KHO:2020:17
Kaupunginvaltuusto oli hyväksynyt asemakaavan muutoksen, jonka tarkoituksena oli mahdollistaa täydennysrakentamista yleiskaavassa maakunnallisesti arvokkaaksi rakennetun kulttuuriympäristön kohteeksi osoitetun alueen viereen.
Mainitun kohteen kulttuurihistoriallisesti arvokkaat rakennukset oli osoitettu asemakaavan muutoksessa suojeltaviksi merkinnällä sr. Suojeltavien rakennusten läheisyyteen ja osittain näiden rakennusten rajaamaan pihapiiriin kuuluvalle alueelle oli osoitettu rakennusalat kahdelle enintään nelikerroksiselle ja enintään 1 450 kerrosneliömetrin suuruiselle rakennukselle. Sekä suojellut rakennukset että uudisrakentaminen sijoittuivat asuin-, liike- ja toimisto- sekä yleisten rakennusten korttelialueelle, jossa rakennetun ympäristön ominaispiirteet tuli säilyttää (ALY/s).
Asiassa oli kysymys erityisesti siitä, oliko suojeltujen rakennusten piha-alueen merkitys osana erityisiä arvoja omaavan rakennetun ympäristön kokonaisuutta otettu riittävällä tavalla huomioon uudisrakentamista osoitettaessa.
Suojeltujen rakennusten rajaamalla piha-alueella ei saadun selvityksen perusteella ollut itsenäistä suojeluarvoa, mutta sillä oli kuitenkin merkitystä osana rakennusten muodostamaa rakennetun ympäristön kokonaisuutta. Piha-alueen keskeisiksi ominaispiirteiksi oli laadituissa selvityksissä todettu puistomainen ilme, istutukset ja reitit.
Kaavamuutoksen mahdollistama uudisrakentaminen muutti suojeltujen rakennusten rajaamaa piha-aluetta aikaisempaan nähden suljetummaksi. Kun lisäksi otettiin huomioon uudisrakentamiseen liittyvät pysäköinti- ja pelastustiejärjestelyt sekä polkupyörien säilytykseen varattavat alueet, korttelin viheralueiden voitiin arvioida ainakin vähäisesti supistuvan nykytilanteeseen verrattuna.
Suojeltujen rakennusten ja uudisrakennusten välinen piha-alue oli osoitettu kaavakartassa istutettavaksi alueeksi. ALY/s-korttelin piha-alueen toteuttamista koskevan kaavamääräyksen mukaan piha-alueet tuli suunnitella yhtenäiseksi kokonaisuudeksi niin kasvillisuuden, rakenteiden, toimintojen sijoittelun kuin kulkureittien osalta ja piha-alueen puistomainen luonne tuli säilyttää. Kaavamääräyksissä oli lisäksi muun ohella edellytetty, että piha-alue toteutetaan yhteisjärjestelynä pienen piha-alueen mahdollisuuksien hyödyntämiseksi ja vaadittujen toimintojen järjestämiseksi.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että asemakaavaratkaisu perustui kattavaan suojeltujen rakennusten ja niiden rajaaman piha-alueen historiaa ja keskeisiä piirteitä koskevaan selvitykseen. ALY/s-korttelin piha-alueen toteuttamista koskevissa kaavamääräyksissä oli otettu lähtökohdaksi piha-alueelle selvitysten perusteella ominainen puistomainen luonne, ja kaavamääräysten voitiin muutoinkin todeta ohjaavan piha-alueen toteuttamista tavanomaista yksityiskohtaisemmin. Kun lisäksi otettiin huomioon, että kaikille ALY/s-kortteliin sijoittuville rakennuksille oli osoitettu sama käyttötarkoitus, kaavaratkaisun voitiin katsoa uudisrakentamisesta aiheutuvista muutoksista huolimatta turvaavan korttelin piha-alueen toteutumisen yhtenäisenä ja piha-alueen keskeiset ominaispiirteet säilyttävänä kokonaisuutena. Piha-alueen merkitys osana erityisiä arvoja omaavan rakennetun ympäristön kokonaisuutta oli siten otettu kaavaratkaisussa riittävällä tavalla huomioon, ja kaavamuutoksen voitiin katsoa täyttävän rakennetun ympäristön vaalimista ja siihen liittyvien erityisten arvojen hävittämiskieltoa koskevan asemakaavan sisältövaatimuksen.
Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § 1 ja 2 momentti, 50 § 1 momentti ja 54 § 2 momentti
Päätös, jota valituslupahakemus ja valitus koskevat
Hämeenlinnan hallinto-oikeus 4.5.2018 nro 18/0159/2
Asian aikaisempi käsittely
Jyväskylän kaupunginvaltuusto on 29.5.2017 (§ 52) hyväksynyt asemakaavamuutoksen 1. kaupunginosan korttelin 5 tonteille 11 ja 12 sekä katualueelle (Vanha Ortopedia). Kaavalla muodostuu 1. kaupunginosan korttelin 5 tontit 12, 13 ja 14 sekä katualuetta. Lisäksi on hyväksytty sitova tonttijako kaavamuutoksella muodostuville tonteille 13 ja 14.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, A:n valituksesta kumonnut kaupunginvaltuuston asemakaavan hyväksymistä koskevan päätöksen korttelin 5 tonttien 12 ja 13 osalta.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:
Sovellettavat oikeusohjeet
Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.
Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva selvitys
Kaavamuutosalue on noin 1,3 hehtaarin suuruinen ja se sijaitsee Jyväskylän ydinkeskustassa rajautuen Cygnaeuksenkatuun, Hannikaisenkatuun, Vaasankatuun ja asuinkerrostalojen korttelialueeseen. Kaavamuutoksen tarkoituksena on mahdollistaa kortteliin täydennysrakentamista, mikä soveltuu rakennettuun kulttuuriympäristöön. Tarkoituksena on jakaa korttelialue toimintojen mukaisesti eri tonteiksi ja muuttaa käyttötarkoitusta mahdollistamaan korttelialueen kehittäminen julkisten toimintojen lisäksi myös asuinkäyttöön.
Asemakaavamuutoksella muodostuu 1. kaupunginosan korttelin 5 tontit 12, 13 ja 14 sekä katualuetta. Tonttijako on hyväksytty tonteille 13 ja 14. Korttelin 5 tonteille 12 ja 13 on osoitettu asuin-, liike- ja toimisto- sekä yleisten rakennusten korttelialue, jossa rakennetun ympäristön ominaispiirteet tulee säilyttää (ALY/s). Alueella sijaitsevat rakennukset ja piha-alueet muodostavat maakunnallisesti arvokkaan rakennetun kulttuuriympäristön. Korttelialueen kokonaisrakennusoikeudesta tulee asumista toteuttaa vähintään 50 prosenttia. Kaavan mukaisella tontilla 12 sijaitsevat 1888 ja 1901 valmistuneet Vanhan Ortopedian kulttuurihistoriallisesti arvokkaat rakennukset. Rakennuksiin kohdistuu kaavassa suojelumääräys sr, jonka mukaan kyseessä on suojeltava rakennus, rakennusta ei saa purkaa. Rakennusten muutos- ja korjaustoimenpiteet eivät saa heikentää rakennusten kulttuurihistoriallisia ja kaupunkikuvallisia arvoja. Rakennusten muutos- ja korjaustoimenpiteissä tulee säilyttää rakennusten julkisivujen alkuperäisenä säilyneet laudoitukset, listoitus- ja koristelaudoitukset sekä ikkunat ja ulko-ovet. Pääkäyttötarkoituksen mukaisten tilojen, kuten asuntojen, toteuttamista ullakkokerrokseen ei sallita. Rakennus- ja toimenpidelupaa vaativissa toimenpiteissä on pyydettävä lausunto Keski-Suomen museolta ennen luvan myöntämistä. Kaavan mukaiselle tontille 13 on osoitettu rakennusoikeutta kahdelle nelikerroksiselle rakennukselle. Piha-alueen lounaisosassa, rakennusten välissä on kansipihalle varattu alueen osa ja sen takana säilytettävä puurivi. Tonttien 13 ja 14 rakennusten keskelle muodostuva sisäpiha on osoitettu istutettavaksi alueeksi. Kaavamääräysten mukaan rakennusten ja rakennelmien tulee olla arkkitehtonisesti korkealaatuisia, mittasuhteiltaan sopusuhtaisia sekä väreiltään ja muotokieleltään kulttuurihistoriallisesti arvokkaaseen rakennettuun ympäristöön sopivia. Rakennusten korkealaatuisuuden arvioi rakennuslupavaiheessa kaupunkikuvatoimikunta. Rakennusten tulee muodostaa keskenään yhteensopiva kokonaisuus. Uudisrakennusten ja -rakennelmien tulee ilmentää modernia arkkitehtuuria. Piha-alueiden osalta on määrätty muun muassa, että ALY/s-korttelissa piha-alueet tulee suunnitella yhtenäiseksi kokonaisuudeksi niin kasvillisuuden, rakenteiden, toimintojen sijoittelun kuin kulkureittien osalta.
Piha-alueen puistomainen luonne tulee säilyttää. Piha-alueet tulee toteuttaa yhteisjärjestelynä pienen piha-alueen mahdollisuuksien hyödyntämiseksi ja vaadittujen toimintojen (leikki- ja oleskelualueet, jätehuolto sekä pelastustiet) järjestämiseksi. ALY/s-korttelissa leikki- ja oleskelualueita tulee varata vähintään 10 neliömetriä 100 asuinkerrosalaneliö-metriä kohti. Leikki- ja oleskelualueiden riittävyystarkastelua ei tehdä tonttikohtaisesti vaan koko ALY/s-korttelialueelta tonttirajojen estämättä (piha-alueiden yhteisjärjestely). ALY/s-korttelissa tontille 13 tulee istuttaa vähintään viisi suurikokoista puuntainta. Rakennuslupa-asiakirjoihin tulee liittää kohteen vaatimustason mukainen pihasuunnitelma. Pihasuunnitelman laatijan tulee olla ammattitaitoinen ja kokenut pihasuunnittelija, esim. maisema-arkkitehti tai suunnitteluhortonomi. Kaavassa on annettu lisäksi määräyksiä autojen ja polkupyörien pysäköintipaikoista.
