KHO:2020:106

Energiaviraston korkeimmalle hallinto-oikeuden tekemän valituksen mukaan tutkintapyynnön tehnyt kuluttaja-asiakas ei ole ollut verkonhaltijan maksutapavalikoiman sähkömarkkinalainmukaisuutta koskevassa päätöksessä asianosainen eikä hänellä ole valitusoikeutta Energiaviraston päätöksestä.

Unionin tuomioistuimen korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnön johdosta antaman ratkaisun (asia C-578/18, Energiavirasto) mukaan sähkömarkkinadirektiivin 37 artikla ei velvoita jäsenvaltioita antamaan sääntelyviranomaiselle toimivaltaa kotitalousasiakkaiden ja verkonhaltijoiden välisten riitojen ratkaisemiseen ja myöntämään tämän johdosta kotitalousasiakkaalle, joka on tehnyt sääntelyviranomaiselle valituksen verkonhaltijasta, tässä säännöksessä tarkoitetun osapuolen asemaa ja oikeutta hakea muutosta päätökseen, jonka sääntelyviranomainen on tehnyt tällaisen valituksen johdosta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, unionin tuomioistuimen tulkintakannanotto huomioon ottaen, ettei valitusoikeutta koskevaa hallintolainkäyttölain 6 § 1 momenttia ollut sovellettava sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklan johdosta siten, että kuluttaja-asiakkaalla olisi asiassa selostetun kaltaisessa tilanteessa oikeus valittaa Energiaviraston päätöksestä.

Kuluttaja-asiakkaalla ei myöskään ollut hallintolain 11 §:n perusteella asianosaisen asemaa asiaa Energiavirastossa käsiteltäessä.

Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja Energiaviraston päätökset saatettiin voimaan.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/72/EY sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta (sähkömarkkinadirektiivi) 1 artikla, 3 artikla ja 37 artikla 1 kohdan j ja n alakohta sekä 11, 12 ja 15–17 kohta

Laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta (590/2013) 2 §, 5 §, 6 § 1 momentti 13 kohta sekä 9 §

Sähkömarkkinalaki (588/2013) 57 § 2 momentti, 106 § 2 ja 4 momentti sekä 114 §

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 5 § 1 momentti sekä 6 § 1 momentti

Hallintolaki 11 §

Unionin tuomioistuimen tuomio 23.1.2020, Energiavirasto, C-578/18 (EU:C:2020:35)

ks. myös KHO:2018:125

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 23.5.2016 nro 16/0614/3

Asian tausta

A on 5.9.2013 ottanut yhteyttä Energiavirastoon ja tiedustellut Caruna Oy:n maksutapavalikoiman sähkömarkkinalain 57 §:n 2 momentin mukaisuutta.

Energiavirasto on 31.3.2014 tekemällään päätöksellä asiassa dnro 973/420/2013 katsonut, ettei Caruna Oy ollut toiminut maksutapavalikoimaa koskevassa asiassa sähkömarkkinalain 57 §:n 2 momentin vastaisesti. Energiavirasto on päätöksellään poistanut asian käsittelystään. Päätökseen on merkitty Caruna Oy asianosaiseksi ja A tutkintapyynnöntekijäksi. Päätöksen mukaan se ei sisällä toimenpidepyynnön tekijän osalta hallintolainkäyttölain 5 §:ssä tarkoitettua ratkaisua, josta voisi valittaa hallintolainkäyttölain mukaisessa järjestyksessä.

A on vaatinut Energiavirastoa oikaisemaan ja korjaamaan päätöstään 31.3.2014.

Energiavirasto on 28.4.2014 tekemällään päätöksellä asiassa dnro 973/420/2013 jättänyt tutkimatta A:n Energiaviraston päätöksestä 31.3.2014 tekemän oikaisuvaatimuksen ja hylännyt hänen vaatimuksensa asianosaisaseman myöntämisestä ja asiavirheen korjaamisesta. Hylätyiltä osin päätökseen on liitetty valitusosoitus hallinto-oikeuteen.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että päätöksen 28.4.2014 osalta hänen asianosaisasemansa on Energiaviraston käsittelemässä hallintoasiassa dnro 973/420/2013 vahvistettava ja oikaisuvaatimukseen annettu päätös kumottava.

A on lisäksi vaatinut, että Energiaviraston asiassa 31.3.2014 tekemä alkuperäinen päätös on kumottava ja asia palautettava Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi sekä Energiavirasto velvoitettava korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa 3 000 eurolla.

Energiavirasto on vaatinut, että A:n valitus jätetään tutkimatta tai toissijaisesti hylätään ja että A:n oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut ja poistanut Energiaviraston 28.4.2014 tekemän päätöksen muilta kuin virheen korjaamisvaatimusta koskevilta osin sekä kumonnut Energiaviraston 31.3.2014 tekemän päätöksen ja palauttanut asian Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi hallinto-oikeus on velvoittanut Energiaviraston korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut 3 000 eurolla.

Selostettuaan sovellettavat säännökset sekä asiassa saadun selvityksen hallinto-oikeus on oikeudellisena arviointinaan ja johtopäätöksenään lausunut seuraavaa:

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Asiassa on ensin ratkaistava, voidaanko valituksen katsoa ulottuvan Energiaviraston 31.3.2014 antamaan päätökseen vai ainoastaan 28.4.2014 annettuun oikaisuvaatimuksen tutkimatta jättämispäätökseen ja päätökseen evätä valittajalta asianosaisasema asiassa.

Sähkömarkkinalain 114 §:n mukaan muutosta Energiaviraston tekemiin päätöksiin haetaan hallintolainkäyttölain mukaisesti. Sähkömarkkinalaki ei tunne oikaisuvaatimusmenettelyä, kuten Energiavirastokin päätöksessään toteaa. Valittajan 8.4.2014 tekemä oikaisuvaatimus on näin ollen osoitettu väärälle viranomaiselle, kun muutosta Energiaviraston päätökseen olisi tullut hakea hallintolainkäyttölain mukaisesti valittamalla hallinto-oikeuteen. Energiaviraston 31.3.2014 antama päätös ei kuitenkaan sisältänyt valitusosoitusta, minkä johdosta valittaja on osoittanut oikaisuvaatimuksensa Energiavirastolle. Näissä oloissa Energiaviraston olisi tullut siirtää oikaisuvaatimus hallinto-oikeudelle valituksena käsiteltäväksi. Energiaviraston 28.4.2014 tekemä päätös on kumottava ja poistettava siltä osin kuin siinä on jätetty valittajan oikaisuvaatimus tutkimatta ja asianosaisasemaa koskeva vaatimus on hylätty.

Koska valittaja on tehnyt oikaisuvaatimuksen 8.4.2014 Energiaviraston 31.3.2014 antamaa päätöstä koskien ja ottaen huomioon, ettei kyseiseen päätökseen ole liitetty valitusosoitusta, on valittajan katsottava valittaneen hallinto-oikeuteen 31.3.2014 annetusta päätöksestä muutoksenhakuajan puitteissa.

Valittaja on vaatinut Energiaviraston 31.3.2014 antaman päätöksen kumoamista menettelyvirheiden johdosta ja oman asianosaisasemansa vahvistamista. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei tutkintapyynnön tekeminen tai muu vastaava asian vireille saattaminen sellaisenaan luo asianosaisasemaa käsiteltävässä hallintoasiassa. Hallintolain mukainen asianosaisasema edellyttää, että asia koskee henkilön oikeutta, etua tai velvollisuutta. Hallituksen esityksen HE 72/2002 vp yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan säännös on kirjoitettu väljään muotoon, jotta se mahdollistaisi riittävän joustavuuden ja tapauskohtaisen harkinnan asianosaisaseman määräytymisessä. Energiaviraston 31.3.2014 antama päätös koskee sitä, onko Caruna Oy:n toimintaa pidettävä sähkömarkkinalain 57 §:n mukaisena, mutta asiassa on kysymys kuitenkin myös valittajan oman sähkönsiirtosopimuksen maksutapavaihtoehdoista.

Valittajan asemaa arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon sähkömarkkinadirektiivin mukaan kuluttajille kuuluvat oikeudet, joihin lukeutuu oikeus valita useista eri maksumenetelmistä ja se, että sähkömarkkinadirektiivin mukaan jäsenvaltioilla on erityinen velvollisuus huolehtia heikommassa asemassa olevien asiakkaiden oikeuksien toteutumisesta. Sähkömarkkinadirektiivissä säännellään myös osapuolten oikeudesta tehdä jakeluverkonhaltijan toiminnasta valituksia sääntelyviranomaiselle sekä viitataan sääntelyviranomaisen päätöksiä koskevaan muutoksenhakuun. Sähkömarkkinadirektiivin johdanto-osan kappaleessa 68 viitataan myös perusoikeuksiin sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjaan, jonka 47 artiklan mukaan jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa.

