KHO:2020:112

Asemakaavamuutoksen suunnittelualue oli lähtökohdiltaan poikkeuksellinen, rakennusperinnöltään arvokas entinen voimalaitoksen alue kaupungin keskusta-alueen tuntumassa. Merkittävä osa asemakaavassa osoitetusta rakentamisesta sijoittui suurikokoisiin, suojeltaviin rakennuksiin. Asemakaavakartalla ei ollut suojeltavien rakennusten osalta osoitettu rakentamisen määrää. Asemakaavakartalla tai -määräyksissä ei ollut myöskään ilmoitettu rakentamisen tehokkuuslukua.

Maankäyttö- ja rakennuslain 55 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan asemakaava esitetään kartalla, jossa osoitetaan rakentamisen määrä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että tästä lähtökohdasta huolimatta asemakaavakartassa on sinänsä mahdollista jättää osoittamatta olemassa oleviin suojeltaviin rakennuksiin sijoittuvan rakennusoikeuden määrä rakennusten ulkokuorien joka tapauksessa rajoittaessa rakentamisen enimmäismäärää. Suojeltavien rakennusten käyttötarkoitus voidaan myös periaatteessa ilmaista joustavasti, kun tarkoitus on turvata rakennusten elävää käyttöä osana yhdyskuntarakennetta. Asemakaavan tulee kuitenkin kokonaisuutena täyttää maankäyttö- ja rakennuslaissa asemakaavoitukselle asetetut sisältöä, tarkkuutta ja vaikutusten arviointia koskevat vaatimukset.

Asemakaavamuutos oli suojeltavien rakennusten osalta hyvin yleispiirteinen. Osaan suojeltavista rakennuksista oli kaavamääräysten mukaan mahdollista rakentaa uusia välipohjia, joiden määrää ei ollut rajoitettu. Lisäksi kahden suojellun rakennuksen päälle oli rakennusoikeutta ylittäen sallittua rakentaa uusia tiloja kahteen tasoon. Asemakaava-alueelle tulevan lisärakentamisen määrä vaihteli siten riippuen toteutuvista rakentamisratkaisuista.

Asemakaavassa suojeltavia rakennuksia koskevien kaavamääräysten mukaan rakennuksiin oli myös mahdollista osoittaa vaihtoehtoisia, vaikutuksiltaan erilaisia käyttötarkoituksia. Kaavamääräykset mahdollistivat rakennuksiin asuntojen lisäksi päivittäistavarakauppoja, ravintola-, kahvila- tai muita vastaavia tiloja, kulttuuritoimintaa-, liikunta- ja vapaa-aikaa sekä opetusta, tutkimusta ja kokoontumista palvelevia tiloja, ympäristöhäiriötä aiheuttamatonta teollisuustilaa sekä yhteen rakennukseen myös autopaikkoja. Vaihtoehtoisilla toiminnoilla voi olla toisistaan poikkeavia vaikutuksia alueen kävijämääriin ja liikennöintitapoihin. Asemakaavassa ei ollut myöskään määritelty vaihtoehtoisten toimintojen tarkempaa sijoittumista suojeltaviin rakennuksiin tai niiden tilatarpeita.

Asemakaava-alue sijaitsi keskusta-alueen tuntumassa ja sinänsä hyvien joukkoliikenneyhteyksien varrella. Asemakaavan muutosta varten laadituissa asiakirjoissa oli arvioitu vain lähikatujen liikenteen yleistä kehittymistä tulevaisuudessa. Asemakaava-alueen autopaikkatarvetta oli arvioitu lähinnä alueelle suunnitellun asumisen osalta. Laadituissa selvityksissä ei ollut arvioitu suojeltaviin rakennuksiin osoitettujen erilaisten vaihtoehtoisten käyttötarkoitusten vaikutuksia alueen liikenteeseen ja sen järjestämiseen.

