KHO:2020:90

Kuntayhtymän valtuusto oli päättänyt ostaa kaupungilta työterveyshuolto- ja yleislääkäripalveluita tuottavan osakeyhtiön osakkeista 49 prosenttia. Hallinto-oikeus kumosi päätöksen kuntayhtymän jäsenen A:n valituksesta sillä perusteella, että valtuusto oli ylittänyt toimivaltansa.

Kuntayhtymän korkeimmalle hallinto-oikeuden tekemän valituksen mukaan osakekaupassa oli kysymys kuntayhtymän toimialasijoittamisesta, ja yhtiö oli kirjanpitolaissa tarkoitettu omistusyhteysyritys, joka ei kuulunut konserniin. Lisäksi osakekaupalla toteutettiin kuntayhtymän työnantajana myöntämät työterveyshuoltopalvelut henkilökunnalleen kuntayhtymän perustehtävään liittyvänä ja sitä tukevana palveluna kuntayhtymän perussopimuksen 3 §:n 4 ja 5 momentin mukaisesti.

Kuntayhtymän perussopimuksen 3 §:n 1 momentin mukaan kuntayhtymän tehtävänä on järjestää jäsenkuntien puolesta kaikki sosiaali- ja terveyspalvelut lukuun ottamatta muun ohessa työterveyshuoltoa. Pykälän 4 momentin mukaan kuntayhtymä voi tuottaa muita toimialaansa liittyviä tai sitä tukevia palveluja. Pykälän 5 momentin mukaan tehtävänsä toteuttamiseksi kuntayhtymä voi olla osakkaana tai jäsenenä muissa yhtiöissä tai yhteisöissä sekä omistaa ja hallita kiinteistöjä ja huoneistoja.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kuntayhtymän valtuusto oli päättänyt ostaa vähemmistöosakkuuden osakeyhtiöstä, jonka enemmistöosakkaaksi tulisi alueellinen osuuskauppa. Osakeyhtiö toimi kilpailutilanteessa markkinoilla ja se myi työterveyshuolto- ja yleislääkäripalveluita omien osakkaidensa lisäksi myös muille tahoille. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kuntayhtymän valtuuston päätös ostaa osa kysymyksessä olevan osakeyhtiön osakekannasta ei kuulunut kuntayhtymän perussopimuksen 3 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin tehtäviin, joten päätös oli perussopimuksen vastainen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutettu.

(jaostoplenum)

Kuntalaki 7 § 1 momentti, 8 § 1 momentti, 56 § 1 momentti 2 kohta, 64 § 1 momentti ja 135 § 2 momentti

Terveydenhuoltolaki 18 §

Työterveyshuoltolaki 4 § 1 momentti

Kuntayhtymän perussopimus 3 § 1, 4, 5 ja 6 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 4.2.2019 nro 19/0024/4

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Savon sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän valtuusto on 15.6.2017 (§ 47) päättänyt hyväksyä Etelä-Savon Työterveys Oy:n osakkeiden oston Mikkelin kaupungilta.

Osakekaupassa yhtiön osakekanta jakaantuu siten, että Osuuskauppa Suur-Savo ostaa yhtiön 300 000 osakkeesta 153 000 osaketta (51 prosenttia) ja kuntayhtymä 147 000 osaketta (49 prosenttia). Kauppahinta on 2 600 000 euroa, josta kuntayhtymän osuus on 1 274 000 euroa. Osakkeiden hankinnasta on päätetty tehdä muutos kuntayhtymän talousarvion investointimenoihin. Osakkeiden osto on päätetty rahoittaa pitkäaikaisella lainalla.

A on hakenut muutosta kuntayhtymän valtuuston päätökseen. Valitusta on perusteltu seuraavasti:

Hallinto-oikeuden tulee oikaista kuntayhtymän käyttämä valitusosoitus vastaisen varalle siinä olevien vanhojen yhteystietojen vuoksi.