Koska Energiavirasto on yksin toimivaltainen valvontaviranomainen sähkömarkkinalain 57 §:n noudattamisen valvonnan osalta, ei ole muuta viranomaista, joka voisi velvoittaa Caruna Oy:n tarjoamaan kuluttajille erilaisia maksutapoja sähkönjakelun laskujen maksamiseen, mikäli katsotaan, ettei Caruna Oy täytä säännöksen asettamaa velvollisuuttaan. Ellei Energiavirasto tällaisessa tilanteessa velvoittaisi yhtiötä maksutapavaihtoehtojen tarjoamiseen, ei sähkömarkkinadirektiivin edellyttämä kuluttajan oikeus toteutuisi.

Perusoikeuskirjan 47 artiklasta ja sähkömarkkinadirektiivin säännöksistä johtuen on kotimaisen lain säännöksiä tulkittava joustavasti. Koska Energiaviraston 31.3.2014 tekemä päätös koskee myös valittajan omaa asiaa ja siinä on lisäksi kysymys hänen unionin oikeudessa turvattujen oikeuksiensa toteuttamisesta, on hänellä katsottava olevan hallintolain tarkoittama asianosaisasema asian käsittelyssä Energiavirastossa. Tämä huomioon ottaen hänelle olisi tullut asian käsittelyn aikana Energiavirastossa varata tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Koska valittajaa ei ole asiaa käsiteltäessä kuultu asianmukaisesti, on Energiaviraston päätös kumottava menettelyvirheen johdosta ja asia palautettava Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä pykälässä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Valittaja on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 3 000 eurolla. Energiaviraston päätökset on valittajan valituksen johdosta kumottu. Tähän nähden olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Kun otetaan huomioon yhtäältä asian laatu ja laajuus sekä toisaalta suoritetut toimenpiteet ja niistä saatu selvitys, hallinto-oikeus katsoo, että kohtuullisena korvattavien oikeudenkäyntikulujen määränä voidaan pitää vaatimuksen mukaista 3 000 euroa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta 2 §, 5 §, 29 § ja 36 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Vesa Heikkilä ja Outi Siimes, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Energiaviraston valitus

Energiavirasto on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ja poistaa hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen ja saattaa voimaan Energiaviraston 28.4.2014 ja 31.3.2014 tekemät päätökset.

Energiavirasto on toissijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden päätöksen oikeusvaikutukset rajataan asioihin, joissa on kysymys sähkömarkkinadirektiivissä (2009/72/EY) säädetyistä oikeuksista, ja että korkein hallinto-oikeus vahvistaa, ettei hallinto-oikeuden päätöksellä katsota olevan sellaisia oikeusvaikutuksia, että tutkintapyynnön tekijällä olisi hallintolain 11 §:n lisäksi hallintolainkäyttölain 6 §:ssä tarkoitettu asema.

Energiavirasto on vielä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevalta osin ja hylkää A:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Energiavirasto on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Tutkintapyynnön tekijää ei ole pidetty vakiintuneen tulkinnan mukaan sähkömarkkinalain mukaisissa asioissa asianosaisena. Tutkintapyynnön tekijällä on asiassa vain vireillepanijan rooli.

Energiaviraston 31.3.2014 tekemässä päätöksessä on ollut kysymys viraston valvontatoimivaltansa nojalla tekemästä päätöksestä, jossa se on katsonut, ettei tutkintapyyntö anna aihetta jatkotoimenpiteisiin.

Tutkintapyynnön tehnyt A ei ole ollut Caruna Oy:n maksutapavalikoiman sähkömarkkinalainmukaisuutta koskevassa päätöksessä asianosainen eikä hänellä ole ollut valitusoikeutta Energiaviraston päätöksestä. Tämän vuoksi Energiavirasto on myöhemmässä 28.4.2014 päätöksessään jättänyt tutkintapyynnön tekijän oikaisuvaatimuksen tutkimatta sekä hylännyt hänen vaatimuksensa asianosaisaseman myöntämisestä ja asiavirheen korjaamisesta.

Kuluttajat ovat asianosaisia heidän etuaan tai oikeuttaan koskevissa asioissa kuluttajaviranomaisiin nähden, mutta eivät Energiaviraston valvontatehtäviin kuuluvissa asioissa.

Se, että Energiavirasto on valvontatoimivaltansa puitteissa katsonut, että sähköyhtiö ei ole menetellyt lainvastaisesti, ei loukkaa A:n oikeuksia. Energiaviraston toimivalta on yleistä valvontatoimivaltaa ja konkretisoituu suhteessa valvottavaan yhtiöön ja yhtiölle sähkömarkkinalaissa säädettyjen velvoitteiden noudattamiseen. Energiavirasto ei toimi riidanratkaisuelimenä, eikä sen päätöksissä oteta huomioon muita kuin velvoitteiden noudattamiseen liittyvät relevantit kansalliset ja EU-oikeuden säädökset.

Yksittäisen kuluttaja-asiakkaan sopimussuhteeseen liittyvät riita-asiat eivät kuulu Energiaviraston toimivaltaan. Energiaviraston tehtävänä on katsoa, että verkonhaltijan tai myyjän yleinen laskutuskäytäntö vastaa sähkömarkkinalain vaatimuksia, mutta ei arvioida sitä, onko yhtiön tarjoama palvelu yksittäisen asiakkaan näkökulmasta kohtuullinen tai oikeudenmukainen.

Sähkömarkkinadirektiivi ei määrittele sitä, kenellä on valitusoikeus sääntelyviranomaisen päätöksestä. Sähkömarkkinadirektiivin velvoitteet ja saavutettava tulos on Suomen lainsäädännössä tehokkaasti toimeenpantu, eikä direktiivin ja kansallisen lainsäädännön välillä voida katsoa olevan ristiriitaa.

Hallinto-oikeuden perustelut unionin oikeuden tulkintavaikutuksesta asiassa eivät sovellu nyt kyseessä olevaan tapaukseen. Unionin oikeuden tehokkuus saadaan turvattua nykyisellä valvontajärjestelmällä.

Arvioitaessa asiaa kokonaisuutena on kohtuullista, että A vastaa oikeudenkäyntikuluistaan asiassa sen lopputuloksesta riippumatta. Energiavirasto ei ole toiminut asiassa sillä tavalla virheellisesti tai selvästi lainvastaisesti, että se voitaisiin virheellisen menettelyn perusteella velvoittaa korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut.

A:n selitys

A on Energiaviraston valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Energiaviraston korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa viivästyskorkoineen. Lisäksi A on pyytänyt, että asiassa esitetään ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle.

A on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Energiavirastolle tehdyssä tutkintapyynnössä on ollut kysymys sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklan 11 kohdassa tarkoitetusta, kansalliselle sähkömarkkinaviranomaiselle tehdystä valituksesta.

Kysymystä valituksen tekijän asemasta valituksen ollessa viranomaisen käsiteltävänä ei ole sähkömarkkinadirektiivissä käsitelty. Tästä ei kuitenkaan voida tehdä johtopäätöstä, että valituksen tekijä voitaisiin jättää kokonaan asian käsittelyn ulkopuolelle Energiaviraston tekemällä tavoin. Sellaisella sähkömarkkinoiden osapuolella, jolla on oikeus tehdä sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklan 11 kohdassa tarkoitettu valitus kansalliselle valvontaviranomaiselle, on myös oikeus osallistua oman valitusasiansa käsittelyyn viranomaisessa. Direktiivin mukaan valituksen tekijällä on aina oikeus valittaa kansallisen viranomaisen päätöksestä tuomioistuimeen.

Asianosaisaseman arviointi on tehtävä asian aineellisoikeudellisten vaikutusten perusteella tapauskohtaisesti kunkin yksittäisen asian yksityiskohtia ja vaikutuksia arvioiden. Jos tutkintapyynnön tekijä on itse Energiaviraston arvioinnin kohteena olevan oikeussuhteen osapuoli, hän on myös asianosainen Energiaviraston käsitellessä tutkintapyyntöä.