Ottaen huomioon asemakaavan yleispiirteisyyden suojeltujen rakennusten ja niiden käyttötarkoituksen osalta sekä sen, ettei suojeltaviin rakennuksiin sijoittuvan rakennusoikeuden määrää ollut osoitettu asemakaavakartalla, asemakaavamuutos ei suojeltavien rakennusten osalta täyttänyt asemakaavan tarkoitusta alueen käytön yksityiskohtaiseksi järjestämiseksi. Asemakaavan yleispiirteisyyden seurauksena asemakaavan muutosta varten laadittujen selvitysten perusteella ei ollut mahdollista arvioida, täyttikö asemakaava maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä tarkoitetut kaavan sisältövaatimukset.

Kaupunginvaltuuston päätös ja hallinto-oikeuden päätös, jolla kaupunginvaltuuston päätöksestä tehty valitus oli hylätty, kumottiin.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § 1 ja 2 momentti, 50 § 1 momentti, 54 § 2 momentti ja 55 § 1–3 momentti

Vert. KHO 2017:31

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 19.12.2018 nro 18/0389/1

Asian aikaisempi käsittely

Turun kaupunginvaltuusto on päätöksellään 29.1.2018 (§ 10) hyväksynyt ”Turku Energia” asemakaavan muutoksen, joka koskee 9. (IX) kaupunginosan korttelin 5 tontteja 23 ja 25 sekä osaa Amiraalistonkadun ja Linnankadun katualueista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Suomen perustuslain 6 §:n mukaan ketään ei ilman hyväksyttävää perustetta saa asettaa eri asemaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Saman lain asemakaavan sisältövaatimuksia koskevan 54 §:n mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Edelleen 54 §:n mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Saman lain asemakaavan esitystapaa koskevan 55 §:n mukaan asemakaava esitetään kartalla, jossa osoitetaan muun ohella rakentamisen määrä sekä rakennusten sijoitusta ja tarvittaessa rakentamistapaa koskevat periaatteet. Asemakaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset.

Asemakaavamuutoksen alue ja sen kaavoitustilanne

Asemakaavan muutos on laadittu alueelle, jonka koko on noin 2,85 hehtaaria. Suunnittelualuetta rajaavat pohjoisessa Amiraalistonkatu, idässä Stedingkinkatu, etelässä Linnankatu ja lännessä Linnanmalmin katuaukio. Muutosalueen eteläreuna (voimalarakennukset sekä Linnankadun varrella oleva toimistorakennus) sisältyy Aurajokisuun satama-, telakka- ja teollisuusalueeseen, joka kuuluu valtakunnallisesti merkittäviin rakennettuihin kulttuuriympäristöihin (RKY).

Turun kaupunkiseudun maakuntakaavassa suunnittelualue on osoitettu taajamatoimintojen alueeksi (A).

Asemakaavamuutoksen alueella on voimassa Turun yleiskaava 2020. Yleiskaavassa alue on osoitettu työpaikkojen ja asumisen alueeksi (PAK). Yleiskaavamerkinnän mukaan alue on nykyinen teollisuusalue, jota osa-alueittain kehitetään tehokkaammiksi ja viihtyisämmiksi työpaikka- ja asuntoalueiksi palveluineen.

Voimassa olevassa asemakaavassa vuodelta 1961 pääosa suunnittelualueesta on osoitettu yleisten rakennusten korttelialueeksi (Y). Osa suunnittelualueesta on vuonna 2013 voimaan tulleessa Linnanfältin alueen asemakaavassa osoitettu toimitilarakennusten korttelialueeksi (KTY-2). Tässä asemakaavassa on raitiovaunuhalleja koskeva suojelumääräys (sr-5). Linnankadun katualueen osalta on voimassa asemakaava vuodelta 1990.

Muutosalue on kaupungin omistama. Alueella sijaitsee Turku Energian voimala-, sähkönsiirto- ja urakointiosastot, joista osa on jo poistunut käytöstä. Voimalarakennukset ja varsinkin voimalan savupiippu ovat näkyvä maamerkki. Alueella sijaitsevat myös nykyään lähinnä varastotiloina käytetyt entiset raitiovaunuhallit, retkipaja sekä nuorten työpajat. Kaavateknisistä syistä osa Amiraalistonkadun ja Linnankadun katualueista on myös liitetty muutosalueeseen.

