KHO:2020:85

Hallinto-oikeus oli tutkinut ELY-keskuksen valituksen Äijänkarin saarelle osoitetun rakentamisen maisemavaikutuksiin liittyvän valitusperusteen osalta ja kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen.

ELY-keskuksen asiassa esittämät valitusperusteet olivat liittyneet maakuntakaavan ohjausvaikutuksen huomioon ottamiseen sekä ranta-asemakaavalle asetettujen, erityisesti alueen maisema-arvojen huomioon ottamista koskevien sisältövaatimusten täyttymiseen. Vaikka ranta-asemakaavalla Äijänkarin saareen osoitettu rakentaminen oli verraten pienimuotoista, rakentaminen sijoittui pienikokoiselle rakentamattomalle saarelle maakunnallisesti arvokkaaksi osoitetulla maisema-alueella ja Äijänkarin rakentamisella olisi ollut maakuntamuseon lausunnon perusteella vaikutusta alueen maisema-arvoihin. Kysymys oli lisäksi maakuntakaavan ohjausvaikutuksen arvioinnista tilanteessa, jossa alueella ei ollut suunnittelua ohjaavaa yleiskaavaa. Asialla voitiin arvioida olevan Äijänkarin saareen osoitetun rakentamisen osalta maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 2 momentissa tarkoitettua maakunnallista merkitystä ja ELY-keskuksella oli siten ollut tältä osin oikeus valittaa Kustavin kunnanvaltuuston päätöksestä.

Kun otettiin huomioon ennestään rakentamattoman Äijänkarin saaren pieni koko ja sen muut ominaispiirteet sekä muun ohella maakuntamuseon lausunnosta ilmenevät rakentamisen arvioidut vaikutukset alueen maisema-arvoihin, Äijänkarin saareen osoitettu rakentaminen olisi rakentamista ohjaavista kaavamääräyksistä huolimatta vaarantanut alueen maisema-arvojen säilymistä. Alueen maisema-arvot eivät siten olleet maakuntakaavassa edellytetyllä tavalla olleet lähtökohtana alueen suunnittelussa, eikä ranta-asemakaava täyttänyt Äijänkariin osoitetun rakentamisen osalta maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia sisältövaatimuksia maakuntakaavan ohjeena pitämistä ja maisema-arvojen huomioon ottamista koskevilta osilta.

ELY-keskuksen valitus oli tutkituilta osin kohdistunut ainoastaan muusta kaava-alueesta erilliseen Äijänkarin saareen. Koska toiselle kiinteistölle sijoittuvan muun osan kaava-alueesta voitiin sellaisenaankin arvioida täyttävän ranta-asemakaavalle asetetut sisältövaatimukset, eikä kaavan kumoamisesta ainoastaan osittain voitu katsoa aiheutuvan maanomistajalle kohtuutonta haittaa, kaavaa ei Äijänkariin kohdistuneen valituksen johdosta ollut aihetta kumota kokonaan.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 18 § 2 momentti, 54 § 1 ja 2 momentti, 73 § 1 ja 3 momentti, 191 §

Laki elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista 3 § 1 momentti

Valtioneuvoston asetus elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista (1392/2014) 2 §

Päätös, jota valituslupahakemus ja valitus koskevat

Turun hallinto-oikeus 13.9.2018 nro 18/0263/1

Asian aikaisempi käsittely

Kustavin kunnanvaltuusto on 19.6.2017 (§ 37) hyväksynyt Varesniemen ranta-asemakaavan.