Asianosaisasema on hallintolain esitöiden mukaan myös sellaisella henkilöllä, johon viranomaisen antama päätös ei suoraan kohdistu, mutta jonka oikeutta tai etua asia koskee. Päätöksen välittömänä seurauksena on selityksenantajan sähkömarkkinalain 57 §:ään perustuva oikeus saada Caruna Oy:n sopimuskumppanina käyttöönsä laissa edellytetty vaihtoehtoinen tapa sähkölaskujen maksamiseen. Viranomaisten välinen toimivallanjako ei vaikuta asianosaiskäsitteeseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden tulee pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklan tulkinnasta.

Oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuutta koskevan hallintolainkäyttölain 74 §:n lähtökohtana on kohtuullisuusarviointi. Kohtuusarvioinnin lähtökohdaksi on tässä asiassa otettava se valtava työmäärä, jonka selityksenantaja on yksityisenä asianosaisena joutunut asiassa tekemään saadakseen Energiaviraston virheellisen asianosaisratkaisun muutetuksi. Olisi kohtuutonta, jos asianosainen joutuu tekemään tällaisen työmäärän viranomaisen virheellisen ratkaisun korjaamiseksi.

Caruna Oy:n selitys

Caruna Oy on Energiaviraston valituksen johdosta antamassaan selityksessä viitannut Energiaviraston valituksessa esitettyyn ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen. Päätös tulee kumota ja asia jättää Energiaviraston ratkaisujen varaan.

Sähkömarkkinadirektiivissä ei aseteta edellytykseksi, että Energiavirastolle toimenpidepyynnön esittäneellä henkilöllä tulisi olla asianosaisen asema direktiivin 37 artiklan 11 kohdassa tarkoitetussa tilanteessa. Direktiivissä ei myöskään aseteta edellytykseksi sitä, että toimenpidepyynnön esittäneellä henkilöllä tulisi olla valitusoikeus kohdassa viitatun sääntelyviranomaisen antamasta ratkaisusta.

Sääntelyn keskeisenä tarkoituksena voidaan pitää sitä, että asiakas tilanteessa, jossa alalla toimiva yhtiö rikkoo lain säännöksiä, voi kääntyä sääntelyviranomaisen puoleen ja saada viranomainen aktivoitumaan asiassa. Sääntelyviranomainen osaa tällöin kiinnittää asiaan huomiota ja voi oikeaksi katsoessaan velvoittaa yhtiön toimimaan laissa edellytetyllä tavalla. Tällöin koko asiakaskollektiivi hyötyy sääntelyviranomaisen toimenpiteestä ja monilta yksittäisiltä asiaa koskevilta prosesseilta ainakin teoriassa vältytään.

Energiaviraston päätös on voinut kohdistua ja kohdistunut vain Caruna Oy:öön. Päätös ei koske Caruna Oy:n yksittäisen asiakkaan oikeutta, etua tai velvollisuutta hallintolain 11 §:ssä tarkoitetulla tavalla, eikä toimenpidepyynnön esittäneellä henkilöllä näin ollen ole asianosaisen asemaa myöskään kansallisen lainsäädännön perusteella.

Hallinto-oikeudella ei ole ollut toimivaltaa kumota Energiaviraston 31.3.2014 tekemää päätöstä tai edes tutkia Aen kyseisestä päätöksestä tekemää valitusta.

Energiaviraston vastaselitys

Energiavirasto on selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös ja sen perustelut jättävät huomioon ottamatta sääntelykokonaisuuden systematiikan ja nojautuvat virheellisesti yksittäisiin direktiivin kohtiin. Asiassa on kysymys siitä, onko A katsottava asianosaiseksi sähkömarkkinalain mukaisessa tutkinnassa.

Jos hallinto-oikeus on katsonut Energiaviraston menetelleen A:n oikaisuvaatimusta käsitellessään virheellisesti, sen on tullut kumota Energiaviraston asianosaisasemaa ja oikaisuvaatimuksen tutkimatta jättämistä koskeva päätös ja palauttaa asia tältä osin uudelleen käsiteltäväksi Energiavirastoon. Valvonta-asioissa muutoksenhakuun ei kuitenkaan sovelleta sähkömarkkinalain 114 §:ää, vaan toimivaltainen muutoksenhakuviranomainen määritetään valvontalain säännöksien mukaisesti. Näin ollen hallinto-oikeus on ylittänyt asiallisen toimivaltansa kumotessaan Energiaviraston 31.3.2014 tekemän päätöksen ja palauttaessaan asian Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Muut selitykset ja tiedoksiannot

A on antanut Caruna Oy:n selityksen ja Energiaviraston vastaselityksen johdosta lisäselityksen esittäen muun ohella seuraavaa:

Sähkömarkkinadirektiivissä edellytetty muutoksenhakuoikeus viranomaisen antamasta päätöksestä ei täyty kuluttajansuojalain mukaisessa menettelyssä.

A:n lisäselitys on lähetetty tiedoksi Energiavirastolle.

Energiaviraston vastaselitys ja A:n lisäselitys on lähetetty tiedoksi Caruna Oy:lle.

A on toimittanut lisäkirjelmän, joka on lähetetty tiedoksi Energiavirastolle ja Caruna Oy:lle.

Ennakkoratkaisupyyntö

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 7.9.2018 taltionumero 4045 (KHO 2018:125), pyydettyään Energiavirastoa, A:ta ja Caruna Oy:tä lausumaan ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä, lykännyt asian käsittelyä ja pyytänyt unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun seuraaviin kysymyksiin:

”1. Onko sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13 päivänä heinäkuuta 2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY 37 artiklaa tulkittava siten, että verkkoyhtiön kuluttaja-asiakkaana oleva henkilö, joka on saattanut vireille verkkoyhtiötä koskevan asian kansallisessa sääntelyviranomaisessa, katsotaan mainitun artiklan 17 kohdassa tarkoitetuksi ”osapuoleksi”, jota sääntelyviranomaisen päätös koskee ja joka siten olisi oikeutettu hakemaan kansallisen sääntelyviranomaisen verkkoyhtiötä koskevasta päätöksestä muutosta kansalliselta tuomioistuimelta?

2. Jos ensimmäisessä kysymyksessä tarkoitettua henkilöä ei ole pidettävä sähkömarkkinadirektiivin 2009/72/EY 37 artiklassa mainittuna ”osapuolena”, onko pääasian muutoksenhakijan kaltaisessa asemassa olevalla kuluttaja-asiakkaalla jollain muulla oikeudellisella perusteella unionin oikeudesta johtuva oikeus osallistua toimenpidepyyntönsä käsittelyyn sääntelyviranomaisessa tai saada asia käsitellyksi kansallisessa tuomioistuimessa, vai onko asia jätetty kansallisen oikeuden varaan?”

Unionin tuomioistuimen tuomio

Unionin tuomioistuin on tuomiossaan 23.1.2020 asiassa Energiavirasto (C-578/18, EU:C:2020:35) lausunut muun ohella seuraavaa:

”22 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa näillä kahdella kysymyksellään, jotka on syytä käsitellä yhdessä, vastauksen asiallisesti siihen, onko direktiivin 2009/72 37 artiklaa tulkittava siten, että se velvoittaa jäsenvaltiot antamaan sääntelyviranomaiselle toimivallan kotitalousasiakkaiden ja verkonhaltijoiden välisten riitojen ratkaisemiseen ja myöntämään tämän johdosta kotitalousasiakkaalle, joka on tehnyt sääntelyviranomaiselle valituksen verkonhaltijasta, tässä säännöksessä tarkoitetun osapuolen aseman ja oikeuden hakea muutosta päätökseen, jonka sääntelyviranomainen on tehnyt tällaisen valituksen johdosta.

23 Direktiivin 2009/72 1 artiklan mukaan direktiivin tarkoituksena on vahvistaa yhteiset säännöt sähkön tuotannolle, siirrolle, jakelulle ja toimitukselle sekä kuluttajansuojaa koskevat säännöt kilpailulle avoimien unionin sähkömarkkinoiden tehostamista ja yhdentymistä varten. Tässä yhteydessä direktiivin 3 artiklassa määritetään muun muassa jäsenvaltioiden velvollisuudet, jotka koskevat kuluttajansuojaa, kuten valitusten käsittelyä ja riitojen ratkaisemista tuomioistuinten ulkopuolisin keinoin, kun taas direktiivin 37 artiklassa yksilöidään sääntelyviranomaisen tehtävät ja toimivaltuudet.

24 Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeussääntöä tulkittaessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa oikeussääntö on (tuomio 19.7.2012, A, C‑33/11, EU:C:2012:482, 27 kohta ja tuomio 15.3.2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, 30 kohta).

