KHO:2020:86

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Poliisiammattikorkeakoulun päätös perustui suojelupoliisin suorittamaan turvallisuusselvitykseen nojautuvana turvallisuusselvityslain 11 §:n 3 momentissa mainittujen riskitekijöiden kokonaisarvioon. Opiskelupaikan epäämistä ei ollut perusteita pitää yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisena tai syrjivänä, kun päätös ei ollut perustunut yksinomaan hakijan kaksoiskansalaisuuteen, vaan hänen olosuhteitaan koskevien tietojen perusteella tehtyyn tapauskohtaiseen kokonaisharkintaan.

Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen, jolla Poliisiammattikorkeakoulun hallituksen päätös oli kumottu, ja saattoi viimeksi mainitun päätöksen voimaan.

Laki Poliisiammattikorkeakoulusta 13 §, 24 § 1 momentti 3 kohta, 25 § ja 27 § 1 momentti

Turvallisuusselvityslaki 1 §, 3 § 1 momentti 1 kohta ja 11 § 3 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 8.11.2019 nro 19/1153/1

Asian aikaisempi käsittely

A on 20.12.2017 hakenut Poliisiammattikorkeakoululta Poliisi (AMK) -tutkinnon opiskeluoikeutta. Hänet on 7.5.2018 valittu ehdollisesti 1.8.2018 alkavaan tutkintokoulutukseen.

Poliisiammattikorkeakoulu on 28.6.2018 päättänyt, että A:ta ei oteta opiskelijaksi poliisi (AMK) -tutkintoon johtaviin opintoihin, koska hänen ei ole perusmuotoisen turvallisuusselvityksen perusteella katsottu täyttävän opiskelijaksi otettavalta edellytettävää vaatimusta luotettavuudesta.

Poliisiammattikorkeakoulun hallitus on päätöksellään 12.9.2018 numero 4/2018 § 8 hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen ja jättänyt tutkimatta A:n turvallisuusmenettelyä koskevat väitteet.

Päätöksen perustelujen mukaan poliisimiehiksi koulutettaville asetettavista lisävaatimuksista säädetään Poliisiammattikorkeakoulusta annetulla lailla, jota on muutettu 1.1.2018 voimaan tulleella lailla 952/2017. Muutettua lakia sovelletaan kaikkiin valintapäätöksiin, jotka tehdään lain voimaantulon jälkeen.

Poliisiammattikorkeakoulusta annetun lain 24 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan poliisin (AMK) -tutkinnon opiskelijaksi voidaan ottaa henkilö, joka on poliisin tehtävissä edellytetyllä tavalla nuhteeton, jolla ei ole sellaisia sidonnaisuuksia, jotka vaarantavat tehtävien asianmukaista ja riippumatonta hoitamista, ja joka on muutoinkin luotettava.

Hakijalla ei saa olla esimerkiksi sellaisia taloudellisia sidonnaisuuksia tai ulkomaansidonnaisuuksia, jotka altistavat hänet epäasialliselle ulkopuoliselle painostamiselle tai muulle vaikuttamiselle.

Hakijan nuhteettomuutta ja luotettavuutta arvioidaan suojelupoliisin tekemän perusmuotoisen henkilöturvallisuusselvityksen perusteella.

Tässä asiassa on riidatonta, että A ja hänen äitinsä ovat sekä Suomen että Venäjän kansalaisia.

Poliisiammattikorkeakoulu on perusmuotoisen turvallisuusselvityksen perusteella päätynyt siihen lopputulokseen, että A:n sekä hänen läheisensä henkilön Venäjän kansalaisuus on sellainen Poliisiammattikorkeakoulusta annetun lain 24 §:ssä tarkoitettu sidonnaisuus, joka estää A:n valinnan poliisikoulutukseen. Toisen valtion kansalaisuuteen voi liittyä sellaisia velvollisuuksia, jotka saattavat olla ristiriidassa poliisimiehen virkaan kuuluvien velvollisuuksien kanssa.

Poliisiammattikorkeakoulun hallituksen toimivaltaan ei kuulu tutkia A:n henkilöturvallisuusselvityksen virheellisyyttä koskevia väitteitä.

A:n tulee kääntyä suojelupoliisin puoleen, jos hän katsoo, että perusmuotoisessa henkilöturvallisuusselvityksessä on jokin virhe.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut Poliisiammattikorkeakoulun hallituksen päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään selostamalla sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt sekä asiassa saadun selvityksen sekä lausunut asian arviointina ja johtopäätöksinään seuraavasti:

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, muodostavatko A:n ulkomaansidonnaisuudet kokonaisarvioinnin perusteella sen kaltaisen tämän luotettavuutta vaarantavan riskitekijän, jonka perusteella A on voitu jättää valitsematta opiskelijaksi poliisi (AMK) -tutkintoon johtaviin opintoihin.

A:n Venäjän kaksoiskansalaisuus sekä hänen äitinsä Venäjän kansalaisuus ovat turvallisuusselvityslain 3 §:n 1 momentin 9 a kohdassa tarkoitettuja ulkomaansidonnaisuuksia.

A:n ulkomaansidonnaisuuksien merkitystä arvioitaessa tulee ottaa huomioon turvallisuusselvityslain 11 §:n 3 momentin säännökset, erityisesti momentin 3 kohta. Sanotun lainkohdan esitöiden mukaan merkitystä voidaan antaa selvityksen kohteen epäasialliselle vaikuttamiselle altistumisen lisäksi tämän läheisiin mahdollisesti kohdistuvalle vaikuttamiselle.

Asian arvioinnissa tulee ottaa myös huomioon, että Venäjän lainsäädäntö asettaa kansalaisilleen, myös kaksoiskansalaisille velvoitteita, kuten yleisen maanpuolustusvelvoitteen. Ulkomaansidonnaisuuksien kokonaisarvioinnissa on siten huomioon otettava myös se mahdollisuus, että erityisesti poikkeusoloissa Venäjän lainsäädännön kansalaiselleen asettamat velvoitteet voivat asettua ristiriitaan poliisin tehtävien kanssa. Pelkästään tätä seikkaa ei kuitenkaan voida hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan asettaa esteeksi poliisiammattikorkeakouluun pääsemiseksi tavanomaisissa rauhanajan olosuhteissa.

