KHO:2020:28
Asiassa oli kysymys metsästyslain nojalla myönnetystä niin sanotusta kannanhoidollisesta poikkeusluvasta kolmen suden tappamiseen Pohjois-Savossa sijaitsevilla kahdella alueella. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli luonnonsuojeluyhdistyksen valituksesta ratkaistavana, oliko Suomen riistakeskuksen päätös luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan vastainen.
Unionin tuomioistuimen korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnön johdosta antaman tuomion (asia C-674/17) mukaan salametsästyksen torjumista voitiin sinänsä pitää luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisena poikkeusluvan myöntämiseen oikeuttavana päämääränä. Tuomioistuimen ratkaisussa oli kuitenkin lueteltu useita luontodirektiiviin perustuvia esteitä myöntää lupa poiketa suden tahallisen tappamisen kiellosta mainitun alakohdan nojalla.
Unionin tuomioistuimen ratkaisun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoi, että poikkeusluvan päämäärää eli salametsästyksen torjuntaa ei ollut kyetty tukemaan selvin ja täsmällisin perusteluin taikka osoittamaan täsmällisten tieteellisten tietojen perusteella, että poikkeusluvalla saavutetaan sille asetettu päämäärä. Poikkeuslupa-asian yhteydessä ei ollut myöskään esitetty sellaista merkityksellistä selvitystä, joka olisi osoittanut, ettei salametsästyksen torjuntaan olisi ollut muuta tyydyttävää ratkaisua kuin poikkeusluvan myöntäminen susien tappamiseen. Suden suojelun tason ei liioin ollut selvitetty olleen suotuisa. Asiakirjoista ei myöskään ilmennyt, ettei poikkeuslupa ollut entisestään huonontanut susikannan epäsuotuisaa suojelun tasoa. Poikkeuslupapäätöksen ehdot pyynnin alueellisesta, ajallisesta ja määrällisestä rajoittamisesta sekä metsästyksen järjestämisestä eivät olleet riittäviä varmistamaan, että pyynti tapahtui tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti, kun otettiin huomioon pyynnin kohteena olleiden susien määrä ja epävarmuus pyynnin kohdentumisesta suositusten mukaisesti nuoriin tai haittaa tuottaviin yksilöihin. Poikkeuslupaa ei olisi näin ollen luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan voitu myöntää. Hakemus olisi tullut hylätä metsästyslain 41 a §:n 1 ja 3 momentin vastaisena.
Metsästyslaki 37 § 3 momentti, 41 § 1 momentti, 41 a § 1 ja 3 momentti
Valtioneuvoston asetus metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista 3 § ja 4 §
Maa- ja metsätalousministeriön asetus poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuosina 2015‒2016 (1488/2015) 1 §
Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artikla 1 kohta, 16 artikla 1 kohta e alakohta ja liite IV a kohta
Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-674/17 Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (ECLI:EU:C:2019:851)
Ks. KHO 2017:182 ja KHO 2020:27
Vrt. KHO 2020:29
Päätös, jota valitus koskee
Itä-Suomen hallinto-oikeus 11.2.2016 nro 16/0159/1
Suomen riistakeskuksen päätös
Suomen riistakeskus on 18.12.2015 päätöksellään nro 2015-1-450-00242-2 metsästyslain 41 §:n 1 momentin ja 41 a §:n 3 momentin nojalla myöntänyt B:lle poikkeusluvan kolmen suden tappamiseen ajalla 23.1.–21.2.2016. Poikkeuslupa oikeuttaa tappamaan yhden suden Vieremä-Kajaani-Sonkajärven lauman reviirialueelta ja kaksi sutta Kiuruvesi-Vieremän lauman reviirialueelta.
Poikkeuslupa on sisältänyt seuraavat ehdot:
Poikkeusluvan nojalla voidaan pyytää päätöksessä mainituilla alueilla edellyttäen, että luvan käyttäjällä on alueella siihen muutoin metsästyslain säännösten edellyttämä oikeus.
Pyynnissä tulee välttää tunnistettavan alfayksilön tappamista. Pyynti suositellaan kohdistettavaksi nuoriin tai haittaa tuottaviin yksilöihin.
Pyynnissä tulee välttää pannoitetun yksilön tappamista. Jos pyynnissä kaadetaan pannoitettu susi, on panta palautettava välittömästi Luonnonvarakeskukselle.
Jos päätöksen tekemisen jälkeen poikkeuksen kohteena oleviin susilaumoihin ja susiyksilöihin kohdistuu poikkeuslupa-alueella ennen sallitun pyynnin aloituspäivämäärää viranomaistoimin todennettua kuolleisuutta, on se otettava huomioon vähennyksenä sallitusta pyynnin määrästä niin, ettei päätöksellä sallittu pyynnin määrä ylity.
Pyyntiin saa osallistua kerrallaan korkeintaan 50 henkilöä yhtä susireviiriä kohti tai vahinkoa tai haittaa aiheuttavien susiyksilöiden elinalueella. Suosituksena on, että pyyntiin osallistuvat ovat kouluttautuneita ja kokeneita pyytäjiä, erityisesti suurriistavirka-aputoimijoita sekä suurpetoyhdyshenkilöitä. Pyynti tulee tapahtua hakemuksessa nimetyn metsästyksenjohtajan ja apujohtajien johdolla, joiden tehtävänä on turvallisen metsästystapahtuman suunnittelu sekä vastata siitä, että pyyntiä koskevia säädöksiä noudatetaan.
Ennen pyyntiin ryhtymistä ja jokaisesta pyyntiin lähdöstä on etukäteen ilmoitettava osallistuvien nimet sekä pyyntialue Suomen riistakeskuksen Pohjois-Savon aluetoimistolle ja Itä-Suomen poliisilaitokselle. Lisäksi jokaisen pyyntipäivän jälkeen tulee tehdä ilmoitus jahdin päättymisestä edellä mainituille tahoille. (---)
Poikkeusluvan käyttäjän tulee ottaa huomioon, että oikeudesta metsästää luonnonsuojelulain mukaisilla suojelualueilla on lisäksi voimassa, mitä siitä erikseen säädetään tai määrätään.
Poikkeusluvan saajan on ilmoitettava Suomen riistakeskukselle, poliisille ja Metsähallituksen erätarkastajalle poikkeusluvan nojalla tapahtuneen pyynnin tuloksesta. (---)
1) ensimmäisenä arkipäivänä siitä, kun poikkeusluvassa tarkoitettu yksittäinen riistaeläin on tullut pyydystetyksi, taikka
2) jos riistaeläimet ovat jääneet pyydystämättä, ensimmäisenä arkipäivänä poikkeusluvan voimassaolon päättymisestä.
Jokaisessa ilmoituksessa on mainittava poikkeusluvan numero, saalisyksilö/pyydystettyjen eläinten määrä, sen sukupuoli, pyyntiajankohta ja pyyntipaikan koordinaatit.
Poikkeusluvan nojalla saaliiksi saatu susi on toimitettava nahkaa lukuun ottamatta kokonaisuudessaan Luonnonvarakeskukselle. Luonnonvarakeskus toimittaa kaatajalle myöhemmin puhdistetun kallon ja sutta koskevat ikä- ja fysiologista kuntoa koskevat tiedot.
Pyynnissä on muutoin noudatettava mitä metsästyslaissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä määrätään.
Suomen riistakeskus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:
Suotuisa suojelutaso
Poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuonna 2015‒2016 annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 1 §:ssä säädetään metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettujen poikkeuslupien perusteella saaliiksi saatujen susiyksilöiden suurin sallittu määrä. Asianomainen määrä saa olla enintään 46 yksilöä. Poronhoitoalueella saalismäärää ei rajoiteta.
Edellä tarkoitettu asetus annetaan vuosittain. Asetuksen perustana ovat Luonnonvarakeskuksen antamat sutta koskevat kantatiedot. Näin ollen asetuksen nojalla sallittavan pyynnin osalta on otettu huomioon se, että mahdollisesti myönnettävien poikkeuslupien nojalla tapahtuva pyynti ja saatu saalis asetettujen ylärajojen puitteissa ei vaaranna poikkeamisen kohteena olevan lajin suotuisaa suojelun tasoa tai sen saavuttamista lajin luontaisella levinneisyysalueella.
Luonnonvarakeskus on antanut maa- ja metsätalousministeriölle väliarvion susikannan tilasta joulukuussa 2015. Lausunnon mukaan Suomessa on susilaumoja 34‒38 kpl. Näistä Venäjän kanssa yhteisiä laumoja on kahdeksan.
Tammikuussa 2015 susilaumoja arvioitiin olevan 35 kpl. Näistä Venäjän kanssa yhteisiä oli 8 laumaa. Helmikuussa 2014 susilaumoja arvioitiin olevan 24 kpl. Näistä Venäjän kanssa yhteisiä oli 8 laumaa. Tammikuussa 2015 susia arvioitiin olevan 220‒245 yksilöä. Vastaavasti helmikuussa 2014 susia arvioitiin olevan 140‒155 yksilöä. Vastaava arvio helmikuussa 2013 oli 120‒135 sutta.
Edellä olevien kantatietojen perusteella on pääteltävissä, että Suomen susikanta on jatkanut kehittymistään suotuisaan suuntaan.
(---) Luonnonvarakeskuksen lausuntojen helmikuu 2013 ja tammikuu 2015 perusteella valtakunnan raja-alueen ulkopuolella arvioitu laumoissa elävien susien yksilömäärä on 3,5 -kertaistunut.
Itä-Suomessa laumat ovat sijoittuneet vyöhykkeeksi lähinnä itäisen valtakunnanrajan tuntumaan, joka levenee Kainuu-Pohjois-Karjala kohdalla itä-länsi suuntaiseksi. Kaakkois-Suomessa asustaa rajan välittömässä läheisyydessä yksi lauma (Etelä-Saimaa) ja Pohjois-Karjalassa kaksitoista laumaa (Kitee, Tohmajärvi-Värtsilä, Tuupovaara, Eno, Ilomantsi, Lieksa, Juuka, Nurmes ja Valtimo). Nurmeksen, Lieksan ja Valtimon laumat liikkuvat osin Kainuun puolella ja Juuan lauma Pohjois-Savon puolella. Pohjois-Savossa elelee neljä laumaa (Kiuruvesi, Vieremä, Sonkajärvi, Rautavaara-Varpaisjärvi), joista kolme pohjoisosan laumaa liikkuu myös Oulun ja Kainuun puolella. Kainuussa poronhoitoalueen ulkopuolella asustaa todennäköisesti kuusi laumaa. Kuhmon alueella asustaa kaksi laumaa, mutta varsinkin Pohjois-Karjalassa olevat laumat vierailevat hyvin pitkällä Kainuun puolella. Sotkamossa asustaa kolme laumaa, joista yksi Pohjois-Karjalan kanssa yhteinen ja yksi Pohjois-Savon kanssa yhteinen. Lisäksi Kajaanissa asustaa yksi lauma, joka vierailee Pohjois-Savon puolella. Lisäksi Sotkamon pohjoisosassa on havaintoja laumasta. Vuolijoella asustaa ainakin kaksi laumaa, jotka molemmat ovat yhteisiä joko Oulun tai Pohjois-Savon kanssa.
Edellä tarkoitetun Luonnonvarakeskuksen lausunnon (19.1.2015) mukaan Suomen riistakeskus Pohjois-Savon alueella elelee neljä laumaa. Sudet keskittyvät Ylä-Savon alueelle: Vieremän pohjoisosassa (osin yhteinen Sonkajärven ja Kajaanin kanssa), Uurassa, Sonkajärvi-Rautavaara-Varpaisjärvi alueella ja Sukeva-Laakajärvi -alueella toistuvasti vahinkoa tai haittaa aiheuttavia susiyksilöitä. Lisäksi Kiuruvesi Vieremä raja-alueella asustaa lauma, joka vierailee myös Riistakeskus Oulun alueella.
Hakemuksen kohteena on kahden susilauman reviirialueet. Kiuruvesi-Vieremä raja-alueella on elinvoimainen, vakiintunut ja lisääntyvä lauma, jossa on 7 yksilöä. Marttisen lauman elinalueella on elinvoimainen, vakiintunut ja lisääntyvä lauma, jossa on 6‒7 yksilöä. Laumojen kokoa ja vahinkoa tai muuta haittaa aiheuttavien yksilöiden määrää on selvittänyt Luonnonvarakeskuksen kenttähenkilöstö. Marttisenjärven alueelta ammuttiin viime talven kannanhoidollisessa pyynnissä yksi urossusi.
Sadan kilometrin säteellä näiden laumojen reviireistä ja vahinkoa tai haittaa aiheuttavien susien elinalueesta asustaa noin 14 muuta laumaa. Näiden 100 kilometrin säteellä hakemusalueesta elävien laumojen määrä on noin 39 prosenttia poronhoitoalueen eteläpuolelle arvioidusta susilaumojen määrästä.