Muutosalueesta itään Stedingkinkadun toisella puolella on puisto- ja torialueita sekä kerrostaloja. Etelässä Linnankadun toisella puolella on suojeltavaksi osoitettuja entisiä teollisuus- nykyisin kulttuuritoimintoja palvelevia rakennuksia sekä asuinkerrostaloja. Lännessä on Linnanfältin asuinrakennusten korttelialueet ja pohjoisessa vanhaa, suureksi osaksi asemakaavassa suojeltua puutaloaluetta.

Kaavamuutokseen liittyvät selvitykset ja vaikutusarvioinnit valituksenalaiselta osin

Asemakaavan muutosta laadittaessa on selvitetty muun ohella kaukolämpölaitoksen melua ja värähtelyä sekä niiden vaikutuksia alueen suunnitteluun. Kaavaselostuksen mukaan Varsinais-Suomen Pelastuslaitoksen lausunnon perusteella on myös selvitetty varavoimalan turvallisuus- ja huoltovaatimukset.

Ympäristömeluselvityksessä on kartoitettu kaukolämpölaitoksen ja alueen muiden melulähteiden vaikutusta alueen jatkosuunnitteluun. Selvityksessä on otettu huomioon tieliikenteen melu ja sen lähtötietoina on esitetty liikennetiedot vuoden 2035 ennustetilanteessa Linnankadulta sekä kaava-aluetta sivuavilta kaduilta. Amiraalistonkadun ja Stedingkinkadun liikennemääriksi on arvioitu 400–600 ajoneuvoa/vrk.

Kaavaselostuksessa on selvitetty alueen saavutettavuutta joukkoliikenteellä, tämän liikenteen tasoa, ajoneuvoliittymien sijoitusta sekä pysäköintipaikkojen tarvittavaa määrää.

Turun museokeskus on antanut ennakkolausunnon kaavamuutosalueen rakennuksia koskevista suojelutavoitteista sekä lausunnon kaavaehdotuksesta. Jälkimmäisessä lausunnossaan Turun museokeskus on katsonut, että asemakaavanmuutosehdotus turvaa pääpiirteissään aikoinaan joukkoliikennettä ja sähköntuotantoa palvelleiden rakennusten muodostaman kokonaisuuden historiallisen kertovuuden ja kaupunkikuvallisen ominaisluonteen säilymisen. Museokeskus ei kuitenkaan ole puoltanut entisen turbiinihallin katolle mahdollistettua korotusosaa, vaan katsoo, että se tulee poistaa ja hallin katon perusmuoto ja korkeusasema säilyttää.

Kaavaselostukseen liitetyn varjotutkielman perusteella on arvioitu varjostusta nykytilanteen sekä kahden eri uudisrakennusvaihtoehdon mukaisessa tilanteessa.

Kaavamuutoksen tarkoitus ja sisältö

Kaavaselostuksen mukaan asemakaavamuutoksella halutaan parantaa korttelin toimivuutta ja elinvoimaa, tuoda lisää asuntoja keskustan läheisyyteen sekä eheyttää kaupunkia täydennysrakentamisella. Tavoitteena on kokonaisuus, jossa vanhojen voimalarakennusten innovatiivinen uusiokäyttö yhdistetään uusien asuinrakennusten rakentamiseen. Energiajakelun turvaamiseksi alueella jatketaan nykylaajuudessa kaukolämmön vara- ja huipputuotantoa sekä sähkönjakelua sähköaseman muodossa. Suunnitelman mukaan alueelle rakennetaan uusia kerrostaloja yhteensä noin 22 500 kerrosneliömetriä. Vanhat voimalarakennukset suojellaan ja muutetaan asuin-, toimisto- ja toimitilakäyttöön. Autopaikat sijoitetaan pysäköintilaitokseen sekä pihakannen alle. Kaavaselostuksen mukaan vanhojen voimalarakennusten uudesta käyttötarkoituksesta riippuen uusia asukkaita voi alueelle muuttaa noin 450–600.