25 Direktiivin 2009/72 37 artiklan sanamuodon osalta todettakoon, että kansalliselle sääntelyviranomaiselle osoitettaviin tehtäviin ja toimivaltuuksiin on 37 artiklan 4 kohdan e alakohdan ja 5 artiklan c alakohdan mukaan kuuluttava ainakin tarkoituksenmukaiset valtuudet suorittaa tutkintaa ja tarvittavat asian selvitystoimet riitojen ratkaisemiseksi direktiivin 37 artiklan 11 ja 12 kohdan mukaisesti sekä tehtävä toimia vertikaalisesti integroituneen yrityksen ja siirtoverkonhaltijan välillä riitojenratkaisuviranomaisena 37 artiklan 11 kohdan nojalla tehtyjen valitusten osalta.

26 Viimeksi mainitussa säännöksessä säädetään, että osapuoli, joka haluaa tehdä valituksen siirto- tai jakeluverkonhaltijasta tästä direktiivistä johtuvien kyseisen verkonhaltijan velvoitteiden osalta, voi osoittaa valituksensa sääntelyviranomaiselle, joka tekee riitojenratkaisuviranomaisena asiasta päätöksen kahden kuukauden kuluessa valituksen vastaanottamisesta, ja tätä määräaikaa voidaan joissakin tapauksissa pidentää, kun valitus on vastaanotettu. Sääntelyviranomaisen päätös on sitova, paitsi jos ja siihen asti kun se kumotaan muutoksenhaussa. Direktiivin 2009/72 37 artiklan 12 kohdassa säädetään puolestaan menettelystä, joka antaa kenelle tahansa haittaa kärsineelle osapuolelle, jolla on oikeus tehdä valitus direktiivin 37 artiklan mukaisesti tehdystä menetelmiä koskevasta päätöksestä tai, jos sääntelyviranomaisella on velvollisuus neuvotella, ehdotetuista tariffeista tai menetelmistä, mahdollisuuden vaatia valituksella päätöksen uudelleentarkastelua.

27 Lisäksi direktiivin 2009/72 37 artiklan 15–17 kohdassa säädetään erityisesti, etteivät tämän artiklan 11 ja 12 kohdassa tarkoitetut valitukset rajoita unionin tai kansallisen oikeuden mukaisen muutoksenhakuoikeuden käyttöä, että sääntelyviranomaisten tekemät päätökset on joka suhteessa perusteltava muutoksenhakumenettelyn mahdollistamiseksi tuomioistuimessa ja että jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisella tasolla on olemassa sopivat järjestelmät, joiden mukaisesti osapuoli, jota sääntelyviranomaisen päätös koskee, voi hakea siihen muutosta elimeltä, joka on riippumaton asianomaisista osapuolista ja hallituksista.

28 Näiden säännösten muodostaman kokonaisuuden perusteella voidaan katsoa, että sääntelyviranomaisella on valta toimia tuomioistuinten ulkopuolisena riitojenratkaisuelimenä, kun se käsittelee direktiivin 2009/72 37 artiklan 11 ja 12 kohdan nojalla tehtyä valitusta, ja että tällaisten riitojen osapuolilla on oikeus hakea muutosta sääntelyviranomaisen tällaisen valituksen johdosta tekemään päätökseen, jos päätös on osapuolille epäedullinen.

29 On kuitenkin todettava, ettei näissä säännöksissä säädetä tarkemmin siitä, kuuluuko tähän toimivaltaan kotitalousasiakkaiden ja verkonhaltijan välisten riitojen ratkaiseminen, ja että direktiivin 2009/72 37 artiklassa käytettyä ”osapuolen” tai ”haittaa kärsineen osapuolen” käsitettä ei ole siinä määritelty, minkä vuoksi 37 artiklan sanamuodon perusteella ei voida ratkaista sitä, kuuluuko käsitteen alaan kotitalousasiakas, joka on tehnyt valituksen verkonhaltijasta direktiivin 2009/72 säännösten rikkomisen vuoksi, ja kuuluuko tämän tyyppinen riita näin ollen välttämättä sen tuomioistuinten ulkopuolella tapahtuvan riitojenratkaisutoimivallan piiriin, joka jäsenvaltioiden on annettava sääntelyviranomaiselle.

30 Tässä yhteydessä on ensimmäiseksi mainittava siitä, että direktiivin 2009/72 37 artiklan 1 kohdan b alakohdassa, jossa sääntelyviranomaisen tehtäväksi annetaan varmistaa, että siirto- ja jakeluverkonhaltijat, ja tarvittaessa verkon omistajat, sekä kaikki sähköalan yritykset noudattavat tästä direktiivistä ja muusta asiaa koskevasta yhteisön lainsäädännöstä johtuvia velvollisuuksiaan, ei mainita sääntelyviranomaisen toimivaltaa riitojen ratkaisemiseen.

31 Toiseksi on todettava, ettei missään direktiivin 2009/72 37 artiklan säännöksessä, jossa mainitaan sääntelyviranomaisen toimivalta riitojen ratkaisemiseen, viitata kotitalousasiakkaiden ja verkonhaltijoiden välisiin riitoihin. Näin on esimerkiksi direktiivin 37 artiklan 3 kohdan b alakohdassa, jossa mainitaan nimenomaisesti riippumattoman järjestelmävastaavan ja siirtoverkon omistajan väliset riidat, 37 artiklan 4 kohdan e alakohdassa, jossa säädetään tutkintavaltuuksista, ja 37 artiklan 5 kohdan c alakohdassa, joka koskee vertikaalisesti integroituneen ja siirtoverkon haltijan välisiä riitoja.

32 Kolmanneksi on todettava, että direktiivin 2009/72 37 artiklan 1 kohdan j alakohdassa sääntelyviranomaisen tehtäväksi on annettu seurata kuluttaja-asiakkaiden valituksia ja sen 1 kohdan n alakohdassa sen tehtäväksi on annettu osaltaan varmistaa muiden asiaankuuluvien viranomaisten kanssa muun muassa direktiivin liitteessä I säädettyjen kuluttajansuojatoimenpiteiden tehokkuus ja täytäntöönpano. Sen 37 artiklan 2 kohdassa säädetään, että kun jäsenvaltiossa on niin säädetty, muu viranomainen kuin sääntelyviranomainen voi hoitaa 1 kohdassa säädetyt seurantatehtävät.

33 Asiayhteydestä, johon direktiivin 2009/72 37 artikla sijoittuu, ja sen säännöstön päämääristä, jonka osa artikla on, todettakoon ensinnäkin, että direktiivin johdanto-osan 42, 51 ja 54 perustelukappaleen mukaan kotitalousasiakkailla pitäisi olla oikeus riitojenratkaisumenettelyihin, että kuluttajien etujen olisi oltava keskeisessä osassa tässä direktiivissä, että jäsenvaltioiden tai, kun jäsenvaltiossa on niin säädetty, sääntelyviranomaisten olisi huolehdittava kuluttajien oikeuksien toteutumisesta, että kaikkien kuluttajien saatavilla olevat tehokkaat riitojenratkaisukeinot takaavat paremman kuluttajansuojan ja että jäsenvaltioiden olisi otettava käyttöön nopeat ja tehokkaat menettelyt valitusten käsittelemiseksi.

34 Toiseksi on huomattava, kuten edellä 23 kohdassa on todettu, että direktiivin 2009/72 tarkoituksena on sen 1 artiklan mukaan muun muassa vahvistaa yhteiset kuluttajansuojaa koskevat säännöt ja määritellä sähkönkuluttajien oikeudet. Direktiivin 3 artiklassa säädetäänkin näin jäsenvaltioiden velvoitteista kuluttajansuojan järjestämiseksi. Artiklan 7 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan varmistamaan kuluttajansuojan korkea taso erityisesti riitojenratkaisumenettelyjen osalta. Toimenpiteillä, jotka jäsenvaltioiden on tämän osalta toteutettava kyseisen säännöksen ja siinä mainitun liitteen I nojalla, tavoitellaan siinä olevan 1 kohdan f alakohdan mukaan sitä, että asiakkailla on käytössään avoimia, yksinkertaisia ja kohtuuhintaisia menettelyjä valitustensa käsittelyä varten, kuten tuomioistuinten ulkopuoliset riitojenratkaisumenettelyt, joiden avulla riidat on mahdollista ratkaista oikeudenmukaisesti ja nopeasti. Tätä silmällä pitäen jäsenvaltiot velvoitetaan direktiivin 2009/72 3 artiklan 13 kohdassa huolehtimaan siitä, että käyttöön otetaan riippumaton mekanismi, kuten energia-asioiden oikeusasiamies tai kuluttajansuojaelin, jonka avulla voidaan tehokkaasti käsitellä valituksia ja ratkaista riitoja tuomioistuinten ulkopuolella.