Päätös osakkeiden ostosta on kuntayhtymän perussopimuksen 3 §:n vastainen. Kuntayhtymän tehtävistä on nimenomaisesti rajattu pois työterveyshuolto, joten kuntayhtymä ei voi olla myöskään työterveysyhtiön osakas. Kuntalain mukaan yleinen toimivalta on yksittäisillä kunnilla ja kuntayhtymä voi toimia ainoastaan tehdyn perussopimuksen pohjalta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut kuntayhtymän valtuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa selostanut kuntalain 7 §:n 1 momentin, 8 §:n 1 ja 3 momentin, 56 §:n 1 momentin 2 kohdan ja 64 §:n 1 momentin sisällön, kunnan tehtäviä ja toimialaa koskevia kuntalain esitöiden (HE 268/2014 vp) yleisperusteluja, Etelä-Savon sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän perussopimuksen 2 §:n sisällön ja 3 §:n sisältöä sekä terveydenhuoltolain 18 §:n ja työterveyshuoltolain 4 §:n 1 momentin sisällön sekä asiassa esitetyn selvityksen. Hallinto-oikeus on lausunut oikeudellisena arviointinaan seuraavaa:

Valituksen mukaan kuntayhtymän valtuuston päätös osakkeiden ostamisesta ei ole kuntayhtymän perussopimuksen 3 §:n vastaisena kuulunut kuntayhtymän toimialaan. Asiassa on siten ratkaistavana valituksen johdosta, onko kuntayhtymän valtuusto ylittänyt toimivaltansa päättäessään Etelä-Savon Työterveys Oy:n osakkeiden ostamisesta. Kuntayhtymän yleistä toimialaa arvioidaan samoin perustein kuin kunnan yleistä toimialaa kuntalain 7 §:n 1 momentin mukaisesti. Kuntayhtymän osalta yleinen toimiala ei kuitenkaan voi ulottua sen perussopimuksessa sovittujen tehtävien ulkopuolelle. Näin ollen kuntayhtymän oikeutta ottaa hoidettavakseen tehtäviä rajoittavat yhtäältä kuntalain säännökset kunnan yleisestä toimialasta ja toisaalta sen perussopimuksesta ilmenevät tehtävät.

Kuntayhtymä tuottaa perussopimuksensa mukaan jäsenkunnilleen lakisääteiset sosiaali- ja terveyspalvelut lukuun ottamatta ympäristöterveydenhuoltoa, eläinlääkintähuoltoa, työterveyshuoltoa ja Vaalijalan kuntayhtymän tehtäväksi annettuja kehitysvammaisten erityispalveluja. Lisäksi Joroisten ja Pieksämäen kuntien osalta kuntayhtymä järjestää vain erikoissairaanhoidon palvelut. Yhtiöjärjestyksen mukaan Etelä-Savon Työterveys Oy:n toimialana on kokonaisvaltaisten työterveys- ja lääkäriasemapalveluiden tuottaminen sisältäen muun ohella yleis- ja erikoislääkäripalvelut.

Työterveyshuoltopalveluiden järjestäminen kuuluu sinällään kunnan erityiseen toimialaan eli terveydenhuoltolain nojalla kunnan järjestämisvelvollisuuden piiriin. Työterveyshuolto on kuitenkin rajattu nimenomaisesti kuntayhtymän perussopimuksessa sen tehtävien ulkopuolelle, eikä näiden palveluiden järjestämisvelvollisuus ole siirtynyt kunnilta kuntayhtymälle. Perussopimuksen mukaan kuntayhtymä voi tuottaa myös muita toimialaansa liittyviä tai sitä tukevia palveluja. Työterveyshuoltolain 7 §:ssä säädetään siitä, miten työnantaja voi järjestää mainitussa laissa tarkoitetut työterveyshuollon palvelut. Hallinto-oikeus toteaa, ettei kuntayhtymän perussopimuksen edellä mainittua sopimusmääräystä voida tulkita siten, että kuntayhtymän omille työntekijöilleen työterveyshuoltolain 4 §:n nojalla ja 7 §:n mukaisesti järjestämää työterveyshuoltopalvelua olisi pidettävä kuntayhtymän varsinaiseen toimialaan liittyvänä tai sitä tukevana palveluna.

