnuille hankkeen toteuttaminen ei juurikaan aiheuta haittaa.
Maakaasuputkien asennuskäytäviltä räjäytetään hakemussuunnitelman mukaisesti 87 ammusta, mikä aiheuttaa meluhaittaa. Räjäytykset voivat aiheuttaa haittaa erityisesti merinisäkkäille. Suurimmassa osassa ammusten räjäytyksiä käytetään lievennystoimenpiteenä kuplaverhoa. Kuplaverhojen on arvioitu vähentävän melua 6–8 dB. Sotatarvikkeiden raivausmenetelmästä aiheutuvia haittoja ja riskejä voidaan vähentää toteuttamalla raivaus suunnitelman ja lupapäätöksen mukaisesti. Hyljekarkottimilla voidaan vähentää myös tehokkaasti painevammojen syntymistä sekä vähentää niiden yksilöiden määriä, jotka altistuisivat pysyvälle kuulonalenemalle.
Nykyinen infrastruktuuri
Merenpohjassa olevat kaapelit ja putket suojataan niiden omistajien kanssa tehtyjen sopimusten mukaisesti tai hakemuksen mukaisesti kivipenkereillä ja betonipatjoilla, joten putkien laskun vaikutukset näihin voidaan välttää. Kaapeleille ja putkille mahdollisesti aiheutuvat haitat on määrätty korvattavaksi.
Meriliikenne
Hankkeesta aiheutuu haittaa muulle meriliikenteelle sotatarvikkeiden raivaus- ja täyttötöitä tehtäessä. Varsinainen putkenlaskualus etenee noin 3 km/vrk, joten maakaasuputkien laskun aiheuttama haitta on hyvin lyhytaikainen. Putkenlaskualuksella on säteeltään noin kaksi kilometriä oleva suoja-alue, jonka muut laivat joutuvat kiertämään. Myös sotatarvikkeiden raivaustöistä aiheutuva haitta on hyvin lyhytaikainen, koska yhden ammuksen räjäytys ei kestä kovin kauaa.
Kulttuuriperintö
Hakija on arvioinut kulttuuriperintökohteet yhdessä Museoviraston kanssa. Vähäinen vaikutus syntyy kiviaineksen sijoittamisesta merenpohjaan osittain toisen maailmansodan aikaisen sukellusveneverkon päälle. Muiden kohteiden osalta hankkeen vaikutus on merkityksetön.
Natura ja meren- ja vesienhoitosuunnitelma
Hankealue sijaitsee Kallbådanin luodot ja vesialue (FI0100089) Natura 2000 -alueesta lähimmillään noin 9,8 km:n etäisyydellä. Natura-alue on perustettu ensisijaisesti harmaahylkeiden suojelemiseksi. Hankkeen toteuttaminen ei merkittävästi heikennä Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen luonnonarvoja, kun työt tapahtuvat melko etäällä varsinaisista hyljealueista ja kun otetaan huomioon lupamääräyksissä annetut rajoitukset sotatarvikkeiden räjäyttämiseen.
Hankealue sijaitsee Sandkallanin eteläpuolinen merialue (FI0100106) Natura 2000 -alueesta lähimmillään 1,9 km:n etäisyydellä. Rakentamisesta johtuva sameus leviää alle kilometrin etäisyydelle. Kun otetaan huomioon etäisyys putkilinjojen reitiltä Natura-alueen etelärajalle, ei hankkeella arvioida olevan sellaisia vaikutuksia Natura 2000 -alueelle, että ne uhkaisivat suojeluperusteena olevan luontotyypin riutat luonnonarvoja.
Tammisaaren ja Hangon ja Pohjanpitäjänlahden merensuojelualue (FI0100005), Söderskärin ja Långörenin saaristo (FI0100077) ja Pernajan-lahtien ja Pernajan saariston merensuojelualue (FI0100078) Natura 2000 -alueet sijaitsevat lyhimmillään 12,5 km:n etäisyydellä hankealueesta. Harmaahylje on mainittu kaikkien Natura-alueiden suojeluperusteena ja itämerennorppa Pernajanlahtien ja Pernajan saariston merensuojelualueen Natura-alueen suojeluperusteena. Räjäytyksistä aiheutuvan pysyvän kuulonaleneman (PTS) vyöhykkeet eivät mallinnuksen mukaan ulotu millekään tarveharkintaan sisällytetyistä Natura-alueista. Hanke ei merkittävästi heikennä Natura 2000 -alueiden luonnonarvoja.
Itäisen Suomenlahden saaristo ja vedet (FI0408001) Natura 2000 -alueella vaikutukset levähtäviin muuttolintuihin ovat mahdollisia, mutta hyvin lyhytkestoisia. Harmaahylkeisiin ja itämerennorppiin kohdistuvat vaikutukset on arvioitu vähäisiksi yksilö- ja populaatiotasolla. Lyhin etäisyys Natura-alueelta Nord Stream 2 -putkilinjojen reitille on 23,5 km. Kun otetaan huomioon etäisyys ja lupamääräykset, hankkeen ei katsota merkittävästi heikentävän Natura 2000 -alueen luonnonarvoja.
Merenhoitosuunnitelman toimenpideohjelman tavoitteena on hyvän tilan saavuttaminen vuoteen 2020 mennessä. Hanke on mainittu Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa vuosiksi 2016–2021 hankkeena, jolla voi olla vaikutuksia Suomenlahden ulkosaaristoon ja vähäinen merkitys Suomenlahden rannikkovyöhykkeellä. Hanke sijaitsee kaukana rannikkoalueelta eikä sillä ole pysyviä vedenlaatua heikentäviä vaikutuksia. Hanke ei siten vaikuta haitallisesti meren- ja vesienhoito-suunnitelmien tavoitteiden saavuttamiseen.
Etuvertailu
Valtioneuvosto on 5.4.2018 antanut suostumuksensa maakaasuputken asentamishankkeelle Suomen talousvyöhykkeelle, joten hakijalla on oikeus hankkeen edellyttämiin alueisiin.
Hanke ei vaaranna yleistä terveydentilaa tai aiheuta huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa eikä se huononna alueen asutus- tai elinkeino-oloja.
Hanke on osa kansainvälistä maakaasuputkiverkostoa ja hankkeen edellä mainitut hyödyt ja haitat huomioon ottaen hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.
(---)
Ympäristövaikutusten arvioinnin huomioon ottaminen
Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunto 26.7.2017
(---)
Lausunnon huomioon ottaminen
Lupahakemuksessa tuotiin esille mahdollisuus raivata sotatarvikkeet uusilla tekniikoilla, mutta niistä jouduttiin luopumaan. Lupamääräyksissä on annettu määräykset sotatarvikkeiden räjäytyksiin ja määrätty haittoja ehkäisevistä ja lieventävistä toimenpiteistä. Putkenlaskualuksena käytetään dynaamisesti asemoitavaa alusta. Vedenlaatuun kohdistuvien vaikutusten ei ole katsottu lisääntyneen hankkeen YVA-vaiheesta, koska esimerkiksi täyttöihin tarvittavat kiviainesmäärät ovat pienempiä. Lupamääräyksissä on annettu määräys hankkeen vaikutusten tarkkailemiseksi.
Hakija on teettänyt lausunnossa mainittuihin seitsemään eri Natura 2000 -alueeseen Natura-arvioinnit tai -tarveharkinnat. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ovat todenneet, että arviot ovat asianmukaiset.
Hakija on sopinut korvauksista kaupallisille kalastajille. Päätöksessä on annettu määräys kalatalousmaksusta.
Hakemuksessa ja lupakäsittelyssä on huomioitu vesienhoidon ja merenhoidon tavoitteet. Hanke ei vaikuta haitallisesti meren- ja vesienhoitosuunnitelman tavoitteiden saavuttamiseen.
Lupamääräyksissä on annettu myös ohjeita meriliikenteen valvonnasta ja yhteydenpidosta eri viranomaisten kesken.
Kansainväliset rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettujen valtioiden lausuntojen huomioon ottaminen
(---)
Puolan lausunnon huomioon ottaminen
Suomen talousvyöhykkeellä tehtävistä töistä ei katsota aiheutuvan merkittäviä haitallisia Suomen rajat ylittäviä vaikutuksia. Tässä lupahakemuksessa ei käsitellä koko hankkeen vaikutuksia koko Itämerellä. Hakija on esittänyt hakemukseen riittävät perustelut hankkeelle.
Vesilain mukaisessa lupakäsittelyssä ei käsitellä kasvihuonekaasuja tai hankkeen ilmastovaikutuksia.
Tässä lupapäätöksessä on annettu lupamääräyksiä sotatarvikkeiden räjäyttämiseen niin, että haitat olisivat mahdollisimman pienet. Haittoja lieventävinä toimenpiteinä käytetään kuplaverhoa ja karkottimia. Maakaasuputket asennetaan mereen dynaamisesti asemoitavan putkenlaskualuksen avulla. Suomen talousvyöhykkeellä kulkevan reitin on katsottu olevan optimaalisin vaihtoehto. Hankkeen mahdollisista vaikutuksista seitsemään Natura 2000 -alueeseen on tehty Natura-arvioinnit tai -tarveharkinnat.
Hakija on selvittänyt vaikutuksia kaupalliseen kalastukseen ja sopinut korvauksista kalastajien kanssa. Lisäksi päätöksessä on annettu määräys kalatalousmaksusta.
Kaasuputkien käyttöiän loputtua hakijan on lupamääräysten mukaisesti tehtävä selvitys putkien poistamisesta.
(---)
Aluehallintoviraston soveltamat säännökset
Vesilain (587/2011) 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohta, 6 §:n 2 momentti, 7, 8, 10, 11, 14, 16, 17 ja 18 § ja 11 luvun 21 §
Yleissopimus valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista 6 artikla (SopS 67/1997)
Suomen tasavallan hallituksen ja Viron tasavallan hallituksen välinen sopimus valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista 13 artikla (SopS 51/2002)
Asian käsittely hallinto-oikeudessa
ClientEarth Prawnicy dla Ziemi on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut aluehallintoviraston päätöksen kumoamista, lupahakemuksen hylkäämistä ja hakijan velvoittamista ryhtymään kaikkiin tarpeellisiin ja riittäviin toimiin ennen lupapäätöksen kumoamista/hakemuksen hylkäämistä jo aloitettujen ja tehtyjen toimenpiteiden poistamiseksi ja meriluonnolle aiheutettujen haittojen poistamiseksi.
ClientEarth Prawnicy dla Ziemi on viitannut aluehallintovirastolle toimittamassaan muistutuksessa esitettyihin näkökohtiin ja perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:
Aluehallintovirasto ei ole päätöksessään riittävän huolellisesti punninnut hakemuksen mukaisen hankkeen kokonaisvaikutuksia ja on päätynyt myös hanketta koskevassa vesilain mukaisessa intressivertailussa väärään lopputulokseen. Hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty ei ole niin huomattava verrattuna siitä koituviin menetyksiin, että lupa voidaan myöntää. Tämän lisäksi hanke joka tapauksessa aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa ja vesiluonnossa ja sen toiminnassa vesilain 3 luvun 4 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.
Hakijan esittämät perusteet hankkeen yleisille tai yksityisille eduille saatavan hyödyn osalta perustuvat monin osin virheelliseen tai vanhentuneeseen tietoon. Hakija väittää hankkeen olevan välttämätön Euroopan tulevaisuuden energiantarpeen näkökulmasta. Väite on virheellinen. Hanke ei ole perusteltu Euroopan energiapolitiikan kannalta eikä ole edes taloudellisesti perusteltu. Toteutuessaan se haittaisi olennaisesti Euroopan Unionin tavoitteita alentaa merkittävästi energia-alan hiilidioksidipäästöjä vuoteen 2050 mennessä.
Hakijan esittämä selvitys hankkeen haitallisista vaikutuksista erityisesti ympäristön luonnonsuhteissa ja vesiluonnossa ja sen toiminnassa on puutteellista, ja se perustuu osin vanhentuneeseen tai väärään tietoon. Tämä koskee erityisesti hakijan esittämää selvitystä hankkeen ja rakentamistoimenpiteiden haitallisten vaikutusten merkityksellisyydestä ja laajuudesta, erityisesti merilintuihin ja nisäkkäisiin, sekä hakijan esittämien haittavaikutusten lieventämistoimien ja -menetelmien riittävyydestä ja tosiasiallisesta käyttökelpoisuudesta ja tehokkuudesta.
Hankkeen ympäristövaikutusten arviointia ei ole suoritettu asianmukaisesti ja menettelyyn liittyy tältä osin selviä puutteita ja suoranaisia virheellisyyksiä. Hakija on virheellisin perustein jättänyt YVA-selvitykset tekemättä useilla Natura 2000 -alueilla, joihin hankkeella kuitenkin on merkittäviä vaikutuksia. Tämän lisäksi hankkeen ympäristövaikutusten arvioinnissa on loukattu useita Suomea velvoittavien kansainvälisten sopimusten säännöksiä liittyen julkiseen kuulemisprosessiin.
Aluehallintoviraston päätöksestä ei vesilain 11 luvun 21 §:n 2 momentin mukaisesti käy riittävän yksityiskohtaisesti ilmi, miten ympäristövaikutusten arviointiselostus, perusteltu yhteysviranomaisen perusteltu päätelmä ja miten erityisesti ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 29 §:ssä tarkoitetut, valtioiden rajat ylittäviin vaikutuksiin liittyvät kansainvälistä kuulemista koskevat asiakirjat on otettu huomioon. Päätöksessä on ilman riittäviä perusteita kategorisesti katsottu, että Suomen talousvyöhykkeellä tehtävistä töistä ei aiheudu merkittäviä haitallisia Suomen rajat ylittäviä vaikutuksia ja tällä perusteella edelleen virheellisesti katsottu, ettei vaikutuksia Puolan Natura 2000 -alueisiin ole.
Hakijan antama selitys ei ole riittävä vastaus julkisen kuulemisprosessin aikana tehtyihin lausuntoihin, muistutuksiin ja mielipiteisiin koskien erityisesti hankkeesta aiheutuvia ympäristövaikutuksia ja niiden arviointia. Hakijan selityksessä ei asianmukaisesti käsitellä asiassa esille tuotuja epäkohtia ja huolenaiheita eikä se poista puutteita hakemusmenettelyssä ja valituksenalaisessa päätöksessä.
Asiassa ei ole suoritettu riittävää ympäristövaikutusten arviointia koskien merieliöstöä ja lintuja sekä Natura 2000 -alueita, jotka sijaitsevat Suomessa ja Puolan alueella. Valituksen liitteenä olevan asiantuntijalausunnon mukaan alusten liikkuminen ja melu pelottavat linnut pakottaen ne luopumaan lepo- ja ruokailupaikoistaan. Näiden toimintojen häiriintyminen ja pakeneminen elinalueelta vie linnuilta energiaa. Näiden tekijöiden vaikutuksen voimakkuutta ei voida määrittää, koska Suomenlahden rannikkovesiltä ei ole riittävästi tietoa käytettävissä vesilintujen määristä ja jakautumisesta alueelle muutto- ja talvehtimiskaudella etenkin, kun tietoja puuttuu pesivien etelänkiisla- ja ruokkikantojen ravinnonhankinta-alueista.
Vaikutusten arviointi perustuu nykyisiin tietoihin merilintujen elinympäristöoloista ja muiden Itämeren alueiden talvilintujen seurantaohjelmista kerättyihin tietoihin. ESPOO-raportissa alusliikenteestä aiheutuvien häiriöiden vaikutuksia pidettiin vähäpätöisinä, koska alusten intensiivisempi toiminta tapahtuu putkilinjan läheisyydessä. Dokumentaatiosta ei ilmene, miten arviointi toteutettiin, vaan päätelmät perustuvat suurelta osin kokemuksiin Nord Stream -kaasuputken ensimmäisen osuuden rakentamisesta. Kaasuputken ensimmäistä osuutta rakennettaessa vuosina 2009‒2010 tehdyn lintutarkkailututkimuksen tuloksia ei tule käyttää tässä vaikutusten arviointiin Suomenlahden merilinnustoon. Ilmastonmuutoksen etenemisen seurauksena edellä mainitun merilintujen tällä alueella talvehtimisen merkitys olisi saattanut lisääntyä viime vuosina, ja tieto tästä aiheesta on rajallinen.
Vedenalaisen melun vaikutus merilintuihin tunnetaan erittäin huonosti. ESPOO-raportissa todetaan, että lintuja ei yleisesti pidetä herkkinä melulle niiden liikkuvuuden vuoksi ja siksi, että ne kykenevät siirtymään vaihtelevalle melutasolle alttiilta alueilta rauhallisille. Lisäksi raportissa todetaan, että linnun sisäkorvan solut kykenevät uudistumaan, minkä vuoksi potentiaalisia vaikutuksia kuulokykyyn pidetään tilapäisinä. Nämä ovat kuitenkin pelkkiä oletuksia, joita julkaistut tieteellisten tutkimusten tulokset eivät millään tavoin tue. Nykytietämys vedenalaisesta meluhaitasta merilintujen sukeltajalajeille ei ole riittävä sen vaikutusten arvioimiseksi.
Pohjalietteen leviäminen vesipatjaan lintujen tehokkaan ravinnon saalistamisen estävänä on vaikutukseltaan ajallisesti rajallista (enimmäiskesto 18 tuntia). Lisäksi vesipatja samentuu vain alemmissa kerroksissa korkeintaan 20 metriä pohjasta. Sedimenttien leviäminen voi johtaa lintujen perusravinnon, kuten simpukoiden, vähenemiseen takaisin laskeutuvan sedimentin peittäessä ne. Haitallisten aineiden pohjasedimenteistä vapautumisen ja niiden biologisesta kerääntymisestä aiheutuva riski on tutkittava. Lähinnä ensimmäisen Nord Stream -investoinnin aikana kerättyjen tuloksien perusteella oletetaan, että haitallisten aineiden vapautuminen sedimenteistä ei aiheuta merkittäviä vaikutuksia. Vaikutusten arvioinnissa käytettävää mallinnusta tulee monipuolistaa in situ -tutkimuksella.
Pitkästä etäisyydestä johtuen yhdellekään Puolan merialueiden lintujen erityisistä suojelualueista ja niillä oleskeleville suojelun alaisille linnuille ei aiheudu välittömiä vaikutuksia Nord Stream 2 -kaasuputkiston asennustöistä Suomenlahdella. Mutta silti Suomenlahdella tehtävät toimet vaikuttavat suoraan tai epäsuorasti merilintulajeihin, jotka ovat suojelun alaisia Itämeren Puolan talousvyöhykkeellä. Kaikki kyseiset merilintulajit ovat muuttajia ja esiintyvät vaihtelevan kokoisina parvina koko Natura 2000 -alueiden verkoston erityisillä lintujen suojelualueilla ja niiden ulkopuolella.
Asiakirjoissa ei ole esitetty täsmällisempiä melun etenemisen matkoja kustakin aiotusta räjäytyskohteesta, joiden sisäpuolella meluisku aiheuttaa TTS-tasoisen tilapäisen kuulokyvyn alenemisen, vaikka luvanhakija vakuuttaa, että sovelletaan asianmukaisia suojatoimia räjäytysten vaikutuksen minimoimiseksi herkkien alueiden läheisyydessä. Edellä mainitusta syystä ei voida määritellä, onko raivausräjäytyksistä syntyvällä melulla haittavaikutusta Suomenlahden Natura 2000 -alueilla oleviin merinisäkkäisiin eli suojelun alaisiin hylkeisiin.
Ottaen huomioon paikannettujen räjäytettävien räjähdysaineiden erilaiset räjähdyskuormat, jotka vaihtelevat 2‒795 kg TNT-ekvivalenttina, vedenalaista melua koskeva kuvaus on liian ylimalkainen eikä anna täydellistä kuvaa raivausräjäytysten aiheuttaman melun leviämisen laajuudesta merinisäkkäitä ja Natura 2000 -alueita koskien. Lisäksi puuttuvat yksityiskohtaiset tiedot raivattavien räjähteiden sijainnista. Näiden tietojen puute antaa puutteellisen kuvan tämän tekijän vaikutuksesta ja laajuudesta merinisäkkäisiin ja Natura 2000 -alueisiin, joilla on suojelun alaisina olevia hylkeitä.
Vedenalaista melua syntyy myös aluksista kaasuputken rakennusvaiheen aikana ja sen myöhemmässä käyttötoiminnassa. Luvanhakijan mukaan työalusten aiheuttaman vedenalaisen melun taso on alhainen ja voimakkuudeltaan samaa luokkaa kuin suunnitellun investoinnin alueella liikkuvien kauppa-alusten synnyttämä. Siten sen vaikutusta merinisäkkäisiin pidetään merkityksettömänä. Arvioinnissa ei kuitenkaan ole mukana kumuloituvan vedenalaisen melun vaikutusta. On huomattava, että tämä on seuraava ympäristöön johdettu stressitekijä, joka pelottelee nisäkkäät ja merilinnut pois niiden luonnollisesta elinympäristöstä.
Edellä todettujen epäkohtien lisäksi hakijan esittämät toimenpiteet ja keinot hankkeen lintuihin ja merinisäkkäisiin kohdistamien vaikutusten lieventämiseksi ovat ongelmallisia ja herättävät kysymyksiä.
On epätodennäköistä, että tarkkailijaryhmä pystyy visuaalisen tarkkailun tai hydroakustisten ilmaisimien verkoston avulla paikantamaan koko vaikutusalueella mahdollisesti olevat hylkeet. Hydroakustiset ilmaisimet eivät tarjoa ad hoc -tietoja pyöriäisten havaitsemisesta, minkä vuoksi tämä ei ole menetelmä, jota voidaan käyttää juuri ennen räjäytyksiä ja tarvittaessa keskeyttää työ. Toisaalta pyöriäisten visuaalisesti havaitseminen on epätodennäköistä johtuen tarkkailun vaikeudesta suurella alueella. Siksi tällä menetelmällä virhemarginaali on suuri. Jopa keskisuurten räjähdyskuormien räjäytyksen aikana syntyvä vedenalainen melu leviää niin suurelle alueelle, että se ei ole merkityksetöntä tällä alueella oleville merinisäkkäille, vaikka melu ei ulottuisikaan hylkeiden suojelu- tai Natura 2000 -alueille. Onhan koko Suomenlahti kyseisten eläinten potentiaalista elinympäristöä. Tarkkailijoiden käyttämistä ei sen vähäisen tehokkuuden vuoksi myöskään suositella toimenpiteeksi, jolla pyritään minimoimaan räjäytysten vaikutusta merilintuihin.