35 Kolmanneksi direktiivin 2009/72 johdanto-osan 37 perustelukappaleessa todetaan sääntelyviranomaisen osalta, että energia-alan sääntelyviranomaisille olisi annettava toimivalta varmistaa se, että kuluttajansuojatoimenpiteet ovat tehokkaita. Direktiivin 36 artiklassa, jossa määritellään sääntelyviranomaisen yleistavoitteet, säädetään, että kyseisen viranomaisen on toteutettava kaikki kohtuulliset toimenpiteet mainitussa artiklassa vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseksi 37 artiklassa säädettyjen tehtäviensä ja toimivaltuuksiensa puitteissa tarvittaessa tiiviissä yhteydenpidossa muiden asiaankuuluvien kansallisten viranomaisten kanssa tämän rajoittamatta näiden toimivaltaa. Yhtenä näistä tavoitteista mainitaan direktiivin 36 artiklan g alakohdassa kuluttajansuojan varmistamisen edistäminen.

36 Yhdestäkään edellä 34 ja 35 kohdassa mainitusta direktiivin 2009/72 säännöksestä ei – eikä muistakaan sen säännöksistä – käy ilmi, että jäsenvaltioiden pitäisi osoittaa juuri sääntelyviranomaiselle eikä millekään muulle viranomaiselle toimivalta tuomioistuinten ulkopuoliseen riitojenratkaisuun kotitalousasiakkaiden ja sähköalan yritysten, erityisesti verkonhaltijoina toimivien yritysten, välillä.

37 Direktiivin 2009/72 johdanto-osan 51 perustelukappale ja sen 36 artiklan g alakohta vahvistavat päinvastoin sen, kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 42 kohdassa todennut, että niissä on sääntelyviranomaiselle osoitettu tavoite osaltaan varmistaa yhteistyössä muiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa kuluttajansuojatoimenpiteiden tehokkuus ja täytäntöönpano, valitusten käsittely mukaan lukien, ja että jäsenvaltioilla on valta antaa kuluttajien oikeuksiin liittyvät tehtävät joko sääntelyviranomaisen tai jonkin muun viranomaisen hoidettavaksi.

38 Jäsenvaltioiden velvollisuudesta ottaa käyttöön riippumaton mekanismi, jonka avulla huolehditaan valitusten tehokkaasta käsittelystä ja tuomioistuinten ulkopuolisesta riitojenratkaisusta, säädetään direktiivin 2009/72 3 artiklan 13 kohdassa tarkemmin – käyttämällä nimenomaisesti ilmaisua ”kuten energia-asioiden oikeusasiamies tai kuluttajansuojaelin” –, että päätös siitä, minkä viranomaisen tehtäväksi annetaan kuluttajien ja sähköyhtiöiden välisten riitojen ratkaiseminen, kuuluu jäsenvaltioille.

39 Edellä todetusta seuraa, että jäsenvaltiot voivat antaa toimivallan kotitalousasiakkaiden ja sähköyhtiöiden välisten riitojen ratkaisemiseen tuomioistuinten ulkopuolella muulle viranomaiselle kuin sääntelyviranomaiselle, kunhan tähän tehtävään osoitettu viranomainen on direktiivin 2009/72 johdanto-osan 54 perustelukappaleessa, 3 artiklan 7 ja 13 kohdassa sekä liitteessä I olevan 1 kohdan f alakohdassa asetettujen vaatimusten mukaisesti riippumaton ja käyttää toimivaltaansa soveltamalla valitusten käsittelyssä nopeita, tehokkaita, avoimia, yksinkertaisia ja kohtuuhintaisia menettelyjä, joiden avulla riidat kyetään ratkaisemaan oikeudenmukaisesti ja nopeasti.

40 Jäsenvaltiot voivat osoittaa tällaiset toimivaltuudet myös sääntelyviranomaiselle, sillä direktiivin 2009/72 37 artiklan 4 kohdassa käytetty ilmaisu ”sääntelyviranomaisella on oltava vähintään valtuudet” osoittaa, että sille voidaan osoittaa myös muita toimivaltuuksia kuin ne, jotka on nimenomaisesti mainittu direktiivin 37 artiklassa. Niiden tilanteiden osalta, joissa jäsenvaltio päättää uskoa tämän toimivallan sääntelyviranomaiselle, säädetään direktiivin 37 artiklan 11, 16 ja 17 kohdassa selvästi, että osapuolen asema ja oikeus muutoksenhakuun tuomioistuimessa sääntelyviranomaisen päätöksestä on tunnustettava kotitalousasiakkaalle.

41 Korkein hallinto-oikeus, Energiavirasto ja Suomen hallitus ovat käsiteltävässä tapauksessa ilmoittaneet, että Suomessa toimivaltainen elin käsittelemään kuluttajan valitusta sähköalan yrityksestä on kuluttajariitalautakunta, jossa toimitettavassa menettelyssä valittajalla on asianosaisasema. Tämän lisäksi kuluttaja voi tehdä valituksen kuluttaja-asiamiehelle, jonka toimittamassa menettelyssä kuluttajalla ei sitä vastoin ole asianosaisasemaa. Kuten edellä 39 kohdasta käy ilmi, tällainen järjestely ei ole direktiivin 2009/72 vastainen, kunhan tehtävään osoitettu muu viranomainen kuin tuomioistuin on riippumaton ja käyttää toimivaltaansa soveltamalla valitusten käsittelyssä nopeita, tehokkaita, avoimia, yksinkertaisia ja kohtuuhintaisia menettelyjä, joiden avulla riidat kyetään ratkaisemaan oikeudenmukaisesti ja nopeasti.

42 Energiavirasto ja Suomen hallitus ovat tehneet lisäksi selkoa siitä, että Suomen lainsäädännön mukaan Energiaviraston on käsiteltävä sille osoitetut tutkintapyynnöt ja että tutkintapyynnön tekijä ei ole asianosaisen asemassa, vaan hän toimii ilmiantajan roolissa auttaen sääntelyviranomaista toteuttamaan valvontatehtävänsä. Unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa Suomen hallitus on lisäksi ilmoittanut, ettei kyseisen viranomaisen tällaisessa yhteydessä tekemä päätös sido muita viranomaisia. Tällainen järjestely ei ole ristiriidassa niiden velvoitteiden kanssa, jotka jäsenvaltioille on asetettu direktiivillä 2009/72, sillä sen avulla kyetään huolehtimaan sääntelyviranomaiselle direktiivin 37 artiklassa osoitetusta seuranta- ja valvontatehtävästä niin, ettei siinä säädettyjä kuluttajien oikeuksia ja erityisesti näiden oikeutta sellaisiin tuomioistuinten ulkopuolisiin riitojenratkaisumenettelyihin, jotka ovat edellä 41 kohdassa mainittujen vaatimusten mukaisia, rajoiteta.

43 Esitettyihin kysymyksiin on kaikkien edellä esitettyjen näkökohtien perusteella vastattava, että direktiivin 2009/72 37 artiklaa on tulkittava siten, ettei se velvoita jäsenvaltioita antamaan sääntelyviranomaiselle toimivaltaa kotitalousasiakkaiden ja verkonhaltijoiden välisten riitojen ratkaisemiseen ja myöntämään tämän johdosta kotitalousasiakkaalle, joka on tehnyt sääntelyviranomaiselle valituksen verkonhaltijasta, tässä säännöksessä tarkoitetun osapuolen asemaa ja oikeutta hakea muutosta päätökseen, jonka sääntelyviranomainen on tehnyt tällaisen valituksen johdosta.”

Jatkokäsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A:lle on varattu tilaisuus lausua edellä mainitusta unionin tuomioistuimen tuomiosta. Valittaja on lausumassaan esittänyt muun ohella seuraavaa:

Unionin tuomioistuin ei ole ottanut kantaa siihen, onko kuluttaja-asiakkaalla direktiivin mukaisessa valitusmenettelyssä osapuolen asema vai ei. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi jää, miten sähkömarkkinadirektiivissä edellytetty kuluttaja-asiakkaiden valitusten käsittelymenettely on Suomessa kansallisesti järjestetty, ja mikä sähkömarkkinoiden toiminnasta valituksen tehneen kuluttaja-asiakkaan oikeusasema on tällaisessa menettelyssä.