Perussopimuksen mukaan kuntayhtymä voi tehtävänsä toteuttamiseksi olla osakkaana tai jäsenenä muissa yhtiöissä tai yhteisöissä. Etelä-Savon Työterveys Oy:n osakkeiden ostamisessa ei ole esitetyn selvityksen perusteella kysymys kuntayhtymän tehtävien eli sosiaali- ja terveyspalvelujen toteuttamisesta, koska yhtiöltä ei ole tarkoitus hankkia perussopimuksella kuntayhtymän järjestämisvastuulle siirtyneitä palveluita.

Kuntayhtymä on lausunnossaan hallinto-oikeudelle katsonut, että osakekauppa kuuluu kuntayhtymän toimialaan ensinnäkin sillä perusteella, että kuntayhtymä voi omistajuudellaan turvata työterveyspalvelujen alueellisen saatavuuden ja oman työvoiman saannin. Kuntayhtymän kaikki työntekijät kuuluvat sopimuksen perusteella yhtiön työterveyshuoltopalveluiden piiriin. Edelleen kuntayhtymä on katsonut, että omistajuus yhtiössä mahdollistaa yhteistoiminnan työterveys- ja erikoissairaanhoidon palveluissa sekä asiantuntemuksen kehittämisen. Osakekauppa on kuntayhtymän etujen mukainen, koska näin turvataan erikoislääkäritasoisen hoidon ohjautuminen myös jatkossa kuntayhtymän omiin toimintayksiköihin.

Hallinto-oikeus toteaa, että työterveyspalvelujen alueellisen saatavuuden varmistaminen voisi muodostaa yleisen edun näkökulmasta perusteen osallistua yritystoimintaan. Asiassa ei ole kuitenkaan osoitettu, että juuri kuntayhtymän osallistuminen tällaiseen yritystoimintaan osakkeenomistajana olisi ratkaiseva työterveyspalvelujen alueellisen saatavuuden turvaamisessa. Työterveyspalvelujen yleistä kunnille kuuluvaa järjestämisvelvollisuutta ei ole siirretty kuntayhtymälle, eikä kuntayhtymällä ole katsottava olevan asiassa näin ollen myöskään sellaista tehtävää hoidettavanaan, joka voisi perustella kyseiseen yritystoimintaan osallistumisen osakkeenomistajana. Kuntayhtymän tehtävänä on palvelujen tuottaminen jäsenkunnilleen ja sitä kautta kaikkien jäsenkuntiensa jäsenille. Osakekaupan ei siten voida katsoa kuuluvan kuntayhtymän toimialaan hallintolain 6 §:stä ilmenevä yhdenvertaisuusperiaate huomioon ottaen sillä perusteella, että osakekaupalla pyritään varmistamaan kuntayhtymän omien työntekijöiden työterveyspalveluiden kattava saatavuus. Kuntayhtymän jäsenkuntien edun mukaista on sinällään varmistaa kuntayhtymän työvoiman saatavuus. Asiassa ei ole kuitenkaan osoitettu, että kuntayhtymän jäsenkuntien alueella ei tosiasiassa ilman kuntayhtymän osakeomistusta olisi tarjolla riittävästi työterveyshuoltopalveluita ja että palvelujen niukka saatavuus myös tosiasiassa merkitsevästi vaikuttaisi kuntayhtymän työvoiman saatavuuteen. Sillä seikalla, onko osakekaupalla kuntayhtymän esittämällä tavalla vaikutuksia erikoislääkäritasoisen hoidon ohjautumiseen, ei ole olennaista merkitystä arvioitaessa sitä, onko osakekauppa kuulunut kuntayhtymän toimialaan.