Ranta-asemakaava koskee Kevon kylän kiinteistöjä Varesniemi RN:o 1:48 ja Äijänkari RN:o 1:79. Ranta-asemakaavalla muodostuvat korttelit 1−5 sekä maa- ja metsätalousaluetta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, tutkinut Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valituksen Äijänkarin saareen osoitetun rakentamisen maisemavaikutuksiin liittyvän valitusperusteen osalta ja kumonnut Kustavin kunnanvaltuuston päätöksen kokonaisuudessaan.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

Varesniemen ranta-asemakaava käsittää kiinteistöt Varesniemi ja Äijänkari. Kiinteistö Äijänkari on noin 0,5 hehtaarin kokoinen saari. Kaava-alueen pinta-ala on yhteensä noin 23 hehtaaria. Kaavalla on osoitettu viisi loma-asuntojen rakennuspaikkaa ja yksi erillispientalojen rakennuspaikka sekä yksi erillinen saunan rakennusala. Rakennusten yhteenlaskettu kerrosneliömetrimäärä on 1 340 k-m2. Äijänkarin saareen on osoitettu yksiasuntoisten loma-asuntojen korttelialue (RA-3), jolle saa rakentaa kerrosalaltaan enintään 70 m2:n suuruisen lomarakennuksen. Kaavamääräyksen mukaan rakennuksen on muun muassa sopeuduttava maisemakuvaan ja maiseman kannalta merkittävä puusto on säilytettävä.

Varsinais-Suomen voimassa olevassa maakuntakaavassa suunnittelualue on maa- ja metsätalousaluetta, jolla on erityisiä matkailun ja virkistyksen kehittämistarpeita (MRV). Kaava-alue kuuluu loma-asutuksen mitoitusta osoittavaan osa-alueeseen 2, eli 5–7 loma-asuntoyksikköä/km ja vapaan rannan osuus 40 % kokonaisrantaviivasta. Maakuntakaavan kaavaselostuksen mukaan alle hehtaarin kokoisia saaria ei tule laskea mukaan rakennusoikeuden mitoitukseen. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan olemassa olevien alueiden täydennykseksi ja laajennukseksi voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa pääasiallista käyttötarkoitusta kohtuuttomasti haittaamatta muun muassa loma-asutusta ja uutta pysyvää asutusta.

Maakuntakaavassa Äijänkari kuuluu kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeään alueeseen. Kaavamerkinnällä on osoitettu valtakunnallisesti, maakunnallisesti tai seudullisesti arvokkaat maisema-alueet. Suunnittelumääräysten mukaan maisema-arvojen tulee olla lähtökohtana alueelle laadittaville suunnitelmille ja toimenpiteille. Suunnitelmien ja toimenpiteiden tulee olla maiseman arvoja turvaavia ja edistäviä ja ottaa huomioon maiseman ja kulttuuriympäristön ominaispiirteet. Maisemaan vaikuttavien suunnitelmien ja hankkeiden (korkeiden rakennelmien) yhteydessä maisemavaikutukset tulee erikseen arvioida. Rakentamisen rannikolla ja saaristossa tulee olla alueen kulttuuriperintöön tukeutuvaa.

Äijänkarin saari sijaitsee Ströömin meriväyläalueella. Valtakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden päivitysinventointi toteutettiin vuosina 2010–2015, ja asiasta on tarkoitus valmistella valtioneuvoston päätös, jolla korvataan vuonna 1995 vahvistettu valtakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden listaus valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden (VAT) tarkoittamana viranomaisinventointina. Ströömin meriväylä on yksi ehdotetuista arvokkaista maisema-alueista. Alueen maisemallinen arvo perustuu murroslinjan luomaan kapeaan meriväylään sekä merellisiin elinkeinoihin liittyvään asutus- ja kulttuurihistoriaan.

Varsinais-Suomen liitto on Varesniemen ranta-asemakaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa todennut, että Äijänkarin saarelle ei tule osoittaa loma-asutukseen liittyvää rakennusoikeutta. Varsinais-Suomen maakuntamuseo on antamassaan lausunnossa puolestaan todennut, että Äijänkarin rakentaminen on ympäristöministeriön vahvistaman maakuntakaavan määräysten vastaista, koska se vaarantaa alueen keskeisimmät maisemalliset arvot.

ELY-keskuksen valitusoikeus

Sovellettavat säännökset

1.5.2017 voimaan tulleella maankäyttö- ja rakennuslain muutoksella (230/2017) on muutettu muun muassa lain 18 §:ää ja 191 §:n 1 momenttia, jotka määrittävät ELY-keskuksen valitusoikeutta.