Mikäli Energiaviraston tutkintamenettely ei Suomessa olisi sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklassa tarkoitettu valitusten käsittelymenettely, Suomi rikkoisi sähkömarkkinadirektiivissä määrättyjä velvoitteitaan, koska Suomessa ei ole mitään muitakaan sähkömarkkinadirektiivissä asetetut vaatimukset täyttäviä riidanratkaisukeinoja sähkömarkkinoita koskevien valitusten käsittelemiselle.

Sähkömarkkinadirektiivin mukaan valituksen tekijällä on oltava valitusoikeus kansallisen valitusten käsittelyelimen valituksen johdosta antamasta päätöksestä. Direktiivin määräämästä valitusoikeudesta seuraa, että valittajalla on oltava myös asianosaisen asema valitukseni käsittelyssä Energiavirastossa.

Olisi kohtuutonta, jos A yksityishenkilönä joutuisin pitämään matkakustannuksensa Unionin tuomioistuimen suulliseen käsittelyyn, muut oikeudenkäyntikulunsa ja asian eteen tekemänsä työpanoksen omana vahinkonaan.

Energiavirastolle on varattu tilaisuus lausua edellä mainitusta unionin tuomioistuimen tuomiosta sekä A:n lausumasta. Energiavirasto on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu vahvistaa sen, että Suomen kansallinen sähkömarkkinoiden valvontajärjestelmä, jossa tutkintapyynnön tekijällä on asian vireille panijan rooli, mutta ei asianosaisuutta tai valitusoikeutta, on sähkömarkkinadirektiivin mukainen, koska kuluttajalle on turvattu direktiivin mukaiset oikeussuojakeinot muulla tavoin.

Sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklan mukaisten kansallisen sääntelyviranomaisen tehtäviä koskevien kohtien systematiikasta voidaan erottaa kaksi kansallisen sääntelyviranomaisen tehtäväkokonaisuutta: Yleinen valvontatehtävä ja toimiminen riidanratkaisuelimenä tietyissä, direktiivin 37 artiklassa nimenomaisesti mainituissa tapauksissa.

Tutkintapyyntöjen käsittely kuuluu yleisen valvontatehtävän mukaisiin tehtäviin. Ratkaisu olla rajaamatta sitä, mikä taho voi tehdä Energiavirastolle tutkintapyynnön, on Suomen kansallinen lainsäädäntöratkaisu. Tämä ei unionin tuomioistuimen ratkaisun mukaan kuitenkaan muodosta tutkintapyynnön tekijälle direktiivin mukaista osapuolen asemaa.

Sähkömarkkinadirektiivin 37 artikla ei velvoita turvaamaan kenellekään loppukäyttäjälle osapuolen asemaa tai muutoksenhakuoikeutta, koska 37 artiklan mukainen osapuolen käsite koskee vain artiklassa nimenomaisesti mainittuja kansalliselle sääntelyviranomaiselle kuuluvia riidanratkaisutehtäviä.

Vallitsevan oikeuskäytännön mukaan nyt kyseessä olevan Energiaviraston päätöksen kaltainen ei-velvoittava päätös ei sisällä hallintolainkäyttölain 5 §:n 2 momentin mukaista ratkaisua, johon saisi hakea muutosta.

A:ta ei voida katsoa asiassa asianosaiseksi eikä hänellä voida katsoa olevan valitusoikeutta Energiaviraston päätökseen 31.3.2014. A:ta ei kansallisten säännöstenkään nojalla tule katsoa asiassa asianosaiseksi.

Oikeudenkäynnin tarve ei ole aiheutunut viranomaisen lainvastaisesta ratkaisusta eikä virheestä. Energiavirasto ei myöskään ole ylittänyt

toimivaltaansa tai käyttänyt väärin harkintavaltaansa. Kyse on ollut ilmeisen perusteettomasta oikeudenkäynnistä, kun valittajalla ei ole ollut valitusoikeutta alun perinkään. Näin ollen ei voida katsoa olevan kohtuutonta, että valittaja pitää oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

Caruna Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausua unionin tuomioistuimen tuomiosta eikä A:n lausumasta.

A on antanut lausunnon sekä ilmoittanut oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa määrän.

A:n lausunto on lähetetty tiedoksi Energiavirastolle ja Caruna Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan Energiaviraston päätöksen 28.4.2014 kumoamista koskevilta osin. A:n valitus hallinto-oikeudelle hylätään siltä osin kuin se kohdistuu Energiaviraston päätökseen 28.4.2014 jättää oikaisuvaatimus tutkimatta ja hylätä asianosaisaseman myöntäminen.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poistetaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut valituksen Energiaviraston päätöksestä 31.3.2014. A:n valitusta hallinto-oikeudelle ei tutkita tältä osin.

Energiaviraston päätökset 28.4.2014 ja 31.3.2014 saatetaan voimaan.

2. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan myös siltä osin, kuin Energiavirasto on velvoitettu korvaamaan A:n oikeudenkäyntikuluja.

Energiavirasto vapautetaan velvollisuudesta korvata A:n oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa.

3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Sähkömarkkinadirektiivin 1 artiklassa todetaan seuraavaa:

”Tässä direktiivissä vahvistetaan yhteiset säännöt sähkön tuotannolle, siirrolle, jakelulle ja toimitukselle sekä kuluttajansuojaa koskevat säännöt, jotta voidaan tehostaa ja yhdentää yhteisön kilpailulle avoimia sähkömarkkinoita. Siinä annetaan säännöt, jotka koskevat sähköalan järjestämistä ja toimintaa, avointa markkinoille pääsyä, tarjouskilpailuihin sovellettavia perusteita ja menettelyjä, lupien myöntämistä ja verkkojen käyttöä. Siinä määritellään myös yleispalvelun velvoitteet ja sähkönkuluttajien oikeudet ja selvennetään kilpailuvaatimuksia.”

Sähkömarkkinadirektiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Julkisen palvelun velvoitteet ja kuluttajansuoja”, säädetään muun muassa seuraavaa:

(…)

7. Jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet loppukäyttäjien suojelemiseksi ja varmistettava erityisesti, että heikossa asemassa olevia asiakkaita suojellaan asianmukaisilla toimenpiteillä. (…) Niiden on varmistettava kuluttajansuojan korkea taso erityisesti sopimusehtojen, yleisen tiedottamisen ja riitojenratkaisumenettelyjen avoimuuden osalta. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että vaatimukset täyttävät asiakkaat voivat tosiasiallisesti helposti vaihtaa toimittajaa. Ainakin kotitalousasiakkaiden osalta näihin toimenpiteisiin on kuuluttava liitteessä I esitetyt toimenpiteet.

(…)

13. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että käytettävissä on riippumaton mekanismi, kuten energia-asioiden oikeusasiamies tai kuluttajansuojaelin, jonka avulla voidaan tehokkaasti käsitellä valituksia ja ratkaista riitoja tuomioistuinten ulkopuolella.”

Sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklassa säädetään sääntelyviranomaisen tehtävistä ja toimivaltuuksista. Artiklan 1 kohdan j ja n alakohdassa, 2 kohdassa, 3 kohdan b alakohdassa, 4 kohdan e alakohdassa, 5 kohdan c alakohdassa sekä 11, 12 ja 15–17 kohdassa todetaan seuraavaa:

”1. Sääntelyviranomaisen tehtävänä on:

(...)

j) seurata, miten avoimia ja tehokkaita tukku- ja vähittäismyyntimarkkinat ovat ja missä määrin niillä esiintyy kilpailua, mihin kuuluvat sähkö-pörssit, kotitalousasiakkaiden maksamat hinnat, mukaan lukien ennakkomaksujärjestelmät, toimittajaa vaihtaneiden asiakkaiden määrä, verkosta kytkettyjen asiakkaiden määrä, ylläpitopalvelujen maksut ja näiden palvelujen toteuttaminen ja kotitalousasiakkaiden tekemät valitukset, sekä mahdollisia kilpailun vääristymiä tai rajoituksia, mihin sisältyy kaikkien asiaa koskevien tietojen antaminen, sekä saattaa tarvittaessa tapaukset asiaankuuluvien kilpailuviranomaisten käsiteltäviksi;

(...)

n) osaltaan varmistaa muiden asiaankuuluvien viranomaisten kanssa muun muassa liitteessä I säädettyjen kuluttajansuojatoimenpiteiden tehokkuus ja täytäntöönpano;

(...)

2. Kun jäsenvaltiossa on niin säädetty, muu viranomainen kuin sääntelyviranomainen voi hoitaa 1 kohdassa säädetyt seurantatehtävät. Tällöin tästä seurannasta saadut tiedot on saatettava sääntelyviranomaisen käyttöön niin pian kuin mahdollista.