Luvanhakijan ehdottama keino käyttää räjäytyspisteen ympärillä ilmaverhoja (kuplaverhoja) meluiskun leviämisen rajoittajana on asianmukainen. Hakija ehdottaa tätä menetelmää ainoastaan 20:een paikannetuista 85:stä raivauskohteesta. On kuitenkin huomattava, että mitä suurempi räjäytyskuorma on, sitä pienempi on meluverholla aikaansaatava vaimennusvaikutus. Tätä seikkaa ei ole selostettu raportissa.
Ehdotettu lieventämisstrategia sisältää melunvaimennusmekanismit sekä pelotusräjäytysten suorittaminen haavoittuvan eliöstön karkottamiseksi räjäytysten läheisyydestä. Tämä menetelmä on yleisesti merivoimien käytössä Itämerellä, mikä ei välttämättä tarkoita sitä, että se on ympäristöystävällinen.
Meressä olevat ammukset sisältävät myrkyllisiä yhdisteitä. Tavanomaisen ammuksen kaikkein vaarallisimmat orgaaniset ja epäorgaaniset yhdisteet ovat trinitrotolueeni (TNT) ja sen hajoamistuotteet (trinitrobentseeni (TNB), amino-dinitrotolueeni (ADNT)) sekä elohopea (Hg), metyylielohopea (MeHg) ja lyijy (Pb), joita käytettiin sytyttimissä sekä räjähtävissä kapseleissa. Näitä aineita voi vapautua meriveteen ja ympäröivään sedimenttiin joko ammusten metallikuorien korroosion tai ammusten räjäyttämisen johdosta, joka saastuttaa lähimerialuetta. Meriympäristöä koskevat tutkimukset osoittavat, että hivenaineita sisältävien sedimenttien saastuminen hylättyjen ammusten läheisyydessä on tosiasia erityyppisten ammusten kohdalla.
Paikan päällä tehtävien räjäytyksen aikana sekä ammusten edelleen sisältämät että sedimenttien sisältämät toksiinit siirtyvät vesipatsaaseen ja voivat saastuttaa laajan alueen ja siirtyä edelleen merieliöihin.
Hakija ja siten myöskään aluehallintovirasto eivät ole arvioineet riittävällä tavalla hankkeen vaikutuksia Natura 2000 -verkkoon ja -alueisiin, erityisesti niiden Suomessa ja Puolassa sijaitsevien Natura 2000 -alueiden osalta, jotka on perustettu tiettyjen lintujen ja merinisäkkäiden suojelemiseksi.
Edellä sanottu koskee erityisesti Puolassa sijaitsevia Natura 2000 -alueita: Ławica Słupska, Zatoka Pucka i Półwysep Helski, Ostoja Słowińska, Ostoja na Zatoce Pomorskiej, Wolin i Uznam, Ostoja w Ujściu Wisły, Zalew Wiślany i Mierzeja Wiślana ja Kaszubskie Klify.
Hakija on virheellisesti jättänyt arvioinnin ulkopuolelle Natura 2000 -alueen "Ławica Słupska" (PLC990001) todeten, että alue sijaitsee noin 70 km:n päässä ehdotetusta Nord Stream 2:n reitistä eivätkä nisäkkäät ole alueen suojeluperusteena, jolloin Nord Stream 2:n rakentamisella ja käytöllä ei ole vaikutuksia alueeseen. Mainitun Natura 2000 -alueen suojeluperusteeksi on nimetty neljä lintulajia. Kun otetaan huomioon hakemukseen liitettyyn YVA-selostuksen mukaiset tiedot siitä, kuinka linnut reagoivat meriliikenteeseen, meluun ja ilmansaasteeseen Itämerellä, ei ole mitään perusteita todeta, että Nord Stream 2:lla ei olisi mitään vaikutusta Natura 2000 -alueeseen "Ławica Słupska".
Koskien muita yllä mainittuja alueita, joiden suojelun perusteena on pyöriäinen ja/tai harmaahylje, on asiantuntijalausunnossa todettu, että pyöriäinen ja harmaahylje ovat vaeltavia lajeja, jotka voivat liikkua pitkiä matkoja ja altistua monille vaaroille etsiessään ravintoa, sopivia elinympäristöjä tai lepopaikkoja. Tekijät, jotka vaikuttavat niiden käyttäytymisen muuttumiseen tai kuoleman edistämiseen, aiheuttavat sen, että jokainen yksilön menetys on sitäkin tuntuvampi ja vaikuttaa koko niiden esiintymisalueella, tässä tapauksessa koko Itämeren piirissä ja siten myös Puolan merialueilla, joilla on Natura 2000 -alueita.
Aluehallintoviraston päätöksestä käy ilmi, että ympäristövaikutusten arvioinnin jälkeen hakija on tehnyt lisäarviointeja ja -analyysejä, jotka suoraan vaikuttavat hankkeen ympäristövaikutusten arviointiin ja joita ei ole julkistettu Puolassa ennen hakemuksen jättämistä. Tällaisia lisäselvityksiä ovat erityisesti selvitykset sotatarvikkeiden määrästä Suomen alueella.
Sekä Espoon raportissa että Suomen YVA-selostuksessa hakija ilmoitti, että Suomen alueella arvioitiin olevan sotatarvikkeita 55 kappaletta. Hakemuksessa hakija kuitenkin ilmoittaa Suomen alueelta löydettyjen sotatarvikkeiden määräksi 85 kappaletta, kun taas aluehallintoviraston päätöksessä todetaan hakijan toimittamien tietojen perusteella Suomen alueella olevien sotatarvikkeiden todellisen määrän olevan noin 70 prosenttia YVA-selostuksessa ilmoitettua suurempi.
Laaditut Natura-arvioinnit (Kallbådanin luodot ja vesialue (FI0100089), Sandkallanin eteläpuolinen merialue (FI0100106)) julkaistiin Puolassa osana Espoon sopimuksen mukaista kansainvälistä kuulemismenettelyä, mutta yksityiskohtaisia tutkimuksia tai tietoja raivattavien ammusten määrästä, sijainnista tai niiden raivausmenetelmistä ei kuitenkaan julkaistu.
Koska edellä mainittu tieto julkaistiin vasta lupahakemuksessa ja päätöksessä ilman, että tietoa julkaistiin asianomaiselle yleisölle maissa, joihin hankkeella on vaikutusta, erityisesti Puolassa, menettely loukkaa kansainvälistä oikeutta ja on vastoin Espoon sopimuksen ja Århusin sopimuksen määräyksiä.
Riippumatta siitä katsotaanko maakaasu puhtaampaan energiaan siirtymistä helpottavaksi polttoaineeksi vai tyypilliseksi fossiiliseksi polttoaineeksi, joka olisi korvattava mahdollisimman pian uusiutuvilla energialähteillä, joka tapauksessa hakijan väite siitä, että kaasun lisätoimittaminen ja sille uuden toimituskanavan rakentaminen olisi Euroopan unionille välttämätöntä, ei perustu objektiivisiin faktoihin eikä siten voi toimia hakemuksen hyväksymistä puoltavana perusteena.
Siirtyminen fossiilisista polttoaineista uusiutuvaan energiaan ei tapahdu, mikäli fossiilisten polttoaineiden infrastruktuuria laajennetaan jopa silloin, kun se on täysin tarpeetonta. Jo yksin tästä syystä Nord Stream 2 -hanke ei ole perusteltu ja lupa tulee peruuttaa ja hakemus hylätä. Joka tapauksessa aluehallintoviraston tulisi määrätä tehtäväksi riippumaton arvio kaasun mahdollisista toimitusongelmista Euroopassa vähintään vuoteen 2050 asti voidakseen selvittää, onko hakemus perustunut järkeviin ja terveisiin ennusteisiin. Kun otetaan huomioon eri maissa olevien toimijoiden ilmaisemat vakavat epäilyt, Suomen toimivaltainen viranomainen ei voi perustaa ratkaisua yksin hakijan esittämiin väitteisiin ja analyyseihin.
Itämeren huonosta ekologisesta tilasta johtuen Nord Stream 2 -hanke toteutuessaan estäisi Suomea täyttämästä velvoitteitaan liittyen vesipolitiikan puitedirektiiviin (2000/60/EY) sekä meristrategiadirektiiviin (2008/56/EY).
Luvan myöntäminen hankkeelle, joka kajoa Itämeren ekosysteemiin ilman mitään sitä parantavia tai edistäviä vaikutuksia, on ristiriidassa Suomen vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisten velvoitteiden kanssa.
Luvan myöntäminen hankkeelle merkitsisi myös meristrategiadirektiivin rikkomista. Itämeri kuuluu mainitun direktiivin soveltamisalaan, joten Suomi on velvollinen varmistamaan, ettei sellaisia toimia ryhdytä, jotka vaikeuttavat Itämeren hyvän ympäristön tilan saavuttamisen tai ylläpitämisen vuoteen 2020 mennessä. Nord Stream 2 tekee tämän tehtävän vaikeammaksi eikä tee mitään parantaakseen Itämeren ympäristön tilaa.
Itämeren suojelukomissio (HELCOM) on listannut putkilinjojen rakentamisen seuraukset, kuten i) tukahduttaminen ja (ii) vedenalainen melu, syiksi, jotka voivat mahdollisesti suoraan aiheuttaa Itämeren biodiversiteetin heikentymistä.
Hankkeen vaikutuksia nahkiaiseen, jonka Itämeren populaatio HELCOM:n suorittaman arvion mukaan on "silmälläpidettävä", ei ole asiassa asianmukaisesti selvitetty. Hakemusasiakirjoissa ei oteta riittävästi huomioon nahkiaispopulaatiolle mahdollisten suorien yksittäisten tappioiden vaikutusta, joka aiheutuu sedimenttien imuruoppauksesta, ottaen erityisesti huomioon, että ympäristövaikutusten arvioinnissa toimenpiteistä ennustetaan aiheutuvan "huomattavia haittavaikutuksia" kaloille.
Hallinto-oikeus on pyytänyt ClientEarth Prawnicy dla Ziemiä toimittamaan lisäselvitystä valitusoikeudestaan.
ClientEarth Prawnicy dla Ziemi on toimittanut lisäselvityksen valitusoikeudestaan.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tukimatta A:n ja ClientEarth Prawnicy dla Ziemin valitukset aluehallintoviraston päätöksestä.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään siltä osin kuin asiassa nyt on kysymys seuraavasti:
Sovellettava lainsäädäntö ja Århusin yleissopimus
Vesilain 15 luvun 2 §:n mukaan muutosta tämän lain nojalla annettuun päätökseen saa hakea muun muassa 1) asianosainen ja 2) rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka sääntöjen mukaisella toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät.
Lailla 13.8.2004 (767/2004) ja tasavallan presidentin asetuksella 17.9.2004 (866/2004) on saatettu kansallisesti voimaan Århusissa 25 kesäkuuta 1998 tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehdyn yleissopimuksen (SopS 121-122/2004) määräykset sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut.
Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 5 kappaleen mukaan "yleisöllä, jota asia koskee" tarkoitetaan yleisöä, johon ympäristöä koskeva päätöksenteko vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa, taikka yleisöä, jonka etua se koskee; ympäristönsuojelua edistäviä ja kansallisen lainsäädännön vaatimukset täyttäviä valtiosta riippumattomia järjestöjä pidetään mainittua määritelmää sovellettaessa yleisönä, jonka etua asia koskee.
Sopimuksen 9 artiklan 2 kappaleessa määrätään, että riittävä etu ja oikeuksien heikentyminen määritellään kansallisen lainsäädännön vaatimusten sekä sen tavoitteen mukaisesti, että yleisölle, jota asia koskee, annetaan laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus mainitun yleissopimuksen soveltamisalalla. Tätä varten jokaisen 2 artiklan 5 kappaleessa tarkoitetut vaatimukset täyttävän valtiosta riippumattoman järjestön etua pidetään mainitun kappaleen a kohdassa tarkoitetulla tavalla riittävänä. Näillä järjestöillä katsotaan olevan oikeuksia, joita on mahdollista loukata mainitun kappaleen b kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Sopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen mukaan kukin sopimuspuoli varmistaa, että yleisöön kuuluvilla, jotka täyttävät mahdolliset kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset, on mainitun artiklan 1 ja 2 kappaleessa tarkoitettujen uudelleentarkastelumenettelyjen lisäksi ja niiden soveltamisalaa rajoittamatta mahdollisuus turvautua hallinnollisiin tai tuomioistuinmenettelyihin yksityishenkilöiden ja viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa.
Århusin yleissopimus on Euroopan yhteisön puolesta hyväksytty sitä sitovaksi neuvoston päätöksellä 17.02.2005 (2005/370/EY).
Lainvalmisteluaineisto
Vanhan vesilain 17 luvun 1 §:n 2 momenttia (88/2000) koskevassa hallituksen esityksessä (HE 84/1999) on todettu, että pykälän 2 momentissa säädettäisiin valitusoikeudesta, joka vastaisi ympäristönsuojelulain 97 §:ää. Valitusoikeus olisi sillä, jonka oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Valitusoikeus olisi myös rekisteröidyllä yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun tai asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toiminta-alueelle hankkeen ympäristövaikutukset kohdistuvat.
Uuden vesilain (587/2011) 15 luvun 2 §:n koskevan hallituksen esityksen (HE 277/2009) mukaan valitusoikeutta koskeva pykälä vastaisi vesilain nykyistä 17 luvun 1 §:n 2 momenttia. Pykälän 1 kohdan mukaisia asianosaisia voivat olla luonnollisten henkilöiden lisäksi muun muassa yksityisoikeudelliset yhteisöt ja yhteisten alueiden osakaskunnat. Asianosaisuus on vesioikeuden piirissä vakiintuneesti määräytynyt intressiperusteisesti, minkä vuoksi asianosaisuutta ei ole tarpeen määritellä vesilaissa. Pykälän 2 kohdan mukaista järjestöjen valitusoikeutta täsmennettäisiin niin, että valitusoikeus rajautuisi järjestön sääntöjen mukaisen toiminta-alueen mukaisesti.
Århusin sopimuksen voimaansaattamislain esitöissä (HE 165/2003 vp) todetaan 9 artiklan 2 kohdan tarkoittamasta vireillepano-oikeudesta seuraavaa:
Yleissopimuksen mukainen valitusoikeus I liitteessä mainituista hankkeista ulottuu ymmärrettävästi vain sopimuksen soveltamisalan piiriin kuuluviin päätöksiin. Esimerkiksi tietyt hankkeet saattavat edellyttää useita eri lupia. Tällöin 9 artikla koskee vain yleissopimuksen tarkoittamia ympäristöasioita koskevia lupia. Lisäksi kappale sallii muutoksenhaun toteuttamisen kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Tämän vuoksi sopimuspuolten kansallisiin muutoksenhakujärjestelmiin sisältyvät erityispiirteet voidaan ottaa huomioon kappaletta täytäntöön pantaessa. Tarvittava asianosaisuus ja oikeuksien heikentyminen määritellään kansallisen lainsäädännön vaatimusten mukaisesti. Valtiosta riippumattomien ympäristönsuojelujärjestöjen katsotaan täyttävän nämä edellytykset. Suomen lainsäädäntö vastaa pääsääntöisesti artiklan 2 kappaleen vaatimuksia.
Hallituksen esityksestä annetun ympäristövaliokunnan mietinnön 13/2004 vp mukaan ympäristöjärjestöjen muutoksenhakuoikeuden osalta todennut, että Suomen lainsäädäntö on jo siten yleissopimuksen vaatimusten mukainen lukuun ottamatta ydinenergialakiin tarvittavaa täsmennystä ja eräitä ns. pitkittäishankkeita. Mietinnön mukaan kansallisessa lainsäädännössä voidaan sopimuksen 2 artiklan 5 kappaleen nojalla asettaa ympäristöjärjestöjen muutoksenhakuoikeudelle rajoituksia, kunhan ne eivät ole yleissopimuksessa tarkoitetulla tavalla syrjiviä. Suomella ei ole velvollisuutta lainsäädännössään sallia ulkomaisen ympäristöjärjestön muutoksenhakuoikeutta pelkästään sillä perusteella, että järjestön maantieteellinen toiminta-alue sinänsä kattaa myös Suomen. Laissa voidaan edellyttää, että järjestö osoittaa konkreettisen oikeudellisen liittymän sekä Suomen alueeseen että valituksenalaiseen toimintaan. Tällainen liittymä voi tarkoittaa esimerkiksi sitä, että järjestöllä on Suomeen kohdistuvaa todellista toimintaa ja että järjestön toiminnan tarkoitus kattaa ne intressit, joista valituksen kohteena olevassa hankkeessa on kysymys. Valiokunta on katsonut edellä esitettyyn viitaten, että yleissopimuksen ratifioiminen ei laajenna valitusoikeuden aineellisia perusteita, vaan nykyisenkaltaisia valitusoikeuden edellytyksiä voidaan edelleen käyttää.
Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä
Korkein hallinto-oikeus on maakaasuputken lunastuslupaa koskevassa ratkaisussaan KHO 2011:49 katsonut, että alueella toimivalla asukasyhdistyksellä oli valitusoikeus lunastusluvasta. Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että asukasyhdistyksellä ei olisi ollut asiassa valitusoikeutta hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin vakiintuneen tulkinnan mukaan. Kun kuitenkin otettiin huomioon muun ohella tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan yleissopimuksen (SopS 122/2004; Århusin yleissopimus) liitteen I kappaleen 20 mukaisesti määräytyvä sopimuksen soveltamisala ja Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappale sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevä tulkintavaikutus arvioitaessa sopimuksen 9 artiklassa tarkoitettujen rekisteröityjen yhdistysten muutoksenhakuoikeutta kansallisten säännösten nojalla, yhdistyksellä oli kysymyksessä olevassa lunastusasiassa valitusoikeus.
Korkein hallinto-oikeus on toisaalta ydinvoimalaitoksen lunastuslupaa koskevassa ratkaisussaan KHO 2016:10 katsonut, että lunastusluvasta valittaneella yhdistyksellä ei ollut valitusoikeutta. Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että Suomessa muutettiin Århusin yleissopimuksen voimaan saattamisen yhteydessä ydinenergialakia siten, että valitusoikeutta lain 18 ja 19 §:n mukaisesta rakentamislupapäätöksestä laajennettiin koskemaan myös tiettyjä rekisteröityjä yhdistyksiä ja säätiöitä. Järjestöjen valitusoikeus on näin ollen turvattu laajasti ydinlaitoksen rakentamisen edellyttämissä maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaisissa kaavoitusmenettelyissä sekä ydinenergialain, vesilain (587/2011) ja ympäristönsuojelulain (527/2014) mukaisissa lupamenettelyissä.
Korkein hallinto-oikeus on ammattikalastajien poikkeuslupaa koskevassa ratkaisussa KHO 2018:50 katsonut, että kahdella vapaa-ajankalastajien etua ajavalla yhdistyksellä ei ollut valitusoikeutta. Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että poikkeuslupapäätöksen ei voitu hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momenttia vakiintuneella tavalla tulkiten katsoa mainitussa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla välittömästi vaikuttavan mainittujen yhdistysten oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Kalastuslain kokonaisuudistuksen yhteydessä tehdyt järjestöjen osallistumismahdollisuuksia koskevat sääntelyratkaisut eivät tukeneet valitusoikeutta laajentavaa tulkintaa. Poikkeuslupapäätöksen ennalta arvioidut ympäristövaikutukset tai merkitys unionin ympäristöoikeuden tehokkaan toteutumisen varmistamisen kannalta eivät tässä tapauksessa myöskään edellyttäneet valitusoikeuden laajentavaa tulkintaa.
Unionin tuomioistuimen eräät ratkaisut
Säätiön valitusoikeutta arvioitaessa on otettava huomioon myös unionin tuomioistuimen Århusin yleissopimusta koskevan oikeuskäytännön tulkintavaikutus.
Unionin tuomioistuimen suuri jaosto on todennut 8.3.2011 antamassaan tuomiossa asiassa C-240/09 (Lesoochranárske zoskupenie VLK v. Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky), jossa on ollut kysymys Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen tulkinnasta, että Århusin yleissopimuksen tarkoituksena on taata tehokas ympäristönsuojelu. Unionin tuomioistuin katsoi, että Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleella ei ole unionin oikeudessa välitöntä oikeusvaikutusta. Kansallisen tuomioistuimen on kuitenkin tulkittava muutoksenhaulle hallinnon sisällä ja tuomioistuimissa asetettuja edellytyksiä koskevia menettelysääntöjä niin pitkälti kuin mahdollista sekä kyseisen yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen tavoitteiden että unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien tehokasta oikeussuojaa koskevien tavoitteiden mukaisesti mahdollistaakseen sen, että zoskupenien kaltainen ympäristönsuojelujärjestö voi riitauttaa tuomioistuimessa hallinnollisessa menettelyssä tehdyn päätöksen, joka voi olla unionin ympäristöoikeuden säännösten vastainen.
Unionin tuomioistuin on vastaavasti asiassa C-664/15 (Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umveltorganisation, Protect, v. Bezirkshauptmannschaft Gmünd) 20.12.2017 antamansa tuomion kohdassa 54 viitannut edellä mainittuun tuomioon C-240/09 ja todennut, että kansallisen tuomioistuimen on tulkittava muutoksenhaulle asetettuja edellytyksiä koskevia menettelysääntöjä niin pitkälti kuin mahdollista sekä Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen tavoitteiden että unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien tehokasta oikeussuojaa koskevan tavoitteen mukaisesti mahdollistaakseen sen, että Protectin kaltainen ympäristönsuojelujärjestö voi riitauttaa tuomioistuimessa hallinnollisen menettelyn päätteeksi tehdyn päätöksen, joka voi olla unionin ympäristöoikeuden säännösten vastainen.
1. (---)
2. ClientEarth Prawnicy dla Ziemi
Vesilain 15 luvun 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisesti säätiön valitusoikeuden edellytyksenä on, että sen tarkoituksena on luonnon-, terveyden- ja ympäristönsuojelun edistäminen tietyllä toiminta-alueella. Säätiön valitusoikeus määräytyy lain mukaan säätiön säännöistä ilmenevän tarkoituksen ja toimialueen perusteella.
Valitusoikeuden täyttymistä arvioitaessa tulee siten tarkasteltavaksi se, ilmeneekö puheena olevasta toiminnasta aiheutuvat ympäristövaikutukset säätiön toiminta-alueella ja ovatko ympäristövaikutukset ristiriidassa säätiön tarkoituksen kanssa.