Kaavaselostuksen mukaan suunnittelualue on kokonaisuudessaan rakennettua korttelialuetta, jolla sijaitsee 1888 ja 1901 valmistuneet Vanhan Ortopedian kulttuurihistoriallisesti arvokkaat rakennukset sekä 1979 valmistunut Cygnaeustalo. Vanhan Ortopedian rakennusten ja Cygnaeustalon väliin jää vehreä ja puistomainen pieni sisäpiha, jonka länsireunalla on korttelialueen maantasopysäköintiä. Ympäristön rakennuskanta on kokonaisuudessaan varsin monimuotoinen. Vanhan Ortopedian rakennukset ovat aiemmin olleet valtion omistuksessa ja rakennuksia tulee varjella kaupunkikuvallisesti tärkeinä. Päätös varjelusta perustuu asetukseen valtion omistamien rakennusten suojelusta (480/85). Vanha Ortopedia on asetuksen mukaisessa suojeluluokituksessa merkinnällä V2 "rakennus varjellaan osittain". Kaavaselostuksessa on todettu, että täydennysrakentaminen on sijoitettu ja massoiteltu siten, että lähiympäristön asumisen näkymät on otettu huomioon mahdollisimman hyvin ja mahdollisimman vähän haittaa aiheuttaen. Asemakaavan muutos mahdollistaa kahden neljäkerroksisen kerrostalon toteuttamisen alueelle, joka on kaupunkikuvassa erityisen näkyvällä ja kaupunkikuvaan leimaa antavalla paikalla. Uusi rakennus sijoittuu kuitenkin jo olemassa olevien Vanhan Ortopedian rakennusten taakse, mikä vähentää kaupunkikuvallisia vaikutuksia. Vaikutukset rakennettuun kulttuuriympäristöön ovat kohtalaisen merkittävät. Uudisrakentaminen muuttaa olennaisesti rakennetun kulttuuriympäristön vaikutuspiiriä. Uudisrakennusten sijoittelulla mahdollistetaan viihtyisän ja yhtenäisen sisäpihan syntyminen suojeltujen rakennusten ja uudisrakennusten väliin. Sisäpiha yhdistää rakennukset samaksi kokonaisuudeksi hallinnollisista rajoista huolimatta. Uudisrakentamisen paikalla on nykyisin laaja pysäköintialue, mikä ei itsessään sellaisenaan lisää rakennetun kulttuuriympäristön arvoa tai lisää ympäristön viihtyisyyttä. Uudisrakentaminen tulee olennaisesti muuttamaan ympäristöä ja muutosta on pyritty ohjaamaan positiiviseen suuntaan tarkalla asemakaavalla. Asemakaavan mahdollistama täydennysrakentaminen sopeutuu hyvin keskustamaiseen rakenteeseen, kaupunkikuvaan ja rakennettuun kulttuuriympäristöön ottaen huomioon ympäristöön sitoutuneet erityiset arvot.
Ajoyhteys suunnittelualueelle on Vaasankadulta sekä Cygnaeuksenkadulta. Vaasankadulla liikennettä on noin 7 000 ajoneuvoa vuorokaudessa ja Cygnaeuksenkadulla noin 4 200 ajoneuvoa vuorokaudessa. Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan autopaikkojen kokonaismäärä tulee kaavamuutoksella vähenemään 16 paikalla. Liikennesuoritteiden määrä Vaasankadulle on nykytilanteessa suurempi kuin asemakaavamuutoksen toteuttamisen mahdollistamassa tilanteessa.
Suunnittelualue on Keski-Suomen maakuntakaavan mukaista keskustatoimintojen aluetta (C). Vanha Ortopedia on maakuntakaavassa maakunnallisesti arvokas rakennetun kulttuuriympäristön kohde. Suunnittelumääräyksen mukaan alueen suunnittelussa on otettava huomioon kulttuurihistoriallisen rakennetun ympäristön kokonaisuus, ominaispiirteet ja identiteetti. Jyväskylän 25.11.2016 voimaan tulleessa yleiskaavassa suunnittelualue on strategista keskustatoimintojen aluetta (C). Kaavamerkinnän kuvauksen mukaan alueen täydennysrakentamisen tulee tukeutua olemassa olevaan kulttuuriympäristöön ja siinä tulee ottaa huomioon moderni rakennusperintö. Vanhan Ortopedian rakennukset on osoitettu suojeltaviksi myös alueella voimassa olevassa asemakaavassa.
Museoviraston kaavaluonnoksesta antamassa lausunnossa on todettu, että kaava osoittaa mittavaa, kaupunkikuvaa muuttavaa uudisrakentamista, jota ei ole sijoittelultaan ja massoittelultaan sovitettu arvokkaaseen ympäristöön riittävällä tavalla. Kaavaluonnoksen mukaiset nelikerroksiset uudisrakennukset tulisivat paikoitellen hyvin lähelle suojeltuja rakennuksia ja pilkkoisivat piha-alueen hajanaiseksi. Piha muodostaa kokonaisuuden suojeltujen rakennusten kanssa. Museoviraston kaavaehdotuksesta antamassa lausunnossa on todettu, että entisten ortopediarakennusten edelleen puistomainen piha on ollut merkittävä osa ympäristöä aina sairaalatoiminnan loppumiseen asti ja piha muodostaa siten kokonaisuuden suojeltujen rakennusten kanssa. Vanhaa Ortopediaa ympäristöineen koskeva /s-merkintä viestii tavoitteesta säilyttää pihan arvot, minkä kanssa kaavaratkaisu on osittain ristiriidassa. Esitetty uudisrakentaminen tekee pihasta ahtaan oloisen. Mikäli suunnittelu jatkuu kaavaehdotuksen mukaisen ratkaisun pohjalta, Museovirasto esittää pihan yhtenäisyyden turvaamista lyhentämällä läntistä uudisrakennusta kaakkoispäädystään. Siten myös suojellun ortopediarakennuksen asema pihalta avautuvissa näkymissä tulisi paremmin huomioiduksi.
Kaavoittajan vastineissa on todettu, että uusien rakennusten rakentaminen pääosin nykyisen pysäköintialueen päälle vähentää vihreää piha-aluetta vain noin 100 m2. ALY/s-merkinnällä velvoitetaan säilyttämään rakennetun ympäristön ominaispiirteet alueella sijaitsevien rakennusten ja piha-alueiden muodostaessa maakunnallisesti arvokkaan rakennetun kulttuuriympäristön.