Pääosa kaavamuutosalueesta on osoitettu merkinnällä AL-1 asuinkerrostalojen korttelialueeksi sekä asuin- ja liikerakennusten korttelialueeksi. Korttelialueelle saa asuin-, liike- ja toimistotilojen lisäksi sijoittaa ympäristöhäiriöitä aiheuttamatonta teollisuustilaa, päivittäistavarakaupan, ravintolatiloja, palvelun toimitiloja, taide- ja käsityöpajoja, opetus-, tutkimus- ja kokoontumistiloja sekä kulttuuritoimintaa, liikuntaa ja vapaa-aikaa palvelevia tiloja, päiväkodin ja muita lähipalveluita sekä varavoimalan sähkön ja lämmöntuotannon varmistamiseksi. Amiraalistonkadun varteen on osoitettu pysäköintilaitoksen rakentamisen mahdollistava autopaikkojen korttelialue (LPA-1) sekä olemassa olevan sähköaseman kohdalle yhdyskuntateknistä huoltoa palvelevien rakennusten ja laitosten korttelialue (ET-1).

Kaavanmuutos sisältää rakennussuojelua koskevat merkinnät sr-1–sr-8. Vanha voimalarakennus 1920-luvulta on osoitettu suojeltavaksi rakennukseksi merkinnällä sr-1. Määräyksen mukaan kysymyksessä on rakennustaiteellisesti, kaupunkikuvallisesti ja historiallisesti arvokas rakennus, jonka ominaispiirteet tulee korjaus- ja muutostöissä säilyttää. Rakennusta ei saa purkaa. Rakennuksen julkisivuja, ikkunajakoa, sisätilojen tai vesikaton perusmuotoa ei saa tärvellä. Myös voimalaitoksen sali tulee sähkötuotantoon liittyvine laitteineen kokonaisuutena säilyttää. Julkisivukorjauksissa tulee käyttää alkuperäisiä ja niitä vastaavia materiaaleja ja värejä. Rakennukseen sallittujen tilojen osalta on muun ohella määrätty, että rakennukseen saa sijoittaa varavoimalan sähkön- ja lämmöntuotannon varmistamiseksi. Sen sijaan rakennukseen ei saa sijoittaa asuntoja eikä liiketiloja.

Turku Energian kattila- ja turbiinihallit 1960-luvulta sekä näiden ja Turku Energian hallintorakennuksen välissä Linnankadun varrella oleva rakennus on osoitettu suojeltaviksi rakennuksiksi merkinnöillä sr-2–sr-5. Määräysten mukaan kysymyksessä ovat kaupunkikuvallisesti ja teollisuushistoriallisesti arvokkaat rakennukset, joiden ominaispiirteet tulee korjaus- ja muutostöissä säilyttää. Rakennuksia ei saa purkaa. Rakennuksiin saadaan tehdä uusia välipohjia. Rakennuksien julkisivuihin saadaan tehdä teollisuushistorialliseen tyyliin ja mittakaavaan sovittaen uusia ikkunoita ja parvekkeita. Julkisivukorjauksissa tulee käyttää alkuperäisiä ja niitä vastaavia materiaaleja ja värejä. Rakennuksiin sallittujen tilojen osalta on muun ohella määrätty, että asuntojen ja liiketilojen lisäksi rakennuksiin saa sijoittaa kokoontumistiloja sekä kulttuuritoimintaa, liikuntaa ja vapaa-aikaa palvelevia tiloja. Sr-3 ja sr-4 määräyksissä sallitaan myös päivittäistavarakaupan tilat. Sr-2 määräyksessä sallitaan rakentaa suojellun rakennuksen päälle rakennusoikeutta ylittäen yleisölle avoimia ravintola-, kahvila- tms. tiloja sekä niiden aputiloja kahteen tasoon. Sr-4 määräyksessä sallitaan rakentaa suojellun rakennuksen päälle asuntoja ja/tai toimistotiloja kahteen tasoon siten, että kerrosalan sallittu määrä on 650 kerrosneliömetriä.