Lain 18 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus edistää kunnan alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen järjestämistä. Lainkohdan 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on valvottava, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon vaikutuksiltaan valtakunnalliset ja merkittävät maakunnalliset asiat. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus huolehtii sille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain (897/2009) 3 §:n mukaan kuuluvista tehtävistä.

Lain 191 §:n mukaan sen lisäksi, mitä kuntalain 137 §:ssä säädetään valitusoikeudesta, viranomaisella on toimialaansa kuuluvissa asioissa oikeus valittaa kaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä.

Edellä mainitun maankäyttö- ja rakennuslain muutoksen esitöiden (HE 251/2016 vp) mukaan tavoitteena on ollut rajata ELY-keskusten valvontatehtävää ja valitusoikeutta maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa asioissa. Tavoitteena on myös lisätä kuntien vastuuta alueiden käytön suunnittelussa. MRL 191 §:ä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että ELY-keskusten valitusoikeus rajattaisiin entistä selkeämmin ainoastaan sen toimialaan kuuluviin asioihin. MRL 18 §:ä koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ELY-keskuksen olisi valvottava, että kaavoituksessa otetaan huomioon vaikutuksiltaan valtakunnalliset ja merkittävät maakunnalliset asiat. ELY-keskusten valvonta esimerkiksi alueidenkäytön suunnittelussa kohdistuisi kaavojen sisältövaatimusten lainmukaisuuteen, joilla olisi vaikutuksiltaan valtakunnallista tai maakunnallista merkitystä. Vaikutusten merkittävyyttä arvioitaessa otettaisiin huomioon niiden suuruus ja laajuus, vaikutusalueen muutosherkkyys sekä kaavan tehtävä ja tarkoitus. Vaikutuksiltaan valtakunnallisia tai merkittäviä maakunnallisia asioita olisivat esimerkiksi valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin liittyvät kysymykset, valtakunnallista tai maakunnallista merkitystä omaavat luonnon tai kulttuuriympäristön arvoihin liittyvät asiat, sekä kaupunkiseutujen merkittävät taajamarakennetta, liikennejärjestelmää ja virkistysalueita koskevat vaikutuksiltaan usean kunnan alueelle ulottuvat ratkaisut. Hallituksen esityksessä on arvioitu, ettei muutoksen voida katsoa heikentävän ympäristöperusoikeuden toteutumista, koska perustuslain 20 § velvoittaa yhtä lailla myös kuntia, jotka vastaavat alueiden käytön suunnittelusta sekä rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan.

Oikeudellinen arviointi valitusoikeuden osalta

Kysymyksessä on pienehköä aluetta koskeva ranta-asemakaava, jolla on osoitettu neljä uutta lomarakennuspaikkaa jo ennestään loma-asutuskeskeiseen Kustavin kuntaan. (---)

Yksi kaavan uusista rakennuspaikoista on sijoitettu ennestään rakentamattomalle ja kooltaan pienelle Äijänkarin saarelle. Maakuntakaavan mukaan kysymys on kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeästä alueesta, jolla maisema-arvojen tulee olla lähtökohtana alueelle laadittaville suunnitelmille ja toimenpiteille. Äijänkarin saarelle osoitettu rakennusoikeus muodostaisi siten uuden rakennuspaikan alueelle, jolla on sellaisia maakunnallisesti merkittäviä arvoja, että muun ohella alueelle rakentamisen tulee olla maiseman arvoja turvaavaa ja edistävää. Ottaen huomioon edellä todettu sekä MRL:ssä ELY-keskuksen vastuulle säädetyt valvontatehtävät, hallinto-oikeus katsoo, että ELY-keskuksella on tältä osin valitusoikeus.

Kaavan sisältö

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään. Lain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena muun ohella laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa.

Lain 54 §:n 2 momentin mukaan rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää.