Jyväskylän Vanhan Ortopedian rakennushistoriaselvityksen 2014 (Arkkitehtitoimisto LPV Jyväskylä Oy) mukaan Vanhan Ortopedian korttelin rakennuskanta on kerroksellista. Asemapiirroksessa vuodelta 1888 piha-alueella on puistomainen ilme. 1950-luvun korjaussuunnitelmissa on esitetty pihan reitit ja toiminnot. 1970-luvun lopussa pihasta purettiin useita rakennuksia ja tilalle rakennettiin virastotalo. Virastotalon alle jäi sairaalan hyötypuutarha-alue. Säilynyt puistoinen piha oli merkittävä osa sairaalaympäristöä sairaalatoiminnan loppumiseen saakka. Pihan nykyinen asu on pääosin 1990-luvun korjausten mukainen. Pysäköintialue on rajattu muusta pihasta puisella aidalla. Keskellä tonttia on säilynyt istutusten ja kulkureittien avulla puistomainen ilme. 1990-luvulla kaadettujen suurten puiden tilalle on istutettu uusia. Puistomainen ilme on suositeltu säilytettäväksi. Selvitykseen sisältyy runsaasti valokuvia myös piha-alueesta eri aikakausina.
Keski-Suomen museon modernin rakennusperinnön inventoinnissa 2012–2014 on tarkasteltu Vanhan Ortopedian korttelia osana eräitä muita Jyväskylän Yläkaupungin kortteleiden kokonaisuutta. Yläkaupunki on todettu arkkitehtonisesti ja historiallisesti yhtenäiseksi ja ainutlaatuiseksi kantakaupunkiympäristöksi.
Asemakaavakartan perusteella uudisrakennukset sijoittuisivat lähimmillään 6–8 metrin etäisyydelle suojelluista rakennuksista. Piha-alueen leveys suojelluista rakennuksista tontin 12 rajalle on noin viisi metriä. Tontin 13 piha-alueen istutettavaa aluetta on noin 25x50 metrin alalla, mutta tästä osan peittävät rakennukset. Uudisrakennusten välissä oleva kansipiha on keskimäärin 15x20 metrin suuruinen. Havainnekuvan perusteella sen keskelle on suunniteltu polkupyörien säilytyspaikka (40 paikkaa).
Hallinto-oikeuden johtopäätökset
Maankäyttö- ja rakennuslain 5 § ja 12 § ovat tavoitesäännöksiä, joihin ei voi menestyksellisesti vedota kaavapäätöksen kumoamiseksi.
Asiassa on riidatonta, että Vanhan Ortopedian rakennuksilla on merkittävää rakennus- ja kulttuurihistoriallista arvoa ja että varsinaisten rakennusten suojelumerkinnät ovat tässä suhteessa riittävät. Hallinto-oikeuden arvioitavana on se, onko Vanhan Ortopedian suojeluarvot otettu riittävästi huomioon asemakaavan mukaista uudisrakentamista osoitettaessa.
Saadun selvityksen perusteella Vanhan Ortopedian rakennuksia ympäröivällä piha-alueella on erityistä merkitystä rakennetun kulttuuriympäristön kokonaisuuden kannalta. Piha-alueeseen ei kuitenkaan kohdistu nimenomaisia suojelumerkintöjä.
Hallinto-oikeus toteaa, että kun otetaan huomioon Jyväskylän kaupungin tavoitteet keskustan rakennuskannan tiivistämisestä ja kyseessä olevaa asemakaava-aluetta ympäröivän rakennuskannan ja myös korttelin sisäisen rakentamisen monimuotoisuus ja ajallinen kerroksellisuus, uudisrakentaminen samaan kortteliin Vanhan Ortopedian rakennusten kanssa ei sinänsä ole asemakaavalle asetettujen, rakennetun ympäristön vaalimista koskevien sisältövaatimusten vastaista. Uudisrakentamisen kaupunkikuvalliset vaikutukset katualueilta käsin tarkasteltaessa eivät ole merkittäviä. Kuitenkin aiempaan rakentamiseen nähden täysin uudenlainen rakentaminen sijoittuu varsinkin tontin keskiosiin ulottuvan uudisrakennuksen osalta erittäin lähelle vanhoja rakennuksia ja osin myös rakennusten reunustaman sisäpihan sisään. Asemakaavan mukainen rakentaminen muuttaa piha-alueen luonnetta aiempaan nähden selvästi. Piha-alueen ominaispiirteiden, ennen muuta puistoalueille tyypillisen avoimuuden säilyttäminen on vaikeaa. Varsinaisiksi viheralueiksi voidaan hallinto-oikeuden käsityksen mukaan laskea vain istutettaviksi osoitetut alueet, jolloin muutos aiempaan nähden on viheralueiden laajuuden kannalta suurempi kuin kaavaselostuksessa on arvioitu. Vaikka piha-alueilla ei ole itsenäistä suojeluarvoa, on niiden merkitys kokonaisuuden kannalta nyt kysymyksessä olevalla kaava-alueella erityinen. Asemakaavamääräyksillä ei voida vaikuttaa rakennusten sijoitteluun eikä piha-alueen laajuuteen, minkä vuoksi ne eivät yksin riitä ohjaamaan piha-alueen suunnittelua alueen arvokkaan ympäristön edellyttämällä tavalla. Kun oleskeluun tarkoitettu piha-alue sijoittuu suureksi osaksi uudisrakentamista sisältävän tontin 13 puolelle, piha-alue rakentuu hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan ensisijaisesti uudisrakentamisen ehdoilla, jolloin ALY/s-korttelin kaavamääräykseen sisältyvä toteamus maakunnallisesti arvokkaan rakennetun kulttuuriympäristön muodostumisesta on vaikeasti toteutettavissa. Hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että piha-alue muodostuu yhteisenä kahdelle selvästi erilaista rakennuskantaa edustaville ja rakennusten laadun vuoksi erilaisia tavoitteita toteuttaville tonteille. Näissä olosuhteissa asemakaava on maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen rakennetun ympäristön vaalimista koskevan asemakaavan sisältövaatimuksen vastainen. Kaupunginvaltuuston päätös on kumottava lainvastaisena.