(---)
Tämän poikkeuslupapäätöksen perusteena ovat edellä kuvatut hakemusalueen ja Suomen susikannasta käytettävissä olevat Luonnonvara-keskuksen antamat tiedot ja muutoin saadut tiedot sekä Suomen susi-kannan hoitosuunnitelmassa ja maa- ja metsätalousministeriön asetukseen poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoito-alueen ulkopuolella metsästysvuonna 2015‒2016 liittyvään muistioon esitetyt tiedot ja linjaukset, jolloin Suomen riistakeskus katsoo, että ottaen samalla huomioon muut tehdyt päätökset ja tämän päätöksen mukaisella ajallisesti ja alueellisesti rajatulla susireviiriin kohdistuvalla ja susireviiriltä yhden tai Suomen riistakeskuksen harkinnan perusteella useammankin suden pyynnin sallivalla taikka vahinkoa tai haittaa aiheuttavien susiyksilöiden elinalueelle kohdistuvalla yhteen tai useampaan suteen kohdistuvalla poikkeamisella ei haitata suotuisan suojelun tason säilymistä tai sen saavuttamista lajin luontaisella levinneisyysalueella.
(---)
Muun tyydyttävän ratkaisun käyttö
Suomen susikannan hoitosuunnitelmassa todetaan kannanhoidollisen metsästyksen tarkoitukseksi muun muassa se, että kannanhoidollisena tavoitteena on turvata paikallisen susilauman olemassaolo ja samaan aikaan edistää susien ja ihmisten rinnakkaiseloa. Yksittäisten susilaumojen olemassaolon turvaamisen sekä uusien susilaumojen syntymisen kautta muodostuu kokonaisuus suomalaisen susikannan hoidossa, suotuisan suojelun tason saavuttamisessa ja säilyttämisessä.
(---)
Vahvistetun susikannan hoitosuunnitelman mukaan kannanhoidollisilla poikkeusluvilla toteutetun suden pyynnin vaikutuksia susilauman elinvoimaisuudelle ja käyttäytymiseen sekä niiden merkitystä paikallisille kansalaisille selvitetään kaksivuotisella kokeiluhankkeella vuosien 2015‒2016 aikana. Tarkoituksena on kohdistaa kannanhoidollista pyyntiä haittaa tai vahinkoa tuottaviin yksilöihin sekä ehkäistä susien laitonta tappamista. Kokeiluhankkeen tarkoituksena on selvittää susien kannanhoidollisen metsästyksen vaikutusta lauman elinvoimaisuuden säilymiseen ja susien käyttäytymiseen.
(---)
Poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuonna 2015‒2016 annettuun maa- ja metsätalousministeriön asetukseen liittyvässä muistiossa todetaan lisäksi, että suurpetoja voidaan metsästää myös silloin, kun ne eivät ole aiheuttaneet vahinkoa. Tällaiset kannanhoidollisella perusteella myönnettävät luvat ovat tarpeen kannan säätelemiseksi ja eläinten arkuuden säilyttämiseksi.
Maa- ja metsätalousministeriön linjauksen mukaan susia ei myöskään Suomessa siirretä paikasta toiseen.
(---)
Suomen riistakeskus katsoo, että muita tyydyttäviä ratkaisuja tulee tarkastella suhteessa pyynnin tarkoitukseen. Näin ollen sallittu pyynti yhdessä hoitosuunnitelmassa esitettyjen toimenpiteiden kanssa vähentävät ihmistoimintojen ja suden välistä konfliktia. Toiminnot ovat siten toisiaan täydentäviä, eivätkä toisilleen vaihtoehtoisia.
(---)
Poikkeuslupa-alueella ei siten ole muuta tyydyttävää ratkaisua kuin poiketa suden rauhoituksesta päätöksen mukaisesti.
Lisäksi edellä olevan perusteella on katsottava, että poikkeuslupia voidaan myöntää metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla.
(---)
Rajattu alue, poikkeuslupa-aika, sallittu pyynnin määrä sekä muut päätöksessä annetut ehdot
(---) Metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaan pyynnin pitää tapahtua tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi.
Suomen riistakeskus katsoo, että pyynti tapahtuu tarkoin valvotuissa oloissa. Metsästyslain 88 §:n mukaan poliisin, rajavartiolaitoksen ja tulliviranomaisten sekä riistahallintolaissa tarkoitettujen metsästyksenvalvojien tulee toimialueellaan valvoa, että metsästystä koskevia säännöksiä ja määräyksiä noudatetaan. Lisäksi valtion omistamilla alueilla lain noudattamista valvovat virkamiehet, joiden tehtäväksi valvonta säädetään tai määrätään. Edelleen maanomistajalla ja metsästysoikeuden haltijalla on oikeus valvoa metsästyslain noudattamista alueellaan.
Edellä olevan lisäksi pyyntiinlähtöilmoitukset poliisille ja rajakunnissa myös rajavartiolaitokselle sekä saalisilmoitusvelvoitteet Suomen riistakeskukselle, poliisille ja Metsähallituksen erätarkastajalle varmentavat pyynnin tapahtuvan tarkoin valvotuissa oloissa. Myös metsästyksenjohtajavelvoite toimii tässä tarkoituksessa.
Pyynnin valikoivuus ja rajoittuneisuus toteutuu päätöksen asettamissa alueellisissa, ajallisissa ja määrällisissä rajoissa sekä päätöksenmukaisesti toteutetuin pyyntimenettelyin.
Asian käsittely hallinto-oikeudessa
Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola-Pohjois-Savo-Kainuu ry on Itä-Suomen hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että Suomen riistakeskuksen päätös kumotaan ja sen täytäntöönpano kielletään. Yhdistyksen mukaan asiassa olisi syytä harkita ennakkoratkaisun pyytämistä unionin tuomioistuimelta.
Yhdistys on perustellut vaatimuksiaan hallinto-oikeudessa muun ohella seuraavasti:
Pohjois-Savon alueella on Luonnonvarakeskuksen tuoreimman väliarvion mukaan neljä laumaa. Näistä Vieremällä sijaitsevaan Marttisenjärven laumaan on kohdentunut marras-joulukuussa kaksi poliisimääräyksin tehtyä poistoa. Lauman liikehdinnästä voidaan päätellä, että laumasta mahdollisesti puuttuu myös alfanaaras. Lauman tämänhetkinen tila on epävakaa, minkä vuoksi sitä on mahdotonta pitää elinvoimaisena laumana.
Sonkajärvellä sijaitsevasta niin sanotusta Uuran laumasta ei ole syksyltä pentue- tai laumahavaintoa. Uuran lauman alueeseen kohdennettiin kannanhoidollista metsästystä vuonna 2015. Alueella ei voida katsoa olevan elinvoimaista laumaa.
Havaintotietojen valossa Pohjois-Savon alueella on vain kaksi laumaa, joista Kiuruveden lauma on vasta muodostunut. Siitä ei ole pentuehavaintotietoja vuodelta 2014, eikä sitä voida pitää vielä ensimmäisen pentueen myötä dynamiikaltaan vakiintuneena.
Alueella tapahtuneet vahingot ovat pääasiassa metsästyskoiravahinkoja, jotka kumuloituvat susilaumojen dynamiikan ollessa heikko. Vahinkoa tekevän suden yksilöinti on mahdotonta. Tätä vahinkotyyppiä torjutaan parhaiten huolehtimalla siitä, että susikantaan ei kohdistu liian suurta metsästyspainetta.
Metsästys ajoittuu suden lisääntymisaikaan ja sillä on merkitystä erittäin uhanalaisen suden suotuisaan suojelun tasoon. Suomen susikanta ei kokonaisuudessaan ole osoittanut sellaista kehitystä, että voitaisiin todeta kannankasvua. Riistakeskus ei myöskään ole osoittanut, että metsästyksellä saavutettaisiin niitä tavoitteita, joita kannanhoitosuunnitelmassa sille on asetettu.
Suomen riistakeskus on valituksen johdosta hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa ensisijaisesti vaatinut, että valitus jätetään tutkimatta, koska valittajalla ei ole valitusoikeutta riistakeskuksen päätöksestä.
Toissijaisesti Suomen riistakeskus on katsonut, että valitus ja vaatimukset ennakkoratkaisupyynnön tekemisestä ja päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä tulee hylätä. Riistakeskus on tehnyt päätöksen metsästyslainsäädännön nojalla ja sen asettamissa rajoissa.
Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola-Pohjois-Savo-Kainuu ry on täydentänyt valitustaan ja antanut Suomen riistakeskuksen lausunnon johdosta vastaselityksen.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Itä-Suomen hallinto-oikeus on 11.2.2016 antamallaan päätöksellä nro 16/0159/1 jättänyt Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola-Pohjois-Savo-Kainuu ry:n valituksen puuttuvan valitusoikeuden vuoksi tutkimatta.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Huurre, Toni Sarivirta ja Kirmo Saastamoinen, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa ennen ennakkoratkaisun pyytämistä
Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola-Pohjois-Savo-Kainuu ry on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.
Suomen riistakeskus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on katsonut, että valitus tulee hylätä aiheettomana.
Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola-Pohjois-Savo-Kainuu ry on antanut vastaselityksen.
Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 29.5.2017 taltionumero 2492 myöntänyt Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola-Pohjois-Savo-Kainuu ry:lle siltä osin kuin nyt on kysymys valitusluvan, tutkinut sen valituksen ja kumonnut hallinto-oikeuden päätöksen. Hallinto-oikeudelle tehty valitus on otettu välittömästi tutkittavaksi ja asia on siirretty jatkokäsittelyyn.
Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta
Korkein hallinto-oikeus totesi ennakkoratkaisupyynnön tarvetta arvioidessaan, että puheena oleva poikkeuslupapäätös sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa samanaikaisesti oikeudenkäynnin kohteena oleva toinen poikkeuslupapäätös (diaarinumero 743/1/16) ovat mahdollistaneet yhteensä seitsemän suden tappamisen Pohjois-Savon maakuntaan kuuluvilla alueilla ajalla 23.1.‒21.2.2016. Poikkeusluvat on myönnetty metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla eli luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitettuina poikkeuksina.
Korkein hallinto-oikeus on näissä asioissa tekemällään yhteisellä välipäätöksellä 28.11.2017 taltionumero 6177 (KHO 2017:182), pyydettyään muutoksenhakijalta ja Suomen riistakeskukselta vastineen ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä, päättänyt esittää unionin tuomioistuimelle Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 267 artiklan nojalla seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
1. Voidaanko niin sanottua kannanhoidollista metsästystä tarkoittavia yksittäisten metsästäjien hakemuksiin perustuvia aluekohtaisia poikkeuslupia myöntää luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla alakohdan sanamuoto huomioon ottaen?
- Onko asian arvioinnissa merkitystä sillä, että poikkeuslupaharkinta perustuu valtakunnalliseen hoitosuunnitelmaan ja asetuksella säädettyyn saaliiksi saatujen eläinyksilöiden enimmäismäärään, jonka rajoissa poikkeuslupia jäsenvaltion alueelle voidaan vuosittain myöntää?
- Voidaanko arvioinnissa ottaa huomioon muita seikkoja, kuten tarkoitus estää koiravahinkoja ja lisätä yleistä turvallisuudentunnetta?
2. Voidaanko poikkeuslupien myöntämistä ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä tarkoitettuun kannanhoidolliseen metsästykseen perustella sillä, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua muuta tyydyttävää ratkaisua salametsästyksen estämiseksi ei ole olemassa?
- Voidaanko tällöin ottaa huomioon käytännön vaikeudet laittoman salametsästyksen valvonnan järjestämiseksi?
- Onko muun tyydyttävän ratkaisun arvioinnin suhteen mahdollisesti merkitystä myös tarkoituksella estää koiravahinkoja ja lisätä yleistä turvallisuudentunnetta?
3. Miten luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua edellytystä, joka liittyy lajien kantojen suojelun tasoon, on aluekohtaisia poikkeuslupia myönnettäessä arvioitava?
- Onko lajin kannan suojelun tasoa arvioitava sekä aluekohtaisesti että koko jäsenvaltion alueella tai sitäkin laajemmalla lajin levinneisyysalueella?
- Onko mahdollista, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan edellytykset poikkeusluvan myöntämiseen täyttyvät siitä huolimatta, että lajin kannan suojelun tasoa ei asianmukaisen arvioinnin jälkeen voitaisi pitää direktiivissä tarkoitetulla tavalla suotuisana?
- Jos vastaus edelliseen kysymykseen on myöntävä, minkälaisessa tilanteessa tämä voisi tulla kysymykseen?
Unionin tuomioistuimen tuomio
Unionin tuomioistuin on 10.10.2019 asiassa C-674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, antamallaan tuomiolla antanut vastaukset korkeimman hallinto-oikeuden esittämiin kysymyksiin. Unionin tuomioistuin on lausunut tuomion kohdissa 24, 36‒37, 41‒45, 48‒54, 58‒60, 62‒66, 68‒69, 71 ja 75‒79 seuraavasti:
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
24. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykset, jotka on syytä tutkia yhdessä, koskevat asiallisesti sitä, onko luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaa tulkittava siten, että se on esteenä päätöksille, joilla myönnetään lupa poiketa direktiivin 12 artiklan 1 kohdan a alakohdassa, luettuna yhdessä tämän direktiivin liitteessä IV olevan a alakohdan kanssa, tarkoitetusta suden tahallisen tappamisen kiellosta salametsästyksen torjumiseen tähtäävän kannanhoidollisen metsästyksen nojalla.
