KHO:2020:103

Edunvalvoja oli hakenut holhoustoimilain mukaista lupaa päämiehensä A omistamien kiinteistöjen myymiseen päämiehen pojalle D ja tämän puolisolle E. Kiinteistön kaupalla oli tarkoitus toteuttaa maatilan sukupolvenvaihdos. Maistraatti (nykyisin Digi- ja väestötietovirasto) katsoi, että alhaisen kauppahinnan vuoksi kyseessä oleva oikeustoimi oli lahjoitus, jolle ei voida myöntää holhoustoimilain mukaista lupaa. Maistraatin mukaan oikeustoimi ei myöskään ollut A:n edun mukainen. Maistraatti hylkäsi hakemuksen. Hallinto-oikeus jätti D:n valituksen maistraatin päätöksestä tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että holhoustoimilain ja siinä olevan tiettyjä oikeustoimia koskevan lupajärjestelmän tarkoituksena on päämiehen edun turvaaminen. Maistraatin lupa-asiaan antamassa päätöksessä ei ollut kyse siitä, että sillä rajoitettaisiin osapuolten mahdollisuutta ryhtyä luvanvaraiseen oikeustoimeen sinänsä, vaan lupa-asiaan annettavan päätöksen tarkoitus oli turvata se, ettei sellaisella oikeustoimella aiheuteta edunvalvottavan päämiehen eduille vahinkoa.

Kiinteistön kauppa koski tosiasiassa D:n etua. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että maistraatin holhoustoimilain nojalla antaman päätöksen vaikutukset olivat kuitenkin hänen kannaltaan välillisiä. Näin ollen maistraatin päätös ei koskenut D:n oikeutta tai etua sillä tavoin, että hänellä olisi ollut valitusoikeus maistraatin päätöksestä. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutettu.

Holhoustoimesta annettu laki 1 §, 34 § 1 momentti 1 kohta, 35 § ja 87 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 6 § 1 momentti

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettu laki 126 § 1 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 12.3.2019 nro 19/0302/2

Asian aikaisempi käsittely

Maistraatin päätökset

Sisä-Suomen maistraatti (nykyisin Digi- ja väestötietovirasto) on 12.9.2018 tekemällään päätöksellä hylännyt B:n hakemuksen A:n 27.10.2017 antaman edunvalvontavaltuutuksen vahvistamisesta.

Sisä-Suomen maistraatti (nykyisin Digi- ja väestötietovirasto) on 21.12.2018 tekemällään päätöksellä hylännyt Konneveden kunnan yleisen edunvalvojan hakemuksen luvan saamiseksi A:n omistamien kiinteistöjen myymiseen D:lle ja E:lle. Maistraatti on perustellut päätöstään seuraavasti:

Myytävien kiinteistöjen käypä arvo on yhteensä 284 914 euroa. Hakemuksen mukainen kiinteistöjen kauppahinta on 50 000 euroa. Mikäli kiinteistöt myydään käypää arvoa alhaisemmalla hinnalla, kysymys on lahjoittamisesta. Holhoustoimilain 32 §:n mukaan edunvalvoja ei saa lahjoittaa päämiehensä omaisuutta. Lainkohta on ehdoton. Myöskään holhousviranomainen ei voi myöntää lupaa päämiehen omaisuuden lahjoittamiselle. Kiinteistöjen kauppaa ei voida pitää päämiehen edun mukaisena.

Valitukset hallinto-oikeudessa

B, C ja D ovat yhteisellä valituskirjelmällään valittaneet Sisä-Suomen maistraatin 12.9.2018 ja 21.12.2018 tekemistä päätöksistä Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle. He ovat myös vaatineet, että Suomen valtio velvoitetaan korvaamaan B:lle vahingonkorvauksena hänen maistraatin päätösten vuoksi menettämänsä luopumistuen arvo sekä valittajien oikeudenkäyntikulut.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on antanut 12.3.2019 yhteisen päätöksen nro 19/0302/2 B:n, C:n ja D:n maistraatin päätöksistä tekemistä valituksista. Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta maistraatin päätöksiin kohdistuneet valitukset ja vahingonkorvausvaatimuksen sekä hylännyt valittajien oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään siltä osin kuin nyt on kysymys seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Holhoustoimesta annetun lain 87 §:n 1 momentin mukaan holhousviranomaisen 34 ja 57 §:n nojalla tekemään päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

(---)

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

(---)

Saman lain 51 §:n 2 momentin mukaan valitus jätetään tutkimatta, jos sitä ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este.