Kun kaava tulee kumotuksi edellä olevalla perusteella, hallinto-oikeus ei ota kantaa muihin valitusperusteisiin.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut
Maankäyttö- ja rakennuslaki 54 § 1 momentti
Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)
Kuntalaki 147 §
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä (eri mieltä), Elina Tanskanen, joka on myös esitellyt asian, ja Virpi Juujärvi.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Jyväskylän kaupunginhallitus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen ja valitus hylätään. Korkeimman hallinto-oikeuden on toimitettava asiassa katselmus.
Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:
On kiistatonta, että Vanhan Ortopedian rakennuksilla on merkittävää rakennus- ja kulttuurihistoriallista arvoa. Myös rakennusten sisäpihalla on merkitystä osana rakennetun kulttuuriympäristön kokonaisuutta. Piha-alueeseen ei kuitenkaan kohdistu nimenomaisia suojelumerkintöjä.
Rakennushistoriaselvityksessä piha-alueen ominaispiirteiksi on tunnistettu piha-alueen puistomainen luonne sekä istutukset ja reitit. Nämä piha-alueen piirteet on määrätty kaavassa säilytettäväksi koko piha-alueella. Asemakaavassa on tässä tarkoituksessa edellytetty korttelin kiinteistöjen välistä yhteisjärjestelyä, jolla turvataan eri tonteille sijoittuvaksi osoitetun yhteisen pihan toteutuminen. Korttelin 5 tonteille 12 ja 13 on asemakaavassa osoitettu sama pääkäyttötarkoitus eli asuin-, liike- ja toimisto- sekä yleisten rakennusten korttelialue.
Voimassa olevassa asemakaavassa istutettavaa piha-aluetta on noin 1 800 m2 ja kaavaehdotuksessa noin 1 625 m2. Jos piha-alueen viheralueiden muutosta tulkitaan siten, että myös kansipiha otetaan tarkasteluun mukaan, kasvavat piha-alueen viheralueet kaavamuutoksella yli 100 m2 nykytilanteeseen verrattuna.
Vanhan Ortopedian alueelle osoitettu täydennysrakentaminen edustaa sijoittelultaan ja mitoitukseltaan maltillista ja harkittua modernia rakentamisen ratkaisua, joka ei ole ristiriidassa arkkitehtonisesti tasokkaan kerrostaloalueen arvojen tai rakennetun kulttuuriympäristön arvojen säilymisen kanssa. Kaavamuutoksella osoitetut uudisrakentamisen rakennusalat sekä muut piha-alueen laajuuteen ja toteuttamiseen liittyvät kaavamerkinnät ja määräykset ovat yhdessä riittävät ohjaamaan piha-alueen suunnittelua piha-alueen asemakaavassa tunnistetut arvot säilyttävällä tavalla.
Asemakaavamuutoksen pääsisältönä on ollut uudisrakentamisen osoittaminen kyseiselle kaava-alueelle. Hallinto-oikeuden voimaan jättämä loppuosa asemakaavasta ei muodosta tarkoituksenmukaista kokonaisuutta, eikä kyseisenlaiselle voimaan jätetylle asemakaavanmuutokselle ole yksinään tarvetta.
Katselmus on tarpeen piha-alueen luonteen selvittämiseksi ja havainnoimiseksi.
A on antanut selityksen, jossa hän on uudistanut hallinto-oikeudelle esittämänsä perusteet sekä vaatinut ensisijaisesti valituslupahakemuksen ja toissijaisesti valituksen hylkäämistä. Hän on lisäksi vaatinut, että Jyväskylän kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:
Hallinto-oikeuden päätös asiassa on oikea, eikä sitä tule muuttaa. Kahden nelikerroksisen kerrostalon rakentaminen 2 391 m2:n suuruiselle tontille hävittäisi Vanhan Ortopedian rakennusten piha-alueen maakunnallisesti arvokkaan rakennetun kulttuuriympäristön arvot, koska asemakaavan mukainen rakentaminen muuttaisi piha-alueen luonnetta aiempaan nähden selvästi. Asemakaavan muutoksessa ei ole huomioitu Museoviraston antamia lausuntoja.
Jyväskylän kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen, jossa se on muun ohella vaatinut A:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.
1. Jyväskylän kaupunginhallituksen vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.
2. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen.
Korkein hallinto-oikeus ottaa välittömästi tutkittavakseen A:n valituksen siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole siitä lausunut. Valitus Jyväskylän kaupunginvaltuuston päätöksestä hylätään.
3. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.
Perustelut
1. Katselmuksen toimittaminen
Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Jyväskylän kaupunginhallitus on pyytänyt katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.
2. Pääasiaratkaisu
2.1 Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Hallinto-oikeus on kumonnut asemakaavan korttelin 5 tonttien 12 ja 13 osalta rakennetun ympäristön vaalimista koskevan asemakaavan sisältövaatimuksen vastaisena. Asiassa on Jyväskylän kaupunginhallituksen valituksen johdosta ratkaistavana, onko asemakaava kumotuilta osin lainvastainen hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla. Kysymys on erityisesti siitä, onko suojeltujen rakennusten piha-alueen merkitys osana erityisiä arvoja omaavan rakennetun ympäristön kokonaisuutta otettu riittävällä tavalla huomioon uudisrakentamista osoitettaessa.