(---)
36. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaa ei siis voida käyttää yleisenä oikeusperusteena poikkeusten hyväksymiselle direktiivin 12 artiklan 1 kohdasta, sillä muuten 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista muista tapauksista ja kyseisestä tiukan suojelun järjestelmästä tulisi tehottomia.
37. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvan poikkeuksen päämäärä ei näin ollen voi lähtökohtaisesti olla sama kuin 16 artiklan 1 kohdan a–d alakohtaan perustuvien poikkeusten päämäärät, minkä vuoksi ensin mainittua säännöstä voidaan käyttää perusteena poikkeuksen hyväksymiselle vain sellaisissa tapauksissa, joissa jälkimmäiset säännökset eivät ole merkityksellisiä.
(---)
41. On muistettava, että päämäärät, joihin poikkeuksella väitetään pyrittävän, on tuotava siitä tehtävässä päätöksessä esiin selvästi ja täsmällisesti ja tuettava perusteluin. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaan perustuvaa poikkeusta voidaan näet soveltaa vain konkreettisesti ja tapauskohtaisesti erityisten vaatimusten täyttämiseksi erityistilanteissa (ks. analogisesti tuomio 8.6.2006, WWF Italia ym., C60/05, EU:C:2006:378, 34 kohta ja tuomio 11.11.2010, komissio v. Italia, C164/09, ei julkaistu, EU:C:2010:672, 25 kohta).
42. Tämän osalta on ensimmäiseksi tuotava esiin se, että pääasiassa kyseessä olevien poikkeuslupapäätösten ja erityisesti sen kannanhoitosuunnitelman mukaan, jonka puitteissa ne on myönnetty, salametsästystä oli pidettävä luontodirektiivin tavoitteisiin nähden merkittävänä haasteena uhanalaisten lajien suojelun kannalta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on tämän osalta todennut, että susien määrä on vaihdellut vuosien varrella voimakkaasti, ja arvioinut, että voimakkailla vaihteluilla on yhteys salametsästykseen, jota on suden uhanalaisen aseman takia pidettävä haasteena sen suojelulle. Riistakeskus ja Suomen hallitus ovat istunnossa lisäksi vakuuttaneet, että salametsästyksen torjumisen pääasiallisena tavoitteena on tämän lajin suojelu.
43. Salametsästyksen torjumiseen voidaan siis vedota keinona, jolla edistetään asianomaisen lajin suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista, ja näin ollen päämääränä, joka kuuluu luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan alaan.
44. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla myönnettyjen poikkeuslupien soveltuvuudesta tavoitellun päämäärän saavuttamiseen todettakoon toiseksi, että siltä osin kuin pääasiassa kyseessä olevilla poikkeusluvilla toteutettiin kokeilua, jolla pyrittiin selvittämään se, kyettiinkö sallimalla rajoitetusti laillista metsästystä rajoittamaan salametsästyksen määrää ja näin parantamaan susikannan suojelun tasoa, lupien soveltuvuus näiden päämäärien saavuttamiseen oli olosuhteissa, joissa niitä haettiin, epävarmaa, kun riistakeskus teki niistä päätöksen.
45. Tällaisessa tilanteessa kansallisen viranomaisen on, kuten julkis-asiamies on ratkaisuehdotuksensa 62 kohdassa todennut, esitettävä täsmällisiä tieteellisiä tietoja ja tarvittaessa myös vertailevia tietoja kannanhoidollisen metsästyksen vaikutuksista suden suojelun tasoon sen olettaman tueksi, että kannanhoidollisen metsästyksen salliminen todella voi vähentää laitonta tappamista ja että se voi vähentää sitä niin paljon, että sillä on myönteinen nettovaikutus susikannan suojelun tasoon, ottamalla tässä huomioon myönnettäviksi aiottujen poikkeuslupien määrä ja uusimmat arviot laittoman pyynnin määristä.
(---)
48. Tässä tapauksessa on katsottava, että pelkästään se, että olemassa on salametsästyksen kaltaista laitonta toimintaa tai että sen valvonnan toimeenpanossa on kohdattu vaikeuksia, ei riitä vapauttamaan jäsenvaltiota velvollisuudestaan taata luontodirektiivin liitteen IV mukaisesti suojeltujen eläinten suojelu. Tällaisessa tilanteessa jäsenvaltion on päinvastoin huolehdittava ensisijaisesti siitä, että laittoman toiminnan valvonta on tiukkaa ja tehokasta ja että käytetään keinoja, joita toimeenpantaessa ei jouduta rikkomaan luontodirektiivin 12–14 artiklassa ja 15 artiklan a ja b alakohdassa asetettuja kieltoja.
49. Lisäksi on todettava, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohta velvoittaa jäsenvaltiot esittämään täsmälliset ja asianmukaiset perustelut sille, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole niiden päämäärien saavuttamiseksi, joihin on vedottu poikkeuksen tueksi (ks. vastaavasti tuomio 14.6.2007, komissio v. Suomi, C342/05, EU:C:2007:341, 31 kohta).
50. Tätä perusteluvelvollisuutta ei ole noudatettu silloin, kun poikkeuksesta tehdyssä päätöksessä ei ole mainintaa siitä, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, eikä viittausta tämän osalta merkityksellisiin teknisiin, oikeudellisiin ja tieteellisiin selvityksiin (ks. analogisesti tuomio 16.10.2003, Ligue pour la protection des oiseaux ym., C182/02, EU:C:2003:558, 14 kohta ja tuomio 21.6.2018, komissio v. Malta, C557/15, EU:C:2018:477, 50 ja 51 kohta).
51. Edellä esitetyn perusteella toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on pääasiassa kyseessä olevan kaltaisia poikkeuslupia myönnettäessä osoitettava asiassa merkitykselliseen parhaaseen tieteelliseen ja tekniseen asiantuntemukseen tukeutumalla, ettei tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi kyseessä olevassa yksittäistapauksessa vallitsevissa olosuhteissa ole muuta tyydyttävää ratkaisua, joka mahdollistaisi luontodirektiivissä asetettujen kieltojen noudattamisen.
52. Ennakkoratkaisupyynnössä ei tässä tapauksessa ole minkäänlaisia tietoja siitä, että riistakeskus olisi esittänyt näytön siitä, että ainoa keino kannanhoidollisten poikkeuslupien tueksi ilmoitetun päämäärän saavuttamiseksi oli sallia luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla suden kannanhoidollinen metsästys tietyssä määrin.
53. Pääasiassa kyseessä olevan kaltaiset poikkeusluvat eivät näin ollen täytä edellä 49 kohdassa mainittua vaatimusta täsmällisten ja asianmukaisten perustelujen esittämisestä sille, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole sen päämäärän saavuttamiseksi, johon on vedottu poikkeuksen tueksi, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin vahvistettava.
54. Kolmanneksi on varmistuttava siitä, ettei kyseessä olevalla poikkeuksella loukata luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädettyä vaatimusta, jonka mukaan poikkeus ei saa haitata kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella.
(---)
58. Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 79–82 kohdassa todennut, toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on arvioidessaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaan perustuvan poikkeuksen myöntämistä määritettävä erityisesti jäsenvaltion alueella tai tapauksen mukaan kyseessä olevalla luonnonmaantieteellisellä alueella, jos jäsenvaltion rajat ulottuvat useille luonnonmaantieteellisille alueille, taikka, jos lajin luontainen levinneisyysalue tätä edellyttää ja mikäli tämä on mahdollista, rajatylittävästi ensin asianomaisten lajien kantojen suojelun taso ja tämän jälkeen ne maantieteelliset ja demografiset vaikutukset, joita suunnitelluilla poikkeuksilla saattaa olla suojelun tasoon.
59. Lisäksi, kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 83 kohdassa todennut, sen arvioiminen, mikä vaikutus poikkeuksella on paikallisen lauman reviirin tasolla, on yleensä tarpeen sen määrittämiseksi, miten poikkeus vaikuttaa kyseisen kannan suojelun tasoon laajemmin. Koska tällaista poikkeusta voidaan soveltaa ainoastaan erityisten vaatimusten täyttämiseksi erityistilanteissa, kuten edellä 41 kohdassa on todettu, sen seuraukset oletettavasti tuntuvat välittömimmin sen kohteena olevalla paikallisella reviirialueella. Kuten unionin tuomioistuimelle toimitetusta aineistosta käy ilmi, kannan suojelun taso koko valtion alueella tai luonnonmaantieteellisellä alueella riippuu lisäksi myös paikallisiin reviirialueisiin vaikuttavien eri poikkeusten yhteisvaikutuksesta.
60. Toisin kuin riistakeskus on esittänyt, tässä arvioinnissa ei kuitenkaan oteta huomioon asianomaisen kannan luontaisen levinneisyysalueen osaa, joka ulottuu tietyille sellaisessa kolmannessa valtiossa sijaitseville alueille, jota eivät sido unionin tärkeinä pitämien lajien tiukan suojelun velvoitteet.
(---)
62. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pohdintojen vuoksi on lisäksi todettava ensinnäkin, että kannanhoitosuunnitelma ja kansallinen lainsäädäntö, jossa vahvistetaan tapettavaksi sallittujen yksilöiden enimmäismäärä tiettynä metsästysvuonna valtion alueella, voivat olla merkityksellinen tekijä ratkaistaessa sitä, onko edellä 54 kohdassa tarkoitettua vaatimusta noudatettu, koska niillä voidaan taata se, että yksittäisten poikkeuslupien vuosittainen yhteisvaikutus ei haittaa kyseisen lajin kantojen suotuisan suojelun tason säilymistä tai ennalleen saattamista.
63. Tapiolan ja komission esittämistä luvuista, joiden paikkansapitävyys ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on varmistettava, käy ilmi, että Suomessa on tapettu 43 tai 44 sutta sellaisten kannanhoidollisten metsästyslupien nojalla, jotka myönnettiin kansallisen lainsäädännön mukaisesti metsästysvuonna 2015–2016, ja että puolet näistä oli lisääntyviä yksilöitä ja että kyseessä oli kanta, jonka suuruus oli arvioitu 275–310 yksilöksi valtakunnallisesti. Kannanhoidollisella metsästyksellä oli näin tapettu noin 15 prosenttia Suomen koko susikannasta ja lukuisia lisääntyviä yksilöitä. Salametsästyksellä tapettujen yksilöiden määrä arvioitiin kannanhoitosuunnitelmassa 30 yksilöksi.
64. Kannanhoidollinen metsästys lisäsi näin ollen tapettujen yksilöiden määrää 13 tai 14 yksilöllä suhteessa salametsästyksestä arvion mukaan aiheutuneeseen kuolleisuuteen ja vaikutti näin tämän kannan kokoon kielteisesti.
65. Edellä todetun perusteella voidaan epäillä sitä, kyetäänkö kannanhoitosuunnitelmalla ja kansallisella lainsäädännöllä – jossa vahvistetaan tapettavaksi sallittujen yksilöiden enimmäismäärä tiettynä metsästysvuonna –, joiden nojalla pääasiassa kyseessä olevat poikkeusluvat myönnettiin, noudattamaan edellä 54 kohdassa mainittua vaatimusta, minkä selvittäminen kuuluu kuitenkin ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle.
66. Tässä yhteydessä on korostettava myös sitä, että SEUT 191 artiklan 2 kohdassa vahvistetun ennalta varautumisen periaatteen mukaan on niin, että jos parhaiden käytettävissä olevien tieteellisten tietojen tarkastelun perusteella ei saada varmuutta siitä, vahingoittaako tällainen poikkeus tietyn uhanalaisen lajin kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista vai ei, jäsenvaltion on jätettävä poikkeus hyväksymättä tai luovuttava sen toimeenpanosta.
(---)
68. Toiseksi on mainittava lajin epäsuotuisan suojelutason vaikutuksesta mahdollisuuteen hyväksyä poikkeuksia luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan nojalla, että unionin tuomioistuin on jo todennut, että tällaisten poikkeusten hyväksyminen on mahdollista poikkeuksellisesti silloin, kun on asianmukaisesti osoitettu, ettei niillä entisestään huononneta kyseisten kantojen epäsuotuisaa suojelun tasoa tai estetä kyseisten kantojen suotuisan suojelun tason ennalleen saattamista. Unionin tuomioistuimen mukaan pois ei siis ole suljettava sitä, ettei vähäisen yksilömäärän tappaminen vaikuta luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun tavoitteeseen, joka on susikantojen suotuisan suojelun tason säilyttäminen niiden luontaisella levinneisyysalueella. Tällainen poikkeus on siis asianomaisen lajin kannalta neutraali (tuomio 14.6.2007, komissio v. Suomi, C342/05, EU:C:2007:341, 29 kohta).
69. On kuitenkin painotettava sitä, että tällaisten lupien poikkeuksellista myöntämistä on arvioitava myös edellä 66 kohdassa mainitun ennalta varautumisen periaatteen valossa.