Lain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Lain 73 §:n 3 momentin mukaan ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

Oikeudellinen arviointi

Ranta-asemakaavaa laadittaessa on muun ohella katsottava, että suunniteltu rakentaminen sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön, sekä otettava huomioon alueen maisema-arvot. Lisäksi on otettava huomioon maakuntakaavan merkinnät ja määräykset.

Nyt kyseessä olevalla ranta-asemakaavalla on osoitettu uusi rakennuspaikka rakentamattomalle noin 0,5 hehtaarin kokoiselle Äijänkarin saarelle. Äijänkari kuuluu maakuntakaavassa osoitettuun kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeään alueeseen, minkä lisäksi saari sijaitsee valtakunnallisesti arvokkaaksi maisema-alueeksi ehdotetulla Ströömin meriväyläalueella. Ottaen huomioon edellä ranta-asemakaavan sisällöstä esitetty, maakuntakaava ei ole ranta-asemakaavaa laadittaessa ollut ohjeena MRL:n edellyttämällä tavalla. Uuden rakennuspaikan osoittaminen Äijänkarin kokoiselle pienelle saarelle vaarantaa alueen maisema-arvojen säilymistä. Kaavassa osoitettu rakentaminen ei myöskään Äijänkarin saaren osalta sopeudu maisemaan ja muuhun ympäristöön MRL:n edellyttämällä tavalla. Kaavan hyväksymispäätös on siten Äijänkarin osalta lainvastainen.

Hallinto-oikeus voi MRL:n perusteella tehdä kaavaan oikaisunluonteisia korjauksia ja tietyin edellytyksin vähäisiä tarkistuksia. Varesniemen ranta-asemakaava on laadittu yhden maanomistajan omistamalle suhteellisen suppealle alueelle. Kaava muodostaa siten kokonaisuuden, josta yhden rakennuspaikan poistaminen tarkoittaisi kaavan sisällön olennaista muuttamista. Koska hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa muuttaa kaavaa, kaavapäätös on kumottava kokonaisuudessaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 18 §, 54 §, 73 § sekä 191 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Isomoisio, Hannamaija Falck ja Kari Hartzell. Esittelijä Maria Siro.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut Varsinais-Suomen ELY-keskuksen valituksen ja että ELY-keskuksen valitus jätetään tutkimatta tai hylätään kokonaisuudessaan. Jos ELY-keskuksella katsotaan olleen valitusoikeus, kaavan kumoaminen on rajattava koskemaan ainoastaan Äijänkaria.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

ELY-keskuksella ei ole asiassa valitusoikeutta miltään osin. ELY-keskuksen valitusoikeus koskee vain kaavoja, joilla on merkittävää maakunnallista vaikutusta. Vaikka Äijänkari kuuluukin maakunnallisesti merkittävään maisema-alueeseen, kaavan maisemalliset vaikutukset eivät kuitenkaan ole maakunnallisesti merkittäviä. Lisäksi on otettava huomioon, että kulttuuriympäristön valvontaan liittyvät tehtävät kuuluvat Museovirastolle eikä ELY-keskukselle.

Ranta-asemakaava on laadittu siten, että se täyttää maankäyttö- ja rakennuslaissa sekä maakuntakaavassa asetetut vaatimukset. Maakuntakaavan arvokkaita maisema-alueita koskeva määräys ei sisällä erityisesti saaria koskevaa rakentamisrajoitetta tai rakennuspaikalle asetettua minimikokovaatimusta, eivätkä maakuntakaavan kaavaselostuksessa esitetyt suositukset ole oikeudellisesti sitovia. Äijänkari ei ole maisemallisesti erityisen herkkä, ja alueen erityispiirteet on huomioitu saareen osoitetun rakennusoikeuden määrässä sekä kaavamääräyksissä.

Jos kaavaratkaisu vastoin valittajan käsitystä katsotaan Äijänkarin osalta lainvastaiseksi, on kaavan kumoaminen rajattava ainoastaan Äijänkariin. Hallinto-oikeuden päätös kaavan kumoamisesta kokonaisuudessaan on maanomistajalle kohtuuton.

