KHO:2020:82

Perusopetuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maksuttoman kuljetuksen vaihtoehtona myönnettävän avustuksen tulee olla riittävä. Voimassa olevaa lakia edeltäneen lain esitöiden (HE 30/1982 vp) mukaan kuljetusavustusta voitiin pitää riittävänä, jos huoltajalle korvattiin kuljettamisesta aiheutuneet välttämättömät ja välittömät menot.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kuljetusavustuksella tulee korvata kuljetuksista aiheutuvia menoja myös sellaisen matkan osalta, jolla lapsi ei ole mukana, jos kyseinen matka on välttämätön lapsen kuljetuksen toteuttamiseksi ja liittyy välittömästi siihen.

Asiassa saadun selvityksen mukaan A:n huoltaja palasi kotiin vietyään A:n esiopetukseen ja vastaavasti lähti kodista hakeakseen A:n esiopetuksesta. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoi, että myös niistä kodin ja esiopetuspaikan välisistä matkoista, joilla A ei ollut kyydissä, aiheutuvia kustannuksia oli pidettävä A:n kuljettamisesta aiheutuvina välttämättöminä ja välittöminä menoina. X:n kunnan maksamaa kuljetusavustusta ei siten ollut pidettävä perusopetuslain 32 §:n 1 momentin mukaisena riittävänä avustuksena. Hallinto-oikeuden ja X:n kunnan sivistysjohtajan päätökset kumottiin ja asia palautettiin sivistysjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi.

Perusopetuslaki 32 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 28.3.2019 nro 19/0080/2

Asian aikaisempi käsittely

X:n kunnan sivistysjohtaja on 26.10.2018 (§ 6) päättänyt, että B:lle maksetaan koulupäiviltä esiopetuksessa olevan A:n esikoulu- ja koulukuljetuksesta Y:n päiväkotiin ja Z:n koululle kulloinkin voimassa olevan KVTES:n mukaisen kilometrikorvauksen suuruinen korvaus. Matkan pituus oppilaan kodin ja päiväkodin välillä on 4,1 kilometriä, joten korvaus koulupäivältä on 8,2 km x 0,42 euroa, yhteensä 3,44 euroa.

B ja C lapsensa A:n huoltajina ovat valittaneet sivistysjohtajan päätöksestä hallinto-oikeuteen. He ovat vaatineet, että sivistysjohtajan päätös kumotaan ja asia palautetaan viranhaltijalle uudelleen käsiteltäväksi. A:lle on myönnettävä perusopetuslain ja yksilöllisen tarpeen mukainen kuljetusavustus, eli esiopetuspäivää kohden 4 x 4,1 kilometrin matkan korvaus kilometrikorvauksella 0,42 euroa kilometriä kohden.

Vaatimustensa tueksi he ovat esittäneet hallinto-oikeudessa muun ohella seuraavaa:

Valituksenalaisen päätöksen mukaan matkoista korvataan vain kaksi, vaikka matkoja on tosiasiassa neljä. Myös ne matkat, jolloin A ei ole kyydissä, ovat välttämättömiä esiopetuskuljetuksen järjestämiseksi kotoa päiväkotiin ja päiväkodista takaisin kotiin, sillä huoltaja tekee edestakaisen matkan sekä A:ta päiväkotiin viedessään että sieltä hakiessaan. Muutoksenhakijoiden näkemyksen mukaan kunnassa käytössä oleva kuljetusavustuksia koskeva linjaus on perusopetuslain vastainen.

Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole perusteltu sitä, miksi avustus on myönnetty vain kahdelle yhdensuuntaiselle matkalle esiopetuspäivältä. Päätös on puutteellisten perustelujensa takia hallintolain vastainen, ja tulee jo tästä syystä palauttaa sivistysjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perusopetuslain 32 §:n 1 momentin mukaan, jos perusopetusta saavan oppilaan koulumatka on viittä kilometriä pitempi, oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen. Jos esiopetusta saavan oppilaan matka kotoa esiopetukseen tai varhaiskasvatuslaissa tarkoitetusta varhaiskasvatuksesta esiopetukseen on viittä kilometriä pitempi, oppilaalla on vastaavasti oikeus maksuttomaan kuljetukseen kotoa suoraan esiopetukseen tai varhaiskasvatuksesta esiopetukseen ja esiopetuksesta kotiin tai varhaiskasvatukseen. Perusopetusta, lisäopetusta tai esiopetusta saavalla oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen myös silloin, kun edellä tarkoitettu matka oppilaan ikä ja muut olosuhteet huomioon ottaen muodostuu oppilaalle liian vaikeaksi, rasittavaksi tai vaaralliseksi. Maksuttoman kuljetuksen vaihtoehtona on oppilaan kuljettamista tai saattamista varten myönnettävä riittävä avustus.