Oikeudellinen arviointi

Holhoustoimesta annetun lain 34 §:ssä tarkoitetun hakemuksen voi tehdä vain edunvalvoja. Kyseisen lain 35 §:n mukaan maistraatti voi myöntää edunvalvojalle lain 34 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetun luvan päämiehen kiinteän omaisuuden myymiseen, jos kyseinen oikeustoimi on päämiehen edun mukainen. Laissa ei sen sijaan edellytetä, että luvan myöntämistä harkittaessa olisi otettava huomioon muiden henkilöiden kuin päämiehen edut. Maistraatin päätös ei edellä lausuttu huomioon ottaen vaikuta hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välittömästi B:n, C:n ja D:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Koska maistraatin päätöstä ei myöskään ole kohdistettu heihin, heillä ei ole oikeutta hakea siihen muutosta valittamalla.

(---)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jussi-Pekka Lajunen, Anneli Aura ja Tero Heiniluoma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

B, C ja D (jäljempänä myös valittajat) ovat yhteisessä valituslupahakemuksessaan pyytäneet saada lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatineet, että maistraatin päätökset ja hallinto-oikeuden päätös kumotaan. B:n hakemus edunvalvontavaltuutuksen vahvistamisesta ja edunvalvojan hakemus luvan saamiseksi kiinteistön kauppaan on hyväksyttävä.

Valittajat ovat myös vaatineet, että Sisä-Suomen maistraatti tai Suomen valtio määrätään korvaamaan päätösten aiheuttama vahinko B:lle.

Valittajat ovat lisäksi vaatineet, että heidän oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa korvataan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos ei ole A:n edun mukainen, vaan se on päinvastoin aiheuttanut merkittävää haittaa A:lle ja hänen läheisilleen. Hallinto-oikeus on päätöksessään sivuuttanut varsinaisen asian ja perustanut päätöksensä valitusoikeuden puuttumiselle. Hallinto-oikeus on soveltanut holhoustoimilakia virheellisesti, koska asiaa ei ole tarkasteltu kokonaisvaltaisesti tarvittavalla huolellisuudella eikä arvioitu lain 35, 37 ja 38 §:ien kannalta. Hallinto-oikeuden päätös on kohtuuton ja lainsäätäjän tarkoituksen vastainen.

Kysymyksessä oleva kiinteistökauppa on perheen sukutilan sukupolvenvaihdosta koskeva kauppa. Sukupolvenvaihdoksen suunnittelu ja valmistelu on aloitettu vuonna 2010 jo ennen A:n terveydentilan heikkenemistä. Sukupolvenvaihdon toteutumiseksi on vuonna 2017 ryhdytty lukuisiin valmisteleviin toimenpiteisiin. A on jo ennen sairastumistaan ja myös sen jälkeenkin johdonmukaisesti ilmaissut tahtonsa olevan, että sukupolvenvaihdos toteutetaan suunnitelman mukaisesti. Arvioitaessa kiinteistökaupan päämiehen edun mukaisuutta asiassa ei ole lainkaan arvioitu sitä, mitä muita vaikutuksia kaupalla on A:n taloudelliseen asemaan kuin kauppahinta. Mikäli sukupolvenvaihdos olisi toteutunut, olisi A:n puoliso saanut luopumistukea. Koska puolisoilla ei ole avioehtoa, olisi tällä ollut suoraan vaikutusta myös A:n taloudelliseen asemaan. Lisäksi yhtenä kaupan ehtona on ollut, että A ja hänen puolisonsa saavat elinikäisen asumisoikeuden tilalla. A:n terveydentila vaatii ympärivuorokautista hoitoa, joka olisi näin voitu turvata tutussa ja turvallisessa ympäristössä A:n puolison ja tilan jatkamista suunnitelleen pojan perheen toimesta. Mikäli A:n hoito jouduttaisiin järjestämään laitoshoidossa, olisi se merkittävä taloudellinen erä. Asiassa olisi tullut ottaa huomioon kauppahinnan lisäksi muut taloudelliset vaikutukset. Näin arvioituna kokonaiskauppahinta vastaa hankkeen käypää arvoa. Myös yleisen edunvalvojan käsitys on se, että suunniteltu kiinteistön kauppa on A:n edun mukainen.