2.2 Sovellettavat säännökset
Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.
Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n 1 momentin mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.
Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.
2.3 Kaava-alue ja kaavassa osoitettu maankäyttö
Asemakaavamuutoksella on osoitettu korttelin 5 tonteille 12 ja 13 asuin-, liike- ja toimisto- sekä yleisten rakennusten korttelialue, jossa rakennetun ympäristön ominaispiirteet tulee säilyttää (ALY/s). Asemakaavamuutoksen tarkoituksena on mahdollistaa kortteliin täydennysrakentamista. Kaavamuutoksella on lisäksi laajennettu kaava-alueen rakennusten käyttötarkoitusta sallimalla kaava-alueen käyttäminen julkisten toimintojen lisäksi myös asuin-, toimisto- ja liikerakentamiseen.
Kaavan mukaisella tontilla 12 sijaitsevat vuosina 1888 ja 1901 valmistuneet Vanhan Ortopedian kulttuurihistoriallisesti arvokkaat rakennukset. Rakennuksiin kohdistuu kaavassa suojelumääräys sr. Tontille 13 on osoitettu rakennusalat kahdelle nelikerroksiselle ja enintään 1 450 kerrosneliömetrin suuruiselle rakennukselle. Kaavamääräysten mukaan rakennusten ja rakennelmien tulee olla arkkitehtonisesti korkealaatuisia, mittasuhteiltaan sopusuhtaisia sekä väreiltään ja muotokieleltään kulttuurihistoriallisesti arvokkaaseen rakennettuun ympäristöön sopivia.
Tonttien 12 ja 13 rakennusten keskelle muodostuva sisäpiha on osoitettu istutettavaksi alueeksi. Piha-alueita koskevissa kaavamääräyksissä on määrätty muun muassa, että ALY/s-korttelissa piha-alueet tulee suunnitella yhtenäiseksi kokonaisuudeksi niin kasvillisuuden, rakenteiden, toimintojen sijoittelun kuin kulkureittien osalta ja että piha-alueen puistomainen luonne tulee säilyttää. Piha-alue on lisäksi edellytetty toteutettavaksi yhteisjärjestelynä pienen piha-alueen mahdollisuuksien hyödyntämiseksi ja vaadittujen toimintojen järjestämiseksi. Tontille 13 on kaavamääräyksen mukaan istutettava vähintään viisi suurikokoista puuntainta. Tonttien välisiä rajoja ei saa aidata.
Jyväskylän yleiskaavassa suunnittelualue on strategista keskustatoimintojen aluetta (C). Kaavamerkinnän kuvauksen mukaan alueen täydennysrakentamisen tulee tukeutua olemassa olevaan kulttuuriympäristöön ja siinä tulee ottaa huomioon moderni rakennusperintö. Vanhan Ortopedian rakennukset on osoitettu yleiskaavassa maakunnallisesti arvokkaaksi rakennetun kulttuuriympäristön kohteeksi. Merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta tai kohdetta koskevissa toimenpiteissä, alueen tarkemmassa suunnittelussa tai kaavojen ajanmukaisuutta arvioitaessa on otettava huomioon kulttuurihistoriallisesti merkittävän rakennetun kulttuuriympäristön kokonaisuus, ominaispiirteet ja identiteetti. Aluetta tai kohdetta koskevissa toimenpiteissä on kuultava museoviranomaisia (Museovirasto tai maakuntamuseo).
Vanhan Ortopedian rakennusten ja piha-alueen kaavahistoriaa ja rakentumisen historiaa on tarkasteltu Jyväskylän Vanhan Ortopedian rakennushistoriaselvityksessä 2014 (Arkkitehtitoimisto LPV Jyväskylä Oy). Selvityksen mukaan Vanhan Ortopedian kortteli on rakentunut eri aikoina ja rakennuskanta on kerroksellista. Ympäröivien kortteleiden rakennukset ovat pääosin 1950-luvulla ja sen jälkeen rakentuneita kerrostaloja. Vanhan Ortopedian rakennusten piha-aluetta koskevassa tarkastelussa on todettu, että asemapiirroksessa vuodelta 1888 piha-alueella on puistomainen ilme. 1950-luvun korjaussuunnitelmissa on esitetty pihan reitit ja toiminnot. 1970-luvun lopussa pihasta on purettu useita rakennuksia ja tilalle on rakennettu virastotalo. Säilynyt puistoinen piha on ollut merkittävä osa sairaalaympäristöä sairaalatoiminnan loppumiseen saakka. Pihan nykyinen asu on pääosin 1990-luvun korjausten mukainen. Pysäköintialue on rajattu muusta pihasta puisella aidalla. Keskellä tonttia on säilynyt istutusten ja kulkureittien avulla puistomainen ilme. 1990-luvulla kaadettujen suurten puiden tilalle on istutettu uusia.
Keski-Suomen museon Jyväskylän modernin rakennusperinnön inventoinnissa 2012–2014 on tarkasteltu Vanhan Ortopedian korttelia osana eräitä muita Jyväskylän Yläkaupungin kortteleiden kokonaisuutta. Ns. Yläkaupungin kortteleiden on katsottu muodostavan pääosin 1950- ja 1960-luvuilla rakennetuista asuinkerrostaloista koostuvan niin toiminnallisesti kuin yleisilmeensäkin kannalta yhtenäisen ja edustavan kokonaisuuden. Inventoinnissa on huomionarvoisena seikkana mainittu ruutukaava-alueen ainoat säilyneet puutalokaupungin jäänteet kortteleissa 4 ja 5. Yläkaupunki on todettu arkkitehtonisesti ja historiallisesti yhtenäiseksi ja ainutlaatuiseksi kantakaupunkiympäristöksi.
