KHO:2020:101

Alue oli tärkeä kalastuskohde. Alueella oli ollut erityistä merkitystä niille kalastusoppaille, jotka kalastuslain mukaisen luvan nojalla järjestivät kalastusmatkailuyrittäjinä asiakkailleen alueelle ulottuvia kalastusmatkailutilaisuuksia. Kalastuskiellon määrääminen vaikutti välittömästi heidän oikeuteensa, velvollisuuteensa tai etuunsa. Koska heitä ei ollut kuultu kaupungin hakemuksesta eikä ELY-keskuksen päätöstä kalastuskiellon määräämisestä ollut annettu heille tiedoksi, he eivät olleet erittäin painavan syyn vuoksi voineet määräajassa hakea muutosta päätökseen. Korkein hallinto-oikeus palautti heille menetetyn määräajan ELY-keskuksen päätöksestä valittamista varten.

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 6 §, 61 ja 62 §

Kalastuslaki 124 § 1 momentti (379/2015)

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 § 1 momentti

Hallintolaki 11 §, 34 § 1 momentti ja 54 § 1momentti

Päätös, jota hakemus koskee

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus 20.12.2018 nro 973/5710/2018

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on hakemuksen kohteena olevalla päätöksellään kieltänyt Porvoon kaupungin hakemuksesta viehekalastuksen, onkimisen ja pilkkimisen päätöksen karttaliitteessä tarkemmin osoitetulla alueella Porvoonjoessa. Kielto on annettu kalastuslain 54 §:n nojalla. Päätöksen mukaan kielto on voimas¬sa niin kauan kuin Porvoon kaupunki järjestää kaikille avoimen lupamyynnin kyseiselle alueelle, kuitenkin enintään 31.12.2020 asti.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

F ry sekä A, B, G, C, D ja E (jäljempänä myös hakijat) ovat korkeimpaan hallinto-oikeuteen 17.5.2019 saapuneessa hakemuksessaan vaatineet menetetyn määräajan palauttamista valituksen tekemiseksi ELY-keskuksen päätöksestä.

F ry on valtakunnallinen kalastusoppaita edustava kalastusalan järjestö. ELY-keskus ei ollut pyytänyt kaupungin hakemuksesta lausuntoa F ry:ltä eikä myöskään alueella kalastuslain 18 §:n mukaisen luvan nojalla toimivilta kalastusoppailta. Kalastusoppaat eivät ole olleet tietoisia asian vireilläolosta ja asiassa annetusta päätöksestä, joten ne eivät ole voineet valittaa siitä. F ry sai tiedon päätöksestä facebook-uutisen kautta 15.3.2019 ja jakoi sen 16.3.2019 sosiaalisessa mediassa jäsenilleen.

Kalastuskielto vaikuttaa suoraan kalastusoppaiden elinkeinon harjoittamiseen. Kalastuskieltoalue on syksyisin tärkeä kalastuskohde usealle Porvoossa toimivalle kalastusoppaalle.

ELY-keskus on lausunnossaan katsonut, että F ry:llä ei ole asiassa valitusoikeutta. ELY-keskus on myöntänyt yhdistyksen jäsenille kalastuslain 18 §:n mukaisia lupia kokonaisten maakuntien alueelle. Kysymyksessä olevalle pienelle alueelle Porvoonjoen suulla voi ostaa vesialueen omistajan luvan. Kieltäessään yleiskalastusoikeuksien käytön alueella ELY-keskus on edellyttänyt kaikille avointa lupamyyntiä.

Hakijat ovat antaneet vastaselityksen.

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt hakijoilta lisäselvitystä siitä, millä perusteella he katsovat, että heillä on kalastusoppaina valitusoikeus asiassa.