Kustavin kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa se on vaatinut valituslupahakemuksen ja valituksen hyväksymistä.

Varsinais-Suomen ELY-keskus on antanut lausunnon, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä, viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valituksessa esitetty väite, jonka mukaan ELY-keskuksella ei olisi valitusoikeutta kulttuuriympäristöön ja maisemaan liittyvissä kysymyksissä, on virheellinen. Hallinto-oikeuden päätös kumota kunnanvaltuuston päätös kokonaisuudessaan on oikea.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan Varesniemen kiinteistöä koskevilta osin. Kunnanvaltuuston päätös ranta-asemakaavan hyväksymisestä jää Varesniemen kiinteistöä koskevilta osin voimaan.

Muilta osin valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei Äijänkarin saarta koskevilta osin muuteta.

Perustelut

Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Turun hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään tutkinut Varsinais-Suomen ELY-keskuksen valituksen Äijäkarin saareen osoitetun rakentamisen maisemavaikutuksiin liittyvän valitusperusteen osalta ja kumonnut Kustavin kunnanvaltuuston 19.6.2017 (§ 37) tekemän päätöksen Varesniemen ranta-asemakaavan hyväksymisestä kokonaisuudessaan.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kaava-alueen maanomistaja A:n valituksesta ratkaistavana ensinnäkin, onko Varsinais-Suomen ELY-keskuksella ollut oikeus valittaa kunnanvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle Äijänkarin saareen osoitetun rakentamisen osalta. Jos ELY-keskuksella katsotaan olleen asiassa valitusoikeus, on vielä ratkaistava, onko ranta-asemakaavaa laadittaessa otettu Äijänkariin osoitetun rakentamisen osalta riittävällä tavalla huomioon maakuntakaavan ohjausvaikutus sekä maisema-arvojen huomioon ottamista koskevat ranta-asemakaavan sisältövaatimukset.

Varsinais-Suomen ELY-keskuksen valitusoikeus

Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

ELY-keskusten valvontatehtäviä ja valitusoikeutta on rajoitettu maankäyttö- ja rakennuslain muutoksella 230/2017, joka on tullut voimaan 1.5.2017.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on muutetun maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 2 momentin mukaan valvottava, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon vaikutuksiltaan valtakunnalliset ja merkittävät maakunnalliset asiat. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on huolehdittava sille elin-keino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain (897/2009) 3 §:n mukaan kuuluvista tehtävistä.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 3 §:n 1 momentin 9 kohdan perusteella ELY-keskukset hoitavat niille erikseen säädettyjä tehtäviä ympäristönsuojelua, alueiden käyttöä, rakentamisen ohjausta, kulttuuriympäristön hoitoa, luonnon monimuotoisuuden suojelua ja kestävää käyttöä sekä vesivarojen käyttöä ja hoitoa koskevilla toimialoilla.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun valtioneuvoston asetuksen (1392/2014) 2 §:n mukaan ympäristö- ja luonnonvarat -vastuualue hoitaa muun muassa ympäristön suojelua, alueiden käyttöä, rakentamisen ohjausta sekä vesivarojen käyttöä ja hoitoa koskevat tehtävät.

Valitusoikeus kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä on muutetun maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 1 momentin mukaan muun ohella viranomaisella sen toimialaan kuuluvissa asioissa.

Maankäyttö- ja rakennuslain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 251/2016 vp) todetaan 18 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

”Pykälän 2 momentissa säädettyä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kunnan alueidenkäyttöä koskevaa valvontaa ehdotetaan rajattavaksi nykyisestä. Ehdotuksen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen olisi valvottava, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon vaikutuksiltaan valtakunnalliset ja merkittävät maakunnalliset asiat. Näin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten valvonta esimerkiksi alueidenkäytön suunnittelussa kohdistuisi kaavojen niiden sisältövaatimusten lainmukaisuuteen, joilla olisi vaikutuksiltaan valtakunnallista tai maakunnallista merkitystä. Vaikutusten merkittävyyttä arvioitaessa otettaisiin huomioon niiden suuruus ja laajuus, vaikutusalueen muutosherkkyys sekä kaavan tehtävä ja tarkoitus. Vaikutuksiltaan valtakunnallisia tai merkittäviä maakunnallisia asioita olisivat esimerkiksi valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin liittyvät kysymykset, valtakunnallista tai maakunnallista merkitystä omaavat luonnon ja kulttuuriympäristön arvoihin liittyvät asiat sekä kaupunkiseutujen merkittävät taajamarakennetta, liikennejärjestelmää ja virkistysalueita koskevat vaikutuksiltaan usean kunnan alueelle ulottuvat ratkaisut.