Museovirasto on kaavaluonnoksesta antamassaan lausunnossa 15.3.2016 esittänyt muutoksia uudisrakentamisen sijoitteluun ja massoitteluun, jotta tulevat rakennukset sopisivat riittävällä tavalla arvokkaaseen ympäristöön. Lausunnossa on edelleen todettu, että sairaalakäyttöön rakennettujen entisten ortopediarakennusten edelleen puistomainen piha on ollut merkittävä osa ympäristöä aina sairaalatoiminnan loppumiseen asti, ja piha muodostaa siten kokonaisuuden suojeltujen rakennusten kanssa. Vanhaa Ortopediaa ympäristöineen koskeva /s-merkintä viestii tavoitteesta säilyttää pihan arvot, minkä kanssa kaavaratkaisu on osittain ristiriidassa. Esitetty uudisrakentaminen tekee pihasta ahtaan oloisen. Kaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa 30.1.2017 Museovirasto on esittänyt pihan yhtenäisyyden turvaamista lyhentämällä läntistä uudisrakennusta kaakkoispäädystään, jolloin myös suojellun ortopediarakennuksen asema pihalta avautuvissa näkymissä tulisi paremmin huomioiduksi.
Kaavaselostuksessa todetaan, että suunnittelualue on kokonaisuudessaan rakennettua korttelialuetta, jolla sijaitsee 1888 ja 1901 valmistuneet Vanhan Ortopedian kulttuurihistoriallisesti arvokkaat rakennukset sekä 1979 valmistunut Cygnaeustalo. Vanhan Ortopedian rakennusten ja Cygnaeustalon väliin jää vehreä ja puistomainen pieni sisäpiha, jonka länsireunalla on korttelialueen maantasopysäköintiä. Ympäristön rakennuskanta on kokonaisuudessaan varsin monimuotoinen. Kaavaselostuksessa on todettu, että täydennysrakentaminen on sijoitettu ja massoiteltu siten, että lähiympäristön asumisen näkymät on otettu huomioon mahdollisimman hyvin ja mahdollisimman vähän haittaa aiheuttaen. Vaikutukset rakennettuun kulttuuriympäristöön ovat kohtalaisen merkittävät. Uudisrakentaminen muuttaa olennaisesti rakennetun kulttuuriympäristön vaikutuspiiriä. Uudisrakennusten sijoittelulla mahdollistetaan viihtyisän ja yhtenäisen sisäpihan syntyminen suojeltujen rakennusten ja uudisrakennusten väliin. Sisäpiha yhdistää rakennukset samaksi kokonaisuudeksi hallinnollisista rajoista huolimatta. Uudisrakentamisen paikalla on nykyisin laaja pysäköintialue, mikä ei itsessään sellaisenaan lisää rakennetun kulttuuriympäristön arvoa tai lisää ympäristön viihtyisyyttä.
Kaava-aineistoon sisältyy laaja havainnekuvamateriaali, jossa on tarkasteltu uudisrakennusten soveltumista kaupunkikuvaan ja Vanhan Ortopedian rakennusten pihapiiriin.
2.4 Oikeudellinen arviointi rakennettua ympäristöä koskevan asemakaavan sisältövaatimuksen osalta
Asemakaavan muutoksella on osoitettu täydennysrakentamista samaan kortteliin alueella voimassa olevassa yleiskaavassa maakunnallisesti arvokkaaksi rakennetun kulttuuriympäristön kohteeksi osoitettujen Vanhan Ortopedian rakennusten kanssa siten, että Vanhan Ortopedian rakennukset ja kaavamuutoksessa osoitetut kaksi uudisrakennusta muodostavat yhdessä asuin-, liike- ja toimisto- sekä yleisten rakennusten korttelialueen (ALY/s), jossa rakennetun ympäristön ominaispiirteet tulee säilyttää.
Vanhan Ortopedian kulttuurihistoriallisesti arvokkaat rakennukset on osoitettu kaavamuutoksessa suojeltaviksi merkinnällä sr. Rakennusten rajaamalla piha-alueella ei saadun selvityksen perusteella ole itsenäistä suojeluarvoa, mutta sillä on kuitenkin merkitystä osana rakennusten muodostamaa rakennetun ympäristön kokonaisuutta. Piha-alueen keskeisiksi ominaispiirteiksi on laadituissa selvityksissä todettu puistomainen ilme, istutukset ja reitit.
Kaavamuutoksen mahdollistama uudisrakentaminen sijoittuu pääosin nykyisellään maantasopysäköintiin käytettävälle alueelle, mutta osin myös Vanhan Ortopedian rakennusten reunustamalle piha-alueelle. Keskelle ALY/s-korttelia sijoittuvan uudisrakennuksen rakennusalan etäisyys Vanhan Ortopedian rakennuksista on kaavakartan perusteella vähimmillään 6–8 metriä. Uudisrakentaminen muuttaa siten Vanhan Ortopedian rakennusten rajaamaa piha-aluetta aikaisempaan nähden suljetummaksi. Kun lisäksi otetaan huomioon uudisrakentamiseen liittyvät pysäköinti- ja pelastustiejärjestelyt sekä polkupyörien säilytykseen varattavat alueet, korttelin viheralueiden voidaan arvioida ainakin vähäisesti supistuvan nykytilanteeseen verrattuna.