3. Jos 13 artiklan nojalla on nimetty riippumaton järjestelmävastaava, sääntelyviranomaisen on sille tämän artiklan 1 kohdassa asetettujen tehtävien lisäksi:

(...)

b) (...) toimittava riitojenratkaisuviranomaisena riippumattoman järjestelmävastaavan ja siirtoverkon omistajan välillä kaikissa valituksissa, joita kumpi tahansa osapuoli tekee 11 kohdan mukaisesti;

(...)

4. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että sääntelyviranomaisille annetaan toimivaltuudet, joiden nojalla ne voivat suorittaa 1, 3 ja 6 kohdassa tarkoitetut tehtävät tehokkaasti ja joutuisasti. Tätä varten sääntelyviranomaisella on oltava vähintään valtuudet:

(...)

e) tarkoituksenmukaiset valtuudet suorittaa tutkinta ja ratkaista riitoja 11 ja 12 kohdan nojalla.

5. Kun siirtoverkonhaltija on nimetty V luvun mukaisesti, sääntelyviranomaiselle osoitetaan tämän artiklan 1 ja 4 kohdalla nojalla annettujen tehtävien ja toimivaltuuksien lisäksi ainakin seuraavat tehtävät ja toimivaltuudet:

(...)

c) toimia vertikaalisesti integroituneen yrityksen ja siirtoverkonhaltijan välillä riitojenratkaisuviranomaisena 11 kohdan nojalla tehtyjen valitusten osalta;

(...)

11. Jos jokin osapuoli haluaa tehdä valituksen siirto- tai jakeluverkonhaltijasta tästä direktiivistä johtuvien kyseisen verkonhaltijan velvoitteiden osalta, se voi osoittaa valituksensa sääntelyviranomaiselle, joka tekee riitojenratkaisuviranomaisena asiasta päätöksen kahden kuukauden kuluessa valituksen vastaanottamisesta. Tätä määräaikaa voidaan pidentää kahdella kuukaudella, jos sääntelyviranomainen pyytää lisätietoja. Tätä pidennettyä määräaikaa voidaan pidentää lisää valituksen tekijän suostumuksella. Sääntelyviranomaisen päätös on sitova, paitsi jos ja siihen asti kun se kumotaan muutoksenhaussa.

12. Kuka tahansa haittaa kärsinyt osapuoli, jolla on oikeus tehdä valitus

tämän artiklan mukaisesti tehdystä menetelmiä koskevasta päätöksestä tai, jos sääntelyviranomaisella on velvollisuus neuvotella, ehdotetuista tariffeista tai menetelmistä, voi viimeistään kahden kuukauden kuluessa tai jäsenvaltioiden asettaman lyhyemmän ajanjakson kuluessa päätöksen tai päätösehdotuksen julkaisemisesta esittää valituksen vaatien päätöksen uudelleentarkastelua. Valituksella ei ole lykkäävää vaikutusta.

(…)

15. Edellä 11 ja 12 kohdassa tarkoitetut valitukset eivät rajoita yhteisön oikeuden ja/tai kansallisen oikeuden mukaisen muutoksenhakuoikeuden käyttöä.

16. Sääntelyviranomaisten tekemät päätökset on joka suhteessa perusteltava muutoksenhakumenettelyn mahdollistamiseksi tuomioistuimessa. Päätökset on julkistettava siten, että kaupallisesti arkaluonteiset asiat käsitellään luottamuksellisina.

17. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisella tasolla on olemassa sopivat järjestelmät, joiden mukaisesti osapuoli, jota sääntelyviranomaisen päätös koskee, voi hakea siihen muutosta elimeltä, joka on riippumaton asianomaisista osapuolista ja hallituksista.”

Sähkömarkkinadirektiivin kuluttajansuojatoimenpiteitä koskevan liitteen I 1 kohdan d alakohdasta käy muun ohella ilmi, että direktiivin 3 artiklassa tarkoitetuilla toimenpiteillä on tältä osin määrä varmistaa, että asiakkaat voivat valita useista eri maksumenetelmistä, jotka eivät saa olla kohtuuttoman syrjiviä eri asiakkaiden välillä.

Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (590/2013, valvontalaki) 2 §:n mukaan valvontalakia sovelletaan muun ohella niiden valvonta- ja seurantatehtävien hoitamiseen, jotka säädetään Energiaviraston tehtäviksi sähkömarkkinalaissa (588/2013) sekä sen nojalla annetuissa säännöksissä ja viranomaisten määräyksissä sekä sähkömarkkinadirektiivin nojalla annetuissa, suuntaviivoja koskevissa komission asetuksissa ja päätöksissä.

Valvontalain 5 §:n mukaan Energiaviraston tehtävänä on valvoa lain 2 §:ssä tarkoitetun kansallisen ja unionin lainsäädännön ja viranomaisten määräysten noudattamista sekä hoitaa muut 2 §:ssä tarkoitetussa lainsäädännössä sille annetut tehtävät.

Valvontalain 6 §:n 1 momentin 13 kohdan mukaan Energiaviraston tehtävänä on Euroopan unionin sähkö- ja maakaasualaa koskevassa lainsäädännössä tarkoitettuna kansallisena sääntelyviranomaisena toimiessaan osaltaan varmistaa sähkö- ja maakaasumarkkinoihin kohdistuvien kuluttajansuojatoimenpiteiden tehokkuus ja täytäntöönpano.

Valvontalain 9 §:n mukaan, jos joku rikkoo tai laiminlyö 2 §:ssä tarkoitetussa kansallisessa tai Euroopan unionin lainsäädännössä säädettyjä velvoitteitaan, Energiaviraston on velvoitettava hänet korjaamaan rikkomuksensa tai laiminlyöntinsä. Päätöksessä voidaan määrätä, millä tavoin rikkomus tai laiminlyönti tulee korjata.

Sähkömarkkinalain 57 §:n (588/2013) 2 momentin mukaan jakeluverkonhaltijan on tarjottava kuluttajille erilaisia maksutapoja sähkönjakelun laskujen maksamiseen. Tarjotuissa vaihtoehdoissa ei saa olla perusteettomia eikä eri asiakasryhmiä syrjiviä ehtoja. Maksutapojen ehdoissa voidaan huomioida eri maksutapojen tarjoamisesta jakeluverkonhaltijalle aiheutuvien kustannusten kohtuulliset erot. Jos jakeluverkonhaltija tarjoaa kuluttajille ennakkomaksujärjestelmää, on järjestelmän heijastettava riittävästi kuluttajan arvioitua todennäköistä vuotuista sähkönkulutusta.

Sähkömarkkinalain 106 §:n (588/2013) 2 momentin mukaan Energiaviraston tehtävänä on valvoa tämän lain sekä sen nojalla annettujen säännösten ja viranomaisten määräysten noudattamista sekä tämän lain nojalla annettujen lupapäätösten noudattamista. Säännöksen mukaan valvonnasta säädetään erikseen valvontalaissa. Pykälän 4 momentissa säädetyn mukaan kuluttaja-asiamies valvoo lain 13 luvussa tarkoitettujen sopimusten (sähkösopimukset) ehtojen lainmukaisuutta kuluttajansuojan kannalta.

Sähkömarkkinalain 114 §:n (588/2013) mukaan Energiaviraston sähkömarkkinalain nojalla antamaan päätökseen haetaan muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Hallintolain 11 §:n mukaan hallintoasiassa asianosainen on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee.

Hallintolain 53 §:n 3 momentin mukaan päätökseen, jolla viranomainen on hylännyt virheen korjaamista koskevan vaatimuksen, ei saa hakea muutosta valittamalla.

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin (586/1996) mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Hallintolainkäyttölain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 217/1995 vp) 6 §:n yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan valitusoikeus olisi paitsi sillä, johon päätös on kohdistettu, myös sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, mutta johon päätöstä ei ole muodollisesti kohdistettu. Valitusoikeutta ei voitaisi johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista. Välittömyyskriteerin soveltuvuutta arvioitaessa olisi kiinnitettävä huomiota kunkin asian laatuun ja asiassa ilmenevään oikeusturvan tarpeeseen. Valitusoikeus määräytyisi säännöksen mukaisesti, jollei subjektiivisesta valitusoikeudesta ole tarkempia erityissäännöksiä. Säännös olisi väljän yleislausekkeen muodossa, jotta oikeuskäytännön kehittäminen olisi mahdollista.