(---)
71. Todettakoon aluksi edellytyksestä, jonka mukaan kyseessä olevien lajien yksilöiden ottaminen tai hallussapito sallitaan valikoiden ja rajoitetusti, että määrä riippuu kussakin tapauksessa lajin populaation koosta, sen suojelun tasosta ja sen biologisista ominaispiirteistä. Määrä on siis vahvistettava sekä täsmällisten maantiedettä, ilmastoa, ympäristöä ja biologiaa koskevien tieteellisten tietojen että sellaisten tietojen perusteella, joiden avulla tilannetta voidaan arvioida kyseessä olevan lajin lisääntymisen ja luonnollisen vuotuisen kokonaiskuolleisuuden osalta (ks. analogisesti tuomio 8.6.2006, WWF Italia ym., C60/05, EU:C:2006:378, 25 ja 29 kohta ja tuomio 21.6.2018, komissio v. Malta, C557/15, EU:C:2018:477, 62 kohta).
(---)
75. Käsiteltävässä tapauksessa unionin tuomioistuimelle asiassa toimitetusta aineistosta käy ensinnäkin ilmi, että pääasiassa kyseessä olevissa poikkeusluvissa oli kyse rajoitetun yksilömäärän eli seitsemän suden tappamisesta. Mutta – kuten komissio on todennut – tämä lukumäärä on sen selvittämiseksi, onko luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädettyjä vaatimuksia noudatettu, sijoitettava kannanhoidollisen metsästyksen nojalla sallitusta pyynnistä muodostuvaan laajempaan asiayhteyteen, joka – kuten edellä 62–64 kohdassa on todettu – antaa aiheen epäillä sitä, onko tässä säännöksessä asetettuja vaatimuksia noudatettu.
76. Toiseksi on totta, että pääasiassa kyseessä olevissa poikkeuslupapäätöksissä on mainintoja lupien kohdentamisesta tietyntyyppisiin, erityisesti nuoriin ja haittaa aiheuttaviin yksilöihin.
77. On kuitenkin todettava, että kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ja istunnossa saaduista tarkennuksista käy ilmi, poikkeusluvissa esitettiin vain suositus lupien saajille pyynnin kohdistamisesta tiettyihin yksilöihin ja tiettyjen muiden yksilöiden välttämisestä lupien saajia tähän kuitenkaan velvoittamatta. Niiden avulla ei siis voitu estää poikkeuslupien toimeenpanon yhteydessä sitä, että pyynti kohdistuu lisääntyviin yksilöihin, jotka ovat erityisen tärkeitä edellä 25 kohdassa kuvattujen luontodirektiivin päämäärien kannalta.
78. Kolmanneksi todettakoon, että unionin tuomioistuimelle toimitetusta aineistosta käy ilmi, että poikkeusluvissa olleista maininnoista huolimatta kannanhoidollisen metsästyksen puitteissa on niiden vastaisesti ilmeisesti tapettu 20 alfayksilöä pääasiassa kyseessä olevana metsästysvuonna, mikä antaa aiheen epäillä myönnettyjen poikkeuslupien valikoivuutta, niiden toimeenpanon valvonnan tehokkuutta ja sitä, että pyynti olisi tapahtunut rajoitetusti.
79. On siis todettava, ellei ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle kuuluvista selvityksistä muuta seuraa, ettei unionin tuomioistuimen käytettävissä olevan aineiston perusteella voida katsoa, että edellytyksillä, joilla pääasiassa kyseessä olevat poikkeusluvat myönnettiin, ja tavalla, jolla niiden noudattamista valvottiin, kyetään takaamaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetulla tavalla asianomaisen lajin yksilöiden pyynnin tapahtuminen valikoiden ja rajoitetusti.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä sellaisten päätösten tekemiselle, joilla myönnetään lupa poiketa sen 12 artiklan 1 kohdan a alakohdassa, luettuna yhdessä tämän direktiivin liitteessä IV olevan a kohdan kanssa, tarkoitetusta suden tahallisen tappamisen kiellosta salametsästyksen torjuntaan tähtäävän kannanhoidollisen metsästyksen nojalla,
– jos tällaisten poikkeuslupien päämäärää ei ole tuettu selvin ja täsmällisin perusteluin ja jos kansallinen viranomainen ei kykene täsmällisten tieteellisten tietojen perusteella osoittamaan, että poikkeusluvilla kyetään saavuttamaan tämä päämäärä
– jos ei ole asianmukaisesti osoitettu, että niillä tavoiteltua päämäärää ei voida saavuttaa muulla tyydyttävällä ratkaisulla, eikä pelkästään sitä, että olemassa on laitonta toimintaa, tai sitä, että sen valvonnan toimeenpanossa on kohdattu vaikeuksia, voida pitää tämän osalta riittävänä seikkana
– jos ei ole taattu sitä, ettei poikkeusluvilla haitata kyseisen lajin kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella
– jos poikkeuslupia ei ole arvioitu kyseisen lajin kantojen suojelun tason eikä sen vaikutuksen kannalta, joka suunnitellulla poikkeusluvalla voi olla suojelun tasoon kyseisen jäsenvaltion alueella tai tapauksen mukaan kyseessä olevalla luonnonmaantieteellisellä alueella, kun jäsenvaltion rajat ulottuvat useille luonnonmaantieteellisille alueille, taikka jos lajin luontainen levinneisyysalue tätä edellyttää ja mikäli tämä on mahdollista, rajatylittävästi, ja
– jos kaikkia niitä vaatimuksia ei ole noudatettu, jotka liittyvät tämän direktiivin liitteessä IV mainittujen lajien tiettyjen yksilöiden ottamiseen valikoiden ja rajoitetusti tarkoin valvotuissa oloissa ja joiden noudattaminen on osoitettava ottamalla populaatiokohtaisesti huomioon lajin suojelun taso ja sen biologiset ominaispiirteet.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä, onko tilanne tämä käsiteltävässä pääasiassa.
Kuuleminen unionin tuomioistuimen tuomion johdosta
Suomen riistakeskus on antanut unionin tuomioistuimen tuomion johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja katsonut, että Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola-Pohjois-Savo-Kainuu ry:n valitus tulee hylätä. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:
Kannanhoidollisessa sudenmetsästyksessä oli kyse kaksivuotiseksi tarkoitetusta kokeilusta, joka pohjautui voimassa olevaan lainsäädäntöön ja maa- ja metsätalousministeriön 22.1.2015 vahvistamaan susikannan hoitosuunnitelmaan. Hoitosuunnitelmaa ja sitä edeltänyttä valmistelua voitiin pitää omalta osaltaan täsmällisenä ja asianmukaisena perusteluna, jota tuomioistuin peräänkuuluttaa tuomiossaan kannanhoidolliselle metsästykselle (tuomion kohta 49). Tämä kokonaisuus oli osoituksena merkityksellisestä parhaaseen tieteelliseen ja tekniseen asiantuntemukseen tukeutumisesta, jota myös tuomioistuin tuomiossaan edellyttää (kohta 51).
Suomen susikannan hoitosuunnitelma oli adaptiivisen kannanhallinnan työkalu. Hoitosuunnitelmalla pyrittiin sovittamaan yhteen suden ja sudensuojelun tarpeet sekä susireviireillä asuvien ja toimivien kansalaisten tarpeet. Hoitosuunnitelmalla vastattiin myös Suomea koskeviin kansainvälisiin velvoitteisiin. Hoitosuunnitelman valmistelu tehtiin maa- ja metsätalousministeriön ohjauksessa Suomen riistakeskuksen ja Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen (nykyisin Luonnonvarakeskus) yhteistyönä. Lähtökohtana oli ongelmakeskeinen vuorovaikutus riistahallinnon, tutkijoiden ja kansalaisyhteiskunnan toimijoiden välillä. Tavoitteena oli työstää uusia ajattelu- ja toimintatapoja, joiden myötä ihmiset ja sudet voivat elää paremmin samoilla alueilla. Hoitosuunnitelmassa oli muutoinkin koottuna ajantasaisin tutkimustietous.
Suomessa oli käytetty aiemmin kannanhoidollista pyyntiä hoitosuunnitelmiin perustuen karhun ja ilveksen osalta, mikä oli vähentänyt osaltaan karhun ja ilveksen aiheuttamia konflikteja. Myös salametsästystapaukset olivat olleet harvinaisia. Lisäksi Luonnonvarakeskuksen julkaisemin tutkimuksin oli osoitettu näiden lajien kantojen suotuisa kehitys. Nämä tiedot, jotka voidaan rinnastaa tutkittuun tieteelliseen tietoon, olivat käytössä, kun valituksen kohteena olevia poikkeuslupapäätöksiä tehtiin.
Metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaista poikkeuslupaa koskeva päätös tehtiin silloin voimassa olevien säännösten nojalla ja niiden asettamissa harkintavallan rajoissa. Lisäksi päätöksenteossa otettiin huomioon maa- ja metsätalousministeriön 22.1.2015 vahvistama susikannan hoitosuunnitelma, jossa linjattiin muun ohessa kaksivuotisena kokeiluhankkeena toteutetun kannanhoidollisen sudenmetsästyksen periaatteet ja jota voitiin pitää dokumentoituna näyttönä kannanhoidollisen metsästyksen tarkoituksesta. Tuomioistuimen tuomion linjausten mukaisesti pyynnin tarkoitus oli valituksenalaisissa päätöksissä seikkaperäisesti perusteltu ja siten luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukainen ilman epäiltyä päällekkäisyyttä a-d alakohtien kanssa. Lisäksi vertailevana tieteellisenä näyttönä, jota tuomioistuin tuomiossaan edellyttää, oli käytössä karhulla ja ilveksellä jo aiemmin toteutettu kannanhoidollinen pyynti, joka oli osoittanut karhu- ja ilveskannan suotuisan kehityksen Luonnonvarakeskuksen tuottamina vuosittaisina seuranta-aineistoina.
Suomen riistakeskuksen päätökset tehtiin poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuonna 2015–2016 annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (1488/2015) asettamissa rajoissa. Näin ollen edellä mainitulla maa- ja metsätalousministeriön asetuksella säädetty suurin sallittu saalismäärä ei ylittynyt, vaikka valituksenalaisten päätösten ja muiden vastaavien päätösten nojalla tapahtuvassa pyynnissä olisi kaadettu kaikki poikkeusluvilla sallitut sudet. Näillä päätöksillä, jotka tehtiin asetuksen rajoissa vahvoille susikannan alueille, mitä myös poikkeuslupa-asetus edellyttää, ei vaarannettu susikannan kehitystä taikka ylipäänsä suden suotuisan suojelun tasoa tai sen saavuttamista lajin luontaisella levinneisyysalueella. Sallittu kannanhoidollinen pyynti oli susikannan hoitosuunnitelman mukaisen kannanhoidollisen pyyntikokeilun toinen eli viimeinen kokeiluvuosi, jonka jälkeen oli tarkoitus nimenomaisesti selvittää toteutetun kokeilun vaikutuksia.
Suomen susikannan hoitosuunnitelmassa asetettuihin kannanhoidon tavoitteisiin pyrittäessä oli ensiarvoisen tärkeää, että kannanhoidollisen metsästyksen vaikutuksista saataisiin kokemusperäistä tietoa laaja-alaisesti myös Pohjois-Savon pohjoisosan alueelta, joka kuului tuona ajankohtana yhdessä Kainuun ja Pohjois-Karjalan muodostamaan susikannan ydinalueeseen. Mainitulla alueella susilaumojen määrä 100 kilometrin säteellä hakemusalueista ja osuus koko maan susikannasta oli huomattavan korkea. Etenkin näillä alueilla susikannan hoidossa suurimpana haasteena oli paikallisten asukkaiden hyväksynnän saavuttaminen ja suden läsnäolon aiheuttama niin sanottu sosiaalinen konflikti, jonka lieventämiseen ja sitä kautta susikannan elinvoimaisuuden vahvistamiseen kannanhoidollinen metsästys osaltaan pyrki.
Tuomioistuin korostaa tuomiossaan lajin populaation kokoa, sen suojelun tasoa ja sen biologisia ominaispiirteitä sekä sitä, ettei pyynti saa aiheuttaa merkittävän kielteisen vaikutuksen vaaraa kyseisen populaation rakenteelle. Susilauman elinvoimaisuuden ja lisääntymisbiologian turvaamiseksi poikkeusluvan käytössä on tarkoituksenmukaista pyrkiä valikoimaan pyydettäviä yksilöitä. Tämän vuoksi lupaehtoihin kirjattiin nimenomaisesti, että pyynnissä tulee välttää tunnistettavan alfayksilön tappamista, ja pyynti suositeltiin kohdistettavaksi nuoriin tai haittaa tuottaviin yksilöihin, jolloin todennäköisimmät vaikutukset lauman elinvoimaisuudelle ja lajin lisääntymisbiologiaan jäävät vähäisimmiksi.
Suomen riistakeskus ei kuitenkaan asettanut pyynnin kohdentamisen osalta sitovia ehtoja lupapäätöksiin, koska käytännön metsästystilanteet ja -olosuhteet huomioon ottaen sitovien ehtojen asettaminen olisi luvansaajan kannalta kohtuutonta. Sitä ei ole myöskään lainsäädännössä edellytetty tehtäväksi. Vaikka esimerkiksi alfayksilöiden tunnistamiseen on käytettävissä ulkoisia ja käyttäytymiseen liittyviä tuntomerkkejä, ainoa luotettava alfayksilöiden tunnistamistapa on naaraiden osalta lisääntymiseen viittaavat merkit lisääntymiselimissä, ja urosten osalta perimän vertailu lauman muiden jäsenten kanssa jälkeläissuhteiden varmentamiseksi.