Maistraatin päätöksen johdosta sukupolvenvaihdosta ei ole saatu tehtyä, mistä syystä kaikki tilan työt ovat tällä hetkellä yksin B:n tehtävänä. Päätös on lisäksi aiheuttanut sen, että B on menettänyt sukupolvenvaihdokseen liittyneen luopumistuen. Päätös on B:n kannalta kohtuuton.

Digi- ja väestötietovirasto on antanut lausunnon. Virasto on lausunnossaan muun ohella todennut, että Konneveden kunnan yleinen edunvalvoja ei ollut määräajassa hakenut hallinto-oikeudelta muutosta maistraatin päätökseen koskien kiinteistön kaupalle haettua lupaa.

Konneveden kunnan yleinen edunvalvoja on antanut selityksen, jossa on esitetty muun ohella, että kiinteistön kauppa on edunvalvojan käsityksen mukaan A:n edun mukainen.

Valittajat ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian siltä osin, kuin se koskee Sisä-Suomen maistraatin 21.12.2018 tekemää päätöstä.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

Valittajien vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää valituslupahakemuksen muilta osin eli siltä osin kuin valituslupahakemus koskee Sisä-Suomen maistraatin 12.9.2019 tekemää päätöstä ja vahingonkorvausvaatimusta.

Perustelut

1. Valituksen hylkääminen

1.1 Sovellettavat ja asiaan liittyvät oikeusohjeet sekä lain esityöt

Holhoustoimesta annetun lain (jäljempänä holhoustoimilain) 1 §:n mukaan holhoustoimen tarkoituksena on valvoa niiden henkilöiden etua ja oikeutta, jotka eivät vajaavaltaisuuden, sairauden, poissaolon tai muun syyn vuoksi voi itse pitää huolta taloudellisista asioistaan.

Holhoustoimilain 34 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan edunvalvojalla ei ole oikeutta ilman holhousviranomaisen lupaa päämiehensä puolesta luovuttaa tai vastiketta antamalla hankkia kiinteää omaisuutta.

Holhoustoimilain 35 §:n mukaan holhousviranomainen voi myöntää 34 §:ssä tarkoitetun luvan, jos oikeustoimi tai toimenpide, johon lupaa haetaan, on päämiehen edun mukainen.

Holhoustoimilain 87 §:n 1 momentin mukaan holhousviranomaisen 34 ja 57 §:n nojalla tekemään päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) säädetään.

Hallituksen esityksessä holhouslainsäädännön uudistamiseksi (HE 146/1998 vp) todetaan holhoustoimilain yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

”34 §. Pykälä sisältää säännökset oikeustoimista, joihin edunvalvoja tarvitsee holhousviranomaisen luvan. Säätämällä oikeustoimi luvanvaraiseksi pyritään ennakolta vähentämään vaaraa siitä, että päämiehen eduille aiheutetaan oikeustoimella vahinkoa. Lupaa edellyttävien oikeustointen luetteloon on sen vuoksi pyritty sisällyttämään sellaiset oikeustoimityypit, jotka yleisen kokemuksen mukaan ovat keskimääräisesti merkittäviä tai riskialttiita.

(---)

35 §. Pykälässä säädetään seikoista, jotka holhousviranomaisen tulee ottaa huomioon harkitessaan, voidaanko lupa myöntää. Holhousviranomaisen olisi varmistuttava siitä, että oikeustoimi tai muu toimenpide, johon lupaa haetaan, on päämiehen edun mukainen. Tällöin on erityisesti otettava huomioon, mitä omaisuuden hoitamisesta säädetään 37–41 §:ssä.