1.2 Tosiseikat

Kuluttaja-asiakkaan asemassa oleva A on tehnyt sähkönsiirtosopimuksen sähkön jakeluverkon haltijan Fortum Sähkönsiirto Oy:n (nykyisin Caruna Oy) kanssa. A on 5.9.2013 lähettänyt sähkömarkkinadirektiivissä tarkoitettuna sääntelyviranomaisena toimivalle Energiamarkkinavirastolle (1.1.2014 lukien Energiavirasto) sähköpostitse tiedustelun, joka on koskenut sitä, onko mainitun yhtiön laskutuksessaan noudattama menettely ollut sähkömarkkinalain (588/2013) 57 §:n mukaista. Mainitun sähkömarkkinalain 57 §:n (588/2013) 2 momentin mukaan jakeluverkonhaltijan on tarjottava kuluttajille erilaisia maksutapoja sähkönjakelun laskujen maksamiseen. A on pyytänyt Energiavirastoa ryhtymään toimenpiteisiin Fortum Sähkönsiirto Oy:n velvoittamiseksi noudattamaan sähkömarkkinalakia laskujen maksamisen maksutapoja korjatessaan.

Energiavirasto on edellä mainitun A:n yhteydenoton johdosta selvittänyt Caruna Oy:n laskutuksen lainmukaisuutta. Energiavirasto on 31.3.2014 antanut asiassa (dnro 973/420/2013) päätöksen, jonka mukaan Caruna Oy ei ole menetellyt sähkömarkkinalain 57 §:n (588/2013) 2 momentin vastaisesti eikä asia edellytä Energiavirastolta enempiä toimenpiteitä. Päätöksessä Caruna Oy on merkitty asianosaiseksi ja A tutkintapyynnöntekijäksi.

A on tehnyt edellä mainitusta päätöksestä 31.3.2014 Energiavirastolle oikaisuvaatimuksen. Energiavirasto on 28.4.2014 tekemällään päätöksellä jättänyt A:n oikaisuvaatimuksen tutkimatta ja hylännyt hänen vaatimuksensa asianosaisaseman myöntämisestä ja asiavirheen korjaamisesta. Energiaviraston päätöksen mukaan A ei ole ollut asiassa 973/420/2013 asianosaisasemassa.

A on hakenut Energiaviraston päätöksestä muutosta Helsingin hallinto-oikeudelta. A on vaatinut, että hänelle on vahvistettava Energiaviraston käsittelemässä asiassa 973/420/2013 asianosaisasema. Lisäksi A on vaatinut Energiaviraston 31.3.2014 ja 28.4.2014 tekemien päätösten kumoamista ja asian palauttamista Energiaviraston uudelleen käsiteltäväksi.

Helsingin hallinto-oikeus on päätöksellään 23.5.2016 A:n muutoksenhaun johdosta kumonnut ja poistanut Energiaviraston 28.4.2014 tekemän päätöksen muilta kuin virheen korjaamisvaatimusta koskevilta osin sekä kumonnut Energiaviraston 31.3.2014 tekemän päätöksen ja palauttanut asian Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Energiavirasto on hakenut hallinto-oikeuden päätöksestä muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta ja vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ja poistaa hallinto-oikeuden päätöksen. Energiavirasto on esittänyt, että tutkintapyynnön tekeminen Energiavirastolle ei ole perustanut A:lle asiassa muutoksenhakuoikeutta tuomioistuimeen.

1.3 Oikeudellinen arviointi ja asian lopputulos

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Energiaviraston valituksesta ratkaistavana, onko kuluttaja-asiakas A:lla ollut oikeus valittaa hallinto-oikeuteen Energiaviraston päätöksestä jättää ryhtymättä toimenpiteisiin verkkoyhtiö Caruna Oy:tä kohtaan A:n tehtyä Energiavirastolle toimenpidepyynnön Caruna Oy:n laskutuksen sähkömarkkinalain mukaisuudesta.

Asiassa, joka on tullut vireille Energiaviraston valituksesta, ei tule tässä yhteydessä lausuttavaksi muista A:n käytössä olevista oikeussuojakeinoista.

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä on katsottu, ettei viranomaiselle osoitetun toimenpidepyynnön tekeminen sellaisenaan perusta valitusoikeutta toimenpidepyynnön tehneelle taholle. Muun muassa ratkaisussa KHO 2000:54 on katsottu, ettei Sähkömarkkinakeskuksen valvontatoimivaltansa nojalla antama päätös ollut sisältänyt sellaista tutkimuspyynnön sille tehneen asiakasyrityksen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun vaikuttavaa hallintolainkäyttölain 5 §:ssä tarkoitettua ratkaisua, että mainitun yrityksen päätöstä koskeva muutoksenhaku olisi tullut korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkia.

Vaikka A:n toimenpidepyyntö on liittynyt Caruna Oy:n ja A:n välisen sähkönsiirtosopimuksen laskutusta koskevaan ehtoon, Energiavirasto on päätöksessään tutkinut Caruna Oy:n toiminnan sähkömarkkinalain mukaisuutta virastolle kuuluvan valvontatoimivallan nojalla. Näin ollen sen perusteella, että A on tehnyt Energiavirastolle toimenpidepyynnön Caruna Oy:n toiminnasta, Energiaviraston päätöksen ei voida katsoa koskevan hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välittömästi A:n oikeutta, velvollisuutta tai etua.

Korkein hallinto-oikeus on pitänyt tulkinnanvaraisena kysymyksenä sitä, edellyttääkö sähkömarkkinadirektiivin 37 artikla, että kuluttaja-asiakkaalla on oikeus valittaa sääntelyviranomaisen päätöksestä nyt kysymyksenkaltaisessa tilanteessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden esittämän ennakkoratkaisupyynnön perusteella unionin tuomioistuin on asiassa C-578/18, Energiavirasto katsonut, ettei sähkömarkkinadirektiivin 37 artikla velvoita jäsenvaltioita antamaan sääntelyviranomaiselle toimivaltaa kotitalousasiakkaiden ja verkonhaltijoiden välisten riitojen ratkaisemiseen ja myöntämään tämän johdosta kotitalousasiakkaalle, joka on tehnyt sääntelyviranomaiselle valituksen verkonhaltijasta, tässä säännöksessä tarkoitetun osapuolen asemaa ja oikeutta hakea muutosta päätökseen, jonka sääntelyviranomainen on tehnyt tällaisen valituksen johdosta.

Ottaen huomioon unionin tuomioistuimen tulkintakannanoton korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei valitusoikeutta koskevaa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momenttia ole sovellettava sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklan johdosta siten, että kuluttaja-asiakkaana olevalla A:lla olisi oikeus valittaa Energiaviraston päätöksestä.

Edellä lausutun perusteella A:lla ei myöskään ole ollut hallintolain 11 §:n perusteella asianosaisen asemaa asiaa Energiavirastossa käsiteltäessä.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin sillä on kumottu Energiaviraston päätös 28.4.2014. Koska sähkömarkkinalaissa ei ole säännöksiä oikaisuvaatimusmenettelystä ja koska A ei ole ollut asiassa asianosainen, on A:n valitus hallinto-oikeudelle hylättävä siltä osin kuin se kohdistuu Energiaviraston päätökseen 28.4.2014 jättää A:n oikaisuvaatimus tutkimatta. A:n valitus hallinto-oikeudelle on edellä lausutun perusteella hylättävä siltä osin kuin se koskee Energiaviraston päätöstä 28.4.2014 hylätä A:n vaatimus asianosaisaseman myöntämisestä.

Edellä muutoksenhausta sääntelyviranomaisen päätökseen lausuttu sekä unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei A:ta ole tullut pitää asianosaisena asian käsittelyssä Energiavirastossa eikä A:lla ole ollut valitusoikeutta Energiaviraston päätöksestä 31.3.2014, jolla Energiavirasto on poistanut Caruna Oy:tä koskevan asian käsittelystä.

Edellä lausutun johdosta hallinto-oikeuden päätös on myös kumottava ja poistettava ja A:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin A:n valitus hallinto-oikeudelle on kohdistunut Energiaviraston päätökseen 31.3.2014.

Energiaviraston 28.4.2014 ja 31.3.2014 tekemät päätökset jäävät voimaan.

2. Oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa

Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos, ei ole kohtuutonta, että A joutuu hallinto-oikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Edellä olevan perusteella hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin Energiavirasto on velvoitettu korvaamaan A:n oikeudenkäyntikuluja.

Energiavarasto on vapautettava velvollisuudesta korvata A:n oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Anne Nenonen, Pekka Aalto ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Saija Laitinen.