Vaikka saaliiksi tulisikin alfayksilö, ei se ole pidemmällä aikavälillä automaattisesti haitallista susikannan suotuisan suojelun tason tai sen saavuttamisen kannalta. Kaiken kaikkiaan susilauman johtavan alfayksilön tappamisen vaikutukset ovat hyvin tilannesidonnaisia ja mahdolliset vaikutukset moninaisia. Erityisesti alfanaaraan tappaminen voi johtaa lauman elinvoimaisuuden heikkenemiseen tai lauman häviämiseen. Keskeistä kuitenkin on, pystyykö esimerkiksi toisesta lähiseudulla elävästä laumasta lähtöisin oleva naaras ottamaan tapetun alfanaarasyksilön paikan.
Lisäksi päätösten tekemisen hetkellä oli tiedossa uusinta tutkimustietoutta alfayksilön tai alfayksilöiden poistamisen vaikutuksista. Sen mukaan, jos olemassa olevaa tutkimustietoa suhteutettiin Suomen susikannalle ominaiseen laumakokoon, voitiin olettaa, että lauma häviää molempien alfojen poistumisen seurauksena suuremmalla kuin 75 prosentin todennäköisyydellä. Sen sijaan yhden alfan poistumisen vaikutus on yhteydessä alfan sukupuoleen: naaraan poistumisen jälkeen lauman pysyvyyden todennäköisyys on noin 50 prosenttia ja uroksen poistumisen jälkeen noin 80 prosenttia. Lisäksi metsästyksen ajoittuminen kevättalveen, lähelle suden pariutumiskautta, on omiaan pienentämään samana vuonna tapahtuvan lisääntymisen todennäköisyyttä, mutta alfan poistumisen ajoittuminen ei välttämättä heijastu lauman pysyvyyteen pidemmällä aikavälillä.
Suomen riistakeskus laati metsästyksen oikeanlaiseksi kohdentamiseksi koulutusmateriaalin ja suoritti materiaalin avulla luvansaajien koulutusta. Ensimmäisenä kokeiluvuotena talvella 2015 kannanhoidollisilla poikkeusluvilla kaadetuista 17 sudesta vain yksi yksilö oli varmuudella alfanaaras ja kaksi urosta mahdollisesti alfayksilöitä. Olosuhteet huomioon ottaen metsästyksen kohdentaminen onnistui talven 2015 metsästyksen osalta hyvin, eikä Luonnonvarakeskuksen arvioiman kannan kehityksenkään perusteella talven 2015 kannanhoidollinen pyynti vaikuttanut Suomen susikannan elinvoimaisuuteen tai suojelutasoon millään tavalla kielteisesti. Tämä tutkittu tieto oli käytettävissä, kun tehtiin päätösharkintaa.
Kun otetaan huomioon hyvin tiedossa ollut laumarakenne ja laumojen sijoittuminen alueellisesti, päätöksentekohetkellä ei ollut tarvetta yksilökohtaiseen sitovaan yksilöintiin yksittäisen lauman sisällä, vaan riittävää oli laumatason yksilöinti laajemmassa laumojen kokonaisuudessa. Tämä oli riittävää myös suhteessa suotuisan suojelun tason tarkasteluun, mihin myös tuomioistuin kiinnittää erityistä huomiota linjauksissaan. Näin ollen Suomen riistakeskus toimi näiltä osin täysin sille suodun harkintavallan rajoissa.
Poikkeusluvan sallima metsästysaika ajoittui osin suden lisääntymisaikaan. Suomen riistakeskus otti kuitenkin päätöksenteossaan huomioon suden lisääntymisbiologiaan liittyvät seikat. Juuri tästä syystä päätösten nojalla tapahtuva pyynti määrättiin päättymään jo 21.2.2016. Talvella 2016 päätöksin sallittua pyyntiaikaa aikaistettiin edellisestä vuodesta, jotta voitiin entistä enemmän varmistua siitä, että pyynnistä mahdollisesti aiheutuvat spekulatiiviset vaikutukset jäisivät merkityksettömiksi myös lajin biologiaan suhteutettuna.
Luonnonvarakeskuksen julkaisemattomien pentueaineistojen perusteella suomalaisten susien yleisin synnytysajankohta on toukokuun toinen viikko. Joissain tapauksissa pentueet ovat syntyneet toukokuun ensimmäisellä viikolla. Lisäksi on ollut tapauksia, joissa pentue on syntynyt toukokuun puolessa välissä. Suden kantoaika on 60–63 vuorokautta. Tästä voidaan päätellä, että pyynnillä, joka oli tarkoitettu päättymään viimeistään 21.2.2016, ei ole vaikutusta lisääntymiseen.
Suomen riistakeskus seurasi tuolloin ja seuraa yhä jatkuvasti susisaalista (Suomen riistakeskuksen tekemien päätösten nojalla saaliiksi saadut sudet ja poliisilain nojalla saaliiksi saadut sudet) sekä susien muita kuolinsyitä (kuten tietoon tulleet salametsästystapaukset sekä liikenteessä tai muutoin tietoon tulleet kuolleet sudet). Lisäksi Suomen riistakeskus ottaa aina huomioon päätösharkinnassa nämä tietoonsa tulleet ihmisen vaikutuksesta kuolleet sudet, mikäli niiden määrällä voi olla vaikutusta suden suotuisaan suojelun tasoon tai sen saavuttamiseen lajin luontaisella levinneisyysalueella.
Lisäksi päätöksissä oli asetettu erityinen ehto, jonka mukaan päätöksen tekemisen jälkeen poikkeuksen kohteena olevaan susilaumaan poikkeuslupa-alueella kohdistunut ja ennen sallitun pyynnin aloituspäivämäärää viranomaistoimin todennettu ihmisen aiheuttama kuolleisuus oli otettava huomioon vähennyksenä sallitusta pyynnin määrästä. Tämän päätösehdon tarkoituksena oli varmistaa se, että kannanhoidollisen pyynnin määrä mahdollisen muun ihmisen aiheuttaman kuolleisuuden kanssa ei ylittäisi sitä, mitä päätöshetken tilanne oli susikannassa ja lupien kohdelaumoissa.
Myönnetyillä poikkeusluvilla ei vaarannettu päätöshetken tilanteessa luontodirektiivissä lajille asetettuja tavoitteita ja susikannan hoitosuunnitelmassa linjattuja susikannan kannanhoidollisia tavoitteita etenkin, kun otetaan huomioon, että kyseessä oli kaksivuotinen kokeilu.
Kun lisäksi otettiin huomioon susikannan koosta ja positiivisesta kehityksestä saatu selvitys (Luonnonvarakeskus 10.12.2015), valituksenalaisten poikkeuslupien perusteella metsästettävien susien määrä ja lupamääräykset, poikkeusluvat oli myönnetty susikannan hoitosuunnitelman tavoitteiden puitteissa ja lainsäädännön edellyttämällä tavalla, joten ne eivät vaarantaneet suden suotuisaa suojelutasoa tai sen saavuttamista lajin luontaisella levinneisyysalueella (boreaalinen eliömaantieteellinen vyöhyke).
Tuomioistuin linjaa seikkaperäisesti "valikoiden ja rajoitetusti" sekä "valvotuissa oloissa" termien tulkintaa. Poikkeuslupien voimassaoloa ja metsästyksen kohdetta rajoitettiin metsästyslaissa säädettyjä poikkeuslupia koskevan valtioneuvoston asetuksen (452/2013) mukaisesti, ja ne myönnettiin tuomioistuimen tuomion linjausten mukaisesti päätöksiin kirjatusti yksilömääräisesti rajaten rajatuille alueille tiettyihin susilaumoihin suden vahvalla esiintymisalueella (valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden tappamiseksi). Lisäksi metsästyksen tuloksesta määrättiin tehtäväksi asetuksen mukaiset ilmoitukset Suomen riistakeskukselle ja poliisille, millä osaltaan varmistettiin pyynnin tapahtuminen tarkoin valvotuissa oloissa. Tämä valvonta tapahtui siis jälkikäteen, mikä on tulkintojen mukaan riittävää. Jälkikäteisen valvonnan tulokset voitiin ottaa huomioon myöhemmässä päätöksenteossa, kuten tehtiinkin, kun todettiin, että saaliina oli myös niin sanottuja ei-toivottuja yksilöitä ja kokeilu päätettiin toisen vuoden jälkeen.
Sallittu pyynti yhdessä hoitosuunnitelmassa esitettyjen muiden toimenpiteiden kanssa oli vähentämässä ihmistoimintojen ja suden välistä konfliktia. Toiminnot olivat siten toisiaan täydentäviä, eivätkä toisilleen vaihtoehtoisia. Näin ollen päätösten tekohetkellä ei ollut muuta tyydyttävää ratkaisua.
Luonnonvarakeskuksen väliarvioihin sisältyvästä vähäisestä epävarmuudesta huolimatta Suomen susilaumojen lukumäärän voitiin edellä vuosia 2014 ja 2015 koskevien lukujen valossa katsoa säilyneen poronhoitoalueen ulkopuolisessa osassa Suomea, jota kannanhoidollinen metsästys koski, vähintäänkin ennallaan tai jopa lievästi kasvaneen. Lisäksi voitiin todeta, että kanta-arvioiden perusteella susilaumojen sen hetkinen lukumäärä joka tapauksessa ylitti selvästi kannanhoitosuunnitelmassa asetetun pienimmän elinvoimaisen susikannan vähimmäismäärän, joka oli 25 lisääntyvää paria.
Varovaisuusperiaate oli otettu kannanhoidollisen metsästyksen valmistelussa huomioon kautta linjan. Niin Luonnonvarakeskuksen väliarvio, maa- ja metsätalousministeriön antama suden kannanhoidollista metsästystä koskeva asetus kuin myös poikkeuslupapäätökset oli tehty käytettävissä olevia tietoja hyödyntäen varovaisuusperiaatetta noudattaen. Näin ollen varovaisuusperiaatekin huomioon ottaen oli mahdollista tehdä valituksen kohteena oleva päätös etenkin, kun kyseessä oli vain kokonaisuutena kaksivuotinen kokeilu.
Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola-Pohjois-Savo-Kainuu ry on antanut vastineen unionin tuomioistuimen tuomion ja Suomen riistakeskuksen lausunnon johdosta. Vastineessa on todettu muun ohella seuraavaa:
Suomen riistakeskus on velvoitettu päätösharkinnassaan itsenäisenä julkisoikeudellisena laitoksena noudattamaan luontodirektiivin säännöksiä ja tulkintasisältöä. Tämä direktiivin noudattamisvelvoite säilyy riippumatta ministeriön asetuksesta tai suden kannanhoitosuunnitelmasta, jotka itsessään eivät velvoita yhdenkään poikkeusluvan myöntämiseen. Velvoitetta poikkeamiseen ei tule myöskään luontodirektiivistä.
Päätöksentekohetken jälkeen saatujen tietojen nojalla on osoitettavissa erityisesti se, että ennalta varautumisen periaate, joka on keskeinen oikeusperiaate juuri luontodirektiivin tulkinnassa ja erityisesti direktiivin tarkoituksen turvaamiseksi, ei ole tässä asiassa toteutunut. Toimivaltaisena viranomaisena Suomen riistakeskus on ottanut asiassa tietoisen riskin, joka on konkretisoitunut.
B on hakenut lupaa kolmen suden tappamiseksi kahden susireviirin alueelta. B on perustellut hakemustaan tarpeella säilyttää susien ihmisarkuus, sekä susikannan kasvun rajoittamisella. Myös vahinkoja on lueteltu. Hakemuksesta ei ilmene kannanhoidolliselle metsästykselle hoitosuunnitelmassa asetettua tavoitetta ehkäistä salametsästystä, vaikka siinä onkin viitattu sosiaalisekonomisiin perusteisiin.
Suomen riistakeskus on asettanut itsenäisesti, hakijan intressiin nojautumatta ja päätöstä näiden kautta perustelematta, poikkeukselle tavoitteen, jota luvanhakija ei ole asettanut. Tästä perspektiivistä tarkastellen voidaan perustellusti epäillä, että poikkeuksella ei todennäköisesti ole hoitosuunnitelmassa tavoiteltua vaikuttavuutta, vaan sen yksinomainen tarkoitus on ollut susikannan harventaminen tai kasvun rajoittaminen. Nämä hakijan tavoitteet ovat suoraan ristiriidassa sen kanssa, että poikkeuksen päämäärä ei saa olla kannan kehitykseen negatiivinen, minkä unionin tuomioistuin toteaa ratkaisussaan.
Suomen riistakeskus on asettanut suojelusta poikkeamiselle tavoitteen ehkäistä salametsästystä, mikä on suden kannanhoitosuunnitelman mukainen ja EU-tuomioistuimen antaman ennakkoratkaisunkin perusteella luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan käyttöalaan sinänsä soveltuva tavoite muiden edellytysten täyttyessä.