Säätiön toimialueeksi on sen säännöissä määrätty Puola ja ulkomaat. Kun otetaan huomioon, että ClientEarth Prawnicy dla Ziemin tarkoituksena on sen säännöistä ilmenevästi yleinen ympäristönsuojelu mukaan lukien ihmisten terveys ja yhteiskunnalliset asiat ja maailmanlaajuisten tavoitteiden edistäminen eikä sen toiminta-aluetta Puolan ulkopuolella ole alueellisesti mitenkään rajattu tai kohdistettu Itämereen kokonaisuutena, säätiötä ei ole Puolan valtion alueen ulkopuolella pidettävä sellaisena vesilain 15 luvun 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuna ympäristön- tai luonnonsuojelun edistämistä tarkoittavana ja alueellisesti rajatulla toiminta-alueella toimivana säätiönä, jolla olisi oikeus valittaa puheena olevasta vesilain mukaisesta lupapäätöksestä sen vaikutusten osalta Suomen talousvyöhykkeeseen kuuluvalla merialueella. Säätiön valitusoikeutta tutkittaessa on otettu huomioon valituksenalaisen toiminnan vaikutukset Puolan valtion alueella, joka on erityisesti mainittu säätiön toimialueeksi.
Rakentamisaikataulu
Alustavan aikataulun mukaisesti ammusten raivaus kestää noin 3 kuukauden ajan, kiviaineksen lasku noin 6 kuukautta ja putkien lasku 5 kuukautta. Hakemuksen arvion mukaan putkien asennus saadaan päätökseen vuoden 2019 kuluessa. Yhtiön tiedotteen mukaan ammusten raivaaminen saadaan päätökseen vuoden 2018 kesäkuun loppuun mennessä.
Vaikutukset merinisäkkäisiin
Valituksessa ja sen valitusoikeutta koskevassa lisäselvityksessä on vedottu hankkeen haitallisiin vaikutuksiin koko Itämeren alueella vaeltaviin pyöriäiseen ja harmaahylkeeseen.
Pyöriäinen on Suomessa luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainittu rauhoitettu nisäkäslaji. Asiassa saadun selvityksen perusteella Suomessa ei ole pysyvää pyöriäiskantaa, mutta joitain yksilöitä on havaittu Suomen aluevesillä. Seurantatutkimuksessa on pääosa pyöriäishavainnoista tehty Saaristomerellä. Selvityksen mukaan pyöriäisiä on havaittu vain kahdessa pisteessä putkilinjan lähistöllä eli Helsingin lähellä ja Hangosta länteen sijaitsevassa pisteessä. Arvion mukaan Itämeren pyöriäiskanta käsittää 500 yksilöä.
Hakemuksen mukaan valituksenalaisesta toiminnasta (raivaus, kiviaineksen sijoitus ja rakentaminen) aiheutuvan vaikutuksen merkittävyys pyöriäisten yksilö- ja populaatiotasolla on vähäistä.
Harmaahylje ei ole Suomessa rauhoitettu nisäkäslaji ja se on metsästyslain 5 §:n mukainen riistaeläin, jota voidaan metsästää alueellisen kiintiön puitteissa. Asiassa saadun selvityksen perusteella eniten havaintoja harmaahylkeistä on tehty hylkeidensuojelualueilla, jotka sijaitsevat suhteellisen etäällä maakaasuputkien sijainnista (noin 10‒17 km). Varsinaisella maakaasuputkien sijoitusalueella havainnot ovat vähäisiä keskittyen lähinnä Hangon itäpuoliseen merialueeseen. Harmaahylkeet voivat kuitenkin vaeltavina lajeina ylittää Suomenlahden avoimen merialueen, jolla ne etsivät ravintoa, mutta niiden tiheys on suurimmillaan hyljeluotojen lähellä. Itämeren harmaahyljekannan arvioidaan olevan yli 40 000 yksilöä. Suomenlahden harmaahyljekanta oli vuonna 2014 arviolta noin 1 100 yksilöä.
Toiminnan mahdollinen haitallinen vaikutus merinisäkkäisiin liittyy lähinnä sotatarvikkeiden räjäytyksiin ja niistä mahdollisesti aiheutuviin vammoihin. Kun otetaan huomioon valituksenalaisen päätöksen lupamääräykset 16‒18, ei merinisäkkäille ennalta arvioiden aiheudu merkittävää haittaa raivauksesta.
Vaikutukset lintuihin
Asiassa saadun selvityksen mukaan Itämeri on meri- ja saaristolintujen tärkeä lisääntymis- ja talvehtimisalue, joka sijaitsee maailmanlaajuisestikin merkittävän muuttoreitin varrella. Euroopan 82:sta merilintulajista nelisenkymmentä pesii Itämeren alueella.
Joka vuosi miljoonat linnut seuraavat Itämeren itäistä rantaviivaa lentäessään Venäjän pohjoisosien ja Siperian pesimäalueille ja takaisin. Suomenlahti on tärkeä osa tätä muuttoreittiä, ja valtaosa linnuista muuttaa lahden avomerialueella. Viron puoleisilla osilla on tässä suhteessa Suomen alueita suurempi merkitys. Suurin osa muuttavista arktisista lajeista ylittää muuttomatkallaan Suomen merialueet pysähtymättä. Viime vuosina kuitenkin esimerkiksi alleilla (Clangula hyemalis) on havaittu suuria muutonaikaisia kerääntymiä Suomenlahden rannikkoalueilla.
Itämeren tärkeimmät talvehtimisalueet sijaitsevat alueen eteläosissa, kun taas Suomenlahden alueilla on vähäisempi merkitys uhanalaisten lajien talvehtimisalueena. Ilmastonmuutoksen vuoksi Suomenlahden merkitys talvehtimisalueena saattaa kuitenkin kasvaa tulevaisuudessa. Talvehtimisalueena Suomenlahti sopii useille vesilintulajeille. Tärkeimmät vesilintujen talvehtimisalueet sijaitsevat Ahvenanmaan alueella, ja talvehtivat kannat ovat tavallisesti pienempiä Suomenlahdella. Viiden viime vuoden aikana Suomenlahdella talvehtiva allikanta on kasvanut, ja suuria kerääntymiä on havaittu etenkin Helsingin ja Kirkkonummen ulkosaaristossa. Viime aikoina suuria myöhäissyksyn allikerääntymiä on tavattu myös Stora Kölhällenissä, ja lähes kaikki matalikkoalueet (syvyys 4‒6 metriä) Stora Kölhällenin länsipuolella vaikuttaisivat enemmän tai vähemmän tärkeiltä allien ruokailualueilta. Stora Kölhällen sijaitsee Sandkallanin eteläpuolisen merialueen Natura 2000 -alueella.
Olemassa olevien tietojen perusteella Suomen talousvyöhykkeen merkitys pesivien ja muuttavien lajien ruokailu- ja/tai levähtämisalueena on vähäinen, koska talousvyöhykkeellä ei ole saaria. Talvehtiville lintulajeille Suomen talousvyöhykkeen merkitys on vielä vähäisempi, koska valtaosa niistä viihtyy matalassa, alle 10 metrin syvyisessä vedessä. Pesimälinnuston kannalta Suomenlahden tärkeimpiä alueita ovat saaristoalueet, jotka sijaitsevat pääasiassa noin 10‒30 kilometrin päässä putkilinjan reitistä. Kansallisesti tärkeät suojelualueet sijaitsevat 8‒40 kilometrin etäisyydellä maakaasuputkien linjasta.
Suomenlahdella tavataan useita EU:n luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun direktiivin (2009/147/ EY, "Lintudirektiivi") liitteessä I mainittuja lajeja tai luonnonsuojelulaissa (1096/1996, myöhempine muutoksineen) tarkoitettuja erityisesti suojeltavia lajeja. Kaikki Suomen pesivät lintulajit on sisällytetty kansallisen uhanalaisarvioinnin piiriin. Lisäksi HELCOM on erikseen laatinut Itämeren alueella säännöllisesti tavattavien lintulajien uhanalaisarvioinnin. Lintulajien maailmanlaajuisesta uhanalaisarvioinnista vastaa Kansainvälinen luonnonsuojeluliitto ("IUCN").
Suomenlahdella tavataan pesivinä neljä (4) erityisesti suojeltavaa lintulajia: lapasotka (Aythya marila), merikotka (Haliaeetus albicilla), etelänsuosirri (Calidris alpina schinzii) ja etelänkiisla (Uria aalge). Useat saaristo- ja merilintulajit kuuluvat myös Lintudirektiivin liitteessä I mainittuihin lajeihin. Suomenlahden alueella tavataan neljää (4) maailmanlaajuisesti uhanalaiseksi luokiteltua lintulajia. Nämä ovat alli (Clangula hyemalis), allihaahka (Polysticta stelleri), punasotka (Aythya ferina) ja pilkkasiipi (Melanitta fusca). Kaikki edellä mainitut lajit on luokiteltu vaarantuneiksi (VU) ja kaikki punasotkaa lukuun ottamatta hyödyntävät ulkomerialueita jokseenkin säännöllisesti. Monen Itämeren alueella tavattavan lajin talvehtijakanta on luokiteltu uhanalaiseksi (HELCOM). Uhanalaisiin lajeihin lukeutuvat haahka, allihaahka (Polysticta stelleri), alli, mustalintu (Melanitta nigra), pilkkasiipi, kaakkuri (Gavia stellata) ja kuikka (Gavia arctica). Valtakunnallisesti erittäin uhanalaisiin (EN) merilintulajeihin lukeutuvat tukkasotka (Aythya fuligula), lapasotka, pilkkasiipi ja etelänkiisla ja vaarantuneisiin (VU) haahka. Suomenlahden linnusto on keskittynyt rannikkoalueille. Talousvyöhykkeellä lintuja tavataan satunnaisemmin, koska talousvyöhykkeellä ei ole saaria.
Tärkeimmät lintuihin kohdistuvat vaikutusmekanismit ovat häiriövaikutus, melu ja vaikutukset veden laatuun. Olemassa olevan tiedon mukaan suunnitellun putkilinjajärjestelmän läheisyydessä ei sijaitse merkittäviä ruokailu- ja levähdysalueita. Matalikkoalueet sijaitsevat pääasiassa yli viiden kilometrin etäisyydellä suunnitellusta putkilinjan reitistä, ja kaikki tärkeät lintualueet sijaitsevat yli kahdeksan kilometrin etäisyydellä putkilinjan reitistä. Näin ollen linnustoon kohdistuvia vaikutuksia pidetään pääasiassa väliaikaisina ja muutosten suuruutta pienenä.
Rakennus- ja käyttövaiheet (esim. sotatarvikkeiden raivaus, kiviaineksen sijoittaminen, putkenlasku ja putkilinjan kunnossapito) sisältävät laivaliikennettä, joka aiheuttaa visuaalista häiriötä ja meluhäiriötä. Näillä häiriöillä voi olla haitallisia vaikutuksia lintuihin. Rakentamisen aikana suoritettava sotatarvikkeiden raivaaminen, kiviaineksen sijoittaminen ja putkenlasku aiheuttavat lähinnä väliaikaisia ruokailualueiden menetyksiä (pääasiassa matalikkoalueilla, syvyys alle 30 metriä). Vaikutus on osittain palautuva ja hyvin paikallinen. Käytön aikana kunnossapitotoimiin liittyvällä kiviaineksen sijoittamisella on samankaltaisia vaikutuksia. Suurin osa rakentamistoimista aiheuttaa merenpohjan sedimenttien sekoittumista meriveteen ja uudelleenkerrostumista. Tämän seurauksena voi aiheutua samentumista ja haitta-aineiden vapautumista, mikä voi aiheuttaa epäsuoria vaikutuksia lintujen ravinnonhankinnan vaikeutumisen ja ravinnon saatavuuden kautta. Vaikutukset ovat palautuvia.
Ottaen huomioon pesimä- ja talvehtijalinnuston esiintymistiedot, matalikkojen merkityksen lajien esiintymisen kannalta ja matalikkoalueiden sijainnin suhteessa putkilinjaan, merkittäviä vaikutuksia suojelullisesti huomioitaville lajeille (mm. uhanalaiset ja erityisesti suojeltavat lajit) ei ole odotettavissa hankkeen aikana.
Johtopäätökset
Puolan talousvesialue sijaitsee putkilinjalla mitattuna yli 300 kilometrin päässä Suomen talousvesialueen rajasta. Maakaasuputkien rakentamisella ei ole edellä mainittu etäisyys huomioon ottaen ympäristövaikutuksia Puolan valtion alueeseen tai sen talousvesialueeseen, jotka ovat säätiön toimialuetta. Nisäkkäiden ja lintujen kantoihin aiheutuvat ympäristövaikutukset tapahtuvat Suomen talousvesialueella ja niillä ei ole suoraa vaikutusta Puolan valtion alueella.
Mahdolliset välilliset vaikutukset Puolan valtion alueelle, jotka kohdistuvat yksittäisiin lintuihin tai merinisäkkäisiin ovat vähäisiä, kun otetaan huomioon populaatioiden koko, räjäytysten ajallinen kesto ja sijoittuminen kesäaikaan, jolloin lintujen muutto ei ole käynnissä, haittojen vähentämistoimet, populaatioiden laaja elinpiiri, mahdolliset muut kantojen kokoon vaikuttavat tekijät ja putkien asennuksen ja haittojen vaikutusten lyhytaikaisuus. Kyseisiä hankkeesta mahdollisesti aiheutuvia vähäisiä välillisiä vaikutuksia Puolan valtion alueella ei voida pitää vesilain 15 luvun 2 §:n 1 momentin 2 kohdan tarkoittamina ympäristövaikutuksina.
Kansallinen säännös on Århusin sopimuksen mukainen, eikä rajoita ulkomaisten ympäristöjärjestöjen valitusoikeutta pykälän edellytyksien täyttyessä. Välillisiä vaikutuksia ei kuitenkaan voida säännöksen laajentavankaan tulkinnan johdosta sisällyttää koskemaan pykälässä tarkoitettuja ympäristövaikutuksia. Muussa tapauksessa valitusoikeus laajenisi huomattavalla tavalla etenkin muuttavien lajeihin koskevien välillisten vaikutusten osalta. Lisäksi arvioidut ympäristövaikutukset tai niiden merkitys unionin ympäristöoikeuden tehokkaan toteutumisen varmistamisen kannalta eivät edellytä valitusoikeuden laajentavaa tulkintaa.
Valituksessa mainitut YVA-direktiivin kohdat ovat saman sisältöisiä Århusin sopimuksen kanssa, joten niitä ei ole tarpeen erikseen käsitellä.
Edellä sanotun vuoksi toiminnan ympäristövaikutukset eivät ilmene säätiön toimialueella vesilain 15 luvun 2 §:n 1 momentin 2 kohdan tarkoitetulla tavalla. Näin ollen säätiön valitus jätetään puuttuvan valitusoikeuden takia tutkimatta.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut ja hallintolainkäyttölain 34 §:n 2 momentti
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Janne Marttila ja Lasse Känsälä. Esittelijä Janne Marttila.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
ClientEarth Prawnicy dla Ziemi (jäljempänä myös säätiö) on pyytänyt lupaa hakea muutosta hallinto-oikeuden päätökseen ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Säätiö on vaatinut ensisijaisesti, että myös aluehallintoviraston päätös kumotaan, Nord Stream 2 AG:n lupahakemus hylätään ja yhtiö velvoittaa ryhtymään toimiin ennen lupapäätöksen kumoamista aloitettujen toimenpiteiden poistamiseksi. Toissijaisesti säätiö on vaatinut, että asia palautetaan hallinto-oikeudelle ratkaisun antamiseksi säätiön valitukseen.
Säätiö on myös vaatinut, että korkein hallinto-oikeus tekee ennakkoratkaisupyynnön unionin tuomioistuimelle ympäristöjärjestöjen valitusoikeutta koskevien Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen ja 2 artiklan 5 kappaleen ja vastaavasti YVA-direktiivin 11 artiklan 1 kappaleen ja 1 artiklan 2 kappaleen e kohdan tulkinnasta.
Vaatimusten tueksi on viitattu säätiön asiassa aikaisemmin esittämään ja esitetty muun ohella seuraavaa:
Hallinto-oikeus on jättäessään tutkimatta valituksen soveltanut valitusoikeuden määräävää kansallista erityissäädöstä asian arviointiin vaikuttavien Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen ja EU-direktiivin vastaisesti, tarkemmin sanottuna tulkinnut ja soveltanut vesilain 15 luvun 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisia valitusoikeuden edellytyksiä Århusin yleissopimuksen sekä YVA-direktiivin säännösten ja niihin liittyvän Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön vastaisesti. Hallinto-oikeuden omaksuma tulkinta ja päätös loukkaavat erityisesti Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 5 kappaleen, 3 artiklan 9 kappaleen ja erityisesti 9 artiklan 2 kappaleen (ja YVA-direktiivin vastaavan sisältöisten artiklojen) mukaisesti säätiölle valtiosta riippumattomana ympäristönsuojelujärjestönä kuuluvia oikeuksia saattaa Nord Stream 2 -hanketta koskeva lupapäätös uudelleen tutkittavaksi tuomioistuimessa.
Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään ottanut riittävästi huomioon valittajan sille esittämiä asiantuntijaselvityksiä koskien hankkeen vaikutuksia Itämeren merinisäkkäisiin (erityisesti pyöriäinen ja harmaahylje) sekä merilinnustolle. Hallinto-oikeus on edellä todetun tulkintaratkaisunsa vuoksi ottanut päätöksessään huomioon valituksenalaisen toiminnan vaikutukset vain Puolan valtion alueella. Tämän lisäksi hallinto-oikeus on joka tapauksessa arvioinut sille toimitettuja selvityksiä virheellisesti katsoessaan edellä mainituille eliölajeille hankkeesta aiheutuvien vaikutusten Puolan valtion alueella olevan vain vähäisiä, tilapäisiä ja/tai palautuvia perustaen kantansa lähinnä vaikutusten kohteena olevien uhanalaisten eliölajien pieniin populaatioihin ja Suomen talousvyöhykkeellä suoritettavien töiden oman arvionsa mukaan riittävään etäisyyteen Puolan vesialueista.
Ensinnäkin valittajana olevan ClientEarth Prawnicy dla Ziemi -nimisen Puolassa rekisteröidyn säätiön sääntöjen mukainen toiminta-alue on Puolan valtion ohella ulkomaat (abroad), joten sen toiminta-alue siten kattaa vesilain 15 luvun 2 §:n 1 momentin 2 kohdan edellyttämällä tavalla myös Suomen valtion alueen ja Suomen talousvyöhykkeen. Näin ollen Suomen talousvyöhykkeellä suoritettavilla hankkeeseen liittyvillä toimenpiteillä on kiistattomasti myös ympäristövaikutuksia, jotka ilmenevät juuri valittajan sääntöjen mukaisella toiminta-alueella.
Toiseksi vesilain 15 luvun 2 §:n 1 momentin 2 kohdan edellytyksissä säätiön valitusoikeudelle ei määritellä, että hankkeen ympäristövaikutusten tulisi ilmetä suoraan säätiön toiminta-alueella, eikä ympäristövaikutuksia muutoinkaan ole rajoitettu vain suoriin vaikutuksiin. Näin ollen, myös säätiön toiminta-alueella Puolassa ilmenevä epäsuora ympäristövaikutus täyttää vesilain säännöksessä säätiön valitusoikeudelle asetetun nimenomaisen edellytyksen.
Kolmanneksi vesilain 15 luvun 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa ei aseteta säätiön toiminta-alueella ilmeneville ympäristövaikutuksille mitään tarkempia kriteerejä niiden määrän, vakavuuden, pysyvyyden, toistuvuuden tai muidenkaan määreiden osalta. Vesilain 15 luvun 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa on nimenomaisesti kysymys vain ja ainoastaan valitusoikeuden edellytyksistä. Sillä, onko jokin säätiön toiminta-alueella ilmenevä ympäristövaikutus lopulta välillinen tai välitön, vähäinen tai vakava, väliaikainen tai pysyvä ympäristövaikutus voi olla merkitystä itse substanssiratkaisun arvioinnissa, mutta valitusoikeuden kannalta näille ympäristövaikutuksen "ominaisuuksille" ei säännöksen sanamuotokaan huomioon ottaen voida antaa merkitystä.
Vesilain 15 luvun 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan säätiön valitusoikeus määräytyy expressis verbis sen mukaisesti, ilmenevätkö kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset säätiön sääntöjen mukaisella toiminta-alueella. Säännöksessä ei myöskään todeta mitään siitä, että kyseisten ympäristövaikutusten tulisi olla ristiriidassa säätiön tarkoituksen kanssa. Säännöksen mukaan muutosta saa hakea säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen.
Valittaja on Puolassa rekisteröity säätiö, jonka sääntöjen mukaisiin tavoitteisiin ja toimintaan kuuluu muun muassa luoda suotuisat olosuhteet ympäristön parantamiseksi, sen uudistamiseksi, suojelemiseksi ja säilyttämiseksi sekä ympäristön palauttamiseksi asianmukaiseen tilaansa, mukaan lukien edellä mainittujen olosuhteiden luominen ihmisten terveyden suojelemiseksi ja yleisen edun turvaamiseksi. Säätiön sääntöjen mukainen toiminta-alue on paitsi Puolan alue, myös ulkomaat (abroad), kattaen myös Suomen valtion alueen ja Suomen talousvyöhykkeen. Siten säätiö täyttää molemmat edellä mainitut edellytykset valitusoikeudelle: 1) se on tarkoituksensa perusteella vesilain 15 luvun 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukainen rekisteröity säätiö ja 2) sen sääntöjen mukainen toiminta-alue kattaa Suomen valtion alueen ja Suomen talousvyöhykkeen, jolla hankkeesta johtuvat ympäristövaikutukset jo lupahakemuksessakin esitetyllä tavalla ilmenevät. Tämän lisäksi valittaja katsoo, että hankkeella on vaikutusta ympäristöön myös Suomen valtion rajojen ja Suomen talousvyöhykkeen ulkopuolella, mukaan lukien Puolan valtion alueella.
Hallinto-oikeus on perustellut tulkintaansa sillä, että säätiön tarkoituksena on yleinen ympäristönsuojelu ja maailmanlaajuisten tavoitteiden edistäminen sekä erityisesti ilmeisesti sillä, että säätiön toiminta-aluetta Puolan ulkopuolella ei ole alueellisesti mitenkään rajattu tai kohdistettu Itämereen kokonaisuutena. Säätiö katsoo, että hallinto-oikeuden valitusoikeuden rajoittamiseksi tekemälle vesilain 15 luvun 2 §:n 1 momentin 2 kohdan tulkinnalle ei ole laillisia perusteita: vesilain säännös ei tällaista rajaus-, kohdentamis- tai muitakaan kvalifiointiperusteita sisällä säätiön säännöissä määritellyn toiminta-alueen suhteen eikä myöskään säätiön tarkoituksen osalta edellytä säännöissä määritellyn tarkoituksen mukaisten toimien kohdentumista millekään muulle rajatummalle toiminta-alueelle.