A:n kaksoiskansalaisuus sekä hänen Suomessa asuvan äitinsä Venäjän kansalaisuus ja äidin sinänsä pienehköt taloudelliset ja omistusoikeuteen liittyvät siteet Venäjään luovat mitä ilmeisemmin yleisellä tasolla tavanomaista suuremman riskin joutua epäasiallisen vaikuttamisen kohteeksi siten, että A:ta voitaisiin painostaa toimimaan vastoin poliisimiehen virkavelvollisuuksia. Tällaisen painostamisen kohteeksi joutumista ei kuitenkaan voida poissulkea myöskään Suomen kansalaisen tai jonkun muun valtion kuin Venäjän kaksoiskansalaisuuden omaavan henkilön osalta. Asiassa ei myöskään ole perusmuotoisen henkilöturvallisuusselvityksen perusteella tai muutoin ilmennyt A:n henkilöön liittyviä syitä, joiden perustella sanotunlaisen riskin voitaisiin katsoa olevan jollakin tavoin ilmeinen.

Näin ollen tilannetta kokonaisuutena tarkastellen hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella A:lta olisi voitu evätä oikeus päästä Poliisiammattikorkeakoulun opiskelijaksi ja palauttaa asian Poliisiammattikorkeakoululle uudelleen käsiteltäväksi.

Mitä tulee Poliisiammattikorkeakoulun lausunnossa esitettyyn pyyntöön hankkia asiassa hallinto-oikeuden toimesta suojelupoliisin lausunto, hallinto-oikeus katsoo, ettei se ole tarpeellista. Poliisiammattikorkeakoulu voi ennen asian ratkaisemista tarvittaessa hankkia vielä lisäselvitystä asiassa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki Poliisiammattikorkeakoulusta 24 § 1 momentti 3 kohta, 25 § ja 27 § 1 momentti

Turvallisuusselvityslaki 3 § 1 momentti 9 a kohta, 11 § 3 momentti ja 25 § 3 momentti 2 b kohta

Perustuslaki 6 § ja 125 §

Hallintolainkäyttölaki 33 § ja 36 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ann-Mari Pitkäranta, Eija Mäkelä ja Taru Torkkola. Esittelijä Niko Ohvo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Poliisiammattikorkeakoulu on pyytänyt valituslupaa ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia jätetään Poliisiammattikorkeakoulun hallituksen päätöksen varaan. Korkeimman hallinto-oikeuden on otettava arvioitavaksi valituksen liitteenä toimitetun suojelupoliisin lausunnon merkitys. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Venäjän kansalaisuudesta johtuvat velvollisuudet saattavat olla ristiriidassa Suomen lainsäädännön mukaan poliisimiehelle kuuluvien velvollisuuksien kanssa. Tällaisia ristiriitoja voi aiheutua esimerkiksi seuraavista Venäjän lainsäädäntöön sisältyvistä säännöksistä:

Venäjän perustuslain mukaan (2 luku, 62 artikla) "Venäjän federaation kansalaisella voi olla vieraan valtion kansalaisuus (kaksoiskansalaisuus) Venäjän federaation lainsäädännön tai kansainvälisen sopimuksen mukaisesti. Vieraan valtion kansalaisuus ei vähennä Venäjän federaation kansalaisen oikeuksia ja vapauksia eikä vapauta häntä Venäjän federaation kansalaisuudesta johtuvista velvoitteista, ellei Venäjän federaation lainsäädännöstä tai kansainvälisestä sopimuksesta muuta johdu.”

Venäjän perustuslain (2 luku, 59 artikla) mukaan ”Jokaisen Venäjän kansalaisen vastuu ja velvollisuus on puolustaa maata (maanpuolustusvelvoite)".

Venäjän rikoslain mukaan (29 luku, 275 artikla) "Maanpetoksesta, eli Venäjän federaation kansalainen, joka on harjoittanut vakoilua, luovuttanut vieraalle valtiolle, kansainväliselle tai ulkomaiselle organisaatiolle tai näiden edustajalle tietoja, jotka Venäjän federaation lainsäädännössä määritellään valtiosalaisuuksiksi ja jotka on uskottu hänelle tai jotka ovat tulleet hänen tietoonsa palveluksessa, työssä, opinnoissa tai muulla tavoin, taikka joka on avustanut taloudellisesti, materiaalis-teknisesti, neuvomalla tai muilla tavoin vierasta valtiota, kansainvälistä tai ulkomaista organisaatiota tai näiden edustajia Venäjän federaation turvallisuutta vastaan suunnatussa toiminnassa, rangaistaan vähintään 12 vuoden ja enintään 20 vuoden vankeudella (---)."

Rangaistusvastuusta voi kuitenkin vapautua, jos rikoksentekijä "(---) vapaaehtoisesti ja ajoissa ilmoittaa viranomaisille tai muulla tavoin avustaa torjumaan Venäjän federaation etuihin kohdistuvat lisävahingot (---)."

Venäjän lainsäädännössä voi olla muitakin säännöksiä, joissa Venäjän kansalaisille asetetaan velvollisuuksia riippumatta näiden muun valtion kansalaisuudesta tai asuinmaasta.

Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että Venäjän lainsäädännön kansalaisilleen asettamat velvollisuudet, kuten maanpuolustusvelvollisuus, ja poliisin tehtävistä johtuvat velvollisuudet voisivat joutua ristiriitaan vain poikkeusoloissa tai olla poliisikoulutukseen ottamisen tai poliisimiehen virkaan nimittämisen esteenä vain puolustustilan tai valmiustilan aikana. Lisäksi on otettava huomioon se, että Venäjän viranomaisten laintulkinta ja lakien soveltaminen ei ole sidottu oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen. Tätä kuvastavat Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen HUDOC-tietokantaan tallennetut ratkaisut, joiden mukaan ihmisoikeustuomioistuin on 18.12.2018–18.12.2019 annetuissa 524 ratkaisuissa katsonut Venäjän rikkoneen Euroopan ihmisoikeussopimusta.