Se, että hakijan intressi ja Suomen riistakeskuksen intressi eroavat toisistaan luo käytännössä tilanteen, jossa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaa käytetään tosiasiassa yleisenä oikeusperustana suojelusta poikkeamiseen, mikä ennakkoratkaisun kohdassa 36 todetaan luontodirektiivin vastaiseksi.
Asiassa on kuitenkin arvioitava lisäksi sitä, onko Suomen riistakeskuksen kaikissa vuodelle 2016 myöntämissään kannanhoidollisissa poikkeusluvissa esittämä päämäärä salametsästyksen torjumiseksi riittävästi perusteltu ja tieteellisesti tuettu.
Suomen riistakeskus nojaa päätöstensä perusteluissa kannanhoitosuunnitelmaan ja ministeriön asetukseen. Näillä kummallakaan ei ole itsessään vertaisarvioidun tieteen itseisarvoa, eikä lainauksista käy selville tieteellisiä tai teknisiä seikkoja niissä esitettyjen näkemysten tueksi.
Tieteen arvoa ei ole myöskään Suomen riistakeskuksen esittämissä karhua ja ilvestä koskevissa tiedoissa. Tieteellisesti ei ole arvioitu, mikä vaikutus metsästyksellä on lajien hyväksyntään, tai onko kannan ajoittainen kasvu johtunut kannanhoidollisen metsästyksen edullisesta vaikutuksesta vai siitä huolimatta, että lajia on myös metsästetty. Kun lajin kohdalla kuolleisuus, myös metsästyksen aiheuttama, ylittää syntyvyyden, kanta taantuu. Tämä laskeva suuntaus on kannan kehitystä koskevista tiedoista nähtävissä myös karhun ja ilveksen kohdalla.
Maa- ja metsätalousministeriön asetusmuistioissa on tukeuduttu metsästystä koskevassa vaikuttavuusarvioinnissa vahvasti kokemuksiin Latvian ilveksen kannanhoitosuunnitelmasta, joka mainitaan myös muun muassa komission ohjeasiakirjassa. Latviassa ilves oli kuitenkin jo lähtökohtaisesti suotuisan suojelun tasolla. Olosuhde ja lähtökohta on täysin toinen kuin suden kohdalla Suomessa.
Edellä oleva huomioiden Suomen riistakeskus ei ole määritellyt poikkeukselle selkeätä tieteellisesti tuettua päämäärää.
Muiden tyydyttävien ratkaisuiden osalta riistakeskus on päätöksissään todennut, että sallittu pyynti yhdessä hoitosuunnitelmassa esitettyjen toimenpiteiden kanssa vähentävät ihmistoimintojen ja suden välistä konfliktia. Toiminnot ovat siten toisiaan täydentäviä, eivätkä toisilleen vaihtoehtoisia. Suomen riistakeskuksen tulkinta toimenpiteiden rinnakkaisuudesta ja siitä, että ne täydentäisivät toisiaan, on väärä.
EU-parlamentin pyynnöstä on koottu parhaat käytännöt eri maista suurpetojen ja ihmisen rinnakkaiselon sujuvuuden parantamiseksi. Yksikään näistä keinoista ei ole kiintiöön perustuva metsästys.
Kannanhoitosuunnitelmassa määritelty 25 lauman minimikanta, jota Suomessa on tarkasteltu rajana, jonka toteutuessa voidaan soveltaa suojelusta poikkeamista luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaisesti, takaa lajin säilymisen vain lyhyellä aikavälillä. Unionin tuomioistuin asettaa ennakkoratkaisussaan poikkeamisen edellytykseksi suotuisan suojelun tason, joka turvaa kannan säilymisen pitkällä aikavälillä.
Kannanhoitosuunnitelman mukaan suotuisan suojelun taso arvioidaan 17 artiklan mukaisessa menettelyssä, joka toteutetaan kuuden vuoden välein. Tämän menettelyn mukaan suden suojelun taso ei ole ollut päätösten tekohetkellä suotuisa.
Toiseksi Suomen riistakeskus ja maa- ja metsätalousministeriö käyttävät Suomen susikannan tilaa ja sen kehitystä arvioidessaan laumamäärää kuvaamaan lukua, johon sisältyvät rajalaumat, jotka sijaitsevat osin sellaisen valtion alueella, missä tiukan suojelun säädöstö ei ole sovellettavissa.
Kun vuoden 2015 tilannetta kuvaavista laumojen kokonaismääristä poistetaan rajalaumat, on ennalta varautumisen periaatteen eli pahimman skenaarion mukaisesti arvioituna laumoja ollut marraskuussa 2015 korkeintaan 12 ja joulukuussa 28. Suomen riistakeskus ei ole noudattanut ennalta varautumisen periaatetta, eikä poikkeamisen edellytys näiltä osin ole täyttynyt.
Suomen riistakeskus on lausunnossaan esittänyt tutkimukseen perustuvia todennäköisyyksiä susilauman häviämiselle. Riistakeskuksen asettamat rajoitukset saaliin valikoinnin suhteen olivat suosituksia liittyen näihin kaikkiin skenaarioihin ja skenaarion konkretisoituminen perustui lähinnä sattumaan. Lisäksi metsästys ajoitettiin siten, että parinsa huolella ja eliniäksi valikoivan lajin kohdalla tämän menetys saattoi lupaehtojen puitteissa osua juuri siihen hetkeen, kun lisääntymiskäyttäytyminen oli alkanut. Yhdenkään esitetyn skenaarion valossa lauman katoaminen ei ole täysin poissuljettua.
Riski laumojen katoamisesta metsästyksen kohdentamista koskevan suosituksen jäädessä noudattamatta on ollut Suomen riistakeskuksen tiedossa päätöksiä tehdessä. Toteutuessaan pahimman skenaarion mukaisesti kyse on ollut jopa 75 prosentin todennäköisyydestä. Kun tällaista metsästystä kohdennetaan jokaiseen laumaan, on poikkeusmenettely ollut sekä direktiivin säädöksistä että lajin säilymisestä täysin piittaamatonta.
Suomen riistakeskuksen myöntämissä kannanhoidollisissa poikkeusluvissa ei ole toteutunut yksikään suden tiukasta suojelusta poikkeamiselle luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa asetettu erityinen edellytys lukuun ottamatta salametsästyksen torjuntaan tähtäävää päämäärää, jonka unionin tuomioistuin on sinänsä nähnyt hyväksyttävänä.
B on antanut vastineen unionin tuomioistuimen tuomion, Suomen riistakeskuksen lausunnon ja Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola-Pohjois-Savo-Kainuu ry:n vastineen johdosta. Vastineessa on vaadittu Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola-Pohjois-Savo-Kainuu ry:n valituksen hylkäämistä ja todettu muun ohella seuraavaa:
Riistakeskuksen päätös on ollut oikea ja lainmukainen. Euroopan unionin tuomioistuimen antama tuomio korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyyntöön ei anna aihetta arvioida päätöksen lainmukaisuutta toisin.
Päätöksen lainmukaisuutta on arvioitava päätöksentekohetkellä käsillä olevien tietojen ja vallinneiden olosuhteiden valossa. Riistakeskuksella on ollut käytettävissään lupapäätöksen tekohetkellä 18.12.2015 Luonnonvarakeskuksen selvitys susikannan koosta ja positiivisesta kehityksestä, joka oli annettu 10.12.2015.
Hakemuksen perusteena on ollut säilyttää susien ihmisarkuus sekä susikannan kasvun rajoittaminen. Hakemuksessa on myös vedottu siihen, että sosiaalisekonomiset perusteet tukevat kannanhoidollista metsästystä. Siten riistakeskus on voinut myöntää poikkeusluvan metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla.
Poikkeuslupaan on liitetty riittävästi pyyntiä rajoittavia ehtoja. Käytännön pyyntitilanteessa alfayksilön tunnistaminen varmuudella on lähes mahdotonta. Tämä johtuu siitä, että jo alle vuoden ikäiset sudet ovat lähes täysikasvuisia, joten yksin liikkuva susi on käytännössä mahdotonta varmuudella tunnistaa alfayksilöksi. Vastaavasti, jos sudet liikkuvat muutaman yksilön ryhmässä tai laumassa, pienemmän suden tappaminen voi tarkoittaa sitä, että alfanaaras tapetaan uroksia pienempänä nuorena sutena.
Riistakeskus on lupapäätökseen kirjattujen ehtojen lisäksi ennen pyyntiajan alkamista antanut luvan hakijalle yksityiskohtaisia ohjeita siitä, mitkä ovat pyynnin tavoitteet ja miten pyynti on järjestettävä. Ohjeet sisältävät myös kuvia ja ohjeita alfayksilöiden, täysikasvuisten susien ja pentujen tunnistamisen helpottamiseksi. Käsiohjeet on jaettu kaikille pyyntiin osallistuville metsästäjille ennen pyynnin alkamista. Lisäksi metsästyksen johtaja on hänelle kuuluvien velvoitteiden täyttämiseksi jakanut nyt käsiteltävän luvan pyynnin yhteydessä osallistujille pyynnin jokaisena päivänä laatimansa ohjeet.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Perusteluissa jäljempänä lausutuista syistä Suomen riistakeskuksen päätös poikkeusluvan myöntämisestä ei ole ollut lainmukainen. Kun otetaan huomioon, että poikkeuslupaa varten myönnetty määräaika on päättynyt, lausuminen Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola-Pohjois-Savo-Kainuu ry:n valituksesta enemmälti kuitenkin raukeaa.
Perustelut
Sovellettavat säännökset
Luontodirektiivi
Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 1 ja 2 artiklan mukaan direktiivissä tarkoitetaan lajin suojelun tasolla eri tekijöiden yhteisvaikutusta, joka voi vaikuttaa lajin kantojen levinneisyyteen ja lukuisuuteen pitkällä aikavälillä jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan.
Luontodirektiivin 1 artiklan i kohdan mukaan suojelun taso katsotaan suotuisaksi, kun kyseisen lajin kannan kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että tämä laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana, ja kun lajin luontainen levinneisyysalue ei pienene eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa, ja kun lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö.
Luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet mainitun direktiivin liitteessä IV olevassa a kohdassa olevia eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella ja kiellettävä kaikki näiden lajien yksilöitä koskeva tahallinen pyydystäminen tai tappaminen luonnossa.
Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa 12 artiklan säännöksistä:
a) luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelemiseksi ja luontotyyppien säilyttämiseksi;
b) erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta;
c) kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle;
d) näiden lajien tutkimus- ja koulutus-, uudelleensijoittamis- ja uudelleenistuttamistarkoituksessa ja näiden tarkoitusten kannalta tarvittavien lisääntymistoimenpiteiden vuoksi, mukaan lukien kasvien keinotekoinen lisääminen;
e) salliakseen tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen liitteessä IV olevien lajien yksilöiden ottamisen ja hallussapidon kansallisten toimivaltaisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa
Luontodirektiivin liitteen IV a kohdassa on mainittu muun muassa susi (Canis lupus, paitsi suomalaiset populaatiot poronhoitoalueella).
Metsästyslaki
Metsästyslain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan susi on riistaeläin.
Metsästyslain 37 §:n 3 momentin mukaan susi on aina rauhoitettu.
Metsästyslain 41 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa 37 §:n rauhoituksesta 41 a - 41 c §:ssä säädetyin edellytyksin. Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä poikkeusluvan myöntämisessä noudatettavasta menettelystä, poikkeuslupaan liitettävistä määräyksistä, poikkeusluvan nojalla saadun saaliin ilmoittamisesta, poikkeusluvan ajallisesta kestosta ja poikkeamisen edellytysten arvioinnista. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää myös ajankohdista, jolloin 37 §:n mukaisesta rauhoituksesta voidaan poiketa. Pykälän 5 momentin mukaan poikkeuslupien nojalla pyydettävän saaliin vuotuista määrää voidaan rajoittaa. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä muun muassa suurimmasta sallitusta saalismäärästä.
Metsästyslain 41 a §:n 1 momentin mukaan, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää muun muassa suden pyydystämiseen tai tappamiseen:
1) luonnonvaraisen eläimistön tai kasviston säilyttämiseksi;
2) viljelmille, karjankasvatukselle, metsätaloudelle, kalataloudelle, porotaloudelle, vesistölle tai muulle omaisuudelle aiheutuvan erityisen merkittävän vahingon ehkäisemiseksi;
3) kansanterveyden, yleisen turvallisuuden tai muun erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien taloudelliset ja sosiaaliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle; tai
4) näiden lajien tutkimus-, koulutus-, uudelleensijoittamis- ja istuttamistarkoituksessa taikka eläintautien ehkäisemiseksi.
Metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää myös tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi.
Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annettu valtioneuvoston asetus
Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää suden pyydystämiseksi tai tappamiseksi poronhoitoalueella lokakuun 1 päivästä maaliskuun 31 päivään ja muualla maassa marraskuun 1 päivästä maaliskuun 31 päivään.
Mainitun asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää vain sille rajatulle alueelle, jolla metsästyslain 41 a §:ssä säädetyt poikkeusluvan myöntämisedellytykset täyttyvät.
Mainitun asetuksen 4 §:n 3 momentin mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaisia poikkeuslupia tulee myöntää vain lajin vahvalla esiintymisalueella tapahtuvaan metsästykseen.