Hallinto-oikeuden tulkinta vesilain 15 luvun 2 §:n 1 momentin 2 kohdan vaatimuksista säätiön valitusoikeudelle kaventaa säätiön valitusoikeutta siitä, mitä se lainsäännöksen sananmukaisen tulkinnan mukaan olisi. Tällä perusteella hallinto-oikeuden tulkinta ja päätös ja rikkovat Århusin yleissopimusta ja YVA-direktiiviä jäljempänä esitettävillä tavoilla. Tämän lisäksi vesilain 15 luvun 2 §:n 1 momentin 2 kohtaan sisällytetyt kansalliset kvalifioinnit valitusoikeuden osalta jo sinänsä rikkovat
Århusin sopimusta ja YVA-direktiiviä ja Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä liittyen niiden tulkitsemiseen.
Hankkeen kohdalla toteutettu Espoon sopimuksen mukainen kuulemismenettely osoittaa, että hankkeella voi olla valtioiden rajat ylittäviä vaikutuksia ja siten myös Puolassa (Puola oli yksi menettelyssä kuulluista valtioista). Tämän ovat sekä hankkeen hakija että Suomen viranomaiset itse osoittaneet. Se, aiheutuuko hankkeesta tosiasiallisesti tällaisia vaikutuksia, on kokonaan toinen asia, joka liittyy itse lupapäätöksen ja valittajan sitä koskevan valituksen asialliseen sisältöön, ei valitusoikeuteen. Toisin sanoen, valitusoikeutta tulee arvioida sen perusteella, voiko hanke vaikuttaa, ei siis vaikuttaako se, yleisöön, jota asia koskee, valtiosta riippumattomat järjestöt mukaan lukien. Näin asiaa tulisi tulkita Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 5 kappaleen sekä 9 artiklan 2 kappaleen perusteella (analogisesti YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kappaleen e kohta ja 11 artiklan 1 kappale).
YVA-direktiivissä edellytetään, että ympäristövaikutusten arvioinnissa otetaan huomioon myös hankkeen välilliset vaikutukset (3 artikla 1 kappale). Ei siis ole mahdollista, että hankkeen epäsuora vaikutus ympäristöön ei riittäisi perustelemaan ympäristövaikutusten arviointia, eikä yleisön, jota asia koskee, oikeutta riitauttaa tällaista tehtyä arviointia.
Siinäkin tapauksessa, että vesilain 15 luvun 2 §:n 1 momentin 2 kohtaa voitaisiin tulkita valitusoikeutta edelleen supistavasti siten, että valittajan toiminta-alue rajataan koskemaan vain Puolan valtion aluetta, on katsottava asian riittävästi koskevan säätiön etua Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen kohdan a edellyttämällä tavalla, jos ympäristövaikutukset, olivatpa nämä sitten suoria tai välillisiä, ilmenevät Puolan valtion alueella tai Puolan vesi- tai talousvyöhykealueella. Hallinto-oikeus on päätöksessään todennut hankkeella voivan olla rajat ylittäviä vaikutuksia myös Puolan valtion alueeseen tai sen talousvyöhykealueeseen. Siten säätiöllä tulisi olla oikeus valittaa Nord Stream 2 -hankkeen lupapäätöksestä eikä sen tekemää valitusta olisi saanut jättää tutkimatta.
Århusin yleissopimuksen 3 artiklan 9 kappaleen mukaan "Yleisöllä on tämän yleissopimuksen määräysten soveltamisalalla oikeus saada ympäristöasioita koskevaa tietoa, mahdollisuus osallistua ympäristöasioita koskevaan päätöksentekoon ja oikeus muutoksenhakuun tai vireillepanoon ympäristöasioissa ilman kansalaisuuteen, kansallisuuteen tai kotipaikkaan liittyvää syrjintää, sekä, oikeushenkilön osalta, ilman sen rekisteröidyn toimipaikan sijaintiin tai sen toiminnan todelliseen keskukseen perustuvaa syrjintää."
Hallinto-oikeuden päätös selvästi rikkoo edellä mainittua säännöstä. Säätiön säännöillä tai rekisteröidyllä toimipaikalla ei pitäisi voida ylipäänsä perustella valitusoikeuden epäämistä. Siltäkin osin, kun Suomen kansallinen erityissäädös vesilain 15 luvun 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisesti edellyttäisi, että hankkeen ympäristövaikutukset ilmenevät rekisteröidy säätiön sääntöjen mukaisella toiminta-alueella, kyseisiä edellytyksiä ei tulisi Århusin yleissopimuksen säännös huomioon ottaen ainakaan tulkinnalla tosiasiallisesti supistaa. Hallinto-oikeus on näin kuitenkin tehnyt tulkitsemalla, että edellä mainittu vesilain säännös edellyttäisi, että säätiön säännöissä olisi tullut nimenomaisesti jotenkin rajata tai kohdistaa säätiön toiminta-alue Puolan ulkopuolella alueellisesti Itämereen kokonaisuutena. Tällaiselle tulkinnalle ja lisäedellytykselle ei ole perusteita: vesilain säännös ei tällaista rajaus- tai kohdentamisvelvoitetta aseta ja tällaisen lisäedellytyksen asettaminen tulkinnalla rikkoo Århusin yleissopimusta ja YVA-direktiiviä.
Edelleen, vaikka katsottaisiin, että järjestön tosiasiallisella toiminnan keskuksella olisi merkitystä arvioitaessa järjestön valitusoikeutta yksittäistapauksessa, Nord Stream 2 -hankkeen osalta kysymys on kuitenkin siitä, vaikuttaako hanke koko Itämeren alueeseen (vaikka tarkasteltaisiin vain koko hankkeen Suomen merialueella tapahtuvaa osaa), ja tästä syystä koko Itämeren alue tulee huomioida järjestön valitusoikeutta arvioitaessa. Nord Stream 2 -hankkeen osalta säätiö on ollut aktiivinen koko Itämeren alueen ympäristönsuojelussa ja osallistunut hanketta koskeviin julkisiin kuulemismenettelyihin kaikissa hankkeeseen liittyvissä maissa Venäjää lukuun ottamatta ja nostanut esille Itämereen ja sen tilaan ja merieliöstöön liittyviä argumentteja. Tätä aiemmin säätiö on myös suorittanut tutkimuksia ja puhunut merieliöstöä paremmin suojelevien lakien puolesta Euroopassa, Itämeren alue mukaan lukien.
Yhdistyneiden kansakuntien Euroopan talouskomission julkaiseman Århusin yleissopimuksen soveltamisohjeessa todetaan: "Kuten yleissopimuksen muissa osissa, 3 artiklan 9 kohdasta seuraa, että yleisölle on annettava oikeus muutoksenhakuun ja vireillepanoon ilman kansalaisuuteen, kansallisuuteen tai kotipaikkaan liittyvää syrjintää, sekä oikeushenkilöiden osalta, ilman niiden rekisteröidyn toimipaikan sijaintiin tai toiminnan todelliseen keskukseen liittyvää syrjintää. Ensinnäkin tämä merkitsee, että sopimuspuoli ei saa alueellaan syrjiä ulkomaalaisia. Toiseksi sopimuspuolten on varmistettava, että sen alueen ulkopuolisilla yleisöön kuuluvilla on oikeus muutoksenhakuun ja vireillepanoon toimien, päätösten ja laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen ehdoilla, jotka eivät ole epäedullisemmat kuin sen alueella olevilla yleisöön kuuluvilla. Tässä mielessä yleissopimuksessa määrätään valtioiden rajat ylittävästä oikeudesta muutoksenhakuun ja vireillepanoon."
Myös kyseisen soveltamisohjeen valossa voidaan päätellä, että Vaasan hallinto-oikeus rikkoo Århusin yleissopimuksen 3 artiklan 9 kappaletta tulkitessaan, että ulkomaalaisella valtiosta riippumattomalla järjestöllä ei olisi oikeutta valittaa Suomessa annetusta lupapäätöksestä sillä perusteella, että hanke ja sen mahdolliset vaikutukset ovat "liian etäällä" järjestön rekisteröidystä kotipaikasta tai pääasiallisesta toiminta-alueesta ja/tai sillä perusteella, että järjestö ei aktiivisesti toimi Suomessa.
Hallinto-oikeus on päätöksessään lisäksi viitannut Århusin sopimuksen voimaansaattamislain esitöihin. Hallinto-oikeus viittaa erikseen myös hallituksen esityksestä (HE 165/2003 vp) annettuun ympäristövaliokunnan mietintöön 13/2004 vp. Valiokunta on mietinnössään todennut mm. seuraavasti: "Yleissopimuksen 3 artiklan 9 kappaleen mukaan järjestöllä tulee olla muutoksenhakuoikeus ilman sen rekisteröidyn toimipaikan sijaintiin tai sen toiminnan todelliseen keskukseen perustuvaa syrjintää. - - - Valiokunta katsoo, että kansallisessa lainsäädännössä voidaan sopimuksen 2 artiklan 5 kappaleen nojalla asettaa ympäristöjärjestöjen muutoksenhakuoikeudelle rajoituksia, kunhan ne eivät ole yleissopimuksessa tarkoitetulla tavalla syrjiviä."
Samassa mietinnössä kuitenkin esitetään: "Suomella ei ole velvollisuutta lainsäädännössään sallia ulkomaisen ympäristöjärjestön muutoksenhakuoikeutta pelkästään sillä perusteella, että järjestön maantieteellinen toiminta-alue sinänsä kattaa myös Suomen. Laissa voidaan edellyttää, että järjestö osoittaa konkreettisen oikeudellisen liittymän sekä Suomen alueeseen että valituksenalaiseen toimintaan. Tällainen liittymä voi tarkoittaa esimerkiksi sitä, että järjestöllä on Suomeen kohdistuvaa todellista toimintaa ja että järjestön toiminnan tarkoitus kattaa ne intressit, joista valituksen kohteena olevassa hankkeessa on kysymys."
Ympäristövaliokunnan mietinnössään esittämä, viimeisenä lainattu kannanotto on paitsi ristiriidassa valiokunnan itse aiemmin samassa mietinnössä esittämänsä päätelmän kanssa, selvästi ristiriidassa myös Århusin yleissopimuksen ja sen tavoitteiden kanssa. Valiokunnan esittämän kaltaisille lisäedellytyksille kansallisessa lainsäädännössä tai kansallisten säädösten edellä mainitun mukaiselle laajentavalle tulkinnalle ei saada tukea Århusin yleissopimuksesta eikä sitä (tai YVA-direktiin vastaavia säännöksiä) koskevasta Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä. Näin ollen myös hallinto-oikeuden päätös soveltaa ja tulkita vesilain 15 luvun 2 §:n valitusoikeudelle asettamia edellytyksiä lainkohdan sanamuotoa laajentavasti sisällyttäen siihen käytännössä lisäedellytyksiä ja tiukennuksia koskien säätiön toiminta-alueen määrittämistä, on vastoin Århusin yleissopimusta ja YVA-direktiivin nimenomaisia määräyksiä.
Hallinto-oikeus viittaa päätöksessään muun muassa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun KHO 2011:49. Nyt ratkaistavana olevassa tapauksessa valitusoikeus määräytyy vesilain 15 luvun 2 §:n eikä hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin perusteella. Joka tapauksessa, samoilla Århusin yleissopimuksesta johtuvilla perusteilla myös valittajana toimivalla säätiöllä tulisi olla asiassa valitusoikeus silloinkin, kun kansallisen lainsäädännön tulkinta muutoin voisi johtaa valitusoikeuden epäämiseen.
Päinvastoin kuin korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2016:10 nyt ratkaistavana olevassa tapauksessa ei ole kysymys siitä, että valittajan valitusoikeus olisi turvattu muussa hankkeeseen liittyvässä menettelyssä. Hanketta koskeva lupapäätös on ensimmäinen ja ainoa päätös, josta valittamalla säätiöllä on mahdollisuus saattaa uudelleen tutkittavaksi muun muassa hankkeen osalta suoritettu ympäristövaikutusten arviointi ja siihen liittyvät puutteet ja menettelyvirheet.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun KHO 2018:50 osalta on jälleen huomattava, että nyt ratkaistavana olevassa tapauksessa valitusoikeus ei määräydy hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin vaan vesilain 15 luvun 2 §:n mukaisesti. Viitatun ratkaisun osalta on myös huomattava, että kysymyksessä ei ylipäänsä ollut Århusin sopimuksen liitteessä I lueteltuihin hankkeisiin rinnastettavasta toiminnasta eikä asiassa myöskään ollut tehty tai edellytetty YVA-direktiivin mukaista suunnitellun hankkeen ympäristövaikutusten arviointia.
Unionin tuomioistuimen tuomiossa C-240/09 todetaan muun ohessa yksiselitteisesti, että kansallisen tuomioistuimen on tulkittava muutoksenhaulle hallinnon sisällä ja tuomioistuimissa asetettuja edellytyksiä koskevia menettelysääntöjä niin pitkälti kuin mahdollista sekä Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen tavoitteiden että unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien tehokasta oikeussuojaa koskevien tavoitteiden mukaisesti mahdollistaakseen sen, että zoskupenien kaltainen ympäristönsuojelujärjestö voi riitauttaa tuomioistuimessa hallinnollisessa menettelyssä tehdyn päätöksen, joka voi olla unionin ympäristöoikeuden säännösten vastainen.
Vastaavasti tuomiossa C-664/15 unionin tuomioistuin on edellä mainittuun tuomioon C-240/09 viitaten todennut, että kansallisen tuomioistuimen on tulkittava muutoksenhaulle asetettuja edellytyksiä koskevia menettelysääntöjä niin pitkälti kuin mahdollista sekä Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen tavoitteiden että unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien tehokasta oikeussuojaa koskevan tavoitteen mukaisesti mahdollistaakseen sen, että Protectin kaltainen ympäristönsuojelujärjestö voi riitauttaa tuomioistuimessa hallinnollisen menettelyn päätteeksi tehdyn päätöksen, joka voi olla unionin ympäristöoikeuden säännösten vastainen.
ClientEarth Prawnicy dla Ziemi on nyt ratkaistavana olevassa tapauksessa unionin tuomioistuimen edellä tarkoittamalla tavalla zoskupenien ja Protectin kaltainen ympäristönsuojelujärjestö, jolle on kansallisia menettelysääntöjä, tässä tapauksessa vesilain 15 luvun 2 §:ä, tulkittaessa mahdollistettava Nord Stream 2 -hanketta koskevan lupapäätöksen riitauttaminen, joka säätiön valituksessaan esittämillä perusteilla on unionin ympäristöoikeuden säännösten vastainen.
Hallinto-oikeus on ottanut päätöksessään huomioon valituksenalaisen toiminnan vaikutukset vain Puolan valtion alueella, kun sen olisi tullut huomioida ja arvioida valitusoikeuden kannalta hankkeen esitetyt mahdolliset ympäristövaikutukset myös Suomen valtion alueella ja Suomen talousvyöhykkeellä, joka myös kuuluu valittajan sääntöjen mukaiseen toiminta-alueeseen.
Lisäksi hallinto-oikeus on joka tapauksessa arvioinut sille toimitettuja selvityksiä virheellisesti katsoessaan eliölajeille hankkeesta aiheutuvien vaikutusten Puolan valtion alueella olevan vain vähäisiä, tilapäisiä ja/tai palautuvia perustaen kantansa lähinnä vaikutusten kohteena olevien uhanalaisten eliölajien pieniin populaatioihin ja Suomen talousvyöhykkeellä suoritettavien töiden oman arvionsa mukaan riittävään etäisyyteen Puolan vesialueista. Näiden hallinto-oikeuden tekemien virhearviointien oikaisemiseksi säätiö on toimittanut kaksi uutta asiantuntijalausuntoa, joissa perustellaan muun ohella seuraavia seikkoja:
‒ Puolan luonnonsuojelualueilla talvehtivat tai pysähtyvät merilinnut käyttävät Suomen talousvyöhykettä suunnitellun Nord Stream 2 -putken lähistöllä;
‒ Putken rakentamistöiden vaikutukset ovat pitkäkestoisia ja voivat levitä kilometrien päässä rakentamispaikasta sijaitseville alueille, mikä johtaa linnuille soveltuvien ruokailualueiden vähentymiseen ja lisääntyneeseen lintujen kuolleisuuteen;
‒ Edellä mainittuja alueita käyttävien merilintujen (sukeltajat, puolisukeltajat) lukumäärää sekä numeerisia ennusteita mahdollisista vaikutuksista ja niiden merkityksestä olisi arvioitava asianmukaisesti tieteellisten datan ja analyysin perusteella eikä tuomioistuimen a priori suorittamana arviointipäätöksenä;
‒ Sotatarvikkeiden räjäytyksillä on kielteisiä vaikutuksia sekä nisäkkäisiin että merilintuihin, erityisesti kriittisesti uhanalaisiin Itämeren pyöriäisiin;
‒ Esitetyt lieventämistoimenpiteet, joiden tarkoituksena on vähentää vedenalaisen melun vaikutuksia, ovat riittämättömiä;
‒ Rakennushanke Suomenlahden vesialueilla vaikuttaa merinisäkkäiden populaatioon sen luonnollisella alueella, toisin sanoen koko Itämeren alueella, mukaan lukien Puolan merialueet;
‒ Räjäytysten aiheuttaman vedenalaisen melun vaikutuksia pyöriäisiin ei tule katsoa merkityksettömäksi sillä perusteella, että pyöriäishavainnot ovat vähäisiä Suomen rantavesissä.
Hallinto-oikeuden päätöksessä ei käy ilmi, että ympäristövaikutusten arvioimisessa olisi millään tavalla otettu huomioon säätiön oikeudelle toimittamia asiantuntijalausuntoja. Suomen talousvyöhykkeellä tehtävistä töistä aiheutuu kuitenkin merkittäviä haitallisia Suomen rajat ylittäviä vaikutuksia, mukaan lukien Puolan Natura 2000 -alueisiin.
Etelä-Suomen aluehallintovirasto on viitannut päätöksessään ja sen perusteluissa esitettyyn ja ilmoittanut, että sillä ei ole valituksen johdosta lausuttavaa.
Nord Stream 2 AG on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa on vaadittu valituslupahakemuksen hylkäämistä, valituslupahakemuksen ja valituksen jättämistä tutkimatta puuttuvan asianosaisaseman vuoksi taikka toissijaisesti valituksessa esitettyjen vaatimusten hylkäämistä ja aluehallintoviraston päätöksen pysyttämistä voimassa.
Vastineessa on esitetty muun ohella seuraavaa:
Kaikki sotatarvikkeet on jo raivattu ja 65 prosenttia kiviaineksesta on sijoitettu paikoilleen. Putkenlasku on käynnissä siten, että huhtikuussa 2019 noin 50 prosenttia putkista on jo laskettu Suomen talousvyöhykkeelle. Ruotsin korkein hallinto-oikeus Högsta Förvaltningsdomstolen on jättänyt tukimatta säätiön tekemän valituksen ja hylännyt pyynnön, että Högsta Förvaltningsdomstolen esittäisi unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön Ruotsin hallituksen 7.6.2018 tekemästä päätöksestä, jolla yhtiölle myönnettiin oikeus käyttää Ruotsin talousvyöhykettä.
Oikeuskäytännön mukaan ympäristöjärjestön ei tarvitse olla asianmukaisesti rekisteröity Suomessa, jotta sillä olisi asianosaisasema, mutta on selvää, että kansalaisjärjestön asianosaisasema edellyttää, että järjestön toiminta-alueella on esiintynyt todellisia vaikutuksia. Asianosaisasema ei synny pelkästään mahdollisten välillisten vaikutusten perusteella. Korkein hallinto-oikeus on todennut kumotun ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaista asianosaisasemaa koskevassa asiassa KHO 11.4.2005 taltio 800, ettei yksityishenkilöllä ollut asianosaisasemaa ja siihen perustuvaa oikeutta valittaa polttonesteiden jakeluasemalle myönnetystä ympäristöluvasta sillä perusteella, että jakeluaseman toiminnan väitettiin aiheuttavan pohjaveden pilaantumista ja että kunnan vesihuoltolaitos pumppasi alueelta pohjavettä ja jakeli sitä juomavetenä vesihuoltolaitoksen asiakkaille ja siten myös valittajalle, joka oli vesihuoltolaitoksen asiakas.
Kuten Suomen ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa, Espoo-raportissa, hakemuksen liitteenä 7 olleessa päivitetyssä hankkeen kuvauksessa ja vaikutusten arvioinnissa, 12.12.2018 päivätyssä YVA-konsultti Ramboll Finland Oy:n vastauksessa esitettyihin ympäristökysymyksiin ja 12.4.2019 päivätyssä Rambollin täydentävässä vastauksessa esitettyihin ympäristökysymyksiin sekä vuoden 2018 toista, kolmatta ja viimeistä vuosineljännestä koskevissa tarkkailuraporteissa on todettu, Suomessa toistaiseksi tehdyistä rakennustöistä ei ole aiheutunut lainkaan merkittäviä suoria tai epäsuoria vaikutuksia eikä merkittäviä vaikutuksia ole odotettavissa myöskään rakennustyön loppuaikana. Edellä esitettyjen asiakirjojen perusteella on myös selvää, etteivät Suomessa toteutettavat rakennustyöt vaikuta Puolan Natura 2000 -alueisiin. Lisäksi Ruotsin ympäristöviranomainen Naturvårdsverket on todennut valituksenalaisen luvan kuulemismenettelyssä antamassaan lausunnossa, ettei Suomessa toteutettavista rakennustöistä aiheudu merkittäviä ympäristövaikutuksia naapurimaassa Ruotsissa. Näin ollen voidaan päätellä, ettei Suomessa toteutettavista rakennustöistä aiheudu ympäristövaikutuksia Puolassa, joka ei ole Suomen rajanaapuri, sijaitseviin Natura 2000 -alueisiin tai Puolassa suojelluille lajeille. Hankkeen rajat ylittäviä vaikutuksia on käsitelty tarkemmin YVA-selostuksen luvussa 13 ja Espoo-raportin luvussa 15. Lisäksi aluehallintoviraston päätöksessä (sivu 100) todetaan, että töistä ei katsota aiheutuvan merkittäviä haitallisia Suomen rajat ylittäviä vaikutuksia, joten vaikutuksia Puolan Natura 2000 -alueisiin ei ole.