Kuntayhtymän valtuuston päätös ostaa 49 prosenttia työterveyshuolto- ja yleislääkäripalveluita tuottavan yhtiön osakekannasta ei ole esitetyn selvityksen perusteella perustunut siihen, että yhtiö järjestäisi jatkossa osan kuntayhtymän tehtäviin perussopimuksen mukaan kuuluvista palveluista. Kyse on ollut merkittävästä osallistumisesta yritystoimintaan, joka tuottaa sellaisia palveluita, jotka on perussopimuksessa nimenomaisesti poissuljettu kuntayhtymän toimialasta. Osakekaupan tarkoituksena on sinällään osoitettu olevan osaltaan kuntayhtymän omien toimintojen edistäminen. Yritystoiminnalla ei ole sellaista yhteyttä kuntayhtymän sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistehtävään, että osakkeiden ostamisen olisi katsottava kuuluvan kuntayhtymän tehtäviin ja siten toimialaan. Kuntayhtymän valtuusto on siten ylittänyt toimivaltansa ja sen päätös on tästä syystä kuntalain 135 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Siltä osin kuin valittaja on vaatinut hallinto-oikeutta antamaan kuntayhtymälle ohjeistusta valitusosoituksiin liittyen, asiassa on kysymys kantelutyyppisestä huomautuksesta. Kanteluasioiden tutkiminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Tuomioistuinlaki 4 luku 1 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Timo Tervonen ja Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Etelä-Savon sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän yhtymähallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että A:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus hylätään.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Mikkelin kaupunki on aloittanut selvitystyön kokonaan omistamansa yhtiön osakkeiden myymiseksi kevättalvella 2017. Selvitystyön taustalla on ollut käsitys, jonka mukaan tuolloin suunnitellun maakuntia sekä sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevan lainsäädännön uudistuksen myötä kaupunki ei olisi voinut enää omistaa terveydenhuoltoalalla olevan yhtiön osakkeita.

Sen arvioiminen, onko osakekauppa hallintolain 6 §:ssä säädetyn yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen, ei kuulu tuomioistuimen tutkittavaksi, koska kyseinen valitusperuste ei ole sisältynyt A:n tekemään kunnallisvalitukseen. Joka tapauksessa kysymyksessä olevalla osakekaupalla ei ole siirretty työterveyspalvelujen järjestämisvastuuta Mikkelin kaupungilta ja muilta jäsenkunnilta kuntayhtymälle, vaan järjestämisvastuu pysyy kunnilla. Asiassa ei ole toimittu kuntayhtymän perussopimuksen vastaisesti. Osakekaupan taustalla on tarve tuottaa työterveyspalvelut kuntayhtymän omalle henkilöstölle.

Yhtiömuotoisesti toteutettu työterveyspalvelu kuntayhtymän omalle henkilökunnalle on kuntayhtymän perussopimuksen 3 §:n 4 ja 5 momentissa tarkoitettua kuntayhtymän perustehtävään liittyvää ja sitä tukevaa palvelua.

Hallinto-oikeuden tulkinta, jonka mukaan perussopimuksen 3 §:n 5 momenttia olisi tulkittava siten, että kuntayhtymä voisi olla osakkeenomistaja tai jäsen vain sellaisessa yhtiössä tai yhteisössä, jolta kuntayhtymän on tarkoitus hankkia sellaisia sosiaali- ja terveyspalveluja, jotka on siirretty kuntayhtymän järjestämisvastuulle, on perusteettoman rajoittava. Kuntayhtymällä tulee olla ensisijainen velvollisuus ja oikeus määritellä tehtäväpiirinsä.