Lisäksi on huomattava, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksilla on myös muista laeista johtuvia valvontatehtäviä, joita ehdotettu valvontatehtävän rajaus ei koske.”

Hallituksen esityksessä todetaan 191 §:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa edelleen seuraavaa:

”Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimialasta eli tehtävistä säädetään 18 §:ssä, jonka ehdotetun muutoksen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävät rajattaisiin koskemaan vaikutuksiltaan valtakunnallisia ja merkittäviä maakunnallisia asioita. Tämän toimialaan ehdotetun muutoksen myötä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valitusoikeus kapenisi, koska ainoastaan niissä kaavan tai rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevissa päätöksissä, joissa käsitellään vaikutuksiltaan valtakunnallisia tai maakunnallisesti merkittäviä asioita, olisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella mahdollisuus laillisuusvalvontaan.”

ELY-keskuksen valitusoikeutta koskeva oikeudellinen arviointi

Varesniemen ranta-asemakaavan kaava-alue koostuu Varesniemi ja Äijänkari -nimisistä kiinteistöistä ja se on pinta-alaltaan yhteensä noin 23 hehtaaria. Kaavalla on osoitettu viisi loma-asuntojen rakennuspaikkaa, yksi erillispientalojen rakennuspaikka sekä yksi erillinen saunan rakennusala. Kiinteistölle Äijänkari, joka on noin 0,5 hehtaarin suuruinen rakentamaton saari, on osoitettu yksiasuntoisten loma-asuntojen korttelialue (RA-3), jolle saa rakentaa kerrosalaltaan enintään 70 m2:n suuruisen lomarakennuksen.

Kaava-alue on Varsinais-Suomen maakuntakaavassa osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi, jolla on erityisiä matkailun ja virkistyksen kehittämistarpeita (MRV). Äijänkari kuuluu lisäksi maakuntakaavassa osoitettuun kulttuuriympäristön ja maiseman kannalta tärkeään alueeseen, jolla osoitetaan valtakunnallisesti, maakunnallisesti tai seudullisesti arvokkaat maisema-alueet. Mainittua aluerajausta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan maisema-arvojen tulee olla lähtökohtana alueelle laadittaville suunnitelmille ja toimenpiteille. Suunnitelmien ja toimenpiteiden alueella tulee olla maiseman arvoja turvaavia ja edistäviä ja ottaa huomioon maiseman ja kulttuuriympäristön ominaispiirteet.

Kaava-alueella ei ole voimassa olevaa yleiskaavaa.

Varsinais-Suomen ELY-keskus on valituksessaan hallinto-oikeudelle esittänyt muun ohella, että ranta-asemakaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä ranta-asemakaavalle asetettuja erityisiä sisältövaatimuksia eikä lain 54 §:n mukaisia asemakaavan sisältövaatimuksia maakuntakaavan huomioon ottamista ja ympäristöön liittyviä erityisiä arvoja koskevilta osin. ELY-keskus on todennut, että Äijänkari sisältyy valtakunnallisesti arvokkaaksi maisema-alueeksi ehdotettuun Ströömin meriväylän alueeseen ja että alueen maisemalliset arvot ovat valtakunnallisia ja maakunnallisesti merkittäviä. Äijäkarin osoittaminen rakentamiseen on maisemallisilta vaikutuksiltaan merkittävä sekä myös periaatteellisesti merkittävä poikkeaminen maakuntakaavankin ohjaamaan alueen kaavoituskäytäntöön.