Hallinto-oikeus katsoo päätöksessään, etteivät välilliset ympäristövaikutukset voi yksinään muodostaa perustetta vesilain mukaiselle asianosaisasemalle. Säätiö on valituksessaan muun muassa katsonut, että asianosaisasema pitäisi myöntää välillisen vahingon perusteella. Se ei kuitenkaan ole esittänyt tietoja, joiden mukaan hankkeesta olisi aiheutunut vaikutuksia erityisesti pyöriäisten, harmaahylkeiden ja sukeltavien merilintujen puolalaisiin populaatioihin. Vuoden 2018 toisen ja kolmannen vuosineljänneksen tarkkailuraporttien mukaan alue, jolla hylkeillä on esitettyjen tulosten mukaan riski saada pysyvä kuulovaurio, oli huomattavasti lupahakemuksessa arvioitua pienempi eli vain 11 prosenttia mallinnetusta alueesta. Pysyvän tai tilapäisen kuulovaurion riskin alue ei ulottunut millekään Natura 2000 -alueelle, jossa suojelukohteena ovat merinisäkkäät. Merinisäkkäitä ei myöskään havaittu sotatarvikkeiden raivauksen aikana. Näin ollen todennäköisyys sille, että rakennustöistä olisi Suomessa aiheutunut vaikutuksia merinisäkkäille, on hyvin pieni. Merilintujen osalta voidaan todeta, että Suomen talousvyöhyke Suomenlahdella on avoin merialue, jolla vesi on syvää ja merenpohja kärsii laajalti hapen puutteesta, mikä heikentää selvästi alueen suotuisuutta muuttolintujen levon tai ruokailun kannalta. Tärkeiksi todetut lintualueet ja rannikko sijaitsevat lisäksi yli kahdeksan kilometrin etäisyydellä putkilinjojen reitistä. Yhtiön tietojen mukaan yhtään lintua ei ole vahingoittunut sotatarvikkeiden raivauksen yhteydessä.
Säätiö ei ole valituksessaan esittänyt sellaista tietoa, jonka perusteella hallinto-oikeuden päätöstä olisi tarpeen arvioida uudelleen. Kansalaisjärjestöjen asianosaisasemaa koskeva oikeudellinen kehys on selvä eikä asiassa ole tarvetta uusille ennakkoratkaisuille. Tarvetta ei ole myöskään unionin tuomioistuimen antamalle ennakkoratkaisulle.
Vesilain 15 luvun 2 §:n mukaan säätiöllä saattaa olla asianosaisasema vesilain mukaan ratkaistuissa asioissa edellyttäen, että i) säätiö on asianmukaisesti rekisteröity, ii) säätiön tarkoituksena on ympäristön, terveyden tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja iii) hankkeen ympäristövaikutukset ilmenevät säätiön toiminta-alueella. Jotta kansalaisjärjestöllä olisi asianosaisasema, kaikkien edellä mainittujen kriteerien on täytyttävä.
Hallinto-oikeus on aivan oikein todennut, ettei säätiöllä ole asianosaisasemaa Århusin yleissopimuksen tai YVA-direktiivin perusteella ja että molemmat edellä mainitut on saatettu asianmukaisesti osaksi Suomen lainsäädäntöä.
Säätiön valituksessa viitataan YK:n Euroopan talouskomission antamaan Århusin yleissopimuksen soveltamisohjeeseen ja erityisesti 3 artiklan 9 kappaleen tulkintaan, jonka mukaan kansalaisuuteen, asuinpaikkaan tai oikeushenkilön tapauksessa rekisteröityyn kotipaikkaan perustuvaa syrjintää ei sallita. Päätöksessään 2.9.2010 Vaasan hallinto-oikeus katsoi, että myös toiseen maahan rekisteröidyillä yhteisöillä saattaa olla asianosaisasema kumotun vesilain (264/1961) mukaisissa asioissa. Toisaalta 4.11.2016 Vaasan hallinto-oikeus päätti ympäristönsuojelulain (527/2014) nojalla, että yhdistyksellä, jonka kotipaikka oli Tampere ja jonka säännöissä todettiin, että sen toiminta-alue oli maapallo, ei ollut ympäristöluvasta valittamisen edellyttämää asianosaisasemaa. Kyseinen lupa oli annettu louhinta- ja murskaustoiminnan harjoittamiseen Tampereen kaupungin Vattulan kylässä. Aiemmassa oikeuskäytännössä on siis katsottu, että toiminta-alue on tietty nimenomainen alue, joka on täsmennettävä yhteisön säännöissä: yleinen maininta mahdollisesta maailmanlaajuisesta toiminnasta ei riitä. Vesilain 15 §:n 2 momentissa ei rajoiteta kansalaisjärjestöjen asianosaisasemaa rekisteröintimaan perusteella eikä sitä siten voi pitää Århusin yleissopimuksen 3 artiklan 9 kappaleen mukaisesti syrjivänä.
Århusin sopimuksen 2 artiklan 5 kappaleen mukaan "yleisöllä, jota asia koskee" tarkoitetaan yleisöä, johon ympäristöä koskeva päätöksenteko vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa, taikka yleisöä, jonka etua se koskee; ympäristönsuojelua edistäviä ja kansallisen lainsäädännön vaatimukset täyttäviä valtiosta riippumattomia järjestöjä pidetään mainittua määritelmää sovellettaessa yleisönä, jonka etua asia koskee. Suomen vesilakiin sisältyy vaatimuksia siitä, milloin asian voidaan katsoa riittävästi koskevan ympäristönsuojelua edistävän järjestön etua. Säätiö ei täytä kaikkia vaatimuksia, koska yhtiön rakennustöistä ei aiheudu vaikutuksia Puolassa. Lisäksi toiminta-alueen ilmaisua "ja ulkomaat" on pidettävä liian laveana, eivätkä kansalaisjärjestölle vesilaissa asetetut vaatimukset näin ollen täyty.
YVA-direktiivin 11 artiklan 3 kohdan mukaan 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut vaatimukset täyttävien valtioista riippumattomien järjestöjen on katsottava täyttävän YVA-direktiivin 11 artiklan 1 kohdassa säädetyt vaatimukset. Direktiivin 1 artiklan 2 kohdan e alakohdassa katsotaan, että "asia koskee ympäristönsuojelua edistävien ja kansallisen lainsäädännön mahdolliset vaatimukset täyttävien valtiosta riippumattomien järjestöjen etua". Kansallinen lainsäädäntö tarkoittaa tässä jälleen vesilakia, eikä säätiö täytä vesilain mukaista vaatimusta asianosaisasemasta, kuten edellä on todettu. Valitus on näin ollen hylättävä puuttuvan asianosaisaseman vuoksi myös YVA-direktiivin nojalla.
Säätiö viittaa valituksessa kuulemismenettelyyn, joka toteutettiin hankkeen kohdalla valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointia koskevan yleissopimuksen (Espoon sopimus, SopS 67/1997) mukaisesti. Espoon sopimuksessa määritelty aiheuttajaosapuoli ilmoittaa ehdotetusta hankkeesta sopimuksessa määritellyille kohdeosapuolille ympäristövaikutusten arviointimenettelyn varhaisessa vaiheessa, eivätkä hankkeen todelliset vaikutukset ole tuolloin vielä tiedossa. Espoon sopimuksen mukainen kohdeosapuolen asema ei näin ollen sellaisenaan riitä synnyttämään asianosaisasemaa kansalaisjärjestölle, jolla on rekisteröity toimipaikka tai toimintaa kohdeosapuolessa.
Säätiö on valituksessa katsonut, että kansalaisjärjestön asianosaisaseman pitäisi syntyä jo pelkästään välillisten vahinkojen perusteella. Väitteensä tueksi se on vedonnut myös YVA-direktiivin 3 artiklan 1 kohtaan. Yhtiö on arvioinut myös hankkeen mahdollisia välillisiä vaikutuksia Suomessa sovellettavan YVA-lainsäädännön edellyttämällä tavalla. Vaikka välilliset vaikutukset kuuluvat YVA-menettelyn piiriin, niillä ei ole merkitystä määriteltäessä asianosaisasemaa vesilain nojalla.
Kaikki YVA-selostuksen vaikutusten arvioinnit ovat perustuneet YVA-selostuksen laatimishetkellä uusimpaan saatavilla olevaan tietoon. Säätiön väite, jonka mukaan YVA-selostus perustuisi vanhentuneisiin tietoihin, ei siten pidä paikkaansa.
Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus antoi YVA-yhteysviranomaisena YVA-selostusta koskevan lausuntonsa 26.7.2017. YVA-yhteysviranomainen katsoi, että YVA-selostus täyttää Suomen lainsäädännössä säädetyt vaatimukset. YVA-selostuksessa käytetty aineisto oli näin ollen YVA-yhteysviranomaisen näkökulmasta paikkansapitävää ja ajantasaista.
Säätiö on erityisesti todennut, että merilintuihin kohdistuu alusten läsnäolon vaikutusta, vedenalaisen melun vaikutusta ja sedimentin leviämisen vaikutusta. Merilintujen osalta kaikki mahdolliset haitalliset vaikutukset rajoittuvat enintään kahden kilometrin etäisyydelle ja nämä vaikutukset ovat pääasiassa väliaikaisia muutoksia käyttäytymisessä. Rakennustöistä ei aiheudu lainkaan vaikutuksia lintuihin Suomenlahdella. Suomessa tehtävät rakennustyöt eivät myöskään vaikuta Puolan lintupopulaatioihin.
Putkilinjan etäisyys lähimpään tärkeään lintualueeseen (Kirkkonummen saaristo) on 8,2 kilometriä. Rakennustöitä tehdään alueilla, joilla ei ole erityistä merkitystä linnuille ruokailu- ja/tai levähdyspaikkoina. Putkilinja on laskettu ja lasketaan Suomenlahdella sellaisille alueille, jotka kärsivät laajalti hapen puutteesta. Tämä tarkoittaa sitä, että pohjassa elävien lajien määrä on rajallinen, eivätkä ne myöskään tällaisissa syvyyksissä ole sukeltavien merilintujen saavutettavissa. Putkilinjan lähellä olevien alueiden linnustollinen merkitys tunnetaan hyvin, mistä johtuen rakennustöistä aiheutuvat vaikutukset lintuihin voidaan myös arvioida tarkasti. Sotatarvikkeiden raivauksesta aiheutuva vaikutus lintuihin on arvioitu vähäiseksi. Suomessa tehtävistä rakennustöistä aiheutuvat vaikutukset lintuihin on esitetty YVA-selostuksen luvussa 11.8, ja Suomessa tehtävistä rakennustöistä aiheutuvat rajat ylittävät vaikutukset on esitetty YVA-selostuksen luvussa 13.
Ainoa havaittava vaikutus muuttolintuihin on alusliikenteen aiheuttama lievä muutos reittiin. Tällaisia reittimuutoksia Suomenlahdella lentävien lintujen on tehtävä päivittäin, sillä talousvyöhyke on vilkkaasti liikennöity. Talousvyöhykkeellä tehtävistä rakennustöistä ei aiheudu mitään haitallisia suoria tai epäsuoria vaikutuksia lintuihin tai Natura 2000 -alueisiin Puolan rannikkovesillä.
Säätiö katsoo valituksessaan, että Suomen talousvyöhykkeellä tehtävät rakennustyöt vaikuttavat erityisesti pyöriäiseen ja harmaahylkeeseen siten, että vaikutukset ovat havaittavissa Puolassa ja aiheuttavat todennäköisesti merkittäviä vaikutuksia Puolan Natura 2000 -alueilla. Säätiö katsoo, että molemmat lajit ovat muuttajia ja suojeltuja Puolan Natura 2000 -alueiden mukaisesti, mistä johtuen vaikutuksia aiheutuu myös Puolaan. Tämä ei pidä paikkaansa. Edellä todetun mukaisesti sotatarvikkeiden raivaus on nyt saatu päätökseen. Hylkeitä tai pyöriäisiä ei havaittu raivaustöiden aikana.
Merinisäkkäiden hyvinvointi on ollut yksi tärkeimmistä arvioiduista kysymyksistä ja vedenalaisen melun vaikutukset tunnistettiin YVA-selostuksessa suurimpana huolenaiheena. Yhtiö on käyttänyt alan tunnustettuja asiantuntijoita, kuten Århusin yliopistossa toimivaa Danish Centre for Environment and Energyä, jonka lausunto hankkeen vaikutuksista merinisäkkäisiin on lupahakemuksen liitteenä 29.
Suomen suojeluohjelmat ovat olleet onnistuneita harmaahylkeiden osalta. Ohjelmat ovat itse asiassa olleet niin onnistuneita, että hylkeitä on melko runsaasti hylkeiden levähdyspaikoilla ja lajia voi taas metsästää. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (587/2018) mukaan harmaahylkeiden metsästyskiintiö Suomenlahdella metsästyskaudella 2018‒2019 on 144 yksilöä. Koko Suomen osalta yhteenlaskettu kiintiö oli 1 050 yksilöä. Pyöriäisiä tavataan Suomen vesillä vain satunnaisesti; Suomessa ei toisin sanoen ole pysyvää pyöriäispopulaatiota. Passiivisia akustisia seurantalaitteita on kuitenkin käytetty pyöriäisten olemassaolon havaitsemiseksi.
Yhtiö käytti sotatarvikkeiden raivauksen aikana mittavia lieventämistoimia varmistaakseen, että toimenpiteistä hylkeille tai pyöriäisille aiheutuvat vaikutukset minimoitiin mahdollisimman tehokkaasti. Käytettyjä lieventämistoimia on käsitelty hakemuksen kohdissa 6.4.2.1 ja 6.4.2.2, ja kuplaverhoja on käsitelty 19.1.2018 jätetyn selityksen kohdassa 2.2.1. Yhtiö sitoutui 19.1.2018 päivätyssä vastineessa käyttämään kuplaverhoja useimpien sotatarvikkeiden osalta. Sotatarvikkeiden raivaus on päättynyt ja vedenalaista melua koskevat seurantatulokset ovat käytettävissä.
Metsähallitus on tarkkaillut Kallbådanin hylkeidensuojelualuetta. Metsähallituksen ensimmäisen tutkimustuloksen mukaan Nord Stream 2 -hankkeessa suoritetuilla sotatarvikkeiden raivaustoimilla ei ole ollut vaikutusta harmaahylkeen esiintymiseen ja käyttäytymiseen Kallbådanin hylkeidensuojelualueella. Raivaustoimia on suoritettu sen verran kaukana suojelualueelta, ettei vaikutuksia ole havaittu.
Säätiö toteaa myös valituksessaan, että paikan päällä tapahtuva sotatarvikkeiden raivaus vapauttaa sotatarvikkeiden edelleen sisältämiä toksiineja lähiympäristöön. Sotatarvikkeiden raivausurakoitsija keräsi räjäytyksestä syntyneen metalliromun talteen maissa tapahtuvaa loppukäsittelyä varten. Yhtiö otti myös näytteitä sedimenttien haitta-aineista ja räjähdejäänteistä ennen ja jälkeen räjäytysten. Näytteenotossa ei todettu havaittavissa olevia räjähdejäänteitä, ja raskasmetallipitoisuudet olivat Suomenlahdella aiemmin suoritettujen tutkimusten mukaisia.
Jotta Suomessa suoritettavien rakennustöiden mahdollisia vaikutuksia voitaisiin arvioida asianmukaisesti, yhtiö on toteuttanut kaksi Natura 2000 -arviota ja neljä Natura 2000 -tarveharkintaa. Natura 2000 -alueisiin liittyvät arvioinnit, tarveharkinnat ja toimivaltaisen viranomaisen lausunnot olivat osa hakemusmenettelyä. Natura 2000 -arvioinnit osoittavat selvästi, ettei merkittäviä vaikutuksia aiheudu luonnonarvoille, joiden perusteella alueet on sisällytetty osaksi Natura 2000 -verkostoa, ja toimivaltaiset viranomaiset ovat tästä samaa mieltä.
Suomessa suoritettavista rakennustoimenpiteistä ei aiheudu merkittäviä vaikutuksia Suomen Natura 2000 -alueille. Ramboll Finland Oy:n vastauksessa valituksessa esitettyihin ympäristökysymyksiin todetaan Puolan osalta seuraavaa: "Vaikutukset ovat voimakkaimmillaan toimenpiteiden läheisyydessä, joten voidaan varmuudella arvioida, että [Suomen] talousvyöhykkeellä suoritettavista toimenpiteistä ei aiheudu merkittäviä vaikutuksia Puolan Natura 2000 -alueisiin." Myöskään Ruotsin ympäristöviranomaisen lausunnon mukaan Suomessa toteutettavista rakennustöistä ei todennäköisesti aiheudu merkittäviä vaikutuksia Ruotsissa.
Suomessa kansalliseen YVA-menettelyyn liittyvästä julkisesta kuulemisesta huolehti YVA-yhteysviranomainen. Yhteysviranomainen on myös asettanut YVA-selostuksen ja muut asiakirjat, lausunnot mukaan luettuina, julkisesti saataville verkkosivustollaan. Kuulemisen alkamisesta tiedotettiin kansallisissa tiedotusvälineissä. Espoon sopimuksen mukaisista kuulemisista vastasi ympäristöministeriö. Hakemukseen liittyvistä julkisista kuulemisista vastasi aluehallintovirasto. Myös säätiö esitti kannanoton hakemuksesta kuulemismenettelyn aikana. Aluehallintovirasto asetti hakemuksen ja sen liitteet (ja myöhemmin päätöksen), myös sotatarvikkeita käsittelevän uuden aineiston, helposti yleisön saataville lataamalla ne Lupa-tietopalveluun. Hakemusta koskeva aineisto oli myös saatavilla asianomaisissa kunnissa. Muun muassa Lupa-tietopalvelussa olevat tiedot ovat olleet säätiön saatavilla samalla tavalla kuin kansallisilla kansalaisjärjestöillä ja muilla osapuolilla, joiden etua asia saattaa koskea.
Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen b kohdan mukaisesti maanpuolustukseen tai yleiseen turvallisuuteen vaikuttavat seikat voidaan jättää pois julkisen kuulemisen yhteydessä annettavasta aineistosta. Viranomaisia kuultaessa puolustusvoimat/puolustusministeriö pyysivät, etteivät raivattavien sotatarvikkeiden tarkat sijaintitiedot olisi julkisia.
Nord Stream 2 -putkilinjat on suunniteltu siten, että niiden rakentamisen ja käytön ympäristövaikutukset ovat mahdollisimman vähäiset. Nord Stream -käytävän kautta EU:n kaasumarkkinoille tulevan maakaasun hiilijalanjälkeen verrattuna vaihtoehtoisten venäläisten putkilinjareittien hiilijalanjälki on vähintään 46 prosenttia suurempi ja nesteytetyn maakaasun vaihtoehtojen hiilijalanjälki vähintään 131 prosenttia suurempi. Maakaasun hiilidioksidipäästöt ovat fossiilisista energialähteistä pienimmät, joten maakaasu voi osaltaan auttaa vähentämään kasvihuonekaasupäästöjä energiajärjestelmän siirtymävaiheessa.
Uudenmaan ELY-keskus on hakemuksesta 5.12.2017 antamassaan lausunnossa todennut, että vaikutukset vesien- ja merenhoitoon ja niiden ympäristötavoitteisiin on otettu huomioon riittävän laajasti eikä Nord Stream 2 -hanke estä vesien hyvän tilan saavuttamista. Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ja Kaakkois-Suomen ELY-keskus ovat hakemuksesta marraskuussa 2017 antamissaan lausunnoissa todenneet, ettei hanke estä vesien hyvän tilan saavuttamista.
Uudenmaan ELY-keskus antoi 7.12.2017 lausunnon Natura 2000 -tarvehankintojen johdosta. Siinä Uudenmaan ELY-keskus katsoi molempien Natura 2000 -alueiden osalta, että maakaasuputkilinjan rakentaminen ei yksinään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa luonnonsuojelulain 66 §:ssä tarkoitetulla tavalla merkittävästi heikennä Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden suojelun perusteena olevia luonnonarvoja, kun suunnitellut lieventämistoimenpiteet toteutetaan. Kaakkois-Suomen ELY-keskus katsoi Natura 2000 -arvioinnin johdosta 20.11.2017 antamassaan lausunnossa, ettei hankkeella todennäköisesti ole merkittävää haitallista vaikutusta lajeihin, joiden suojelemiseksi alueet on otettu Natura 2000 -verkostoon.
Nahkiaiseen kohdistuvat vaikutukset on arvioitu YVA-selostuksen luvussa 7.10.1. Säätiön huolenaiheiksi katsomat kaivaus- tai imuruoppaustyöt eivät lukeudu Suomen talousvyöhykkeellä suoritettaviin rakennustöihin.
ClientEarth Prawnicy dla Ziemi on antanut yhtiön selityksen johdosta vastaselityksen ja toimittanut vastaselitykseen täydennystä. Vastaselitys ja sen täydennys on toimitettu tiedoksi Nord Stream 2 AG:lle.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian.
1. ClientEarth Prawnicy dla Ziemin vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.
2. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt ClientEarth Prawnicy dla Ziemin valituksen tutkimatta. Hallinto-oikeudelle tehty valitus otetaan välittömästi tutkittavaksi.
3. Valitus hylätään. Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätös jää siten voimaan.
Perustelut
1. Ennakkoratkaisun pyytäminen unionin tuomioistuimelta
Säätiö on esittänyt, että asiassa pyydetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisu unionin tuomioistuimelta ympäristöjärjestöjen valitusoikeutta koskevien Århusin sopimuksen ja YVA-direktiivin säännösten tulkinnasta.
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä SEUT 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.
Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ja sen soveltamismahdollisuus kysymyksessä olevaan asiaan sekä ne perusteet, joilla korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian, ennakkoratkaisupyynnön tekeminen ei ole tarpeen.
2. Ympäristöjärjestön valitusoikeus
Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt
Suomen talousvyöhykkeestä annetun lain (1058/2004) 3 §:n (483/2016) momentin mukaan talousvyöhykkeellä sovelletaan muun ohella ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettua lakia (486/1994), vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annettua lakia (1299/2004) ja vesilakia (587/2011).
Vesilain 15 luvun 2 §:n 2 kohdan mukaan muutosta sanotun lain nojalla annettuun päätökseen saa hakea rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka sääntöjen mukaisella toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät.