Vanhan Ortopedian rakennusten ja uudisrakennusten välinen piha-alue on osoitettu kaavakartassa istutettavaksi alueeksi. ALY/s-korttelin piha-alueen toteuttamista koskevan kaavamääräyksen mukaan piha-alueet tulee suunnitella yhtenäiseksi kokonaisuudeksi niin kasvillisuuden, rakenteiden, toimintojen sijoittelun kuin kulkureittien osalta ja piha-alueen puistomainen luonne tulee säilyttää. Kaavamääräyksissä on lisäksi muun ohella edellytetty, että piha-alue toteutetaan yhteisjärjestelynä pienen piha-alueen mahdollisuuksien hyödyntämiseksi ja vaadittujen toimintojen järjestämiseksi.
Kaavaratkaisu perustuu kattavaan Vanhan Ortopedian rakennusten ja niiden rajaaman piha-alueen historiaa ja keskeisiä piirteitä koskevaan selvitykseen. ALY/s-korttelin piha-alueen toteuttamista koskevissa kaavamääräyksissä on otettu lähtökohdaksi piha-alueelle selvitysten perusteella ominainen puistomainen luonne, ja kaavamääräysten voidaan muutoinkin todeta ohjaavan piha-alueen toteuttamista tavanomaista yksityiskohtaisemmin. Kun lisäksi otetaan huomioon, että kaikille ALY/s-kortteliin sijoittuville rakennuksille on osoitettu sama käyttötarkoitus, kaavaratkaisun voidaan katsoa uudisrakentamisesta aiheutuvista muutoksista huolimatta turvaavan korttelin piha-alueen toteutumisen yhtenäisenä ja piha-alueen keskeiset ominaispiirteet säilyttävänä kokonaisuutena. Piha-alueen merkitys osana erityisiä arvoja omaavan rakennetun ympäristön kokonaisuutta on siten otettu kaavaratkaisussa riittävällä tavalla huomioon, ja kaavamuutoksen voidaan katsoa täyttävän rakennetun ympäristön vaalimista ja siihen liittyvien erityisten arvojen hävittämiskieltoa koskevan asemakaavan sisältövaatimuksen.
Edellä lausuttu huomioon ottaen hallinto-oikeuden ei olisi A:n valituksen johdosta tullut kumota kaupunginvaltuuston päätöstä lainvastaisena. Hallinto-oikeuden päätös on näin ollen Jyväskylän kaupunginhallituksen valituksesta kumottava ja A:n valitus on tältä osin hylättävä.
2.5 Muut valitusperusteet
Enemmän viivästyksen välttämiseksi A:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus on syytä ottaa välittömästi ratkaistavaksi siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole valitusperusteista lausunut.
A on esittänyt valituksessaan hallinto-oikeudelle, että liikennemääriä arvioitaessa ei ole otettu huomioon Keski-Suomen keskussairaalan muuttumista raskaan päivystyksen sairaalaksi eikä tästä aiheutuvaa hälytysajoneuvoliikenteen lisääntymistä Vaasankadulla. Valituksessa on lisäksi esitetty, että uudisrakennus tulisi osaltaan hankaloittamaan Vaasankadun liikenteen sujuvuutta ja että muutokset liikenteen sujuvuuteen on arvioitu väärin.
Ajoyhteys suunnittelualueelle on kaavaselostuksen mukaan Vaasankadulta sekä Cygnaeuksenkadulta. Vaasankadulla liikennettä on noin 7 000 ajoneuvoa vuorokaudessa ja Cygnaeuksenkadulla noin 4 200 ajoneuvoa vuorokaudessa.
Kaavaselostuksessa esitetyn vaikutusten arvioinnin perusteella kaavamuutoksen liikenteelliset vaikutukset ovat vähäiset. Maltillinen täydennysrakentaminen varsin vilkkaasti liikennöidyn liikenneverkon tuntumassa ei olennaisesti muuta alueen liikennesuoritteiden määrää tai aiheuta muutenkaan liikenteen sujuvuudelle erityisen haitallisia tai tuntuvia vaikutuksia. Kokonaisliikennöinnin määrä tulee kaavamuutoksen myötä pienenemään nykyisestä. Uudisrakentamisen aiheuttama liikennemäärä on arvioitu minimaaliseksi suhteessa Vaasankadun kokonaisliikennemäärään, eikä sen katsota hankaloittavan Vaasankadun liikenteen sujuvuutta.
Kaavamuutoksen liikenteelliset vaikutukset on selvitetty kaavan tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen riittävällä tavalla. Kaavamuutoksen liikenteelliset vaikutukset jäävät saadun selvityksen perusteella vähäisiksi, ja kaavamuutoksen voidaan katsoa luovan asemakaavan sisältövaatimusten edellyttämällä tavalla edellytykset liikenteen järjestämiselle ja turvalliselle elinympäristölle. Kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamiselle lainvastaisena ei siten ole perusteita myöskään hallinto-oikeudelle esitetyn kaavamuutoksen liikenteellisiä vaikutuksia koskevan valitusperusteen johdosta.
2.6 Lopputulos
Kaupunginvaltuuston päätös ei ole ollut lainvastainen hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyillä perusteilla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen ja kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tehty valitus on hylättävä. Kaupunginvaltuuston päätös asemakaavan muutoksen hyväksymisestä jää siten kaikilta osin voimaan.
3. Oikeudenkäyntikulut
Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole velvoitettava maksettavaksi korvausta selityksen antamisesta aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Pekka Aalto ja Monica Gullans. Asian esittelijä Petri Hellstén.