Poliisiammattikorkeakoulusta annetun lain 24 §:n ja valtion virkamieslain 8 c §:n tarkoituksena on turvata poliisin toimintakyky kaikissa oloissa. Lainsäädännön tarkoitus ei toteudu, jos hakijan ulkomaansidonnaisuutta ei voitaisi ottaa huomioon tavanomaisissa rauhanajan olosuhteissa.

Opiskelijavalintapäätöstä tehdessään Poliisiammattikorkeakoululla ei ole ollut perusteita asettaa kyseenalaiseksi suojelupoliisin turvallisuusselvityslain 11 §:n 3 momentin nojalla tekemän riskiarvion lopputulosta. Poliisiammattikorkeakoululla ei ole ollut suojelupoliisia parempia edellytyksiä arvioida sitä, missä määrin A:n ulkomaansidonnaisuudet luovat hänelle riskin joutua epäasiallisen vaikuttamisen kohteeksi.

Myöskään hallinto-oikeudella ei ole ollut tosiasiallisia edellytyksiä arvioida A:n tai hänen äitinsä ulkomaansidonnaisuuksien merkitystä hankkimatta suojelupoliisilta tarkempaa selvitystä arvioon vaikuttavista tiedoista. Poliisiammattikorkeakoulu onkin pyytänyt hallinto-oikeutta hankkimaan suojelupoliisilta lausunnon A:n ulkomaan sidonnaisuuksien merkitystä koskevan arvioinnin perusteista.

Hallinto-oikeus on arvioinut puutteellisin tiedoin A:n ulkomaansidonnaisuudesta aiheutuvan riskin. Asiassa on kysymys siitä, millaisen vaaran tai painostuksen kohteeksi A saattaisi tiedostamattaankin tulevaisuudessa joutua, mikäli hänet otettaisiin opiskelijaksi Poliisiammattikorkeakouluun suojelupoliisin turvallisuusselvityksestä ilmenneestä huolimatta.

Viivytyksen välttämiseksi ja jotta korkeimmalla hallinto-oikeudella olisi asiaa päättäessään riittävä tieto asian ratkaisemiseen, valitukseen on liitetty Poliisiammattikorkeakoulun omasta aloitteesta pyytämä suojelupoliisin asiassa antama lausunto.

A on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa on viitattu asian aikaisemmissa käsittelyvaiheissa esitettyihin asiakirjoihin sekä esitetty muun ohella seuraavaa:

Poliisiammattikorkeakoulun hallitus on jättänyt tutkimatta turvallisuusmenettelyä koskevat väitteet ja päättänyt evätä A:lta opiskelupaikan suojelupoliisin tekemän sellaisen turvallisuusselvityksen perusteella, jossa ei ole tuotu esille muita seikkoja kuin hänen kaksoiskansalaisuutensa, sen hakeminen ja hänen matkojensa määrä Pietariin.

Poliisiammattikorkeakoulu on tuonut esille, millaisen uhan kaksoiskansalaisuus voi teoriassa poliisissa muodostaa, mutta ei ole pystynyt nimeämään yhtään konkreettista uhkaa.

A:n kohdalla ei ole kysymys sellaisesta sidonnaisuudesta, joka vaarantaa poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaisen ja riippumattoman hoitamisen, kuten hallinto-oikeus ratkaisussaan ja perusteluissaan on tuonut ilmi. Riskien arviointi Poliisiammattikorkeakoulun poliisitehtäviin ja virkaan tähtääviin opintoihin ei ole A:n kohdalla toteutunut tapauskohtaisesti ja kokonaisharkintaa käyttäen.

Suojelupoliisin lausunto on selityksen antamisen jälkeen toimitettu A:lle tiedoksi.

A:n selitys on toimitettu Poliisiammattikorkeakoulun hallitukselle tiedoksi.

Korkein hallinto-oikeus on istunnossaan 12.3.2020 päättänyt toimittaa asian selvittämiseksi suullisen käsittelyn.

Korkein hallinto-oikeus on 10.6.2020 toimittanut suullisen käsittelyn, josta laadittu pöytäkirja on liitetty asiakirjoihin.

Suullinen käsittely on toimitettu A:n, Poliisiammattikorkeakoulun ja suojelupoliisin kuulemiseksi. Suojelupoliisia on kuultu osittain A:n ja Poliisiammattikorkeakoulun edustajien läsnä olematta.

Poliisiammattikorkeakoulun ja A:n alkupuheenvuorot oli toimitettu korkeimmalle hallinto-oikeudelle kirjallisina etukäteen sekä annettu puolin ja toisin tiedoksi ennen suullista käsittelyä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Poliisiammattikorkeakoulun hallituksen päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Asiassa on Poliisiammattikorkeakoulun valituksen johdosta ratkaistava, onko Poliisiammattikorkeakoulu voinut katsoa A:sta tehdyssä perusmuotoisessa henkilöturvallisuusselvityksessä ilmenneiden ulkomaansidonnaisuuksien vaarantavan poliisin tehtävien asianmukaista ja riippumatonta hoitamista siten, että A on voitu jättää valitsematta opiskelijaksi poliisi (AMK) -tutkintoon johtaviin opintoihin.

Sovellettavat oikeusohjeet ja esityöt

Poliisiammattikorkeakoulusta annetun lain 13 §:n mukaan Poliisiammattikorkeakoulussa annetaan sisäisen turvallisuuden alalla muun ohella korkeakoulututkintoon johtavaa opetusta.