Hallituksen esityksessä vesilainsäädännön uudistamiseksi (HE 277/2009 vp) todetaan vesilain 15 luvun 2 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että valitusoikeutta koskeva pykälä vastaisi tuolloin voimassa olleen vesilain (264/1961, vanha vesilaki) 17 luvun 1 §:n 2 momenttia. Pykälän 2 kohdan mukaista järjestöjen valitusoikeutta täsmennettiin kuitenkin niin, että valitusoikeus rajautuisi järjestön sääntöjen mukaisen toiminta-alueen mukaisesti.
Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi (HE 84/1999 vp) todettiin vanhan vesilain 17 luvun 1 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että pykälän 2 momentissa säädettiin valitusoikeudesta, joka vastasi ympäristönsuojelulain 97 §:n mukaista valitusoikeutta. Ympäristönsuojelulain 97 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa viitattiin ympäristöjärjestöjen valitusoikeuden osalta sanotun lain vireillepano-oikeutta koskevaan 92 §:ään, jonka perusteluissa todettiin järjestöjen osalta seuraavaa: "Yhdistyksen tai säätiön tulisi olla rekisteröity. Niiden toimialue voisi käsittää koko valtakunnan tai se voisi koskea esimerkiksi kunnan tai sen osan aluetta. Mainitun yhteisön tarkoitus ja toimialue selvitettäisiin sen säännöistä. Vireillepano-oikeuden laajentaminen olisi perustuslain 20 §:n 2 momentin tavoitteiden mukaista. Myös EY:n lainsäädännön kehittämisessä sekä Yhdistyneiden kansakuntien Euroopan talouskomission Århusissa 1998 allekirjoitetussa tiedon saannista, kansalaisten osallistumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehdyssä yleissopimuksessa on pidetty tärkeänä vireillepano-oikeuden laajentamista järjestöille."
Århusin yleissopimus ja sopimuksen määräysten hyväksyminen ja voimaansaattaminen
Suomi talletti tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan yleissopimuksen (jäljempänä Århusin yleissopimus) hyväksymiskirjan 1.9.2004 ja saattoi Århusin sopimuksen kansallisesti voimaan 30.11.2004 voimaantulleilla voimaansaattamislailla (SopS 121/2004) ja -asetuksella (SopS 122/2004). Vaikka hyväksymismenettelyn aikana voimassa ollut lainsäädäntö pääosin täytti Århusin sopimuksen määräykset, tiettyjä lainsäädäntömuutoksia tehtiin sopimusmääräysten täytäntöönpanemiseksi. Valtioneuvosto toimitti nämä lainsäädäntömuutosesitykset eduskunnalle Århusin sopimuksen hyväksymistä ja voimaansaattamista koskevan hallituksen esityksen yhteydessä (HE 165/2003 vp).
Vesilakiin ei yleissopimuksen hyväksymisen ja voimansaattamisen yhteydessä tehty muutoksia. Hallituksen esityksessä (HE 165/2003 vp) todettiin, että vesilain mukaiset lupapäätökset voidaan saattaa muutoksenhakumenettelyyn, joka täyttää sopimuksen määräykset.
Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 5 kappaleen mukaan "yleisöllä, jota asia koskee" tarkoitetaan yleisöä, johon ympäristöä koskeva päätöksenteko vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa, taikka yleisöä, jonka etua se koskee; ympäristönsuojelua edistäviä ja kansallisen lainsäädännön vaatimukset täyttäviä valtiosta riippumattomia järjestöjä pidetään tätä määritelmää sovellettaessa yleisönä, jonka etua asia koskee.
Århusin yleissopimuksen 3 artiklan 9 kappaleen mukaan yleisöllä on yleissopimuksen soveltamisalalla muun ohella oikeus muutoksenhakuun ilman kansalaisuuteen, kansallisuuteen tai kotipaikkaan liittyvää syrjintää, sekä, oikeushenkilön osalta, ilman sen rekisteröidyn toimipaikan sijaintiin tai sen toiminnan todelliseen keskukseen perustuvaa syrjintää.
Århusin yleissopimuksen 6 artikla koskee yleisön osallistumista erityisiä toimia koskevaan päätöksentekoon. Mainitun artiklan 1 kappaleen a kohdan mukaan kukin sopimuspuoli soveltaa mainitun artiklan määräyksiä I liitteessä luetelluille ehdotetuille toiminnoille myönnettäviä lupia koskeviin päätöksiin. Edellä tarkoitettuja toimintoja on mainittu I liitteen 1‒19 kappaleissa. Näitä toimintoja ovat muun ohella 14 kappaleessa mainitut putkijohdot kaasun kuljettamiseen halkaisijan ollessa yli 800 millimetriä ja pituuden yli 40 kilometriä. Liitteen 20 kappaleen mukaan sopimuksen soveltamisalaan kuuluu lisäksi mikä tahansa toiminta, jota ei ole mainittu edellä 1‒19 kappaleessa, kun ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä edellytetään yleisön osallistumista kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen mukaan kukin sopimuspuoli varmistaa kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti, että niillä, jotka kuuluvat yleisöön, jota asia koskee, ja a) joiden etua asia riittävästi koskee; tai vaihtoehtoisesti b) jotka väittävät oikeuksiensa heikentyvän, jos sopimuspuolen hallintolainkäyttöä koskevassa säännöstössä niin edellytetään, on mahdollisuus saattaa tuomioistuimessa ja/tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä minkä tahansa 6 artiklan määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus sekä vastaavasti muiden mainitun yleissopimuksen asiaankuuluvien määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi kansallisen lainsäädännön määräysten mukaisesti ja rajoittamatta mainitun artiklan 3 kappaleen soveltamisalaa.
Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleessa määrätään, että riittävä etu ja oikeuksien heikentyminen määritellään kansallisen lainsäädännön vaatimusten sekä sen tavoitteen mukaisesti, että yleisölle, jota asia koskee, annetaan laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus mainitun yleissopimuksen soveltamisalalla. Tätä varten jokaisen 2 artiklan 5 kappaleessa tarkoitetut vaatimukset täyttävän valtiosta riippumattoman järjestön etua pidetään mainitun kappaleen a kohdassa tarkoitetulla tavalla riittävänä. Näillä järjestöillä katsotaan olevan oikeuksia, joita on mahdollista loukata mainitun kappaleen b kohdassa tarkoitetulla tavalla. Mainitun 2 kappaleen vaatimukset eivät estä sitä mahdollisuutta, että hallintoviranomainen alustavasti tutkii asian uudelleen, eivätkä ne vaikuta vaatimukseen hallinnollisten uudelleentarkastelumenettelyjen loppuunsaattamisesta ennen kuin asia saatetaan tuomioistuimessa tutkittavaksi silloin, kun kansallisessa lainsäädännössä on tällainen vaatimus.
Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen mukaan kukin sopimuspuoli varmistaa, että yleisöön kuuluvilla, jotka täyttävät mahdolliset kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset, on mainitun artiklan 1 ja 2 kappaleessa tarkoitettujen uudelleentarkastelumenettelyjen lisäksi ja niiden soveltamisalaa rajoittamatta mahdollisuus turvautua hallinnollisiin tai tuomioistuinmenettelyihin yksityishenkilöiden ja viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa.
Hallituksen esityksessä (HE 165/2003 vp) todettiin yleissopimuksen 3 artiklan 9 kappaleeseen sisältyvän syrjintäkiellon osalta, että sopimuksen määräys ei sääntele yksityiskohtaisemmin oikeuksien käytön laajuutta, vaan pelkästään kieltää kansalaisuuteen, kansallisuuteen tai kotipaikkaan perustuvan syrjinnän. Edelleen hallituksen esityksessä todettiin tältä osin, että sopimuksen tarkoittamissa ympäristöhankkeissa valitusoikeudet perustuvat lisäksi erityissääntelyyn, jossa on otettu huomioon myös ympäristö- ja luonnonsuojelujärjestöjen valitusintressien turvaaminen näiden järjestöjen toimialoilla ilmenevien ympäristövaikutusten suhteen. Näissä sääntelyissä ei ole mitään kansalaisuusvaatimuksia.
Århusin yleissopimuksen voimaansaattamista koskevasta hallituksen esityksestä annetussa ympäristövaliokunnan mietinnössä (YmVm 13/2004 vp) on ympäristöjärjestöjen muutoksenhakuoikeuden osalta viitattu valiokunnalle esitettyyn huoleen valitusoikeuden merkittävästä laajentumisesta. Mietinnön mukaan ympäristövaliokunta ei pidä huolta merkittävästä laajentamisesta perusteltuna, vaan yhtyen lakivaliokunnan arvioon katsoo, että Århusin yleissopimuksenedellyttämät muutokset Suomen voimassa olevaan lainsäädäntöön ovat vähäisiä. Ehdotetut ympäristöjärjestöjen muutoksenhakuoikeutta koskevat säännökset eivät tuo nykylainsäädäntöön mitään merkittävää uutta elementtiä. Tämä arvio perustuu ennen kaikkea siihen, että yleissopimus ei edellytä järjestöjen rajoituksetonta muutoksenhakuoikeutta.
Edelleen ympäristövaliokunnan mietinnössä todetaan valiokunnan katsovan, että kansallisessa lainsäädännössä voidaan sopimuksen 2 artiklan 5 kappaleen nojalla asettaa ympäristöjärjestöjen muutoksenhakuoikeudelle rajoituksia, kunhan ne eivät ole yleissopimuksessa tarkoitetulla tavalla syrjiviä. Suomella ei ole velvollisuutta lainsäädännössään sallia ulkomaisen ympäristöjärjestön muutoksenhakuoikeutta pelkästään sillä perusteella, että järjestön maantieteellinen toiminta-alue sinänsä kattaa myös Suomen. Laissa voidaan edellyttää, että järjestö osoittaa konkreettisen oikeudellisen liittymän sekä Suomen alueeseen että valituksenalaiseen toimintaan. Tällainen liittymä voi tarkoittaa esimerkiksi sitä, että järjestöllä on Suomeen kohdistuvaa todellista toimintaa ja että järjestön toiminnan tarkoitus kattaa ne intressit, joista valituksen kohteena olevassa hankkeessa on kysymys. Valiokunta katsoo edellä esitettyyn viitaten, että yleissopimuksen ratifioiminen ei laajenna valitusoikeuden aineellisia perusteita, vaan nykyisenkaltaisia valitusoikeuden edellytyksiä voidaan edelleen käyttää.
Euroopan unionin neuvosto on hyväksynyt yhteisön puolesta Århusin yleissopimuksen päätöksellään 17.2.2005 (2005/370/EY). Århusin yleissopimuksen täytäntöönpanemiseksi EU:ssa hyväksyttiin muun ohella Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/35/EY yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta yleisön osallistumisen sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden osalta.
Asiassa saatu selvitys ja kysymyksenasettelu
Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään myöntänyt vesilain nojalla Nord Stream 2 AG:lle luvan kahden maakaasuputken sijoittamiseen meren pohjaan ja niiden käyttöön Suomen talousvyöhykkeellä. Venäjältä Saksaan ulottuvien putkilinjojen kokonaispituus Itämerellä on noin 1 200 kilometriä ja Suomen talousvyöhykkeelle sijoittuvien putkilinjojen osuus on tästä 374 kilometriä.
ClientEarth Prawnicy dla Ziemi on toimittamiensa sääntöjen mukaan 25.10.2010 perustettu säätiö. Sääntöjen 2 §:n mukaan säätiön toimialueena on Puola ja ulkomaat ja säätiön rekisteröity toimisto on Varsovassa.
Saadun selvityksen perusteella säätiön sääntöjen 5 §:n 1 kohdassa todetaan, että säätiön tarkoituksena on muun ohella suotuisten olosuhteiden luominen ympäristön, sen uudistumisen, suojelun ja säilyttämisen parantamiseksi ja ympäristön tilan ennallistamiseksi, kattaen ihmisten terveyden ja yleisten etujen suojelun.
Sääntöjen 5 §:n 2 kohdassa todetaan lisäksi, että säätiö toteuttaa tarkoitustaan muun ohella osallistumalla oikeudellisiin menettelyihin, mukaan lukien hallinnolliset ja tuomioistuinmenettelyt, joita johtavat hallinnolliset toimielimet tai kansainväliset järjestöt.
ClientEarth Prawnicy dla Ziemi on valittanut aluehallintoviraston päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen, joka on jättänyt säätiön valituksen puuttuvan valitusoikeuden vuoksi tutkimatta. Hallinto-oikeus on katsonut, että kun säätiön toiminta-aluetta ei Puolan ulkopuolella ole alueellisesti mitenkään rajattu tai kohdistettu Itämereen kokonaisuutena, säätiötä ei ole Puolan valtion alueen ulkopuolella pidettävä vesilain 15 luvun 2 §:n 2 kohdassa tarkoitettuna säätiönä, jolla olisi oikeus valittaa vesilain mukaisesta lupapäätöksestä sen vaikutusten osalta Suomen talousvyöhykkeeseen kuuluvalla merialueella. Hallinto-oikeus on säätiön valitusoikeutta tutkittaessa ottanut huomioon valituksenalaisen toiminnan vaikutukset Puolan valtion alueella, joka on erityisesti mainittu säätiön toimialueeksi. Toiminnan ympäristövaikutukset eivät hallinto-oikeuden mukaan ilmene säätiön toimialueella vesilain 15 luvun 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
ClientEarth Prawnicy dla Ziemi on valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa vedonnut valitusoikeutensa osalta vesilain 15 luvun 2 §:n 2 kohdan sanamuotoon, Århusin yleissopimuksen järjestöjen valitusoikeutta koskeviin määräyksiin ja niitä vastaaviin YVA-direktiivin säännöksiin sekä unionin tuomioistuimen Århusin yleissopimusta ja YVA-direktiiviä koskevaan oikeuskäytäntöön.
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on säätiön valituksen johdosta ratkaistavana, onko ClientEarth Prawnicy dla Ziemi vesilain 15 luvun 2 §:n 2 kohdassa tarkoitettu säätiö, jonka sääntöjen mukaisella toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät ja jolla tällä perusteella on oikeus hakea muutosta vesilain nojalla annettuun päätökseen.
Oikeudellinen arviointi ja lopputulos
Vesilain 15 luvun 2 §:n 2 kohdan sanamuodon ja esitöiden mukaan säännöksessä tarkoitetun järjestön toiminta-aluetta arvioidaan sen sääntöjen perusteella. Säännöksen mukaan valituksenalaisessa asiassa kysymyksessä olevien ympäristövaikutusten tulee ilmetä tällä järjestön toiminta-alueella. Vesilain ja Århusin yleissopimuksen voimaansaattamista koskevan lainsäädännön esitöistä käy ilmi, että järjestön sääntöjen mukaisen maantieteellisen toiminta-alueen ja valituksen kohteena olevan hankkeen vaikutusalueen lisäksi vesilain 15 luvun 2 §:n 2 kohdan mukaista valitusoikeutta arvioitaessa voidaan ottaa huomioon myös järjestön tarkoitus ja todellinen toiminta.
Aluehallintoviraston lupapäätöksen mukainen vesitaloushanke sijoittuu Suomen talousvyöhykkeelle ja hankkeen vaikutusalueena on ensisijaisesti Suomenlahti. Nord Stream 2 AG:n hanke kattaa kuitenkin kokonaisuudessaan Suomenlahtea selvästi laajemman alueen Itämerellä ja hankkeen vaikutukset kohdistuvat Itämeren yhteisiin, valtioiden rajojen ylitse liikkuviin merinisäkäs- ja lintukantoihin. Asiassa on kyse vaikutusalueeltaan varsin laajasta hankkeesta.
ClientEarth Prawnicy dla Ziemin sääntöjen mukainen toiminta-alue kattaa Puolan ja muut maat. Säätiön toiminta-alueen määrittelyn voidaan valituksenalaisen vesitaloushankkeen edellä kuvatun sijaintipaikan ja vaikutusalueen osalta katsoa myös vastaavan säätiön toiminnan tarkoitusta ja todellista toimintaa siten kuin lainsäädännön esitöissä on tarkoitettu. Säätiön sääntöjen mukaista toiminta-aluetta ei voida siten vesilain 15 luvun 2 §:n 2 kohdan mukaista säätiön valitusoikeutta arvioitaessa hallinto-oikeuden esittämällä tavoin rajata koskemaan vain Puolan aluetta. Säännöksen sanamuotoa ei ole syytä tulkita supistavasti myöskään, kun otetaan huomioon Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleessa tarkoitetuin tavoin sopimuksen tavoitteena oleva laaja muutoksenhakuoikeus ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka koskee valtiosta riippumattomien järjestöjen muutoksenhakuoikeutta unionin ympäristölainsäädäntöön liittyvissä asioissa.
ClientEarth Prawnicy dla Ziemi on säätiön sääntöjen mukaisen toiminta-alueen ja valituksenalaisessa asiassa kysymyksessä olevien ympäristövaikutusten perusteella sellainen vesilain 15 luvun 2 §:n 2 kohdassa tarkoitettu säätiö, jolla on valitusoikeus kysymyksessä olevassa vesitalouslupaa koskevassa asiassa. Hallinto-oikeuden ei olisi tullut jättää säätiön valitusta puuttuvan valitusoikeuden vuoksi tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätös on tämän vuoksi säätiön valituksesta kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt säätiön valituksen tutkimatta.
Nord Stream 2 AG on aloittanut putkilinjojen asennustyöt aluehallintoviraston myöntämän valmisteluluvan mukaisesti keväällä 2018. Korkein hallinto-oikeus ottaa viivytyksen välttämiseksi hallinto-oikeudelle tehdyn valituksen välittömästi tutkittavaksi.
3. Valituksen hylkääminen
Sovellettavat säännökset
Suomen talousvyöhykkeestä annetun lain 2 §:n 2 momentin mukaan Suomella on talousvyöhykkeellä kansainvälisen oikeuden mukainen lainkäyttövalta meriympäristön suojelussa samoin kuin muut kansainvälisen oikeuden mukaiset oikeudet ja velvollisuudet.
Vesilain 1 luvun 2 §:n 2 momentin mukaan vesilakia sovellettaessa ja muutoin lain mukaan toimittaessa on muun ohella noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa (1096/1996) ja sen nojalla säädetään tai määrätään.
Vesilain 1 luvun 4 §:n mukaan mitä sanotussa laissa säädetään vesistöstä, sovelletaan myös Suomen aluevesiin ja talousvyöhykkeeseen.
Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos
1) hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua; tai
2) hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.
Sanotun pykälän 2 momentin mukaan lupaa ei kuitenkaan saa myöntää, jos vesitaloushanke vaarantaa yleistä terveydentilaa tai turvallisuutta, aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa taikka suuresti huonontaa paikkakunnan asutus- tai elinkeino-oloja.
Vesilain 3 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa vesitaloushankkeesta yleiselle edulle aiheutuvia hyötyjä ja menetyksiä arvioidaan yleiseltä kannalta. Arvioinnissa voidaan käyttää raha-arvoa, jos hyödyn tai menetyksen suuruus voidaan määrittää rahassa.
Sanotun pykälän 2 momentin mukaan arvioinnissa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa ja merenhoitosuunnitelmassa on esitetty hankkeen vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.
Vesilain 3 luvun 10 §:n 1 momentin mukaan lupapäätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset:
1) hankkeesta ja sen toteuttamisesta aiheutuvien haittojen välttämisestä siten kuin 2 luvun 7 ja 8 §:ssä säädetään;
2) maisemoinnista ja muusta työn jälkien poistamisesta; sekä
3) vesistön ja pohjavesiesiintymän tilan säilyttämistä varten tarpeellisista toimenpiteistä ja laitteista.
Vesilain 11 luvun 21 §:n 3 momentin (1193/2013) mukaan, jos hakemus koskee ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettua hanketta, päätöksestä on käytävä ilmi, miten arviointi on otettu huomioon. Lupapäätöksestä on lisäksi käytävä ilmi, miten vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukainen vesienhoitosuunnitelma ja merenhoitosuunnitelma sekä tulvariskien hallinnasta annetun lain mukainen tulvariskien hallintasuunnitelma on otettu huomioon.
Vesilain 18 luvun 16 §:n 2 momentin mukaan vesitaloushankkeen vaikutukset vesistöön tai pohjaveteen toisessa valtiossa otetaan lakia sovellettaessa huomioon kuten vastaava vaikutus Suomessa.
Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettu laki (252/2017) on tullut voimaan 16.5.2017 ja sillä on kumottu aikaisempi laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (468/1994, YVA-laki). Lain 40 §:n 2 momentin mukaan lain voimaan tullessa voimassa olevia säännöksiä sovelletaan hankkeeseen tai hankkeen muutokseen, jonka ympäristövaikutusten arviointiohjelmasta on ennen tämän lain voimaantuloa tiedotettu kuuluttamalla.
YVA-lain 2 §:n 1 kohdan mukaan ympäristövaikutuksella tarkoitetaan hankkeen tai toiminnan aiheuttamia välittömiä ja välillisiä vaikutuksia Suomessa ja sen alueen ulkopuolella: a) ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen; b) maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, kasvillisuuteen, eliöihin ja luonnon monimuotoisuuteen; c) yhdyskuntarakenteeseen, rakennuksiin, maisemaan, kaupunkikuvaan ja kulttuuriperintöön; d) luonnonvarojen hyödyntämiseen; sekä e) a–d alakohdassa mainittujen tekijöiden keskinäisiin vuorovaikutussuhteisiin.
YVA-lain 13 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen tai tehdä muuta siihen rinnastettavaa päätöstä ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen siitä antaman lausunnon.
Sanotun pykälän 2 momentin mukaan hanketta koskevasta lupapäätöksestä tai siihen rinnastettavasta muusta päätöksestä on käytävä ilmi, miten arviointiselostus ja siitä annettu yhteysviranomaisen lausunto on otettu huomioon.
YVA-lain 14 §:n 1 momentin mukaan lain säännöksiä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä sovelletaan myös, jos Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen toimeenpano edellyttää, että Suomessa toteutettavan hankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettely järjestetään yhteistyössä toisen valtion kanssa.
YVA-lain 15 § mukaan ympäristöministeriön tai sen määräämän viranomaisen on varattava 14 §:n 1 momentissa tarkoitettujen sopimusten osapuolena olevan valtion viranomaisille sekä luonnollisille henkilöille ja yhteisöille tilaisuus osallistua tämän lain mukaiseen arviointimenettelyyn, jos tässä laissa tarkoitetun hankkeen ympäristövaikutukset todennäköisesti ilmenevät kyseisen valtion alueella.