Arvioitaessa sitä, onko ELY-keskuksella asiassa valitusoikeus kaavapäätöksen valtakunnallisen tai maakunnallisen merkityksen perusteella, on edellä selostetuista lainmuutoksen yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin tavoin otettava huomioon kaavaratkaisun vaikutusten suuruus ja laajuus, vaikutusalueen muutosherkkyys, kaavan tehtävä ja tarkoitus, valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin liittyvät kysymykset sekä valtakunnallista tai maakunnallista merkitystä omaavat luonnon ja kulttuuriympäristön arvoihin liittyvät asiat.

Äijänkari on rakentamaton ja pinta-alaltaan noin 0,5 hehtaarin kokoinen pieni saari, joka muusta kaava-alueesta poiketen sijoittuu maakuntakaavassa kulttuuriympäristön ja maiseman kannalta tärkeäksi osoitetulle alueelle. Varsinais-Suomen maakuntamuseo on kaavaehdotuksesta 3.5.2017 antamassaan lausunnossa todennut, että kysymyksessä olevan Ströömin alueen maakunnallisten ja valtakunnallisten maisema-arvojen keskeisin osa ovat sen luonnonympäristön erityispiirteet ja sen monisatavuotisen historian aikana muotoutunut maisema ja rakennuskanta. Maakuntamuseo on lausunnossaan edelleen todennut, että Äijänkarin rakentaminen vaarantaisi alueen keskeisimmät maisemalliset arvot.

Varsinais-Suomen liitto on ranta-asemakaavaluonnoksesta 21.11.2016 sekä kaavaehdotuksesta 27.3.2017 antamissaan lausunnoissa todennut, että alle hehtaarin kokoisia saaria ei maakuntakaavan kaavaselostuksessa esitettyjen mitoitusohjeiden mukaan tule laskea mukaan rakennusoikeuden mitoitukseen sekä esittänyt, että Äijäkarin saareen ei tulisi osoittaa loma-asutukseen liittyvää rakennusoikeutta.

ELY-keskuksen asiassa esittämät valitusperusteet ovat liittyneet maakuntakaavan ohjausvaikutuksen huomioon ottamiseen sekä ranta-asemakaavalle asetettujen, erityisesti alueen maisema-arvojen huomioon ottamista koskevien sisältövaatimusten täyttymiseen. Vaikka ranta-asemakaavalla Äijänkarin saareen osoitettu rakentaminen on verraten pienimuotoista, rakentamisen sijoittuu pienikokoiselle rakentamattomalle saarelle maakunnallisesti arvokkaaksi osoitetulla maisema-alueella ja Äijänkarin rakentamisella olisi Varsinais-Suomen maakuntamuseon lausunnon perusteella vaikutusta alueen maisema-arvoihin. Kysymys on lisäksi maakuntakaavan ohjausvaikutuksen arvioinnista tilanteessa, jossa alueella ei ole suunnittelua ohjaavaa yleiskaavaa. Asialla voidaan siten arvioida olevan Äijänkarin saareen osoitetun rakentamisen osalta maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 2 momentissa tarkoitettua maakunnallista merkitystä ja Varsinais-Suomen ELY-keskuksella on siten ollut tältä osin oikeus valittaa Kustavin kunnanvaltuuston päätöksestä.

Pääasian arviointi ja lopputulos

Ranta-asemakaavaa laadittaessa on maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin ja 54 §:n 1 momentin mukaisesti tullut ottaa huomioon maakuntakaavan merkinnät ja määräykset. Äijänkari kuuluu maakuntakaavassa osoitettuun kulttuuriympäristön ja maiseman kannalta arvokkaaseen alueeseen, jolla maisema-arvojen tulee olla lähtökohtana alueelle laadittaville suunnitelmille ja toimenpiteille. Maakuntakaavan suunnittelumääräyksissä todetaan lisäksi, että suunnitelmien ja toimenpiteiden tulee olla maiseman arvoja turvaavia ja edistäviä ja ottaa huomioon maiseman ja kulttuuriympäristön erityispiirteet. Maakuntakaavan kaavaselostuksessa esitettyjen loma-asutusta koskevien mitoitusperiaatteiden mukaan alle hehtaarin kokoisia saaria ei tule laskea mukaan rakennusoikeuden mitoitukseen.