Hakijat ovat lisäselvityksessään ilmoittaneet, että G ei ole vuoden 2019 aikana harjoittanut kalastusopastoimintaa Porvoon-Sipoon kalatalousalueella kalastuslain 18 §:n mukaisen alueellisen kalastusopasluvan nojalla. B on tehnyt Porvoon-Sipoon kalatalousalueella yhdeksän kalastusmatkaa yhteensä 30 asiakkaan kanssa, C kaksi kalastusmatkaa yhteensä kymmenen asiakkaan kanssa, D 12 kalastusmatkaa yhteensä 38 asiakkaan kanssa, E kolme kalastusmatkaa yhteensä 15 asiakkaan kanssa ja A 11 kalastusmatkaa yhteensä 38 asiakkaan kanssa. Matkoja ei ole tehty kalastuskieltoalueelle. Ennen vuotta 2019 he ovat vieneet asiakkaitaan kalastamaan Porvoon-Sipoon kalatalousalueelle suurin piirtein samassa määrin kuin vuonna 2019. Noista matkoista ainoastaan osa on suuntautunut sittemmin kalastuskieltoon määrätylle alueelle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus ei tutki hakemusta F ry:n ja G:n tekemänä.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut hakemuksen A:n, B:n, C:n, D:n ja E:n tekemänä.

Korkein hallinto-oikeus palauttaa A:lle, B:lle, C:lle, D:lle ja E:lle menetetyn määräajan ja oikeuttaa heidät puhevallan menettämisen uhalla viimeistään 30 päivän kuluttua siitä, kun he ovat saaneet tiedon tästä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä, toimittamaan Helsingin hallinto-oikeudelle valituksensa Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 20.12.2018 tekemästä päätöksestä nro 973/5710/2018 ja tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen.

A:n on hakemuksen ensimmäisenä allekirjoittajana ilmoitettava tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen tiedoksisaannista B:lle, C:lle, D:lle ja E:lle.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

Hallintolainkäyttölain 61 §:n 2 kohdan mukaan menetetty määräaika voidaan palauttaa sille, joka laillisen esteen tai muun erittäin painavan syyn vuoksi ei ole voinut määräajassa hakea muutosta päätökseen.

Hallintolainkäyttölain 68 §:n mukaan menettelystä ylimääräisessä muutoksenhaussa on muuten soveltuvin osin voimassa, mitä mainitussa laissa säädetään valituksesta.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Hallintolainkäyttölain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 217/1995 vp) edellä mainittua pykälää koskevissa perusteluissa todetaan muun ohella, että valitusoikeus olisi myös sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, mutta johon päätös ei ole muodollisesti kohdistettu. Valitusoikeutta ei voitaisi johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista. Välittömyyskriteerin soveltuvuutta arvioitaessa olisi kiinnitettävä huomiota kunkin asian laatuun ja asiassa ilmenevään oikeusturvan tarpeeseen. Säännös olisi väljän yleislausekkeen muodossa, jotta oikeuskäytännön kehittäminen olisi mahdollista.

Kalastuslain 124 §:n 1 momentin (379/2015) mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) on kumottu 1.1.2020 voimaan tulleella oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetulla lailla (808/2019).

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 126 §:n 1 momentin mukaan ennen mainitun lain voimaantuloa tehtyyn hallintoviranomaisen tai hallintotuomioistuimen päätökseen sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Valitusoikeudesta hallintopäätökseen säädetään uuden hallintoprosessilain 7 §:ssä. Lain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 290/2018 vp) yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan 7 §:n 1 momentin säännös vastaisi sisällöltään hallintolainkäyttölain 6 §:ää.

Hallintolain 11 §:n mukaan hallintoasiassa asianosainen on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Hallintolain 54 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on annettava tekemänsä päätös viipymättä tiedoksi asianosaiselle ja muulle tiedossa olevalle, jolla on oikeus hakea siihen oikaisua tai muutosta valittamalla.

Asiassa saatu selvitys

ELY-keskus on hakemuksen kohteena olevalla päätöksellään kieltänyt yleiskalastusoikeuksien käytön päätöksen karttaliitteestä tarkemmin ilmenevällä alueella Porvoon kaupungin läpi kulkevaa ja kaupungin edustalle laskevaa Porvoonjokea, kunnes kaupunki on järjestänyt alueella kaikille avoimen lupien myynnin, kuitenkin enintään 31.12.2020 asti. Päätös on annettu Porvoon kaupungin hakemuksesta kalastuslain 54 §:n nojalla.

ELY-keskus oli pyytänyt hakemuksesta lausunnot Porvoon-Sipoon kalastusalueelta, Nylands Fiskarförbund rf:ltä ja Suomen vapaa-ajankalastajien keskusjärjestö ry:ltä. Päätös oli annettu tiedoksi mainituille lausunnonantajille ja Itä-Uudenmaan poliisilaitokselle.

Alue on tärkeä kalastuskohde.