Asiassa on ratkaistavana muutoksenhakijoiden esittämien vaatimusten perusteella, onko X:n sivistysjohtaja toiminut lainmukaisesti myöntäessään lukuvuonna 2018–2019 Y:n päiväkodissa esiopetusta saavalle A:lle maksuttoman koulukuljetuksen sijaan myönnettävän avustuksen vain niille kodin ja päiväkodin välisille yhdensuuntaisille matkoille, jolloin oppilas on kyydissä, mutta ei niille matkoille, jolloin huoltaja on matkalla hakemaan tai palaamassa kotiin kuljetusmatkalta ilman kuljetettavaa oppilasta, ja onko myönnettyä avustusta pidettävä perusopetuslain 32 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla riittävänä. Avustuksen määrä perustuu asiassa saadun selvityksen mukaan kunnan yleisesti koulukuljetuksen sijaan myönnettäviin avustuksiin soveltamaan käytäntöön, jonka mukaan avustuksen määrä vastaa KVTES:n mukaista kilometrikorvausta, jonka määrä avustuksen myöntämisajankohtana on ollut 0,42 euroa kilometriltä.

Perusopetuslain 32 §:ssä ei ole säädetty opetuksen järjestäjälle velvollisuutta kuljetuksen järjestämiseen, vaan sille on annettu oikeus valita, järjestääkö se maksuttoman koulukuljetuksen vai maksaako se kuljettamista tai saattamista varten avustuksen. Avustuksen määräytymisen perusteista on säännöksessä todettu, että sen tulee olla riittävä.

Nykyistä perusopetuslakia edeltävää peruskoululakia (476/1983) koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1982 vp) mukaan kuljetusavustusta voidaan pitää riittävänä, jos huoltajalle korvataan kuljettamisesta tai saattamisesta aiheutuvat välttämättömät ja välittömät menot. Esitöissä todetaan, että korvauksen maksaminen oman kulkuneuvon käyttämisestä ja huoltajalle mahdollisesti aiheutuvasta ajanhukasta saattaa lisäksi olla paikallaan. Avustus ei kuitenkaan saa olla suurempi kuin mitä kuljettaminen tai saattaminen kunnan järjestämänä tulisi maksamaan.

Perusopetuslain 32 §:n 1 momentin mukaan oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen kotoa esiopetukseen ja esiopetuksesta kotiin. Tällä perusteella valituksenalaisen päätöksen mukainen avustukseen oikeuttava kilometrikorvauksen laskutapa (yksi matka esiopetuspaikkaan ja yksi matka sieltä takaisin) on perusopetuslain mukainen.

Muutoksenhakijoiden viittaamalla Turun hallinto-oikeuden päätöksellä ei ole merkitystä nyt kysymyksessä olevan perusopetuslain mukaisen koulukuljetusavustusta koskevan asian arvioinnissa, koska Turun hallinto-oikeuden päätös koskee kehitysvammalaissa tarkoitettua erityishuoltoon kuuluvaa palvelua, johon liittyvistä välttämättömistä kuljetuksista on säädetty erikseen.

Hallinto-oikeus toteaa, että edellä todetun perusteella X:n kunnan sivistysjohtaja on voinut hänelle lain mukaan kuuluvan harkintavallan nojalla myöntää A:lle maksuttoman koulukuljetuksen sijaan avustuksen kahdelta yhdensuuntaiselta matkalta esiopetuspäivää kohden. Ottaen huomioon A:n huoltajille oman auton käytöstä kuljetuksen järjestämiseksi aiheutuvat kustannukset, hallinto-oikeus katsoo, että myönnetty X:n kunnan sivistyslautakunnan 27.5.2014 § 31 hyväksymän esi- ja perusopetuksen koulukuljetuksen perusteiden mukainen avustus 0,42 senttiä kilometriltä on perusopetuslain tarkoittama riittävä avustus. Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa ei ole näytetty eikä ole ilmennyt seikkoja, joiden takia valituksenalainen päätös olisi yhdenvertaisuuslain tai YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen vastainen. Päätös on myös hallintolain 45 §:n edellyttämällä tavalla perusteltu. Sivistysjohtajan päätöksen kumoamiselle ja palauttamiselle uudelleen käsittelyä varten ei ole perusteita.