36 §. (---)

Pykälän 2 momentti koskee tapauksia, joissa edunvalvoja on tehnyt oikeustoimen ilman tarvittavaa holhousviranomaisen lupaa. Säännöksen mukaan oikeustoimi ei sido päämiestä, jollei lupa-asian ratkaiseva holhousviranomainen sitä jälkeenpäin hyväksy. Vain edunvalvoja voi tehdä hyväksymistä tarkoittavan hakemuksen. Säännös ei merkitse asiallista muutosta voimassa olevaan oikeuteen. Nykyisen holhouslain 41 §:ää on näet käytännössä tulkittu ehdotetun säännöksen mukaisesti.”

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Hallintolainkäyttölain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 217/1995 vp) mainittua pykälää koskevissa perusteluissa todetaan muun ohella, että valitusoikeus olisi myös sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, mutta johon päätöstä ei ole muodollisesti kohdistettu. Valitusoikeutta ei voitaisi johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista. Välittömyyskriteerin soveltuvuutta arvioitaessa olisi kiinnitettävä huomiota kunkin asian laatuun ja asiassa ilmenevään oikeusturvan tarpeeseen. Säännös olisi väljän yleislausekkeen muodossa, jotta oikeuskäytännön kehittäminen olisi mahdollista.

Hallintolainkäyttölaki on kumottu 1.1.2020 voimaan tulleella oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetulla lailla (808/2019).

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 126 §:n 1 momentin mukaan ennen mainitun lain voimaantuloa tehtyyn hallintoviranomaisen tai hallintotuomioistuimen päätökseen sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Valitusoikeudesta hallintopäätökseen säädetään uuden hallintoprosessilain 7 §:ssä. Lain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 29/2018 vp) yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan 7 §:n 1 momentin säännös vastaisi sisällöltään hallintolainkäyttölain 6 §:ää.

1.2 Asiassa saatu selvitys

Sisä-Suomen maistraatti on 21.12.2018 tekemällään päätöksellä hylännyt Konneveden kunnan yleisen edunvalvojan hakemuksen luvan saamisesta A:n omistamien kiinteistöjen myymiseen hänen pojalleen D:lle ja miniälleen E:lle.

Konneveden kunnan yleinen edunvalvoja ei ole valittanut maistraatin päätöksestä. Muutosta hallinto-oikeudelta ovat hakeneet A:n puoliso B ja hänen poikansa C ja D. Hallinto-oikeus jätti valituksenalaisella päätöksellä tutkimatta heidän yhdessä tekemänsä valituksen.

Valittajat ovat esittäneet selvitystä siitä, mitä vaikutuksia kiinteistöjen kaupalla on edunvalvottavaan päämieheen ja hänen läheisiinsä. Koska kysymys on sukupolvenvaihdoksesta, kaupalla on valittajien mukaan välittömiä heihin kohdistuvia vaikutuksia, minkä vuoksi heillä tulisi olla valitusoikeus maistraatin päätöksestä.

1.3 Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkein hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että asiassa ei ole kyse kiinteistön kaupasta, vaan kiinteistön kaupan edellyttämästä holhoustoimilain 35 §:n mukaisesta luvasta. Asiassa on näin ollen kysymys sen arvioimisesta, onko nyt kysymyksessä olevassa lupa-asiassa tehdyllä päätöksellä sellaisia hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaisia välittömiä vaikutuksia B:n, C:n ja D:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun, jotka muodostaisivat heille oikeuden valittaa mainitusta päätöksestä. Näitä vaikutuksia on arvioitava kunkin osalta erikseen.

1.4 Oikeuskäytäntö ja oikeuskirjallisuus

Korkein hallinto-oikeus on hallintolainkäyttölain 6 §:n soveltamista koskevassa oikeuskäytännössään arvioinut päätöksestä aiheutuvia muutoksenhakuoikeuden perustavia vaikutuksia eri tilanteissa. Pelkkä henkilökohtainen intressi tai välillinen vaikutus ei yksinomaan riitä valitusoikeuden saamiseksi, vaan päätöksellä on oltava myös välittömiä vaikutuksia henkilön tai oikeushenkilön oikeusasemaan (ks. esim. KHO 2019:71, KHO 2018:106, KHO 2018:50 ja KHO 2014:188).

Korkein oikeus on oikeuskäytännössään katsonut, että kiinteistön ostajalla ei ollut oikeutta saattaa kysymystä holhouksenalaisen omistaman kiinteistön kaupan hyväksymisestä holhousoikeuden ratkaistavaksi (ks. KKO 1965 II 13).