Hallinto-oikeuden tulkinta ei mahdollista kuntayhtymälle osakeomistusta esimerkiksi pesulayhtiössä tai yhteishankintayksikköyhtiössä, koska tällaiset toiminnot eivät välttämättä olisi perussopimuksen tehtävämäärittelyn mukaisia ilman perussopimuksessa olevaa erityistä mainintaa tällaisten palvelujen tuottamisesta. Noissa toiminnoissa on kuitenkin kysymys kuntayhtymän päätehtävän edistämisestä ja velvoitteiden hoitamisesta yhtiömuodossa, johon myös työterveyspalvelujen tuottaminen yhtiömuodossa omille työntekijöille tulisi rinnastaa. Kuntaliiton vuonna 2016 julkaistun perussopimusmallin 3 §:n perusteluissa on todettu, että kuntayhtymä voi olla osakkaana niissä osakeyhtiöissä ja jäsenenä muissa yhteisöissä, joiden toiminnalla edistetään kuntayhtymän tehtäväalaa.

Perussopimuksen 3 §:n 4 ja 5 momenttia on tulkittava siten, että kuntayhtymä voi olla osakkaana yhtiössä, joka edistää kuntayhtymän toimintaa. Työterveyshuoltolain 4 §:n mukaan työnantajan on kustannuksellaan järjestettävä työterveyshuolto työntekijöilleen. Osakekaupassa on kyse kuntayhtymän päätehtävän edistämiseksi tarkoitetusta toiminnasta.

Hallinto-oikeus on katsonut, että koska kuntayhtymän tehtävänä on palvelujen tuottaminen jäsenkunnilleen ja sitä kautta kaikkien jäsenkuntiensa jäsenille, osakekaupan ei voida katsoa kuuluvan kuntayhtymän toimialaan hallintolain 6 §:stä ilmenevä yhdenvertaisuusperiaate huomioon ottaen sillä perusteella, että osakekaupalla pyritään varmistamaan kuntayhtymän omien työntekijöiden työterveyspalveluiden kattava saatavuus.

Kuntien henkilöstön työterveyshuollon järjestäminen ei kuitenkaan kuulu kuntayhtymän järjestämisvastuuseen. Kuntayhtymä toteuttaa työntekijöidensä yhdenvertaisuutta parhaiten vaikuttamalla palveluntuottajan hallituksessa yhtiötä koskeviin päätöksiin. Lisäksi yhdenvertaisuus toteutuu erityisesti sen vuoksi, että myös muut kuin kuntayhtymä voivat käyttää yhtiön tuottamia työterveyspalveluja.

Etelä-Savossa etäisyydet ovat pitkiä ja alue on suhteellisen harvaan asuttua. Täysin markkinaehtoisesti järjestetty työterveyspalvelu on henkilöstölle merkittävä toiminnallinen riski.

Joka tapauksessa osakekaupasta päättäminen on kuulunut kuntayhtymän toimivaltaan sen vuoksi, että Etelä-Savon Työterveys Oy:n yhtiöjärjestyksen mukainen toimiala vastaa työterveyshuoltoa lukuun ottamatta kuntayhtymän perussopimuksen 3 §:n mukaista toimialamäärittelyä, koska kuntayhtymän järjestämisvastuuseen kuuluvat perussopimuksen mukaan perusterveydenhuolto, avoterveydenhuolto ja erikoissairaanhoidon palvelut.

A on antanut selityksen, jossa on vaadittu kuntayhtymän hallituksen valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Osakekaupan ja kuntayhtymän perussopimuksen välillä on ristiriita. Esimerkiksi työterveyspalvelujen saatavuuden turvaaminen pienillä paikkakunnilla ei poista sitä tosiasiaa, että perussopimuksen mukaan kuntayhtymän tehtäviin ei kuulu muun ohella työterveyshuolto. Kuntayhtymä on rikkonut spekulatiivisen toiminnan kieltoa lähtemällä mukaan työterveysliiketoimintaan.