Maa- ja metsätalousministeriön kiintiöasetus
Metsästyslain 41 §:n 5 momentin nojalla annetun, poikkeusluvalla sallittavaa suden metsästystä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuonna 2015‒2016 koskevan maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (1488/2015) 1 §:n mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa poikkeusluvan perusteella saaliiksi saatujen susien määrä saa olla enintään 46 yksilöä poronhoitoalueen ulkopuolella. Asetus on ollut voimassa 17.12.2015‒31.7.2016.
Suomen susikannan hoitosuunnitelma 2015
Maa- ja metsätalousministeriö on vahvistanut toisen Suomen susikannan hoitosuunnitelman 22.1.2015.
Vuoden 2015 hoitosuunnitelman tavoitteena on saavuttaa ja säilyttää susikanta suotuisalla suojelutasolla. Hoitosuunnitelmassa pienimmän elinvoimaisen susikannan kooksi on katsottu 25 lisääntyvää paria.
Hoitosuunnitelman lähtökohta on paikallisella tasolla toteutettava susireviirikohtainen kannanhoito. Tämä tarkoittaa suunnitelman mukaan sitä, että kannanhoidossa tarkasteltava perusyksikkö on susilauma sekä sen käyttämä reviirialue. Kannanhoidollisena tavoitteena on turvata paikallisen susilauman olemassaolo ja samaan aikaan edistää susien ja ihmisten rinnakkaiseloa.
Hoitosuunnitelman mukaan vuoden 2007 jälkeen susien tappamiseen ei ole myönnetty kannanhoidollisia poikkeuslupia. Tämän jälkeen Suomen susikanta on pienentynyt, vähimmäiskanta-arvion ollessa pienimmillään vuonna 2013 noin 120 yksilöä. Kannankasvua on koko tämän ajan tavoiteltu luontodirektiivin tiukan suojelun keinoin. Viimeisten seitsemän vuoden havaintojen perusteella voidaan todeta, että tiukalla suojelulla ei ole saavutettu hoitosuunnitelmassa kuvattuja tavoitteita. Lisäksi samaan aikaan susikannan laskun myötä kritiikki suden aiheuttamia ongelmia ja suden läsnäoloa kohtaan on maaseudulla säilynyt ennallaan tai jopa lisääntynyt. Tämä on seurausta ennen kaikkea siitä, että riistahallinto ei ole pystynyt vastaamaan susireviirillä asuvien ihmisten huoliin. Turhautuminen on vahvistanut ajattelutapaa, jonka mukaan susien laiton tappaminen on joissakin olosuhteissa hyväksyttävää. Edellä kuvatun kehityksen myötä suunnitelmallinen kannanhoito ei ole voinut toimia.
Hoitosuunnitelman mukaan Suomen susikannan hoito ei onnistu, jos reviireillä asuvien ja toimivien ihmisten tarpeita ei oteta huomioon. Kannanhoidollisten poikkeuslupien tarkoituksena on vastata reviireiltä esitettyihin näkökantoihin ja luoda laillinen kannanhoidollinen toimintamalli puuttua haittaa tuottaviin yksilöihin ja näin ehkäistä laittomia susien tappamisia.
Susien laitonta tappamista koskevassa hoitosuunnitelman luvussa on todettu, että vuosien 2006–2010 aikana Suomen susipopulaatio pieneni keskimäärin 15 prosenttia vuodessa. Keskeisimmäksi syyksi on esitetty susien laitonta tappamista. On arvioitu, että tällöin susia tapettiin laittomasti noin 30 yksilöä vuosittain. Laittoman pyynnin yhteydessä myös haavoittuu eläimiä.
Hoitosuunnitelman mukaan susien laiton tappaminen on rikollisuutta, josta kiinnijäämisen riski on varsin pieni. On arvioitu, että Suomessa alle kymmenen prosenttia laittomista susien tapoista päätyy poliisin tietoon. Ruotsissa viranomaisten tietoon tulee noin kolmasosa tapauksista. Kiinnijäämisen riskiä pienentävät sellaiset kyläyhteisöt, jotka vaikenevat suden laittomasta tappamisesta.
Hoitosuunnitelman mukaan susikannan suotuisan suojelutason saavuttamiseksi sekä suunnitelmallisen kannanhoidon toteuttamiseksi tarvitaan tehokkaita keinoja susien laittomien tappamisten ehkäisyyn. Keskeisessä asemassa laittomuuksien kitkemisessä ovat paikalliset kyläyhteisöt. Kyläyhteisöissä tulee luoda kielteistä asennetta laittomuuksia kohtaan sekä tuottaa tietoa laittomuuksista poliisille.
Maa- ja metsätalousministeriö on sittemmin 5.11.2019 vahvistanut kolmannen Suomen susikannan hoitosuunnitelman.
Ratkaisun lähtökohtia
B:n poikkeuslupahakemus koski kolmen suden kaatamista Kiuruvesi-Vieremä raja-alueella ja Vieremä-Sonkajärvi-Kajaani raja-alueella. Hakemusta oli perusteltu muun muassa sillä, että susien ihmisarkuus tulisi säilyttää ja alueella poikkeuksellisen voimakkaasti kasvanutta susikantaa rajoittaa. Myös sosiaalisekonomiset perusteet tukivat kannanhoidollista metsästystä. Lisäksi metsästys koirien kanssa oli käynyt erittäin hankalaksi.
Suomen riistakeskus myönsi poikkeusluvan yhteensä kolmen suden tappamiseen siten, että luvan nojalla oli mahdollista tappaa yksi susi Vieremä-Kajaani-Sonkajärven lauman reviirialueelta ja kaksi sutta Kiuruvesi-Vieremän lauman reviirialueelta 23.1.‒21.2.2016.
Suomen riistakeskus on myöntänyt valituksen kohteena olevan poikkeusluvan metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla. Kyseisellä säännöksellä on kansallisesti pantu täytäntöön luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohta. Metsästyslain 41 a §:n 3 momenttia on näin ollen tulkittava yhdenmukaisesti luontodirektiivin 16 artiklan ja unionin tuomioistuimen sitä koskevan oikeuskäytännön kanssa. Tämä tarkoittaa muun ohella, että vaikka metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa ei viitata pykälän 1 momentin johdantokappaleessa säädettyihin luontodirektiivin 16 artiklan johdantokappaleen mukaisiin poikkeusluvan edellytyksiin, nämä edellytykset koskevat myös metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla myönnettävää poikkeuslupaa.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohta on direktiivillä käyttöön otettua suojelujärjestelmää koskeva poikkeus, jota on tulkittava suppeasti ja jossa todistustaakka edellytysten täyttymisestä on päätöksen tekevällä viranomaisella.
Unionin tuomioistuin on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut ennakkoratkaisun tässä asiassa. Unionin tuomioistuin on, siten kuin edellä unionin tuomioistuimen tuomiota kuvaavasta kohdasta tarkemmin ilmenee, katsonut, että salametsästyksen torjumiseen voidaan sinänsä vedota päämääränä, joka kuuluu luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan alaan. Päämäärää on kuitenkin tuettava selvin ja täsmällisin perusteluin ja niin, että täsmällisten tieteellisten tietojen perusteella kyetään osoittamaan, että poikkeusluvilla kyetään saavuttamaan tämä päämäärä. Edelleen tuomioistuin on tuomiossaan tarkemmin yksilöinyt ne muut seikat, jotka ovat esteenä sellaisten päätösten tekemiselle, joilla myönnetään lupa poiketa suden tahallisen tappamisen kiellosta salametsästyksen torjuntaan tähtäävän kannanhoidollisen metsästyksen nojalla.
Jo yhden unionin tuomioistuimen tuomiossa kuvatun esteen olemassaolosta seuraa, että poikkeuslupaa suden tappamiseen ei voida myöntää. Oikeus- ja hallintokäytännön ohjaamiseksi on kuitenkin perusteltua tarkastella unionin tuomioistuimen tuomion pohjalta erikseen kaikkia tuomiossa lueteltuja luontodirektiiviin perustuvia esteitä poikkeusluvan myöntämiselle.
Unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun perusteella korkeimmassa hallinto-oikeudessa on siten kysymys Suomen riistakeskuksen poikkeuslupapäätöksen arvioimisesta suhteessa ennakkoratkaisussa kuvattuihin esteisiin. Nämä esteet liittyvät ensinnäkin poikkeusluvilla tavoitellun päämäärän eli salametsästyksen torjunnan saavuttamista koskeviin perusteisiin ja toiseksi salametsästyksen torjunnan saavuttamiseksi olemassa olevaan mahdolliseen muuhun tyydyttävään ratkaisuun. Kolmas este liittyy suden suotuisan suojelun tason säilyttämiseen ja siihen, miten poikkeuslupien vaikutusta suojelun tasoon on arvioitu. Neljänneksi unionin tuomioistuin on katsonut luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan olevan esteenä poikkeuslupapäätösten tekemiselle, jos alakohdan vaatimusta yksilöiden ottamisesta valikoiden ja rajoitetusti tarkoin valvotuissa oloissa ei ole noudatettu.
Oikeudellinen arviointi
Poikkeusluvan päämäärä
Unionin tuomioistuin on ennakkoratkaisussaan ensin yleisesti todennut, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvan poikkeuksen päämäärä ei voi lähtökohtaisesti olla sama kuin sanotun artiklan 1 kohdan a‒d alakohtaan perustuvien poikkeusten päämäärät. Tämän vuoksi ensin mainittua säännöstä voidaan käyttää vain sellaisissa tapauksissa, joissa jälkimmäiset säännökset eivät ole merkityksellisiä. Kun Suomen riistakeskuksen päätös poikkeusluvan myöntämisestä on tehty metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla, ei saman pykälän 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulle tavoitteelle omaisuudelle aiheutuvien vahinkojen ehkäisemisestä voida näin ollen tässä asiassa antaa merkitystä.
Unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun mukaan salametsästyksen torjumiseen voidaan vedota päämääränä, joka kuuluu luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan alaan. Unionin tuomioistuin on katsonut luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan olevan kuitenkin esteenä poikkeuslupien myöntämiselle, jos poikkeuslupien päämäärää ei ole tuettu selvin ja täsmällisin perusteluin ja jos kansallinen viranomainen ei kykene täsmällisten tieteellisten tietojen perusteella osoittamaan, että poikkeusluvilla kyetään saavuttamaan tämä päämäärä.
Poikkeuslupahakemuksessa ei ollut mainittu salametsästystä tai sen torjuntaa. Suomen riistakeskuksen päätöksen perusteluissa on poikkeusluvan päämäärän osalta viitattu maa- ja metsätalousministeriön asetukseen poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuonna 2015‒2016, asetusta koskevaan taustamuistioon sekä Suomen susikannan hoitosuunnitelmaan. Asiakirjojen perusteella niin sanottujen kannanhoidollisten poikkeuslupien myöntämistä vuosina 2015‒2016 on perusteltu kokeiluhankkeella, jonka avulla on pyritty saamaan tietoa kannanhoidollisen metsästyksen vaikutuksista lauman elinvoimaisuuteen ja suden käyttäytymisen muutoksiin sekä kansalaisten asenteisiin.
Kannanhoidollisella metsästyksellä tarkoitetaan riistakeskuksen päätöksensä perusteena käyttämissä asiakirjoissa muuta kuin perinteisesti tiettyjen lajien runsaiden kantojen sääntelemiseksi tapahtuvaa, kantoja pienentävää metsästystä. Kannanhoidollisen metsästyksen tavoitteena on Suomen susikannan hoitosuunnitelman mukaan turvata paikallisen susilauman olemassaolo ja samaan aikaan edistää susien ja ihmisten rinnakkaiseloa. Kannanhoidollisten poikkeuslupien tarkoituksena on vastata reviireiltä esitettyihin näkökantoihin ja luoda laillinen kannanhoidollinen toimintamalli puuttua haittaa tuottaviin yksilöihin ja näin ehkäistä laittomia susien tappamisia eli salametsästystä. Kannanhoidollista metsästystä on käsitelty hoitosuunnitelman luvussa 4.2, kun sen sijaan luku 5 koskee susien laittoman tappamisen ehkäisemistä.
Suomen susikannan hoitosuunnitelmassa ja muissa asiakirjoissa esitetyt tiedot susien salametsästyksestä, sen laajuudesta ja syistä ovat varsin suppeita ja osin epävarmoja. Suomen riistakeskuksen päätöksestä ei myöskään käy ilmi tietoja salametsästyksestä poikkeuslupahakemuksen kohteena olleella alueella. Susikannan hoitosuunnitelmassa on arvioitu, että vuosina 2006‒2010 tapettiin laittomasti noin 30 sutta vuodessa. Suunnitelmassa ei kuitenkaan ole edes pyritty arvioimaan, miten paljon kannanhoidollinen metsästys mahdollisesti voisi vähentää laitonta tappamista, ja mikä metsästyksen nettovaikutus susikannan suojelun tasoon olisi.