Hallinto-oikeuden soveltama oikeusohje

Perusopetuslaki 32 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck ja Raija Uusi-Niemi. Esittelijä Riikka Salo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

B ja C ovat alaikäisen lapsensa huoltajina pyytäneet lupaa saada valittaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan he ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden ja X:n kunnan sivistysjohtajan päätökset kumotaan ja asia palautetaan sivistysjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi. Muutoksenhakijalle on myönnettävä perusopetuslain ja yksilöllisen tarpeen mukainen kuljetusavustus eli esiopetuspäivää kohden 4 x 4,1 kilometrin matkan korvaus 0,42 euron kilometrikorvauksella.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asian saattaminen korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltäväksi on tärkeää lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa. Kyse on siitä, tuleeko kodin ja päiväkodin väliset matkat korvata myös niiltä osin kuin lapsi ei ole kyydissä. Kyse on merkittävästä ja laajakantoisesta asiasta.

Matkojen osittainen korvaaminen ei ole maalaisjärjen eikä oikeusjärjestyksen mukaista. Matkat tulee korvata kaikilta niiltä osin kuin ne johtuvat muutoksenhakijan kuljettamisesta ja ovat välttämättömiä. Kilometrikorvauksen suuruus ei voi vaikuttaa siihen, kuinka monta matkaa korvataan.

Turun hallinto-oikeuden päätös, johon hallinto-oikeudelle annetussa vastaselityksessä on viitattu, on sikäli merkityksellinen, että kyse on käytännössä samasta oikeudellisesta ilmiöstä, vaikkakin eri säännöksen soveltamisesta. Kyse on samantyyppisestä palvelusta.

X:n kunnan sivistysjohtaja on antanut selityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kyse siitä, millä perusteilla perusopetuslain mukaisesta huoltajan saamasta kuljetusavustuksesta päätetään. Kilometriltä maksettavaa euromäärää tai korvattavien kilometrien mittaamistapaa ei ole säädetty esimerkiksi lailla tai valtakunnallisella ohjeistuksella, vaan kunnat itse päättävät kohtuullisen korvauksen määrän. Käytänteet vaihtelevat kunnissa. Esimerkiksi Kuntaliitolta ei ole saatavissa yleistä tietoa siitä, miten kunnat ovat määrittäneet kuljetusavustuksen suuruuden.

Perusopetuslain 32 §:n 1 momentin sanamuoto ”oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen kotoa esiopetukseen ja esiopetuksesta kotiin” viittaa yhdensuuntaisiin matkoihin.

Kilometrikorvauksen suuruus ei vaikuta siihen, kuinka monelta matkalta korvaus maksetaan, mutta sillä on huoltajan saamaan tosiasialliseen korvaussummaan oleellinen vaikutus.

B ja C ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden ja X:n kunnan sivistysjohtajan päätökset kumotaan ja asia palautetaan sivistysjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Perusopetuslain 32 §:n 1 momentin (1139/2003) mukaan, jos perusopetusta, lisäopetusta tai esiopetusta saavan oppilaan koulumatka on viittä kilometriä pitempi, oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen. Perusopetusta, lisäopetusta tai esiopetusta saavalla oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen myös silloin, kun edellä tarkoitettu matka oppilaan ikä ja muut olosuhteet huomioon ottaen muodostuu oppilaalle liian vaikeaksi, rasittavaksi tai vaaralliseksi. Maksuttoman kuljetuksen vaihtoehtona on oppilaan kuljettamista tai saattamista varten myönnettävä riittävä avustus.

Perusopetuslakia edeltävää peruskoululakia (476/1983) koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1982 vp) mukaan koulukuljetus tapahtuu yleensä kunnan järjestämällä kulkuneuvolla taikka kunnan kustantamana yleistä kulkuneuvoa käyttäen. Jos huoltaja järjestää oppilaan kuljettamisen tai saattamisen, on sitä riittävässä määrin avustettava. Avustusta voidaan pitää riittävänä, jos kuljettamisesta tai saattamisesta aiheutuvat välttämättömät ja välittömät menot korvataan huoltajalle. Korvauksen maksaminen oman kulkuneuvon käyttämisestä ja huoltajalle mahdollisesti aiheutuvasta ajanhukasta saattaa myös olla paikallaan. Avustus ei kuitenkaan saa olla suurempi kuin mitä kuljettaminen tai saattaminen kunnan järjestämänä tulisi maksamaan.

Perusopetuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 86/1997 vp) mukaan 32 §:n koulumatkaetua koskeva säännös on lainmuutoksessa ollut tarkoitus säilyttää aiemman peruskoululain mukaisena.

Perusopetuslain muutosta (1139/2003) koskevan hallituksen esityksen (HE 58/2003 vp) mukaan 32 §:n 1 momentissa säädetään perusopetusta ja lisäopetusta saavien oppilaiden koulumatkaedusta saman sisältöisesti kuin voimassa olevassa säännöksessä. Momenttiin on lainmuutoksella lisätty esiopetusta saavien oppilaiden matkaetua koskeva säännös, jonka mukaan esiopetusta saavalla oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen samoilla matkaa koskevilla edellytyksillä kuin perusopetuksen oppilaalla on oikeus matkaetuun. Esiopetusta saavalla oppilaalla on myös vaihtoehtoisesti oikeus kuljettamista tai saattamista varten myönnettävään riittävään avustukseen samoin kuin perusopetusta tai lisäopetusta saavalla oppilaalla. Kuten perusopetuksenkin oppilaille esiopetuksen matkaetu voitaisiin antaa vaihtoehtoisesti esimerkiksi siten, että opetuksen järjestäjä järjestää kyydin linja-autolla tai taksilla, antaa oppilaalle maksutta matkalipun tai myöntää oppilaan huoltajille kuljettamista tai saattamista varten avustusta.

Asiakirjoista saatu selvitys

X:n kunnan sivistysjohtaja on 26.10.2018 myöntänyt esiopetuksessa olevan A:n huoltajalle B:lle avustuksen A:n kodin ja päiväkodin välisiin kuljetuksiin. Päätöksen mukaan avustusta on myönnetty vain niihin kodin ja päiväkodin välisiin matkoihin, joilla A on kyydissä. Avustuksen perusteena on käytetty KVTES:n mukaista kilometrikorvausta, joka on avustuksen myöntämisajankohtana ollut 0,42 euroa kilometriltä.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana, onko perusopetuslain 32 §:n 1 momentin nojalla maksuttoman kuljetuksen vaihtoehtona oppilaan kuljettamista tai saattamista varten myönnettävää avustusta pidettävä riittävänä silloin, kun huoltajalle myönnetään avustusta vain niihin kodin ja esiopetuspaikan välisiin yhdensuuntaisiin matkoihin, joilla oppilas on kyydissä, eikä lainkaan niihin matkoihin, kun huoltaja palaa esiopetuspaikasta kotiin tai lähtee kodista hakemaan oppilasta.

Perusopetuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maksuttoman kuljetuksen vaihtoehtona myönnettävän avustuksen tulee olla riittävä. Perusopetuslakia edeltäneen peruskoululain vastaavaa säännöstä koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1982 vp) yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan kuljetusavustusta voidaan pitää riittävänä, jos huoltajalle korvataan kuljettamisesta tai saattamisesta aiheutuvat välttämättömät ja välittömät menot.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kuljetusavustuksella tulee korvata kuljetuksista aiheutuvia menoja myös sellaisen matkan osalta, jolla lapsi ei ole mukana, jos kyseinen matka on välttämätön lapsen kuljetuksen toteuttamiseksi ja liittyy siihen välittömästi.

Asiassa saadun selvityksen mukaan A:n huoltaja palaa kotiin vietyään A:n esiopetukseen ja vastaavasti lähtee kodista hakiessaan A:n esiopetuksesta. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, että myös niistä kodin ja esiopetuspaikan välisistä matkoista, joilla A ei ole kyydissä, aiheutuvia kustannuksia on pidettävä A:n kuljettamisesta aiheutuvina välttämättöminä ja välittöminä menoina. X:n kunnan maksamaa kuljetusavustusta ei siten ole pidettävä perusopetuslain 32 §:n 1 momentin mukaisena riittävänä avustuksena.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja X:n sivistysjohtajan päätökset on kumottava ja asia palautettava sivistysjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeusapu

Avustajalle oikeusapulain nojalla maksettava määrä hyväksytään vaatimuksen mukaisena. Tämä määrä jää valtion vahingoksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Janne Aer, Petri Helander, Toomas Kotkas ja Ari Wirén. Asian esittelijä Milla Wartiovaara.