Mainitun lain 24 §:n 1 momentin 3 kohdassa säädetään yhtenä lisävaatimuksena poliisimieheksi koulutettaville lain 22 ja 23 §:ssä säädetyn kelpoisuuden lisäksi, että jos ammattikorkeakoulututkinto tai ylempi ammattikorkeakoulututkinto tuottaa kelpoisuuden toimia poliisilaissa (872/2011) tarkoitettuna poliisimiehenä, voidaan opiskelijaksi ottaa henkilö, joka on poliisin tehtävissä edellytettävällä tavalla nuhteeton, jolla ei ole sellaisia sidonnaisuuksia, jotka vaarantavat tehtävien asianmukaista ja riippumatonta hoitamista, ja joka on muutoinkin luotettava.

Opiskelijavalintaa koskeva päätös on lain 25 §:n mukaan ehdollinen, kunnes koulutukseen hakeutuvasta on tehty turvallisuusselvityslain (726/2014) mukainen turvallisuusselvitys.

Poliisiammattikorkeakoulu päättää lain 27 §:n 1 momentin mukaan opiskelijavalinnan perusteista.

Turvallisuusselvityslain tarkoituksena on lain 1 §:n mukaan parantaa mahdollisuuksia ennakolta ehkäistä toimintaa, joka voi vahingoittaa valtion turvallisuutta, maanpuolustusta, Suomen kansainvälisiä suhteita, yleistä turvallisuutta tai muuta niihin verrattavaa yleistä etua taikka erittäin merkittävää yksityistä taloudellista etua taikka edellä tarkoitettujen etujen suojaamiseksi toteutettavia turvallisuusjärjestelyjä.

Turvallisuusselvityslaissa tarkoitetaan lain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan henkilöturvallisuusselvityksellä henkilön nuhteettomuuden tai luotettavuuden varmistamiseksi turvallisuusselvityslaissa säädetyllä tavalla laadittavaa selvitystä henkilön taustasta, läheisellä pykälän 9 kohdan mukaan muun ohella selvityksen kohteen äitiä ja ulkomaansidonnaisuuksilla pykälän 9 a kohdan mukaan selvityksen kohteen selvityksentekohetken ja aikaisempia kansalaisuuksia, toimimista toisen valtion palveluksessa, osallistumista elinkeinotoimintaan toisessa valtiossa, hänen toisessa valtiossa olevaa varallisuuttaan, hänen läheisiään, jotka ovat toisen valtion kansalaisia, hänen jatkuvia ja kiinteitä yhteyksiään toisen valtion kansalaisiin sekä hänen muita sidonnaisuuksiaan toiseen valtioon tai sen kansalaisiin ja yhteisöihin.

Toimivaltaisen viranomaisen on turvallisuusselvityslain 11 §:n 3 momentin mukaan selvityksen kohteen ulkomaansidonnaisuuksien merkitystä selvityksen lopputulosta harkitessaan otettava erityisesti huomioon:

1) ulkomaansidonnaisuuksien merkitys selvityksen perusteena olevan tehtävän kannalta;

2) ulkomaansidonnaisuuksien luonne, kesto ja jatkuvuus;

3) sen todennäköisyys, että ulkomaansidonnaisuus altistaa selvityksen kohteen hyväksikäytölle, painostukselle, lahjomiselle tai muulle epäasialliselle vaikuttamiselle;

4) sen todennäköisyys, että ulkomaansidonnaisuus muulla kuin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla on omiaan vaarantamaan selvityksen kohteen mahdollisuuksia ja kykyä huolehtia selvityksen perusteena olevaan tehtävään kuuluvista velvollisuuksista riippumattomasti ja muutoinkin luotettavasti.

Poliisiammattikorkeakoulusta annetun lain 24 §:n 1 momentin 3 kohdan sekä turvallisuusselvityslain 3 §:n 1 momentin 9 a kohdan ja 11 §:n 3 momentin edellä selostetut säännökset perustuvat hallituksen esitykseen eduskunnalle laeiksi valtion virkamieslain 7 ja 8 c §:n ja turvallisuusselvityslain muuttamisesta sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi (HE 70/2017 vp).

Hallituksen esityksen (HE 70/2017 vp) yleisperusteluissa on todettu, että kansallisten etujen suojaamisessa on noussut esille sellaisten henkilöiden ulkomaansidonnaisuuksien merkitys, jotka tehtävissään pääsevät kansallisten etujen suojaamisen kannalta kriittisiin tietoihin ja jotka toimillaan voivat aiheuttaa vahinkoa näille eduille.

Ulkomaansidonnaisuuksista voi yleisperustelujen mukaan aiheutua vaaraa valtion turvallisuudelle, maanpuolustukselle tai Suomen kansainvälisille suhteille riippumatta siitä, millaisia sidonnaisuudet ovat tyypiltään ja onko henkilö syntyperäinen suomalainen vai hakemuksesta Suomen kansalaisuuden saanut, jolla on samanaikaisesti toisen valtion kansalaisuus. Ulkomaansidonnaisuuksiin liittyvät riskit voivat johtua esimerkiksi siitä, että henkilöä voidaan painostaa toimimaan toisen valtion eduksi.

Toimivaltaisen viranomaisen harkinnassa on edelleen yleisperustelujen mukaan olennaisena osana suhteellisuusperiaatteen mukainen arviointi taustasta ilmenevien tietojen merkityksestä sen tehtävän kannalta, joka on selvityksen perusteena. Kysymys on aina tapauskohtaisesta kokonaisharkinnasta, mikä puolestaan on olennaista valittavana olevan henkilön perusoikeuksien, erityisesti yhdenvertaisuusperiaatteen kannalta.