Ranta-asemakaavan maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentista ja 73 §:n 1 momentista johtuvien sisältövaatimusten mukaan on muun ohella katsottava, että luonnonympäristön erityisiä arvoja ei hävitetä ja että alueen maisema-arvot otetaan muutoinkin huomioon.

Ranta-asemakaavassa on osoitettu Äijänkariin yksiasuntoisten loma-asuntojen korttelialue (RA-3), jolle saa rakentaa kerrosalaltaan enintään 70 m2:n suuruisen lomarakennuksen. Kaavamääräyksien mukaan rakentamisessa tulee muun ohella ottaa huomioon alueen kuuluminen valtakunnallisesti arvokkaaseen maisemakokonaisuuteen ja uudisrakentamisen sovittaminen perinteiseen rakentamistapaan siten, että rakennusten ja maiseman muodostama kokonaisuus säilyy.

Varsinais-Suomen liitto on kaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa katsonut, ettei noin 0,5 hehtaarin suuruiselle Äijänkarin saarelle tulisi maakuntakaavan kaavaselostuksessa esitetyt mitoitusperiaatteet huomioon ottaen osoittaa loma-asutukseen liittyvää rakennusoikeutta. Varsinais-Suomen maakuntamuseo on kaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa lisäksi todennut, että Äijänkarin rakentaminen vaarantaisi alueen keskeisimmät maisemalliset arvot.

Maakuntakaavan kaavaselostuksessa esitetyt mitoitusperiaatteet eivät ole oikeudellisesti sitovia, mutta ne voidaan kuitenkin ottaa huomioon maakuntakaavan sisältöä ja tavoitteita tulkittaessa. Kun otetaan huomioon ennestään rakentamattoman Äijänkarin saaren pieni koko ja sen muut ominaispiirteet sekä muun ohella Varsinais-Suomen maakuntamuseon lausunnosta ilmenevät rakentamisen arvioidut vaikutukset alueen maisema-arvoihin, Äijänkarin saareen osoitettu rakentaminen vaarantaisi rakentamista ohjaavista kaavamääräyksistä huolimatta alueen maisema-arvojen säilymistä. Alueen maisema-arvot eivät siten ole olleet maakuntakaavassa edellytetyllä tavalla lähtökohtana alueen suunnittelussa, eikä ranta-asemakaava täytä Äijänkariin osoitetun rakentamisen osalta maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia sisältövaatimuksia maakuntakaavan ohjeena pitämistä ja maisema-arvojen huomioon ottamista koskevilta osin.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaava-alue koostuu kahdesta saman maanomistajan omistamasta kiinteistöstä. Varsinais-Suomen ELY-keskuksen valitus on tutkituilta osin kohdistunut ainoastaan muusta kaava-alueesta erilliseen Äijänkarin saareen. Koska kiinteistölle Varesniemi sijoittuvan kaava-alueen osan voidaan sellaisenaankin arvioida täyttävän ranta-asemakaavalle asetetut sisältövaatimukset, eikä kaavan kumoamisesta ainoastaan osittain voida katsoa aiheutuvan maanomistajalle kohtuutonta haittaa, kaavaa ei Äijänkariin kohdistuneen valituksen johdosta ole ollut aihetta kumota kokonaan.

Hallinto-oikeuden päätös on edellä todetun johdosta kumottava siltä osin kuin päätöksellä on kumottu Kustavin kunnanvaltuuston ranta-asemakaavan hyväksymistä koskeva päätös Varesniemen kiinteistöä koskien. Kunnanvaltuuston päätös jää siten Varesniemen kiinteistöä koskevilta osin voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio, Monica Gullans ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Petri Hellstén.