Etelä-Savon sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän yhtymähallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Oikeusohjeet

Kuntalain säännökset ja niiden esityöt

Kuntalain 135 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Kuntalain 7 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa tehtävät ja järjestää sille laissa erikseen säädetyt tehtävät. Laissa säädetään myös siitä, kun tehtäviä on järjestettävä yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa (lakisääteinen yhteistoiminta).

Kuntalain 8 §:n 1 momentin mukaan kunta voi järjestää sille laissa säädetyt tehtävät itse tai sopia järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle. Lakisääteisessä yhteistoiminnassa järjestämisvastuu on kunnan puolesta toisella kunnalla tai kuntayhtymällä.

Kuntalain 56 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan perussopimuksessa on sovittava ainakin kuntayhtymän tehtävistä sekä tarvittaessa 8 §:ssä tarkoitetun järjestämisvastuun siirtymisestä.

Kuntalain 64 §:n 1 momentin mukaan kuntayhtymään sovelletaan mitä kunnasta säädetään muun muassa lain 2 luvussa.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle kuntalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 268/2014 vp) on kuntalain 64 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu seuraavaa: ”Pykälässä säädettäisiin kuntaa koskevien säännösten soveltamisesta kuntayhtymään. Lain soveltamisalaa koskevaa 2 §:ää sekä kunnan toimintaa koskevaa 6 §:ää sovellettaisiin myös kuntayhtymään. Lain 7 §:ää kunnan tehtävistä sovelletaan myös kuntayhtymään. Kuntayhtymä ei voi ottaa hoitaakseen tehtävää, joka ei kuulu kunnan toimialaan.”

Hallituksen esityksessä (HE 268/2014 vp) on yleisperusteluissa (Kohta 2.2.2 Kunnan tehtävät ja toimiala) tuotu esille muun ohella seuraavaa:

”Kunnan yleisestä toimialasta säädetään kuntalain 2 §:ssä yleisesti. (---)

Yleistä toimialaa on katsottu rajoittavan oikeuskäytännössä ja -kirjallisuudessa muotoutuneet periaatteet. Perinteisen toimialaopin mukaiset yleisen toimialan määräytymisperusteet ohjaavat ja rajoittavat sitä, mitä kunta voi ottaa hoitaakseen ja miten se näitä tehtäviä hoitaa. Osa näistä periaatteista on samoja kuin hallinnon yleiset oikeusperiaatteet, joista säädetään hallintolain (434/2003) 6 §:ssä. Näitä ovat yhdenvertaisuus-, objektiviteetti- ja suhteellisuusperiaate, tasapuolisen kohtelun vaatimus sekä harkintavallan väärinkäytön kielto. Lisäksi vakiintuneesti yleisen toimialaa rajoittaviksi periaatteiksi on katsottu oikeuskäytännössä seuraavat: asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen, tehtävän paikallisuus, yksityisen tukemisen kielto, hallinnon toissijaisuus ja työnjako muiden viranomaisten kanssa sekä spekulatiivisen toiminnan kielto. Kunnan ei lisäksi ole katsottu voivan harjoittaa puhtaasti kaupallista tai teollista toimintaa.”

Perussopimuksen määräykset

Etelä-Savon sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän perussopimuksen 3 §:n 1 momentin mukaan kuntayhtymän tehtävänä on järjestää jäsenkuntien puolesta kaikki sosiaali- ja terveyspalvelut lukuun ottamatta ympäristöterveydenhuoltoa, eläinlääkintähuoltoa, työterveyshuoltoa ja Vaalijalan kuntayhtymän tehtäväksi annettuja kehitysvammaisten erityispalveluja.

Pykälän 4 momentin mukana kuntayhtymä voi tuottaa muita toimialaansa liittyviä tai sitä tukevia palveluja.

Pykälän 5 momentin mukaan tehtävänsä toteuttamiseksi kuntayhtymä voi olla osakkaana tai jäsenenä muissa yhtiöissä tai yhteisöissä sekä omistaa ja hallita kiinteistöjä ja huoneistoja.