Oikeuskirjallisuudessa on todettu, että ennen holhoustoimilain säätämistä oli eri yhteyksissä ehdotettu, että oikeustoimen tekemisen jälkeen oikeustoimikumppanillekin tulisi antaa oikeustoimen hyväksymistä koskeva hakijalegitimaatio. Ehdotusta ei kuitenkaan holhoustoimilakia säädettäessä hyväksytty. (Välimäki: Edunvalvontaoikeus, 1. painos, 2013, s. 128 ja alaviite 88)

Holhoustoimilain muutoksenhaun osalta oikeuskirjallisuudessa on lisäksi katsottu, että asianosaisuus tulisi ymmärtää kysymyksenä siitä, minkä tahon oikeudellisia intressejä hallintopäätöksessä on käsitelty, eivätkä pelkät välilliset vaikutukset perusta valitusoikeutta (Tornberg – Kuuliala: Suomen edunvalvontaoikeus, I. painos, 2015, s. 640). Lupa-asiassa valittaa voivat tavallisesti edunvalvoja ja päämies. Muiden on osoitettava, että lupa koskee välittömästi heidän oikeuttaan, velvollisuuttaan tai etuaan (Välimäki: Edunvalvontaoikeus, 1. painos, 2013, s. 132).

1.5 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Maistraatti on 12.12.2018 tekemällään päätöksellä hylännyt edunvalvojan hakemuksen luvan saamiseksi A:n omistamien kiinteistöjen myymiseen D:lle ja E:lle.

Maistraatin päätöstä ei ole kohdistettu B:hen, C:hen eikä D:hen. Heillä ei myöskään voida katsoa olevan oikeutta valvoa A:n etua eikä puhevaltaa häntä koskevassa asiassa.

Asiassa ei myöskään ole tullut ilmi sellaisia B:n tai C:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun liittyviä välittömiä vaikutuksia, joiden johdosta heillä olisi katsottava olevan muutoksenhakuoikeus asiassa. Asiassa on tämän jälkeen vielä erikseen tarkasteltava sitä, vaikuttaako päätös sillä tavoin välittömästi luvanvaraisen kiinteistökaupan vastapuolena olleen D:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun, että hänellä olisi katsottava olleen oikeus valittaa päätöksestä.

Holhoustoimilaissa oikeustoimen vastapuolelle ei nimenomaisesti ole annettu oikeutta hakea oikeustoimelle lupaa. Siten voidaan katsoa, ettei lain tarkoituksena ollut myöskään antaa oikeustoimen vastapuolelle muutoksenhakuoikeutta, vaan lähtökohtaisesti muutoksenhakuoikeus on vain edunvalvojalla tai päämiehellä itsellään.

Holhoustoimilain ja siinä olevan tiettyjä oikeustoimia koskevan lupajärjestelmän tarkoituksena on päämiehen edun turvaaminen. Maistraatin lupa-asiaan antamassa päätöksessä ei ole kyse siitä, että sillä rajoitettaisiin osapuolten mahdollisuutta ryhtyä luvanvaraiseen oikeustoimeen sinänsä, vaan lupa-asiaan annettavan päätöksen tarkoitus on turvata se, ettei sellaisella oikeustoimella aiheuteta edunvalvottavan päämiehen eduille vahinkoa.

Nyt kysymyksessä olevassa asiassa holhoustoimilain mukaista lupaa on haettu kiinteistön kauppaan, joka koskee sinänsä välittömästi D:n etua. Maistraatin tässä lupa-asiassa antaman päätöksen vaikutukset ovat kuitenkin hänen kannaltaan välillisiä. Näin ollen maistraatin päätös ei koske D:n oikeutta tai etua sillä tavoin, että hänellä olisi valitusoikeus maistraatin päätöksestä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ole perusteita.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, valittajien vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylättävä.

2. Valituslupahakemuksen hylkääminen

Sen perusteella, mitä valittajat ovat esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen muilta osin korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki edunvalvontavaltuutuksesta 43 § 1 momentti

Laki holhoustoimesta 87 § 3 momentti

Hallintolainkäyttölaki 13 § 2 momentti

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Minna Miettinen.