Turvallisuusselvityslain 11 §:n 3 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on momentin 1 kohdan osalta esitetty muun ohella, että arvioinnissa olisi erityisesti otettava huomioon selvityksen perusteena oleva tehtävä, ulkomaansidonnaisuuksien luonne, kesto ja jatkuvuus, joiden perusteella arvioidaan ulkomaansidonnaisuuksista aiheutuvaa turvallisuusriskiä. Toimivaltaisen viranomaisen arvioidessa ulkomaansidonnaisuuksien merkitystä ja harkitessa henkilöturvallisuusselvityksen lopputulosta on kysymys tapauskohtaisesta kokonaisharkinnasta. Ulkomaansidonnaisuuksilla voi turvallisuusselvityksen lopputulosta harkittaessa olla tavanomaista suurempi merkitys ja painoarvo silloin, kun selvityksen kohde saa työtehtävissään kaikista arkaluonteisimpia valtion turvallisuutta koskevia tai siihen vaikuttavia salassa pidettäviä tietoja.

Sidonnaisuuksien luonteella viitataan momentin 2 kohdan osalta esitetyn mukaan siihen yhteyteen, jossa ulkomaansidonnaisuus on syntynyt. Luotettavuuden arvioinnissa olennaista on ehdotettu 3 kohta huomioon otettuna, onko todennäköistä, että ulkomaansidonnaisuus altistaa selvityksen kohteen epäasialliselle vaikuttamiselle. Tämä puolestaan merkitsee sitä, että kaksoiskansalaisuuden vaikutus voi vaihdella sen mukaan, minkä valtion kansalaisuudesta on kysymys.

Edelleen 3 kohdan osalta esitetyn mukaan on selvää, että tilanteissa, joissa henkilön toinen kansalaisuus on sellaisen valtion kansalaisuus, joka on demokraattinen oikeusvaltio, kaksoiskansalaisuudella yksistään ei vahvan pääsäännön mukaan olisi yleensä merkitystä. Merkitystä voi olla myös sillä, tunnustaako toinen valtio kaksoiskansalaisuuden vai ei ja minkälaisia sellaisia velvoitteita toisen valtion kansalaisuudesta aiheutuu, jotka voivat olla ristiriidassa selvityksen kohteen tehtävien kanssa Suomessa.

Ulkomaansidonnaisuuksiin on todettu kuuluvan myös se, että henkilön läheinen on toisen valtion kansalainen tai että hänellä on jatkuva ja kiinteä yhteys toisen valtion kansalaiseen. Se, että selvityksen kohteen läheinen on toisen valtion kansalainen, voi arvioinnissa olla merkityksellistä erityisesti silloin, kun läheinen voi olla suojaton sellaisia toimijoita vastaan, joiden tarkoitusperät voivat muodostaa riskin Suomen turvallisuuseduille ja jotka voivat esimerkiksi kiristämällä, uhkaamalla tai muutoin epäasiallisesti vaikuttaa selvityksen kohteeseen.

Edelleen on todettu, että mitä kiinteämpi ja pitkäaikaisempi ulkomaansidonnaisuus on, sitä enemmän sillä lähtökohtaisesti voi olla merkitystä. Selvityksen kohteen yhteydet toisen valtion kansalaiseen voivat johtaa hänen altistumiseensa ehdotuksessa tarkoitetulla tavoin sitä helpommin, mitä läheisemmästä ja selvityksen kohteelle tärkeämmästä henkilöstä on kysymys.

Momentin 3 kohdan osalta on vielä todettu, ettei riippumattomuus kaikissa tilanteissa liity henkilön henkilökohtaisiin ominaisuuksiin eikä arvioinnissa siten ole kysymys hänen henkilökohtaisista ominaisuuksistaan tai henkilöstä sinänsä, vaan enemmänkin hänen olosuhteistaan ja tilanteestaan. Näkökulma liittyy ajatukseen henkilön joutumisesta omasta toiminnastaan riippumatta eturistiriitatilanteeseen, jossa hänen läheisiään uhataan väkivallalla tai henkilöä muutoin painostetaan toimimaan työtehtäviinsä liittyvien velvollisuuksiensa vastaisesti.

Momentin 4 kohdan osalta on todettu, että säännöksen perusteella arvioinnissa otettaisiin huomioon todennäköisyys sille, että ulkomaansidonnaisuus muulla kuin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla on omiaan vaarantamaan selvityksen kohteen mahdollisuuksia ja kykyä huolehtia selvityksen perustana olevaan tehtävään kuuluvista velvollisuuksistaan riippumattomasti ja muutoinkin luotettavasti. Säännös on tarpeen sen varmistamiseksi, että lainsäädäntö olisi toimiva myös muuttuvissa olosuhteissa erilaisten henkilöön kohdistuvien vaikuttamispyrkimysten tullessa esiin.

Asiassa esitetty kirjallinen selvitys

Poliisiammattikorkeakoulu on tehnyt päätöksensä olla ottamatta A poliisi (AMK) -tutkinnon opiskelijaksi A:sta tehdyn perusmuotoisen turvallisuusselvityksen perusteella.

Poliisiammattikorkeakoulu ei ole valituksessaan kyseenalaistanut A:n esittämää, vaan se on viitannut valituksensa tueksi suojelupoliisin tekemän riskiarvion lopputulokseen.

A on kaksoiskansalaisuutensa taustasta tuonut oikaisupyynnössään ja hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa esille muun ohella seuraavaa:

A:n Riiassa vuonna 1957 syntynyt äiti on muuttanut työn ja opiskelun vuoksi Pietariin vuonna 1975 ja tavattuaan A:n isän sieltä Suomeen vuonna 1995. Vanhemmat ovat eronneet, kun vuonna 1996 syntynyt A on ollut parivuotias. Äiti ja lapsi ovat tämän jälkeen muuttaneet K:n kaupunkiin. Vanhemmat ovat hakeneet A:lle kaksoiskansalaisuuden tämän ollessa vielä alaikäinen, tarkoituksena helpottaa hänen matkustamistaan Venäjälle.