Pykälän 6 momentin mukaan kuntayhtymä voi käyttää tehtävänsä toteuttamiseksi myös yksityisiä ja kolmannen sektorin palveluntuottajia.

Terveydenhuoltolain ja työterveyshuoltolain säännökset

Terveydenhuoltolain 18 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä alueellaan sijaitsevissa työpaikoissa työskenteleville työntekijöille työterveyshuoltolain (1383/2001) 12 §:ssä ja muualla laissa säädetyt työterveyshuoltopalvelut.

Pykälän 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä alueellaan toimiville yrittäjille ja muille omaa työtään tekeville soveltuvin osin työterveyshuoltolain 12 §:ssä ja sen nojalla annetuissa säädöksissä tarkoitettua työterveyshuoltoa.

Pykälän 3 momentin mukaan kunta voi sopia alueellaan toimivan työnantajan kanssa siitä, että kunnan terveyskeskus järjestää työnantajan palveluksessa oleville työntekijöille työterveyshuoltolain 14 §:ssä tarkoitettuja sairaanhoito- ja muita terveydenhuoltopalveluja. Vastaavanlainen sopimus voidaan tehdä myös yrittäjän ja muun omaa työtään tekevän kanssa.

Työterveyshuoltolain 4 §:n 1 momentin mukaan työnantajan on kustannuksellaan järjestettävä työterveyshuolto työstä ja työolosuhteista johtuvien terveysvaarojen ja -haittojen ehkäisemiseksi ja torjumiseksi sekä työntekijöiden turvallisuuden, työkyvyn ja terveyden suojelemiseksi ja edistämiseksi.

2. Asiassa saatu selvitys

Etelä-Savon sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän valtuusto on 15.6.2017 päättänyt ostaa Mikkelin kaupungilta Etelä-Savon Työterveys Oy:n 300 000 osakkeesta 147 000 osaketta (49 prosenttia) niin, että Osuuskauppa Suur-Savo ostaa 153 000 osaketta (51 prosenttia). Kauppahinta on 2 600 000 euroa, josta kuntayhtymän osuus on 1 274 000 euroa.

Etelä-Savon sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä on lakisääteinen erikoissairaanhoitopiirin kuntayhtymä, johon kuuluu yhdeksän jäsenkuntaa ja jonka palveluksessa on noin 3 500 työntekijää. Kuntayhtymän vuoden 2017 talousarvion toimintamenojen määrä on noin 350 miljoonaa euroa. Kuntayhtymällä on työntekijöitä seitsemän kunnan alueella olevissa toimipaikoissa. Kuntayhtymä hankkii kaikkien työntekijöidensä työterveyspalvelut toistaiseksi voimassa olevan sopimuksen perusteella Etelä-Savon Työterveys Oy:ltä.

Etelä-Savon Työterveys Oy:n toimialana on voimassa olevan yhtiöjärjestyksen mukaan kokonaisvaltaisten työterveys- ja lääkäriasemapalvelujen tuottaminen sisältäen yleis- ja erikoislääkäripalvelut, hammaslääkäripalvelut, laboratoriopalvelut, röntgenpalvelut, fysioterapiapalvelut, sairaanhoito- ja lääkäripalvelut sekä terveydenhuollon muiden laillistettujen ammattihenkilöiden tuottamat palvelut. Yhtiö tuottaa myös lääketieteellisiä tutkimus- ja hoitopalveluja lyhyt- ja pitkäaikaishoitoa antavissa sairaaloissa, kuntoutuslaitoksissa ja muissa terveyden ja sosiaalihuollon palveluyksiköissä. Lisäksi yhtiö voi tarjota terveydenhuoltoalaan liittyvää konsultointi-, tutkimus-, koulutus-, tuki- ja kehitystoimintapalvelua. Yhtiö voi omistaa, hallita, vuokrata ja käydä kauppaa huoneistoilla, kiinteistöillä ja arvopapereilla.