Luonnonsuojelulain 3 §:n mukaan luonnonsuojelulailla pannaan täytäntöön muun ohella luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi). Lain 4 §:n mukaan sen lisäksi mitä siinä säädetään, on voimassa, mitä Suomea velvoittavissa kansainvälisissä luonnon tai siihen kuuluvien luonnonvaraisten eliölajien suojelua koskevissa sopimuksissa on määrätty.
Luonnonsuojelulain 64 a §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.
Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin (1587/2009) mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Edellä tarkoitettu vaikutusten arviointi voidaan tehdä myös osana ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä.
Sanotun pykälän 2 momentin (1259/2014) mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on valvottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi tehdään. Viranomaisen on pyydettävä arvioinnista lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.
Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.
Luonnonsuojelulain nojalla on annettu valtioneuvoston asetus hylkeidensuojelualueista (736/2001). Asetuksen 1 §:n mukaan hylkeiden, erityisesti harmaahylkeiden suojelemiseksi ja niiden elinolosuhteiden häiriöttömäksi turvaamiseksi, tieteellisen tutkimuksen ja hyljekantojen seurannan edistämiseksi sekä merellisten luontotyyppien säilyttämiseksi perustetaan valtion omistamille merialueille luonnonsuojelulain (1096/1996) mukaisiksi luonnonsuojelualueiksi (hylkeidensuojelualue) 2 §:ssä luetellut alueet.
Asetuksen 2 §:n mukaan hylkeidensuojelualueita ovat muun ohella 1) Sandkallanin - Stora Kölhällenin alue, johon kuuluu noin 7 570 hehtaaria valtion omistamia alueita Porvoon kaupungissa ja 2) Kallbådanin alue, johon kuuluu noin 1 520 hehtaaria valtion omistamia alueita Kirkkonummen ja Inkoon kunnissa.
Luonnonsuojelulain nojalla annetussa ympäristöministeriön asetuksessa Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden luettelosta (354/2015) on erityisten suojelutoimien alueeksi (SAC) määritelty muun ohella Natura 2000 -alueet Kallbådanin luodot ja vesialue (FI0100089), Sandkallanin eteläpuolinen merialue (FI0100106), Tammisaaren ja Hangon saariston ja Pohjanpitäjänlahden merensuojelualue (FI0100005), Söderskärin ja Långörenin saaristo (FI0100077), Pernajanlahtien ja Pernajan saariston merensuojelualue (FI0100078) ja Itäisen Suomenlahden saaristo ja vedet (FI0408001) sekä erityiseksi suojelualueeksi (SPA) edellä mainituista Natura-alueista Tammisaaren ja Hangon saariston ja Pohjanpitäjänlahden merensuojelualue, Söderskärin ja Långörenin saaristo, Pernajanlahtien ja Pernajan saariston merensuojelualue ja Itäisen Suomenlahden saaristo ja vedet.
Asiassa saatu selvitys
Nord Stream 2 AG:n hankkeessa on kysymys kahden maakaasuputken sijoittamisesta meren pohjaan ja niiden käytöstä Suomen talousvyöhykkeellä. Maakaasuputkien linjaus kulkee olemassa olevien Nord Stream -putkilinjojen läheisyydessä. Venäjältä Narvanlahdelta Saksaan Lubiminin alueelle ulottuvien putkilinjojen kokonaispituus Itämerellä on noin 1 200 kilometriä ja Suomen talousvyöhykkeelle sijoittuvien putkilinjojen osuus on tästä 374 kilometriä. Maakaasuputkien laskun ja asentamisen lisäksi Suomen talousvyöhykkeellä tehdään tutkimuksia, merenpohjan muokkaustöitä, sotatarvikkeiden raivausta, putkien käyttöönoton valmistelua, tarkkailua sekä huoltoa, korjauksia ja tarkastuksia.
Ympäristövaikutusten arviointimenettely
Nord Stream 2 AG:n merenalaisten maakaasuputkien rakentamista koskevan hankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettely on käynnistynyt 25.3.2013, kun yhtiö on toimittanut arviointiohjelman Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on tiedottanut arviointiohjelmasta kuuluttamalla 4.4.2013.
Hanketta koskeva ympäristövaikutusten arviointiselostus sekä koko hanketta ja sen rajat ylittäviä vaikutuksia koskevia arviointiaineisto (niin sanottu Espoo-raportti) on toimitettu Uudenmaan ympäristökeskukselle 3.4.2017. Arvioitiselostuksessa tarkasteltiin hankkeen vaikutuksia reittivaihtoehdoilla, joissa putkilinjan reitti jakautui kahdella eri osuudella kahteen vaihtoehtoiseen reittiin. Lisäksi tarkasteltiin erikseen kahta rakentamisvaihtoehtoa eli käyttöönoton valmistelua vedellä testaamalla ja ilman vedellä testaamista. Vaihtoehdossa VE 0 suunniteltua hanketta ei olisi toteutettu lainkaan Suomen talousvyöhykkeellä.
Arviointiselostuksessa on kuvattu hankkeen vaikutuksia merialueella luvussa 11 muun ohella merenpohjan morfologian ja sedimenttien osalta luvussa 11.2, hydrografian ja veden laadun osalta luvussa 11.3, vedenalaisen melun osalta luvussa 11.4, merinisäkkäiden osalta luvussa 11.7, lintujen osalta luvussa 11.8 ja suojelualueiden osalta luvussa 11.9. Hankkeen rajat ylittäviä vaikutuksia on lisäksi kuvattu erikseen luvussa 13. Arviointiselostuksessa on kuvattu laajasti Nord Stream -hankkeesta vuosina 2009‒2012 saatuja kokemuksia, minkä lisäksi vaikutusten arviointi on perustunut muun ohella Nord Stream 2 hanketta koskeviin suunnitelmiin, asiantuntija-arvioihin ja mallinnuksiin kuten sedimentin leviämismalleihin ja vedenalaisen melun vaikutusalueita koskeviin malleihin.
Merenpohjan morfologiaan ja sedimentteihin kohdistuvien vaikutusten osalta arviointiselostuksessa on todettu, että rakennustöiden seurauksena merenpohjaan syntyy paikallisia painaumia ja kohoumia. Putkijärjestelmän peittämä alue on noin 0,029 prosenttia Suomen talousvyöhykkeen merenpohjan kokonaispinta-alasta. Rakennustöistä aiheutuvan suspendoituvan sedimentin kokonaismäärä on suhteellisen pieni ja uudelleensedimentoituminen vähäistä, enintään muutama millimetri työkohteiden läheisyydessä. Tämä aiheuttaa sedimenttihiukkasiin kiinnittyneiden haitta-aineiden ja ravinteiden jonkin asteista siirtymistä paikasta toiseen. Rakennusvaiheen aikaisen pintasedimentin siirtymisen on arvioitu olevan merkityksetöntä verrattuna luonnollisiin, myrskyjen aikana merenpohjassa tapahtuviin prosesseihin.
Maakaasuputkien rakentamisen vaikutukset veden laatuun liittyvät arviointiselostuksen mukaan edellä mainittuun sedimenttien tilapäiseen leviämiseen. Muutokset veden laadussa aiheutuvat merenpohjaa lähinnä olevassa vesikerroksessa suhteellisen lähellä ammusten raivaukseen ja kiviaineksen kasaukseen liittyviä toimintoja. Muutokset veden laadussa ovat tilapäisiä ja rakennustöistä aiheutuvien liuenneiden haitta-aineiden pitoisuustason merivedessä arvioidaan olevan alhainen. Merenpohjasta vapautuvilla fosfori- ja typpimäärillä ei arvioitu olevan vaikutusta Suomenlahden rehevöitymistasoon.
Vedenalaista melua aiheutuu arviointiselostuksen mukaan erityisesti ammusten raivauksesta ja vähäisemmässä määrin kiviaineksen kasauksesta ja putken laskusta. Ammusten raivaus tuottaa voimakkaita vedenalaisia melupiikkejä, jotka ylittävät meriympäristön luonnollisen melutason. Vedenalaisen melun vaikutuksia arvioitiin meristrategiadirektiivin vaatimusten mukaisesti ihmisten aiheuttaman impulssimaisen ja jatkuvan melun vaikutuksena. Ilmassa kantautuvan melun suhteen rakentamistoimista eniten melua aiheuttaa putken lasku. Arviointiselostuksessa esitettiin erikseen arvioidut melun vaikutukset eri vaikutuskohteisiin, kuten merinisäkkäisiin, lintuihin ja luonnonsuojelualueisiin.
Merinisäkkäisiin kohdistuvia vaikutuksia oli arviointiselostuksessa tarkasteltu yksilöihin kohdistuvien suorien fyysisten vaikutusten ja lisääntymis-, ravinnonsaanti- ja lepäilyalueisiin kohdistuvien välillisten vaikutusten kannalta. Arvioinnin tuloksena todettiin, että ammusten raivaus voi johtaa itämerennorppien ja harmaahylkeiden painevammoihin tai muutoksiin kuulokynnyksessä jopa haittojen lieventämistoimenpiteitä käytettäessä. Vedenalaisen melun vaikutuksia arvioitiin erikseen pyöriäisen, harmaahylkeen ja Itämerennorpan osalta. Pyöriäisen on arviointiselostuksessa todettu olevan Suomen talousvyöhykkeellä hyvin harvinainen, kun taas Itämeren harmaahylkeiden populaatio on runsas ja kasvamassa. Itämerennorppia voi esiintyä missä tahansa Suomen vesillä, mutta vaikutuksia arviotiin myös erikseen Suomenlahden ja Riianlahden osapopulaatioiden kannalta. Vaikutukset merinisäkkäisen lisääntymiseen, ravinnonsaantiin ja lepäilyalueisiin esimerkiksi sedimentin leviämisen seurauksena eivät arviointiselostuksen mukaan ole merkittäviä.
Maakaasuputkien rakentamisesta linnustoon kohdistuvat vaikutukset aiheutuvat arviointiselostuksen mukaan pääosin melusta, suorasta visuaalisesta häiriöstä ja sedimenttien leviämisestä. Herkkyys häiriöille vaihtelee lajikohtaisesti siten, että Itämeren alueella tavattavista lajeista kuikkalinnut, mustalintu ja pilkkasiipi ovat osoittautuneet hyvin herkiksi laivaliikenteen aiheuttamille häiriöille, kun taas haahka on vähemmän herkkä. Ruokaileville ja levähtäville linnuille saattaa aiheutua vaikutuksia noin 1‒2 kilometrin säteellä rakentamisen aikaisesta työskentelyalueesta. Suomenlahden merialueella olevat matalikkoalueet ovat potentiaalisesti tärkeitä ruokailu- ja levähdysalueita pesimä-, muutto- ja talvehtimiskausien aikana, mutta merkittäviä ruokailu- ja levähdysalueita ei sijaitse suunnitellun putkilinjan läheisyydessä. Matalikkoalueet sijaitsevat pääasiassa yli 5 kilometrin etäisyydellä ja tärkeät lintualueet yli 8 kilometrin etäisyydellä putkilinjan reitistä. Arviointiselostuksen mukaan linnustoon kohdistuvat vaikutukset ovat pääosin väliaikaisia ja vähäisiä.
Arviointiselostuksen mukaan suojelualueisiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa on kiinnitetty erityistä huomiota vedenalaisen melun ja sedimenttien leviämisen vaikutuksiin rakennustoimintojen aikana. Suojelualueista lähimpänä hankealuetta sijaitsevat Natura-alue Sandkallanin eteläpuolinen merialue lähimmillään alle 2 kilometrin ja Natura-alue Kallbådanin luodot ja merialue noin 8 kilometrin etäisyydellä hankealueesta. Ilman lieventämistoimenpiteitä hankkeen on arvioitu aiheuttavan haitallisia vaikutuksia Natura-alueen Kallbådanin luodot ja merialue ekologisille arvoille. Lisäksi ammusten raivauksella arvioitiin olevan mahdollisesti vähäisiä heikentäviä vaikutuksia kolmeen muuhun Natura-alueeseen, joiden suojelun perusteena ovat hylkeet. Muihin suojelualueisiin ei arviointiselostuksen mukaan odoteta kohdistuvan vaikutuksia kaasuputkien rakennus- ja käyttövaiheessa.
Hankkeen rajat ylittäviä vaikutuksia on tarkasteltu arviointiselostuksessa erikseen Venäjän, Viron, Ruotsin ja muiden maiden osalta. Arvioinnin rajauksesta on arviointiselostuksessa todettu muun ohella, että sedimentin leviämisen mallinnustulosten ja Nord Stream -hankkeen seurantatulosten perusteella suurin osa uudelleen sedimentaatiosta tapahtuu putkilinjan reitin tuntumassa ja vain vähäinen määrä uudelleen suspendoitunutta materiaalia saattaa kulkea rajan ylitse. Ammusten raivaukseen liittyneen vedenalaisen melumallinnuksen tulosten perusteella rajat ylittävien ympäristövaikutusten kohteita ovat merinisäkkäät ja erityisesti hyljepopulaatiot. Kalojen ja lintujen herkkyyden vedenalaiselle melulle on arvioitu olevan vähäinen. Edellä mainituista syistä sedimentin leviämisen tai sedimentaation taikka ammusten raivaukseen liittyvän vedenalaisen melun kaloihin tai lintuihin liittyviä rajat ylittäviä vaikutuksia ei ole tarkasteltu arviointiselostuksessa tarkemmin. Lisäksi arviointiselostuksessa on todettu, että naapurimaiden suojelualueet sijaitsevat niin kaukana, että Suomen talousvyöhykkeellä tehtävien toimintojen vaikutukset eivät ulotu niihin.
Arviointiselostuksen johtopäätöksissä on todettu, että pääasialliset merialueella tunnistetut vaikutukset olivat ammusten raivauksen vedenalaisen melun vaikutukset merinisäkkäisiin, suojelualueisiin ja biologiseen monimuotoisuuteen. Hanke ei estä meristrategiadirektiivin mukaisen ympäristön hyvän tilan saavuttamista. Erityisesti on arvioitu, että hylkeisiin kohdistuvat vaikutukset eivät todennäköisesti aiheuta pitkäkestoisia seurauksia.
Ympäristöministeriö antoi 30.6.2017 Suomen kannanoton muille maille koko hankkeen vaikutuksista sekä muista maista Suomeen aiheutuvista vaikutuksista. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus antoi yhteysviranomaisena arviointiselostuksesta lausunnon 26.7.2017.
Yhteysviranomaisen lausunnossa on todettu, että arviointiselostus täyttää YVA-asetuksen 10 §:ssä mainitut arviointiselostuksen sisältövaatimukset. Arviointiselostus on asianmukaisesti käsitelty YVA-lainsäädännön vaatimalla tavalla ja siinä on otettu suunnitteluvaiheeseen nähden riittävästi huomioon yhteysviranomaisen arviointiohjelmasta antamassa lausunnossa esittämät täydennystarpeet. Lisäksi lausunnossa on muun ohella todettu, että hankkeen keskeiset haitalliset vaikutukset kohdistuvat Natura 2000 -alueiden suojeluperusteina oleviin merinisäkkäisiin, ja että rakentaminen voi aiheuttaa haitallisia vaikutuksia myös Natura-alueiden merilinnustoon ja vedenalaisiin luontotyyppeihin sekä kiintoaineen ja haitallisten aineiden leviämistä.
Yhteysviranomainen on edellyttänyt, että hankkeen haitallisia vaikutuksia arvioidaan tarkemmin hankkeen vaikutusalueella sijaitsevien Natura 2000 -alueiden vaikutusarvioinneissa. Selvitystä ympäristövaikutuksista täydennetään lupahakemuksissa arvioinnilla, joka pohjautuu valitulta asennuskäytävältä todellisuudessa raivattaviin ammuksiin. Yhteysviranomaisen mukaan hankkeessa tulee toteuttaa mahdollisimman kattavasti käytettävissä olevia haittojen lieventämiskeinoja. Rakentaminen on ajoitettava siten, että häiriöille alttiimpien ajankohtien aikana ei työskennellä alueilla, joilla esiintyy erityisen herkkiä tai uhanalaisia lajeja.
Yhteysviranomainen on korostanut, että Natura 2000 -alueiden luontoarvojen ja talousvyöhykkeen käytön kannalta eteläiset reittivaihtoehdot ovat selvästi vähemmän haitallisia kuin pohjoiset vaihtoehdot.
Natura 2000 -alueisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi
Nord Stream 2 AG on toimittanut Natura 2000 -aluetta Sandkallanin eteläpuolinen merialue (FI0100106) ja Natura-aluetta Kallbådanin luodot ja merialue (FI0100089) koskevat arviointiselostukset Uudenmaan ELY-keskukselle 3.7.2017.
Natura-alue Sandkallanin eteläpuolinen merialue sijaitsee avomerellä Porvoon edustalla ja sen pinta-ala on 7 468 hehtaaria. Aluetta koskevalla Natura-tietolomakkeella on mainittu suojeluperusteena luontotyyppi riutat (1170). Tietolomakkeella ei ole mainittu suojelun perusteena olevia lajeja. Alueen kuvauksessa tietolomakkeella on todettu, että alueen lajisto on Itämeren suolapitoisuudeltaan alhaisille osille tyypilliseen tapaan niukkaa. Lajien esiintyminen kaukana avomerellä edustavana kokonaisuutena on kuitenkin poikkeuksellista. Natura-alueen pohjoispuolella sijaitsee Sandkallanin - Stora Kölhällanin hylkeidensuojelualue.
Suunniteltu putkilinja kulkee lähimmillään 1,9 kilometrin etäisyydellä Natura-alueen rajasta sen eteläpuolella. Natura-arvioinnin mukaan rakentamistöiden aiheuttama uudelleen sedimentaatio on vähäistä ja sitä tapahtuu työkohteiden lähellä. Natura-alueella ei arvioida tapahtuvan muutoksia veden laadussa tai sedimentaatiossa. Käytön aikana putkilinjat voivat aiheuttaa vähäisiä paikallisia vaikutuksia virtausolosuhteissa, mutta tälläkään ei arvioida olevan Natura-alueelle ulottuvia vaikutuksia.
Natura-alue Kallbådanin luodot ja merialue sijaitsee Porkkalanniemen lounaispuolisella ulkomerialueella. Alueen pinta-ala on 1 520 hehtaaria ja sen keskellä sijaitsee Kallbådanin majakkaluoto. Perusteena Natura-alueen muodostamiselle on ollut alueen tärkeys harmaahylkeen suojelulle. Alueelle on perustettu myös samanniminen hylkeidensuojelualue. Lisäksi alueen suojeluperusteena on luontotyyppi Itämeren boreaaliset luodot ja saaret (1620).
Suunniteltu putkilinja kulkee lähimmillään 9,8 kilometrin etäisyydellä Natura-alueen rajasta sen eteläpuolella. Natura-arvioinnin mukaan vaikutukset alueen suojeluperusteena olevaan luontotyyppiin ovat merkityksettömiä putkilinjan ja Natura-alueen välisestä etäisyydestä johtuen. Suojelun perusteena olevaan harmaahylkeeseen on arvioitu kohdistuvan ammusten raivauksesta enintään vähäisiä vaikutuksia yksilötasolla ja populaatiotasolla, kun lieventämistoimenpiteet toteutetaan. Lieventämistoimenpiteinä oli Natura-arvioinnissa esitetty merinisäkästarkkailijoiden käyttöä, passiivista akustista tarkkailua ja hyljekarkottimia sekä tiettyjen suurimpien ammusten raivauksessa kuplaverhoja.
Harmaahylkeisiin kohdistuvia ammusten raivauksen aiheuttaman vedenalaisen melun vaikutuksia oli arvioitu mallintamalla sekä tilapäisen että pysyvän kuulonaleneman riskivyöhykkeet. Tilapäisen kuulonaleneman vyöhyke ulottui arvioinnin mukaan Natura-alueelle, vaikka lieventämistoimenpiteet toteutetaan. Vaikutuksen avioitiin kuitenkin jäävän lyhyeksi ja kohdistuvan vain muutamiin yksilöihin. Sen sijaan pysyvän kuulonaleneman vyöhyke ulottui muun muassa kuplaverhojen käyttö huomioon ottaen lähimmilläänkin 5,5 kilometrin etäisyydelle Natura-alueen ulkorajasta.
Nord Stream 2 AG on toimittanut Uudenmaan ELY-keskukselle Natura-arvioinnin tarveharkintaa koskevan 6.9.2017 päivätyn yhteisen selvityksen, joka on koskenut kolmea Natura-aluetta eli Tammisaaren ja Hangon saariston ja Pohjanpitäjänlahden merensuojelualuetta (FI0100005), Söderskärin ja Långhörenin saaristoa (FI0100077) ja Pernajanlahtien ja Pernajan saariston merensuojelualuetta (FI0100078). Putkilinja kulkee lähimmillään 12,5‒17,8 kilometrin etäisyydellä edellä mainittujen Natura-alueiden rajasta. Kaikilla kolmella Natura-alueella suojelun perusteena on muun ohella harmaahylje, johon on arvioitu kohdistuvan ammusten raivauksen aiheuttaman vedenalaisen melun seurauksena vähäisiä tilapäisiä vaikutuksia.
Uudenmaan ELY-keskus on antanut kaikkien edellä mainittujen Natura-alueiden osalta lausunnon 7.12.2017. Lausunnossa on todettu, että Nord Stream 2 -maakaasuputkilinjan rakentaminen ei yksinään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa luonnonsuojelulain 66 §:ssä tarkoitetulla tavalla merkittävästi heikennä Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden suojelun perusteena olevia luonnonarvoja. Lausunnon mukaan seurannalla tulee varmistaa, että hankkeen vaikutukset erityisesti Natura-alueiden hyljepopulaatioihin sekä Sandkallanin eteläpuolisen merialueen suojelun perusteena olevaan riutat-luontotyyppiin eivät muodostu ennalta arvioitua suuremmiksi ja lievennystoimenpiteet toimivat suunnitellusti.
Nord Stream 2 AG on toimittanut Kaakkois-Suomen ELY-keskukselle 4.9.2017 päivätyn Natura-aluetta Itäisen Suomenlahden saaristo ja vedet (FI0408001) koskevan Natura-arvioinnin tarveharkinnan. Sen mukaan ammusten raivaus on ainoa toiminto, joka voi potentiaalisesti aiheuttaa huomattavia vaikutuksia Natura-alueen suojeluperusteisiin. Kiviainesten sijoituksen ja putkenlaskun vaikutukset eivät ulotu Natura-alueelle. Tarveharkinnassa käytettiin oletuksena pahimman mahdollisen tilanteen mukaista vedenalaisen melun leviämistilannetta. Melumallinnusten sekä merilintuja ja -nisäkkäitä koskevien tietojen perusteella ainoastaan hylkeisiin ja kahteen lintulajiin eli ruokkiin ja etelänkiislaan kohdistuu vähäisiä ja tilapäisiä vaikutuksia.