A on täysi-ikäiseksi tultuaan käynyt Venäjällä viisi kertaa äitinsä kanssa ja kaksi kertaa yksin oleskellen Pietarissa kahdesta seitsemään päivää per matka. A:n Suomessa vakituisesti asuvalle äidille on aikaisemmasta avioliitosta jäänyt omaisuudeksi 10 neliömetrin kokoinen Pietarissa sijaitseva huoneisto. Äidin on käytävä Venäjällä kerran vuodessa sieltä saamansa eläkkeen vuoksi. A:n matkustamisen syynä on ollut äidin seurana toimiminen ja kielitaidon ylläpitäminen. A:lla itsellään ei ole henkilökohtaisia ystäviä Venäjällä eikä äidilläkään ole Venäjällä lähisukua elossa.

A ei ole ollut matkoillaan missään tekemisissä venäläisten viranomaisten kanssa. Hän kokee itsensä täysin suomalaiseksi ja riippumattomaksi Venäjän valtiosta. Hän on tehnyt vapaaehtoisena asepalveluksen 2016–2017 ja vannonut sotilasvalan Suomen valtiolle. Venäjän kansalaisuus on A:lle niin vähämerkityksellinen, että hän voisi siitä tarvittaessa luopua.

A:lle on hänen tiedustellessaan asiaa ilmoitettu, ettei kaksoiskansalaisuus ole este poliisin uralle. Sen vuoksi hän ei ollut valmistautunut turvallisuusselvitykseen liittyvään haastatteluun vaan on käynyt läpi passitiedoista Venäjälle tekemänsä matkat vasta sen jälkeen. Turvallisuusselvitys on siis tehty puutteellisin tiedoin.

Suojelupoliisi oli turvallisuusselvityksen mukaan, ottaen huomioon että selvityksen kohdetta ollaan valitsemassa opiskelijaksi Poliisiammattikorkeakouluun poliisin ammattitutkintoon johtavaan koulutukseen, katsonut välttämättömäksi ilmoittaa huomioitavina ulkomaansidonnaisuuksina seuraavaa:

Turvallisuusselvitystä laadittaessa ja selvityksen kohdetta haastateltaessa on käynyt ilmi, että selvityksen kohteella on Suomen ja Venäjän kansalaisuus, jonka hän on hankkinut äitinsä kansalaisuuden vuoksi vuonna 2014. Lisäksi hän on kertonut matkustavansa äitinsä kanssa Pietariin noin yksi tai kaksi kertaa vuodessa.

Suojelupoliisi on Poliisiammattikorkeakoulun valitukseen liitetyn lausuntonsa mukaan perustanut arvionsa A:n ulkomaansidonnaisuuksien merkityksellisyydestä niihin tietoihin, joita suojelupoliisilla on siitä, minkälaisen epäasiallisen vaikuttamisen kohteeksi eriasteisia ulkomaansidonnaisuuksia omaavat henkilöt saattavat joutua.

Suojelupoliisin tietojen mukaan Venäjän kaksoiskansalaisuus ja virkamiehen muut siteet Venäjään altistavat virkamiehen ja tietyin edellytyksin hänen lähipiirinsä epäasiallisen vaikuttamisen kohteeksi ja mahdollistavat häneen kohdistuvan erilaisten epäasiallisten vaikuttamiskeinojen käytön. Tällaista toimintaa on myös havaittu. Tämä voi vaarantaa paitsi kansallista turvallisuutta myös selvityksen kohteen omaa turvallisuutta.

Asian suullisessa käsittelyssä saatu selvitys

Poliisiammattikorkeakoulun edustajat ovat suullisessa käsittelyssä tuoneet esille muun ohella, ettei opiskelijaksi tule ottaa sellaista henkilöä, jota ei voitaisi opintojen aikana nimittää työharjoittelua varten määräaikaiseen virkasuhteeseen eikä valmistumisen jälkeen virkaan. Valtaosa opiskelijoista sijoittuu valmistuttuaan välittömästi poliisin virkaan. Kaikilla poliisimiehillä on viran myötä pääsy poliisin tietojärjestelmiin, jotka sisältävät paljon kansalaisia koskevaa tietoa. Koulutusta ei pystytä järjestämään ilman, että opiskelijoille annetaan pääsy poliisin niin sanottuun turvaverkkoon.

On näyttöä siitä, että Suomen ja Venäjän kansalaista pidetään Venäjällä pelkästään Venäjän kansalaisena ja että Suomen turvallisuusviranomaisen palveluksessa olevaa kaksoiskansalaista on pyritty painostamaan.

Asiassa ei ole kysymys siitä, ettei A olisi henkilökohtaiselta taustaltaan ja ominaisuuksiltaan nuhteeton, vaan sen riskin arvioinnista, että häntä saatettaisiin painostaa käyttämään tai paljastamaan salassa pidettäviä tietoja, joihin hänellä olisi poliisina toimiessaan virka-asemansa perusteella pääsy.

A on suullisessa käsittelyssä todennut muun ohella, että riskeistä on esitetty vain teoreettisia spekulaatioita, eikä kerrottu yhdestäkään konkreettisesta tapauksesta. A kokee syrjivänä päätöksen, jolla häneltä evätään oikeus opiskella Poliisiammattikorkeakoulussa.

Poliisin ammatti on ollut A:lla haaveena lapsuudesta asti, ja hänellä on vahva näkemys siitä, kuinka hyvän poliisin tulee toimia ja kuinka poliisin toimintaa voisi kehittää.

Venäjän kansalaisuus on hankittu A:lle vain sen takia, että hän pystyisi matkustamaan äitinsä kanssa Venäjälle. Hän ei ole voinut itse eivätkä hänen vanhempansa aavistaa, että se koituisi esteeksi hänelle poliisin ammattiin hakeutumiselle.

Se, että hänen kaksoiskansalaisuuteensa liittyisi asiassa esille tuotuja riskejä, on kaukaa haettua. Poliisiuran kieltäminen kaksoiskansalaisilta on lisäksi ristiriidassa sen kanssa, että Poliisiammattikorkeakoulu on tehostanut ulkomaalaistaustaisten opiskelijoiden rekrytoimista ja että poliisi on tiedottanut rasismin suhteen soveltamastaan nollatoleranssista.