Kalastusopastoiminta on kalastuslain perusteella luvanvaraista. Kalastuslain 18 §:n 1 momentin mukaan kalastusmatkailun toimintaedellytysten turvaamiseksi ELY-keskus voi myöntää koko toimialuettaan tai sen osaa koskevan luvan järjestää kalastusmatkailutilaisuuksia, joihin osallistuu enintään kuusi kalastajaa kerrallaan ja joissa harjoitetaan onkimista, pilkkimistä tai viehekalastusta.

A, B, C, D ja E ovat harjoittaneet kiellon kohteena olevalla alueella kalastusopastoimintaa kalastuslain 18 §:n 1 momentin mukaisen luvan nojalla.

F ry:n ja G:n hakemus

F ry on kalastusoppaita edustava yhdistys, jonka toiminta-alue käsittää koko maan. Sääntöjensä mukaan yhdistyksen tarkoituksena on muun ohella kalastusmatkailualan yleisten toimintaedellytysten kehittäminen, jäsentensä ohjaus ja neuvonta, alan kehityksen seuraaminen sekä yhteydenpito muihin kalatalous- ja matkailualan järjestöihin.

ELY-keskuksen päätöstä ei ole kohdistettu F:hyn. Saatu selvitys huomioon ottaen päätös ei myöskään välittömästi vaikuta yhdistyksen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. F ry:llä ei siten ole oikeutta valittaa päätöksestä.

ELY-keskuksen päätöstä ei ole kohdistettu myöskään G:hen. Hänen toiminnastaan antamansa edellä mainitun selvityksen perusteella kalastuskieltoon määrätyllä alueella ei ole ollut erityistä merkitystä hänen toiminnalleen eikä ELY-keskuksen päätös vaikuta hänen toimintansa jatkuvuuteen. G:llä ei siten ole oikeutta valittaa päätöksestä.

Koska F ry:llä ja G:llä ei ole oikeutta valittaa ELY-keskuksen päätöksestä, menetetyn määräajan palauttamista koskeva hakemus on jätettävä heidän osaltaan tutkimatta.

A:n, B:n, C:n, D:n ja E:n hakemus

A, B, C, D ja E ovat ELY-keskuksen myöntämien kalastusopaslupien perusteella järjestäneet asiakkailleen ELY-keskuksen päätöksellä kalastuskieltoon sittemmin määrätylle alueelle ulottuvia kalastusmatkailutilaisuuksia. Alueella on siten ollut erityistä merkitystä A:n, B:n, C:n, D:n ja E:n toiminnalle, minkä vuoksi ELY-keskuksen määräämä kalastuskielto koskee hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välittömästi heidän oikeuttaan, velvollisuuttaan tai etuaan.

Lähtökohtana voidaan pitää sitä, että ELY-keskuksella on ollut myöntämiensä kalastusopaslupien perusteella päätöstä tehdessään tiedossa, että A:n, B:n, C:n, D:n ja E:n kalastusopastoiminta on ulottunut kalastuskiellon alueelle. Heitä ei kuitenkaan ole kuultu asianosaisina ennen päätöksen tekemistä hallintolain 34 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla eikä päätöstä ole hallintolain 54 §:n 1 momentin mukaisesti annettu heille asianosaisina tiedoksi. He eivät tästä syystä ole tienneet kalastuskieltoa koskevan asian vireilläolosta ja ratkaisusta eivätkä ole erittäin painavan syyn vuoksi voineet hakea määräajassa muutosta ELY-keskuksen päätökseen.

Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus harkitsee oikeaksi hallintolainkäyttölain 61 ja 62 §:n nojalla suostua A:n, B:n, C:n, D:n ja E:n hakemukseen ja oikeuttaa heidät puhevallan menettämisen uhalla viimeistään 30. päivänä siitä, kun he ovat saaneet tiedon tästä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä, toimittamaan valituksensa Helsingin hallinto-oikeudelle. Valitukseen on liitettävä tämä korkeimman hallinto-oikeuden päätös ja selvitys sen tiedoksisaannista.

Asiassa on muutoin noudatettava, mitä ELY-keskuksen päätökseen liitetyssä muutoksenhakuosoituksessa on valituksesta ja sen toimittamisesta lausuttu.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Jaakko Autio, Monica Gullans, Pekka Aalto ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Petri Leinonen.