Suomen riistakeskus ei ole kyennyt tukemaan poikkeusluvan päämäärää selvin ja täsmällisin perusteluin taikka osoittamaan täsmällisten tieteellisten tietojen perusteella, että poikkeusluvalla kyetään saavuttamaan sille asetettu päämäärä. Unionin tuomioistuimen tuomion mukaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohta on siten ollut esteenä poikkeusluvan myöntämiselle. Poikkeuslupaa ei näin ollen olisi tullut myöntää myöskään luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaa vastaavan metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla.
Muun tyydyttävän ratkaisun olemassaolo
Toiseksi unionin tuomioistuin on katsonut luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan olevan esteenä niin sanottujen kannanhoidollisten poikkeuslupien myöntämiselle, jos ei ole osoitettu, että niillä tavoiteltua päämäärää ei voida saavuttaa muulla tyydyttävällä ratkaisulla. Tuomioistuimen mukaan pelkästään sitä, että on olemassa laitonta toimintaa, tai sitä, että sen valvontaa toimeenpantaessa on kohdattu vaikeuksia, ei voida pitää tästä riittävänä osoituksena. Myös metsästyslain 41 a §:n 1 momentin mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää vain, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole.
Suomen susikannan hoitosuunnitelmassa on esitetty useita toimenpiteitä susien laittoman tappamisen ehkäisemiseksi, kuten valvonnan lisäämistä, tiedottamista ja rangaistusten koventamista. Nämä toimenpiteet ovat kohdistuneet susireviirialueiden metsästysseurojen ja riistanhoitoyhdistysten, poliisin, rajavartiolaitoksen sekä Metsähallituksen erätarkastajien toimintaan. Hoitosuunnitelman mukaan valvontaviranomaisten resurssit eivät ole suunnitelmaa laadittaessa olleet riittäviä. Suomen riistakeskuksen päätöksestä tai muista asiakirjoista ei kuitenkaan käy ilmi, miten näitä hoitosuunnitelman mukaisia tai mahdollisia muita salametsästyksen torjuntaan liittyviä toimenpiteitä on nyt kyseessä olevan poikkeusluvan mukaisilla pyyntialueilla toteutettu. Riistakeskuksen päätöksessä on ainoastaan todettu, että toiminnot ovat toisiaan täydentäviä eivätkä vaihtoehtoisia.
Nyt kysymyksessä olevan asian yhteydessä ei ole esitetty sellaista erityistä selvitystä, joka osoittaisi, ettei salametsästyksen torjuntaan olisi ollut muuta tyydyttävää ratkaisua kuin poikkeusluvan myöntäminen kolmen suden tappamiseen. Tästä syystä metsästyslain 41 a §:n 1 momentin johdantokappale on ollut esteenä poikkeusluvan myöntämiselle.
Poikkeusluvan vaikutus suden suojelun tasoon
Unionin tuomioistuimen tuomiossa on katsottu luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan olevan esteenä poikkeuslupien myöntämiselle myös silloin, jos ei ole taattu, ettei poikkeusluvilla haitata kyseisen lajin kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella. Vastaavasti myös metsästyslain 41 a §:n 1 momentin mukaan poikkeusluvan myöntämisen edellytyksenä on, että päätös ei haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella.
Unionin tuomioistuimen tuomion mukaan kannanhoitosuunnitelma ja kansallinen lainsäädäntö, jossa vahvistetaan tapettavaksi sallittujen yksilöiden enimmäismäärä tiettynä metsästysvuonna, voivat olla merkityksellisiä arvioitaessa, onko vaatimusta suotuisan suojelun tason säilyttämisen takaamisesta noudatettu. Suomen riistakeskuksen poikkeuslupapäätös on tehty maa- ja metsätalousministeriön asetuksen mukaisen enimmäismäärän rajoissa, ja riistakeskus on perustellut päätöstään hoitosuunnitelman mukaisella kannanhoidollisen metsästyksen kokeiluhankkeella.
Unionin tuomioistuin on lisäksi täsmentänyt tätä suotuisan suojelun tason säilyttämiseen liittyvää vaatimusta. Se on katsonut, että poikkeuslupia tulee arvioida kyseisen lajin kantojen suojelun tason ja sen vaikutuksen kannalta, joka suunnitellulla poikkeusluvalla voi olla suojelun tasoon jäsenvaltion alueella tai kyseessä olevalla luonnonmaantieteellisellä alueella, kun jäsenvaltion rajat ulottuvat useille luonnonmaantieteellisille alueille, taikka jos lajin luontainen levinneisyysalue tätä edellyttää, rajat-ylittävästi. Unionin tuomioistuimen tuomion mukaan tässä arvioinnissa ei oteta huomioon luontaisen levinneisyysalueen osaa, joka ulottuu sellaisessa kolmannessa valtiossa sijaitseville alueille, jota eivät sido unionin tärkeinä pitämien lajien tiukan suojelun velvoitteet.
Suomen riistakeskuksen päätöksessä susikannan tilaa on kuvattu koko Suomen sekä erityisesti Itä-Suomen ja poikkeuslupahakemuksen kohteena olleiden susilaumojen näkökulmasta. Suomen ja Venäjän yhteisten susilaumojen määrä on tuotu päätöksessä myös esiin. Unionin tuomioistuimen tuomiossa esitetyn mukaisesti näitä Venäjän kanssa yhteisiä laumoja ei voida susikantaa arvioitaessa ottaa ainakaan täysimääräisesti huomioon.
Suomen raportissa komissiolle luontodirektiivin toimeenpanosta kaudelta 2007‒2012 suden suojelutason on vuoden 2013 kokonaisarviossa katsottu olevan boreaalisella ja alpiinisella vyöhykkeellä epäsuotuisa, mikä on johtunut populaation koosta. Uhanalaisuusluokitukseltaan susi on ollut sekä vuoden 2015 että uusimman vuoden 2019 arvion mukaan Suomessa erittäin uhanalainen. Riistakeskuksen päätöksestä tai muistakaan tämän asian asiakirjoista ei ilmene, että suden suojelun taso olisi päätöksen tekohetkellä todettu Suomessa suotuisaksi. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei suden suojelun tason ole selvitetty olleen suotuisa.
Unionin tuomioistuimen mukaan poikkeusten hyväksyminen on mahdollista poikkeuksellisesti myös silloin, kun on asianmukaisesti osoitettu, ettei niillä entisestään huononneta kyseisten kantojen epäsuotuisaa suojelun tasoa tai estetä kyseisten kantojen suotuisan suojelun tason ennalleen saattamista. Tällainen poikkeus on suojellun lajin kannalta neutraali. Poikkeuslupien myöntäminen on näin ollen ollut mahdollista vain silloin, kun on asianmukaisesti osoitettu, ettei niillä entisestään huononneta susikannan epäsuotuisaa suojelun tasoa.
Lisäksi unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisussa on todettu, että sen arvioiminen, mikä vaikutus poikkeuksella on paikallisen lauman reviirin tasolla, on yleensä tarpeen sen määrittämiseksi, miten poikkeus vaikuttaa kyseisen kannan suojelun tasoon laajemmin. Myös Suomen susikannan hoitosuunnitelmassa kannanhoidollisena tavoitteena on ollut paikallisen susilauman olemassaolon turvaaminen. Kannanhoidossa tarkasteltava perusyksikkö on hoitosuunnitelman mukaan ollut susilauma ja sen käyttämä reviirialue.
Suomen riistakeskuksen päätös oikeutti tappamaan yhden suden Vieremä-Kajaani-Sonkajärven lauman reviirialueelta ja kaksi sutta Kiuruvesi-Vieremän lauman reviirialueelta. Päätöksen perusteluiden mukaan kummatkin laumat olivat elinvoimaisia, vakiintuneita ja lisääntyviä. Kiuruvesi-Vieremän reviirillä oli 7 yksilön lauma ja niin sanotun Marttisen lauman alueella eli Vieremä-Kajaani-Sonkajärven alueella puolestaan 6‒7 susiyksilöä. Suomen riistakeskus myönsi samana päivänä toisella päätöksellään lisäksi poikkeusluvan yhteensä neljän suden tappamiseen läheisillä Juudinsalon lauman reviirialueella ja Sukeva-Laakajärvi välisellä alueella. Jälkimmäisten laumojen kooksi oli arvioitu 3‒6 yksilöä. Myönnettyjen poikkeuslupien perusteella oli siten mahdollista tappaa yhteensä noin kolmannes alueen susista.
Suomen riistakeskuksen päätöksestä tai muistakaan asiakirjoista ei ilmene parhaiden käytettävissä olevien tietojen perusteella varmuutta siitä, että poikkeuslupa ei entisestään huononna susikannan epäsuotuisaa suojelun tasoa. Tästäkin syystä metsästyslain 41 a §:n 1 momentin johdantokappale on ollut esteenä poikkeusluvan myöntämiselle.
Tiettyjen yksilöiden ottaminen valikoiden ja rajoitetusti tarkoin valvotuissa oloissa
Unionin tuomioistuin on katsonut luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan olevan esteenä poikkeuslupien myöntämiselle, jos kaikkia niitä vaatimuksia ei ole noudatettu, jotka liittyvät direktiivin IV liitteessä mainittujen lajien tiettyjen yksilöiden ottamiseen valikoiden ja rajoitetusti tarkoin valvotuissa oloissa ja joiden noudattaminen on osoitettava ottamalla populaatiokohtaisesti huomioon lajin suojelun taso ja sen biologiset ominaispiirteet. Metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi.
Suomen riistakeskuksen päätöksessä on katsottu, että pyynnin valikoivuus ja rajoittuneisuus toteutuvat päätöksen asettamissa alueellisissa, ajallisissa ja määrällisissä rajoissa sekä päätöksen mukaisesti toteutetuin pyyntimenettelyin. Poikkeuslupa on oikeuttanut tappamaan yhteensä kolme sutta kahdella päätöksen liitekartoille merkityllä alueella noin neljän viikon ajanjaksolla 23.1.‒21.2.2016. Lupaehtojen mukaan pyynnissä on tullut välttää tunnistetun alfayksilön tai pannoitetun yksilön tappamista. Pyynti on suositeltu kohdistettavaksi nuoriin tai haittaa tuottaviin yksilöihin. Päätöksessä on kuvattu myös poliisin, rajavartiolaitoksen, tulliviranomaisen ja metsästyksenvalvojien metsästyslain mukaista yleistä valvontaa.
Suomen riistakeskuksen päätöksessä asetetut alueellisia, ajallisia ja määrällisiä rajoituksia koskevat lupaehdot ovat tyypillisiä metsästyslain nojalla tehdylle päätökselle. Metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukainen vaatimus poikkeusluvan myöntämisestä "tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti" liittyy kuitenkin erityisesti kyseisen säännöksen nojalla myönnettäviin poikkeuslupiin, joten pyynnin kohdentamiselta ja rajaamiselta sekä lupaehtojen noudattamisen valvonnalta voidaan näissä tapauksissa edellyttää suurempaa tarkkuutta ja huolellisuutta kuin muita metsästyslain 41 a §:n mukaisia poikkeuslupia myönnettäessä. Kun poikkeusluvan nojalla on edellä kuvatulla tavoin ollut mahdollista tappaa noin kolmannes alueen susista, ei pelkkiä suosituksia pyynnin kohdentamisesta muihin kuin alfayksilöihin voida pitää riittävinä. Valvottuja oloja koskevaan vaatimukseen nähden ei myöskään voida pitää riittävänä, että vasta jälkikäteen, kun kaikki kyseisen poikkeusluvan ja muiden lähialueille kohdistuvien poikkeuslupien sallimat yksilöt on jo mahdollisesti tapettu, selvitetään pyynnin kohdentumista lupaehtoihin sisältyneiden suositusten mukaisesti.
Suomen riistakeskuksen poikkeuslupapäätöksen mukaiset ehdot pyynnin alueellisesta, ajallisesta ja määrällisestä rajoittamisesta sekä metsästyksen järjestämisestä eivät ole olleet riittäviä varmistamaan, että pyynti tapahtuu metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaisesti tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti. Suomen riistakeskuksen ei tästäkään syystä olisi tullut myöntää poikkeuslupaa metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla.
Johtopäätökset ja lopputulos
Suomen riistakeskus on myöntänyt poikkeusluvan kolmen suden tappamiseen metsästyslain 41 a §:n 1 momentin johdantokappaleen ja 3 momentin nojalla. Kyseisillä säännöksillä on kansallisesti pantu täytäntöön luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohta, jonka tulkinnasta unionin tuomioistuin on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut ennakkoratkaisun. Metsästyslain mainittuja säännöksiä tulee tulkita unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun mukaisesti.
Korkein hallinto-oikeus on unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisussa edellytetyllä tavoin arvioinut, onko luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohta ollut esteenä nyt kyseessä olevan poikkeusluvan myöntämiselle. Edellä esitetyillä perusteilla korkein hallinto-oikeus on katsonut, että Suomen riistakeskuksen olisi tullut hylätä poikkeuslupahakemus metsästyslain 41 a §:n 1 ja 3 momentin vastaisena. Suomen riistakeskuksen päätös olisi tämän vuoksi kumottava. Koska aika, jonka asiassa myönnetty poikkeuslupa on ollut voimassa, on kuitenkin jo päättynyt, valituksesta lausuminen ei enemmälti ole tarpeen.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Tuire Taina.