Poliisiammattikorkeakoulun edustajat ovat todenneet, että riskiarviointia ei suoriteta nykytilanteen perusteella, vaan sitä tilannetta ajatellen, että A:lla olisi opiskelijan asema tai poliisin virka. Opiskelijakin pääsee käsiksi muun muassa poliisimiesten henkilötietoihin, joiden halutaan pysyvän organisaation sisällä. Sellaista poliisin virkaa ei ole, johon ei liittyisi pääsy poliisin tietojärjestelmiin.

Pitää paikkansa, että maahanmuuttajataustaisten opiskelijoiden rekrytoimiseksi on käynnistetty kampanja. Poliisiammattikorkeakoulun opiskelijoiden joukossa on myös sellaisia, joiden toinen äidinkieli on venäjä. Koska ulkomaansidonnaisuuksia ei ole ennen nyt sovellettavaa vuoden 2018 alusta voimaan tullutta lakia selvitetty, on mahdollista, että poliisijoukoissa palvelee myös Venäjän kaksoiskansalaisia.

Suojelupoliisin edustajat ovat heitä kuultaessa todenneet arvioivansa turvallisuusselvityslain nojalla sen todennäköisyyttä, että selvityksen kohteena oleva henkilö saattaa ulkomaansidonnaisuuden tai sidonnaisuuskokonaisuuden vuoksi kysymyksessä olevassa tehtävässä altistua epäasialliselle vaikuttamiselle. Arviointia ohjaa myös oikeusministeriön arviointikriteerilautakunnan laatima tulkintasuositus ”Ulkomaansidonnaisuuksien arviointi henkilöturvallisuusselvityksissä”.

A:n tapauksessa ilmoitettavaa tietoa on ollut A:n kaksoiskansalaisuus, hänen äitinsä kaksoiskansalaisuus sekä matkustamisensa Venäjälle, joka kuvaa ulkomaansidonnaisuuden luonnetta, jatkuvuutta ja kiinteyttä. A on ilmoittanut, ettei hänellä ole ollut huomautettavaa arvioinnin perusteena olleista faktoista.

Suojelupoliisi ei ole ottanut kantaa A:n henkilökohtaiseen nuhteettomuuteen, luotettavuuteen tai sopivuuteen poliisiksi, vaan tuonut hänen ulkomaansidonnaisuutensa päätöksentekijöiden tietoon.

Koska on kysymys Suomen valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevista tiedoista, syitä, joiden perusteella niistä on katsottu aiheelliseksi päätöksentekijälle ilmoittaa, ei voida esittää asianosaisten kuullen. Perusteena salaamiselle on tietojen sisällön lisäksi niiden saantitapojen luottamuksellisuuteen perustuvat syyt.

A on tuonut esille, ettei hän ole ollut turvallisuusselvitykseen liittyneen haastattelun aikaan tietoinen ulkomaansidonnaisuuksien ja muun ohella Venäjälle tekemiensä matkojen määrän merkityksestä eikä sen vuoksi ollut tehnyt turvallisuusselvityksen perusteella laadittuun lausuntoon merkityistä faktoista huomautusta. Hänen tiedustellessaan jälkeenpäin muun ohella Venäjän kansalaisuudesta luopumisen vaikutusta tehtyyn arvioon häntä ei neuvottu asiassa.

Suojelupoliisin edustajat ovat pahoitelleet, jos A:lle ei ole annettu riittäviä tietoja, mutta todenneet, että A:n käsitys turvallisuusselvityksessä esille tuoduista seikoista ja niiden merkityksestä on tullut joka tapauksessa oikeudenkäynnin aikana selville. Mahdollisella aikomuksella luopua Venäjän kansalaisuudesta ei välttämättä olisi ollut merkitystä ulkomaansidonnaisuuksien arvioinnin kannalta.

Suojelupoliisin edustajat ovat A:n ja Poliisiammattikorkeakoulun edustajien läsnä olematta tapahtuneessa kuulemisessa kertoneet yleisesti Venäjän toiminnasta ja niistä seikoista, joiden on katsottava lisäävän riskiä yksilön ja erityisesti Suomessa virkamiehenä toimivan Suomen ja Venäjän kaksoiskansalaisen joutumiselle alttiiksi epäasialliselle vaikuttamiselle.

Poliisiammattikorkeakoulun edustajat ovat vielä loppulausunnossaan korostaneet, että A:n ulkomaalaissidonnaisuuksien arvioinnissa on ollut kysymys riskien minimoinnista, ei hänen henkilökohtaisen nuhteettomuutensa kyseenalaistamisesta.

A on loppulausunnossaan vastauksena Poliisiammattikorkeakoulun edustajien tekemään kysymykseen siitä, onko hän ryhtynyt Venäjän kansalaisuudesta luopumiseksi toimenpiteisiin, todennut, ettei hän ole halunnut luopua kaksoiskansalaisuudestaan niin kauan kuin hänelle ei ole voitu luvata, että se avaisi mahdollisuuden päästä opiskelemaan poliisiksi.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on riidatonta, että A on syntyperäisesti Suomen kansalainen, että hän on asunut koko ikänsä Suomessa vanhempiensa ja sittemmin niin ikään Suomessa asuvan äitinsä kanssa sekä että hän kokee itsensä ennen kaikkea suomalaiseksi. Asiassa ei ole tullut esille eikä ole väitettykään, että A:n henkilöön tai hänen toimintaansa liittyisi mitään sellaista, joka antaisi aihetta arvioida, että A:n kaksoiskansalaisuus vähentäisi hänen nuhteettomuuttaan tai luotettavuuttaan tällä hetkellä Poliisiammattikorkeakoulun opiskelijaksi pyrkiessään.

Asiassa ei kuitenkaan ole kysymys A:n ulkomaansidonnaisuuksien vaikutuksesta opiskeluoikeuden myöntämiseen pelkästään nykytilanteen valossa, vaan sen arvioinnista, kuinka todennäköistä on, että A:n ulkomaansidonnaisuudet voisivat tulevaisuudessa vaarantaa poliisin tehtävien asianmukaista ja riippumatonta hoitamista siinä määrin, että häneltä on sen vuoksi voitu evätä oikeus aloittaa poliisin ammattitutkintoon johtavat opinnot.