Kaakkois-Suomen ELY-keskus on antanut sille toimitetun Natura-arvioinnin tarveharkinnan johdosta lausunnon 20.11.2017. Lausunnossa on todettu, että ELY-keskus pitää arviointia asianmukaisena ja katsoo, että esitetty hanke ei todennäköisesti merkittävästi heikennä Natura-alueen luonnonarvoja. ELY-keskus on kuitenkin katsonut, että itämerennorppaan kohdistuvien vaikutusten seurantaa varten tarkkailuohjelmaan tulee lisätä vedenalaisen melun tarkkailuasema itäisen Suomenlahden alueelle.
Valtioneuvoston suostumus
Valtioneuvosto on yleisistunnossa 5.4.2018 antanut Suomen talousvyöhykkeestä annetussa laissa tarkoitetun suostumuksen Nord Stream 2 AG:n maakaasuputkien asentamiselle talousvyöhykkeelle. Valtioneuvoston päätöksen mukaan hankkeen toteuttajan on muun muassa noudatettava yleistä varovaisuusperiaatetta vahinkojen ehkäisemiseksi ja minimoimiseksi, otettava asianmukaisesti huomioon Itämeren herkkyys ja haavoittuvuus ja talousvyöhykkeellä jo olemassa olevat muut hankkeet sekä noudatettava vesilain mukaisen luvan ehtoja.
Vesitalouslupaa koskeva hakemus ja lupamenettely
Nord Stream 2 AG:n lupahakemus on tullut Etelä-Suomen aluehallintovirastossa vireille 19.9.2017. Yhtiö on täydentänyt hakemusta aluehallintoviraston täydennyspyynnön johdosta vielä 6.10.2017. Hakemuksesta on kuulutettu 13.10.2017 ja hakemusasiakirjat ovat olleet nähtävillä 19.10.‒20.11.2017.
Lupahakemuksen liitteenä on ollut muun ohella ympäristövaikutusten arviointiselostus, Natura 2000 -arvioinnit Natura-alueiden Kallbådanin luodot ja vesialueet ja Sandkallanin eteläinen merialue osalta sekä Natura 2000 -arvioinnin tarveharkintaa koskevat asiakirjat neljän muun Natura-alueen osalta.
Lupahakemuksen liitteenä on myös ollut raivattavia sotatarvikkeita koskeva selvitys, jonka mukaan mahdollisesti raivattavia sotatarvikkeita on 85 kappaletta ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa arvioidun 55 sotatarvikkeen sijasta. Vesitalouslupaa haettiin näiden 85 sotatarvikkeen raivaamiseen. Hakemuksen liitteenä ollut ammusten raivauksen ammuskohtaisia ympäristövaikutuksia Suomen talousvyöhykkeellä koskeva vaikutusten arviointi oli päivätty 8.9.2017.
Lupahakemuksen mukaan putkilinjojen asennustyöt oli suunniteltu aloitettavaksi keväällä 2018 ja putket otettavaksi käyttöön vuoden 2019 lopulla.
Lupahakemuksessa on kuvattu hanketta ja siihen liittyviä toimenpiteitä sekä ympäristön tilaa Suomen talousvyöhykkeellä ja erityisesti muun ohella merinisäkäslajeja (luku 9.2.5), lintuja (luku 9.2.6) sekä suojelualueita (luku 9.2.7).
Merinisäkkäistä harmaahylje ja itämerennorppa esiintyvät Suomenlahdella. Itämeren harmaahyljekannan on arvioitu olevan yli 40 000 yksilöä, joista Suomenlahden harmaahyljekanta on noin 1 100 yksilöä. Harmaahylkeet ovat tammikuusta maaliskuun loppupuolelle jäällä synnytys- ja parittelujakson aikana. Lisääntymiskauden aikana Itämeren hylkeet ovat Riianlahdella, Suomenlahdella, Itämeren pääaltaan pohjoisosassa ja Perämerellä tai Itämeren luoteisosan kallioilla. Harmaahylkeet vaeltavat pitkiä matkoja ja vaihtavat oleskelupaikkaa vuodenaikojen välillä. Hylkeet voivat ylittää Suomenlahden avoimen merialueen, mutta hylkeiden tiheys on suurimmillaan hyljeluotojen lähellä. Hylkeiden pakoetäisyys eli etäisyys, josta hylje siirtyy häiriön vuoksi, vaihtelee, mutta on arviolta noin 500 metriä.
Pyöriäinen on harvinainen Itämeren pääaltaan pohjoisosissa ja Suomenlahdella, eikä se lisäänny Suomen vesissä. Pyöriäisten lisääntymisalueet sijaitsevat Öölannin ja Gotlannin saarten eteläpuolella sekä Bornholmin saaren ja Tanskan salmien välissä. Itämeren pyöriäiskanta on äärimmäisen uhanalainen.
Lintujen osalta lupahakemuksessa on todettu muun ohella, että Suomenlahti on tärkeä osa muuttolintujen Venäjän pohjoisosien ja Siperian pesimäalueille suuntautuvaa muuttoreittiä. Valtaosa linnuista muuttaa lahden avomerialueella. Suurin osa muuttavista arktisista lajeista ylittää Suomen merialueet pysähtymättä. Viime vuosina kuitenkin alleilla (Clangula hyemalis) on havaittu suuria muutonaikaisia kerääntymiä Suomenlahden rannikkoalueilla. Suomenlahden alueilla on Itämeren eteläosaa vähäisempi merkitys uhanalaisten lajien talvehtimisalueena, mutta ilmastonmuutoksen vuoksi merkitys saattaa kasvaa tulevaisuudessa. Viime vuosina Suomenlahdella talvehtiva allikanta on kasvanut.
Suomenlahden alueella esiintyy neljä maailmanlaajuisesti uhanalaiseksi luokiteltua lintulajia: alli, allihaahka (Polysticta stelleri), punasotka (Aythya ferina) ja pilkkasiipi (Melanitta fusca). Punasotkaa lukuun ottamatta mainitut lajit hyödyntävät ulkomerialueita jokseenkin säännöllisesti. Suomenlahden linnusto on keskittynyt rannikkoalueille ja talousvyöhykkeellä lintuja tavataan satunnaisemmin.
Hakemuksessa on kuvattu hankkeen vaikutuksia muun ohella medenpohjan morfologiaan ja sedimentteihin (luku 10.1.2), hydrografiaan ja veden laatuun (luku 10.1.3), ilmassa kantautuvaan ja vedenalaiseen meluun (luku 10.1.4), merinisäkkäisiin (luku 10.2.4), lintuihin (luku 10.2.5) ja suojelualueisiin (luku 10.2.6).
Merenpohjan morfologiaan ja sedimentteihin sekä hydrografiaan ja vedenlaatuun kohdistuvien vaikutusten osalta hakemuksessa on viitattu muun ohella raivattavien sotatarvikkeiden määrää koskeviin, YVA-menettelyn jälkeen tarkempien tutkimusten perusteella saatuihin tietoihin ja toisaalta päätökseen käyttää kuplaverhoja vedenalaisen melun lieventämiseksi. Kuplaverhosta aiheutuva sedimenttien kulkeutuminen lisää sedimenttipitoisuutta, mutta vaikutuksen on arvioitu olevan marginaalinen.
Uusi sotatarvikkeiden raivausta koskeva tutkimus on otettu huomioon myös ilmassa kantautuvaa ja vedenalaista melua koskevissa uusissa mallinnuksissa ja arvioitaessa melun vaikutuksia merinisäkkäisiin, lintuihin ja suojelualueisiin. Lisäksi uusissa mallinnuksissa oli otettu huomioon kuplaverhojen käyttö vedenalaisen melun lieventämiseksi. Kuplaverhoja oli lupahakemuksen mukaan tarkoitus käyttää niiden sotatarvikkeiden kohdalla, jotka sijaitsevat itäisellä Suomenlahdella tai lähellä suojelualueita, joiden suojelun perusteena on hylje. Kuplaverhojen käytön arvioitiin laskelmien perusteella vähentävän vedenalaisen melun vaikutusetäisyyttä merkittävästi ja samalla myös sen alueen pinta-alaa, jonka sisäpuolella vammat ovat mahdollisia. Todennäköisyys sille, että yksittäinen hylje altistuu painevammoille taikka pysyvälle tai tilapäiselle kuulonalenemalle vähenee merkittävästi. Lisäksi putkenlaskun meluvaikutusten arvioitiin olevan pienempiä kuin YVA-menettelyssä, koska dynaamisesti asemoitavan aluksen kanssa ei tarvita ylimääräisiä ankkurointialuksia.
Lupahakemuksessa on esitetty hankkeesta aiheutuvien haitallisten ympäristövaikutusten vähentämisen kannalta keskeiseksi keinoksi putkilinjan reitin optimointi. Epätasaisen merenpohjan välttäminen reittiä valittaessa vähentää merenpohjan muokkaustoimenpiteitä tarvetta ja niihin liittyviä vaikutuksia. Ankkuroitavan putkenlaskualuksen käytöstä luopuminen on puolestaan vähentänyt Suomenlahdella raivattavien sotatarvikkeiden määrää.
Sotatarvikkeiden raivauksesta merinisäkkäisiin kohdistuvia vaikutuksia lievennetään karkottamalla merinisäkkäitä ennen raivausta laukaistavilla ADD-laitteilla, tarkkailemalla merinisäkkäitä ja sukeltavia merilintuja raivausaluksilta, käyttämällä pyöriäisten havainnoinnissa passiivisia akustisia seurantalaitteita sekä käyttämällä kuplaverhoja vedenalaisen melun vaimentamiseksi.
Varsinais-Suomen ELY-keskus antoi lupahakemuksen johdosta aluehallintovirastolle lausunnon 17.11.2017, Kaakkois-Suomen ELY-keskus 20.11.2017 ja Uudenmaan ELY-keskus 5.12.2017. Lausunnoissa arvioitiin muun ohella lupahakemuksen mukaisen hankkeen vaikutuksia vesien- ja merenhoitoon ja niiden ympäristötavoitteisiin. Vesienhoidon osalta lausunnoissa on katsottu, että hanke ei estä vesien hyvän tilan saavuttamista.
Varsinais-Suomen ELY-keskus on todennut lausunnossaan, että hankkeen toteuttamisesta aiheutuu muutoksia merenpohjassa, joka voi aiheuttaa hydrografisia muutoksia, samentumista, vedenalaista melua ja mahdollisesti roskaantumista. Lukuun ottamatta putkien alle jäävän merenpohjan menetystä putkilinjan rakentamisen vaikutukset ovat pääosin työnaikaisia eivätkä ulotu hankealuetta laajemmalle. Menetetyn merenpohjan pinta-ala on suhteellisesti pieni, eikä putkien alle ole jäämässä uhanalaisia elinympäristöjä. Näin ollen hankkeen toteuttaminen ei ole esteenä meriympäristön hyvän tilan saavuttamiselle.
Myös ClientEarth Prawnicy dla Ziemi on jättänyt lupahakemuksen johdosta aluehallintovirastolle muistutuksen.
Nord Stream 2 AG toimitti 19.1.2018 aluehallintovirastolle hakemuksen täydennyksen ja vastineen, jossa se muun ohella ilmoitti käyttävänsä kuplaverhoja lähes kaikkien sotatarvikkeiden raivauksessa harmaahylkeisiin kohdistuvien vaikutusten vähentämiseksi edelleen. Lupahakemuksen täydennys koski muun ohella raivattavien sotatarvikkeiden lukumäärän nostamista 85:stä 87:ään. Lisäksi yhtiö täydensi hakemustaan vielä 5.2.2018 ja 12.3.2018.
Aluehallintoviraston päätöksessä on asetettu lupamääräyksiä maakaasuputkien asennustöihin ja sotatarvikkeiden raivaukseen liittyen. Lupamääräykset 6, 16 ja 20 koskevat merenpohjan muokkaustöiden, kaasuputkien asennustöiden tai sotatarvikkeiden raivauksen suorittamisajankohtaa. Lupamääräys 16 koskee lisäksi merinisäkkäiden, kalaparvien ja merilintujen havainnointia ennen suunniteltua räjäytystä ja sen aikana.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset
ClientEarth Prawnicy dla Ziemi on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että aluehallintoviraston päätös kumotaan ja Nord Stream 2 AG:n lupahakemus hylätään. Säätiö on valituksessaan katsonut, että ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ei ole suoritettu asianmukaisesti ja menettelyyn liittyy puutteita ja virheellisyyksiä, aluehallintoviraston päätöksestä ei käy ilmi, miten ympäristövaikutusten arviointi on otettu huomioon, eikä hanke täytä vesilaissa säädettyjä luvan myöntämisen edellytyksiä.
Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn osalta valituksessa on viitattu sekä menettelyyn liittyviin puutteisiin että arvioinnin sisältöön liittyviin puutteisiin. Valituksen mukaan ympäristövaikutusten arviointi ei ole ollut riittävää merinisäkkäisiin, lintuihin ja Natura 2000 -alueisiin kohdistuvien vaikutusten osalta.
Valituksessa on katsottu, että hankkeen vaikutuksia Natura 2000 -verkostoon on arvioitu puutteellisesti erityisesti niiden Suomessa ja Puolassa sijaitsevien Natura-alueiden osalta, jotka on perustettu merilintujen ja -nisäkkäiden suojelemiseksi. Valituksessa on tältä osin lueteltu kahdeksan Puolassa sijaitsevaa merellistä Natura-aluetta, mutta Suomessa sijaitsevien Natura-alueiden osalta ei ole yksilöity, miltä osin arviointi on ollut puutteellista.
Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (252/2017) ja siihen liittyneet muiden lakien muutokset ovat tulleet voimaan 16.5.2017 eli vasta sen jälkeen, kun Nord Stream 2 AG:n maakaasuputkihanketta koskevasta arviointiohjelmasta oli tiedotettu kuuluttamalla. Hankkeeseen sovelletaan siten lain voimaan tullessa voimassa ollutta YVA-lakia.
Maakaasuputkihankkeen ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa on edellä luetelluin tavoin kuvattu hankkeen arvioituja ympäristövaikutuksia. Yhteysviranomaisen lausunnon antamisen jälkeen Nord Stream 2 AG on yhteysviranomaisen lausunnossa edellytetyllä tavoin tehnyt uusia tarkempia tutkimuksia raivattavista sotatarvikkeista. Näiden tutkimusten perusteella arvio raivattavien sotatarvikkeiden määrästä on kasvanut. Uudet tiedot on otettu huomioon YVA-menettelyn jälkeen tehdyissä Suomenlahdella sijaitsevia Natura-alueita koskevissa Natura-arvioinneissa ja Natura-arvioinnin tarveharkinnassa, ja ne on kuvattu vesitalouslupaa koskevassa hakemuksessa ja sen liitteissä.
Ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa on tunnistettu ammusten raivauksesta aiheutuvan vedenalaisen melun vaikutukset merinisäkkäisiin, suojelualueisiin ja biologiseen monimuotoisuuteen Nord Stream 2 AG:n hankkeen kannalta kriittisiksi vaikutuksiksi. Yhteysviranomainen on arviointiselostuksesta antamassaan lausunnossa pitänyt esitettyä arviota asianmukaisena, mutta edellyttänyt juuri näiden keskeisten vaikutusten osalta vielä tarkempia tietoja Natura-arvioinneissa ja vesitalouslupaa koskevassa hakemuksessa. Arviointimenettelyä ei ole näin ollen suoritettu puutteellisesti sillä perusteella, että näistä ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa kuvatuista hankkeen vaikutuksista on esitetty tarkempia tietoja vesilain mukaisessa lupamenettelyssä.
Asiassa saadun selvityksen perusteella Suomenlahdella suunnitellun putkilinjan läheisyydessä sijaitsevia Natura-alueita koskevat luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitetut Natura-arvioinnit ja Natura-arviointia koskevat tarveharkinnat on suoritettu asianmukaisesti. Kahta Natura-aluetta koskevissa Natura-arvioinneissa esitetyt tarkemmat tiedot erityisesti hankkeen hylkeisiin ja merilintuihin kohdistuvista vaikutuksista tukevat sitä tarveharkintojen perusteella tehtyä johtopäätöstä, että Natura-arviointia ei ole ollut tarpeen tehdä muiden Suomenlahdella sijaitsevien Natura-alueiden osalta.
Kun otetaan huomioon ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä, Natura-arvioinneissa ja Natura-arvioinnin tarveharkinnassa sekä vesitalouslupaa koskevassa hakemuksessa ja aluehallintoviraston päätöksessä esitetty, aluehallintoviraston päätöksen mukaisen hankkeen Suomen talousvyöhykkeen ulkopuolella sijaitsevien Natura-alueiden suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin kohdistuvien merkittävästi heikentävien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä ei ole jäänyt järkevää epäilyä. Luonnonsuojelulain 65 §:n mukaiset tai niitä vastaavat arviointi- ja lausuntomenettelyt Suomen talousvyöhykkeen ulkopuolella, kuten Puolassa, sijaitsevien Natura-alueiden osalta eivät siten ole olleet lupa-asian ratkaisemiseksi tarpeen.
Etelä-Suomen aluehallintovirastolla on vesitalouslupapäätöstä tehdessään ollut käytössä ympäristövaikutusten arviointiselostus ja yhteysviranomaisen siitä antama lausunto. Aluehallintovirastolla on myös ollut käytössään ne Nord Stream 2 AG:n YVA-menettelyn jälkeen tekemät uudet tutkimukset ja tutkimusten perusteella tehdyt mallinnukset ja vaikutusten arvioinnit, joiden tekemistä yhteysviranomainen on lausunnossaan edellyttänyt. Asiassa on varattu tilaisuus osallistua menettelyyn Espoon sopimuksen piiriin kuuluville maille siten kuin YVA-lain 15 §:ssä edellytetään. Ympäristövaikutusten arviointia ei ole suoritettu siten puutteellisesti, että se olisi ollut esteenä vesitalousluvan myöntämiselle. Aluehallintovirastolla on ollut käytössään asian ratkaisemisen kannalta riittävä selvitys hankkeen tarkoituksesta ja vaikutuksista. Aluehallintoviraston päätöksessä on myös YVA-lain 13 §:n 2 momentissa ja vesilain 11 luvun 21 §:n tarkoittamalla tavalla kuvattu, miten ympäristövaikutusten arviointi on otettu huomioon.
Luvan myöntämisen edellytysten osalta ClientEarth Prawnicy dla Ziemin valituksessa on katsottu, että hankkeesta saatava hyöty ei ole niin huomattava verrattuna hankkeesta koituviin menetyksiin, että lupa voidaan myöntää. Lisäksi hankkeesta aiheutuu valituksen mukaan vesilain 3 luvun 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuja huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa ja vesiluonnossa ja sen toiminnassa, eikä lupaa näin ollen voida myöntää.
Asiassa hankkeen ympäristövaikutuksista saadun, edellä kuvatun selvityksen perusteella Nord Stream 2 AG:n hankkeen ei voida katsoa aiheuttavan vesilain 3 luvun 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuja huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa ja vesiluonnossa ja sen toiminnassa. Hankkeen vaikutukset vesien ja meriympäristön tilaan, merellisiin suojelualueisiin ja niiden suojelun perusteena oleviin lajeihin rajoittuvat pääosin sotatarvikkeiden raivauksen ja putkilinjan rakennustöiden aikaan eli ovat varsin lyhytaikaisia ja rajatuille alueelle ulottuvia. Myöskään merkittäviä välillisiä haitallisia vaikutuksia Itämeren meriympäristölle ei voida ennalta arvioiden katsoa aiheutuvan.
Vesitalousluvan myöntämisen edellytyksiä on nyt kyseessä olevan Nord Stream 2 AG:n hankkeen osalta tullut arvioida vesilain 3 luvussa säädetyn intressivertailun perusteella. Sanotun luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.
Maakaasuputkien rakentamisella on hakijan mukaan saavutettavissa merkittävää yksityistä taloudellista hyötyä kaasun kuljetusmaksuina. Intressivertailussa huomioon otettavilla yleisillä eduilla tarkoitetaan vesilain 3 luvun 6 §:ssä hankkeeseen välittömästi liittyviä konkreettisia hyötyjä. Maakaasuputkien rakentamisen seurauksena oleva maakaasun kuljetuskapasiteetin lisääntyminen 55 miljardilla kuutiometrillä voidaan osaltaan ottaa huomioon tällaisena konkreettisena yleisenä hyötynä. Nord Stream 2 AG:n hakemuksessa ja toisaalta valituksessa esitetyt Keski-Euroopan maakaasumarkkinoita ja energiahuoltoa koskevat yleiset näkökohdat liittyvät sen sijaan sellaisiin välillisiin hyötyihin ja menetyksiin, joita ei vesilain mukaisessa intressivertailussa voida ottaa huomioon.
Hankkeesta yksityisille ja yleisille eduille saatavaa hyötyä on vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan verrattava hankkeesta yleisille ja yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Aluehallintoviraston päätöksessä on arvioitu hankkeesta yleisille ja yksityisille eduille koituvia menetyksiä, jotka liittyvät merenpohjaan, vedenlaatuun, kalastoon ja kalastukseen, luontoon, olemassa olevaan infrastruktuuriin sekä meriliikenteeseen ja kulttuuriperintöön kohdistuviin vaikutuksiin, ja asetettu lupamääräykset hankkeesta aiheutuvien haittojen välttämisestä. Lisäksi aluehallintovirasto on tarkastellut hankkeen vaikutuksia Natura-alueisiin ja niiden suojelun perusteena oleviin merilintuihin ja -nisäkkäisiin edellä todetuilla tavoin. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että aluehallintovirasto on erityisesti haittojen välttämiseksi asetetut lupamääräykset huomioon ottaen voinut arvioinnissa esittämillään perusteilla katsoa, että hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Aluehallintoviraston päätöksessä on annettu myös muutoin riittävät määräykset hankkeen toteuttamisesta ja siitä aiheutuvien haittojen välttämisestä. Edellytykset luvan myöntämiselle ovat siten olleet olemassa.
Lopputulos
Edellä lausutuin perustein ja kun otetaan huomioon hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeudelle tehty valitus on hylättävä. Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätös jää siten voimaan.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Pekka Aalto sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Tuire Taina.