Kuntayhtymän, Osuuskauppa Suur-Savon ja Etelä-Savon Työterveys Oy:n välisen osakassopimuksen mukaan Etelä-Savon Työterveys Oy tuottaa sopimuksen allekirjoitusajankohtana työterveyshuolto- ja yleislääkäripalveluita. Yhtiön hallitus voi yhtiöjärjestyksen toimialan sallimissa puitteissa laajentaa yhtiön tällä hetkellä harjoittamaa toimintaa, mutta ei voi supistaa toimintaa ilman kummankin sopijapuolen suostumusta. Yhtiön palveluksessa on 51 työntekijää ja sen tilikauden 1.1.–31.12.2016 liikevaihto on ollut 6,6 miljoonaa euroa sekä liiketoiminnan tulos noin 0,6 miljoonaa euroa. Yhtiön työterveyspalvelujen asiakkaita ovat Mikkelin ja lähikuntien yritykset ja yhteisöt, mutta palveluita tarjotaan myös muille tahoille.

Jäsenkunnat vastaavat itse työterveyshuollon kunnille kuuluvasta järjestämisestä terveydenhuoltolain 18 §:n edellyttämällä tavalla.

3. Kysymyksenasettelu

Asiassa on Etelä-Savon sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän hallituksen valituksen johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut A:n valituksesta kumota kuntayhtymän valtuuston 15.6.2017 tekemän päätöksen ostaa 49 prosenttia Etelä-Savon Työterveys Oy:n osakkeista kuntayhtymän perussopimuksen 3 §:n 1 momentin ja kuntalain 135 §:n 2 momentin vastaisena.

4. Oikeudellinen arvio ja johtopäätös

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kuntayhtymän valtuusto on päättänyt ostaa vähemmistöosakkuuden Etelä-Savon Työterveys Oy:stä, jonka enemmistöosakkaaksi tulisi yksityisessä omistuksessa oleva Osuuskauppa Suur-Savo. Etelä-Savon Työterveys Oy toimii kilpailutilanteessa markkinoilla ja se myy työterveyshuolto- ja yleislääkäripalveluita omien osakkaidensa lisäksi myös muille tahoille.

Kuntayhtymän hallituksen mukaan osakekaupassa on kysymys kuntayhtymän toimialasijoittamisesta ja yhtiö on kirjanpitolaissa tarkoitettu omistusyhteysyritys, joka ei kuulu kuntayhtymän konserniin. Lisäksi osakekaupalla toteutetaan kuntayhtymän työnantajana henkilökunnalleen järjestämät työterveyshuoltopalvelut kuntayhtymän perustehtävään liittyvinä ja näitä tukevina palveluina kuntayhtymän perussopimuksen 3 §:n 4 ja 5 momentin mukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kuntayhtymän valtuuston päätös ostaa edellä selostetuissa olosuhteissa Mikkelin kaupungilta osuus Etelä-Savon Työterveys Oy:n osakekannasta ei kuulu kuntayhtymän perussopimuksen 3 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin tehtäviin, joten päätös on perussopimuksen vastainen. Kuntayhtymän hallituksen valituksessaan esittämät muut perustelut sille, minkä vuoksi vähemmistöosakeomistuksen kauppaa on kuitenkin pidettävä perussopimuksen ja kuntayhtymän tarkoituksen mukaisena, eivät vaikuta tähän johtopäätökseen, kun otetaan huomioon perussopimuksen 3 §:n 4 ja 5 momentti.

Edellä lausutun perusteella kuntayhtymän valtuusto on ylittänyt asiassa toimivaltansa, minkä vuoksi valtuuston osakekauppaa koskeva päätös on kuntalain 135 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Eija Siitari, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander, Toomas Kotkas, Antti Pekkala ja Ari Wirén. Asian esittelijä Jukka Vanto.