A:n ulkomaansidonnaisuuksien merkitystä arvioitaessa on turvallisuusselvityslain 11 §:n 3 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon ulkomaansidonnaisuuksien merkitys selvityksen perusteena olevan tehtävän kannalta, ulkomaansidonnaisuuksien luonne, kesto ja jatkuvuus, sen todennäköisyys, että ulkomaansidonnaisuus altistaa selvityksen kohteen hyväksikäytölle, painostukselle, lahjomiselle tai muulle epäasialliselle vaikuttamiselle ja sen todennäköisyys, että ulkomaansidonnaisuus on muulla tavalla omiaan vaarantamaan hänen mahdollisuuksiaan ja kykyään huolehtia poliisin tehtäviin kuuluvista velvollisuuksista riippumattomasti ja muutoinkin luotettavasti.

Poliisiammattikorkeakoulun asiassa esittämän perusteella on pidettävä selvitettynä, että poliisin tehtävät ovat kansallisen turvallisuuden kannalta kriittisiä muun ohella sen vuoksi, että kaikilla poliisin virassa toimivilla on laaja käyttöoikeus sellaisiin tietojärjestelmiin, jotka sisältävät kansalaisia ja myös poliisin omaa henkilökuntaa koskevaa salassa pidettävää tietoa. Koska tiedetään, että valtaosa Poliisiammattikorkeakoulun opiskelijoista sijoittuu valmistumisen jälkeen poliisin virkaan, opiskelijoiden valinta toimii käytännössä rekrytointina poliisivirkoihin. Pääsy poliisin tietojärjestelmiin on koulutuksen onnistumiseksi lisäksi myönnettävä opiskelijoille jo opiskeluaikana.

A:n ulkomaansidonnaisuuksien luonteen osalta on ilmennyt, että hänen äitinsä on syntynyt Riiassa, joka on tuolloin kuulunut Neuvostoliittoon, ja äidillä on tällä perusteella Venäjän kansalaisuus. A:n vanhemmat ovat hankkineet A:lle Venäjän kansalaisuuden tämän ollessa alaikäinen. A on sinänsä uskottavasti esittänyt, että tämä on tapahtunut käytännön syistä helpottamaan A:n matkustamista Venäjälle. Matkustamista on osaltaan helpottanut myös se, että äiti omistaa pienen asunnon Pietarissa. Matkustamisen syynä ovat olleet muun ohella äidin Venäjältä saama eläke sekä mainittu omaisuus Pietarissa. Edellä mainittujen seikkojen on siitä huolimatta, että A on ilmoittanut pitävänsä Venäjän kansalaisuuttaan itselleen vähämerkityksellisenä, katsottava osoittavan, että hänen omansa ja hänen äitinsä Venäjän kansalaisuuteen liittyvä ulkomaansidonnaisuus on luonteeltaan sekä kiinteä että pitkäkestoinen ja jatkuva.

Venäjän kansalaisuuden ollessa kysymyksessä on otettava erityisesti huomioon, että Venäjän tiedetään pitävän yksinomaan Venäjän kansalaisena sellaistakin henkilöä, jolla on Venäjän kansalaisuuden lisäksi toinenkin kansalaisuus. Näin ollen sillä, että A pitää itseään suomalaisena, ei voida arvioida olevan ratkaisevaa vaikutusta hänen suhteeseensa Venäjän valtioon.

Venäjän kansalaisuutta ei ole pidettävä sellaisena sidonnaisuutena, joka aina ja jo sellaisenaan vaarantaisi poliisin tehtävien asianmukaisen ja riippumattoman hoitamisen. Sen todennäköisyyttä, että poliisin asema Venäjän kansalaisena voisi altistaa tämän hyväksikäytölle, painostukselle, lahjomiselle tai muulle epäasialliselle vaikuttamiselle tai että se on muulla tavalla omiaan vaarantamaan tämän mahdollisuuksia ja kykyä huolehtia poliisin tehtäviin kuuluvista velvollisuuksista riippumattomasti ja muutoinkin luotettavasti, on arvioitava suojelupoliisin Venäjän toiminnasta yleisesti ja vaikuttamispyrkimyksien kohteista esittämän tiedon perusteella. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaksoiskansalaisuudesta johtuva epäasiallisen vaikuttamisen riski kasvaa sen mukaan, miten kiinteät siteet henkilöllä on Venäjälle. Suojelupoliisin tästä esittämän selvityksen perusteella on pidettävä selvitettynä, että epäasiallisen vaikuttamisen riski on A:n kohdalla varteenotettava ja että näin on myös muulloin kuin poikkeusolojen aikana.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Poliisiammattikorkeakoulun päätös perustuu suojelupoliisin suorittamaan henkilöturvallisuusselvitykseen nojautuvana turvallisuusselvityslain 11 §:n 3 momentissa mainittujen riskitekijöiden kokonaisarvioon. Opiskelupaikan epäämistä A:lta Poliisiammattikorkeakoulusta annetun lain 24 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla ei ole perusteita pitää yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisena tai syrjivänä, kun päätös ei ole perustunut yksinomaan A:n kaksoiskansalaisuuteen, vaan hänen olosuhteitaan koskevien tietojen perusteella tehtyyn tapauskohtaiseen kokonaisharkintaan.

Myöskään se, että A:n matkustamista Venäjälle koskevat tiedot ovat olleet turvallisuusselvitystä tehtäessä puutteelliset, ei myöhemmin täsmennettyjen tietojen valossa anna aihetta arvioida asiaa toisin kuin Poliisiammattikorkeakoulun hallitus on tehnyt.

Johtopäätös

Edellä lausutuilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Poliisiammattikorkeakoulun hallituksen päätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander ja Ari Wirén. Asian esittelijä Kristina Björkvall.