Raitiovaunu- ja verstashallit on osoitettu suojeltaviksi rakennuksiksi merkinnöillä sr-6 ja sr-7. Määräysten mukaan kysymyksessä ovat kaupunkikuvallisesti ja teollisuushistoriallisesti arvokkaat rakennukset, joiden ominaispiirteet tulee korjaus- ja muutostöissä säilyttää. Rakennuksia ei saa purkaa. Julkisivukorjauksissa tulee käyttää alkuperäisiä ja niitä vastaavia materiaaleja ja värejä. Rakennuksen julkisivuun saa tehdä teollisuushistorialliseen tyyliin ja mittakaavaan sovittaen uusia ikkunoita ja katoksia. Rakennuksiin sallittujen tilojen osalta on muun ohella määrätty, että rakennukseen saa rakentaa liike- ja toimistotilaa, ympäristöhäiriöitä aiheuttamatonta teollisuustilaa, ravintolatiloja, palvelun toimitiloja, taide- ja käsityöpajoja, opetus-, tutkimus- ja kokoontumistiloja sekä kulttuuritoimintaa, liikuntaa ja vapaa-aikaa palvelevia tiloja. Lisäksi rakennukseen saa sijoittaa autopaikkoja. Sr-6 määräyksessä sallitaan myös päivittäistavarakaupan tilat ja määrätään, että raitiovaunuhallien monipuolinen käyttö tulee varmistaa. Yhdelle toiminnolle saa käyttää enintään 2 000 k-m2. Sr-7 määräyksessä sallitaan asuntojen sijoittaminen. Sr-8 on suojeltava piippu. Suojelumääräysten sr-1–sr-7 mukaan rakennus- tai toimenpidelupaa käsiteltäessä on kuultava museoviranomaista.

Rakentamisen korkeutta on kaavanmuutoksessa ohjattu niin, että pihakannelle on määrätty likimääräinen korkeusasema (+9.20) ja suurin sallittu kerrosluku on määritelty pihakannen tasolta laskettavaksi. Suurin sallittu kerrosluku uusien kerrostalojen osalta on osoitettu rakennusaloittain ja osoitetut kerrosluvut ovat VI 2/3–VII 2/3. Lisäksi Amiraalistonkadun varteen sijoittuville pysäköintilaitokselle (LPA-1) ja sähkölaitokselle (ET-1) on määrätty julkisivupinnan ja vesikaton leikkauskohdan ylin korkeusasema (+21.9). Amiraalistonkadun ja Stedingkinkadun kulmaan osoitettu rakennusala (kerrosluvultaan VI 2/3) mahdollistaa pihakannen korkeusaseman ja kolmen metrin vähimmäiskerroskorkeuden mukaan rakennuksen, jonka julkisivupinnan ylin korkeusasema on + 27.20.

AL-1 korttelialuetta koskevien kaavamääräysten mukaan korttelialueella on varattava leikkiin ja asukkaiden muuhun oleskeluun sopivaa aluetta vähintään 10% asuinhuoneistojen yhteenlasketusta kerrosalasta. Lisäksi korttelialueen keskiosaan on erikseen osoitettu leikki- ja oleskelualueeksi varattu alueen osa (le). Autopaikkoja on rakennettava vähintään yksi kutakin liike- ja toimistokerrosalan 120 m2 kohti ja asuinkerrosalan 100 m2 kohti. Valtion pitkäaikaisella korkotuella toteutettavien vuokra-asuntojen osalta voidaan vähentää autopaikkoja 20 %.

Vanhan voimalarakennuksen (sr-1) viereen on osoitettu piha-alue, joka varataan varavoimalan huoltokäyttöön (pi-1). Kaavamääräyksen mukaan alue tulee aidata umpimuurilla, joka toimii sirpalesuojana mahdollisen räjähdyksen tapahtuessa.

Asemakaavan tilastolomakkeen mukaan AL-1 korttelialueen rakennusoikeus on 49 820 kerrosneliömetriä, josta sr-merkinnöillä suojeltavaksi osoitettujen rakennusten osuus on 27 240 kerrosneliömetriä. Kaavaselostuksen liitteenä olevassa jatkosuunnitteluraportissa kerrosalaksi on näiden rakennusten osalta arvioitu noin 18 600 kerrosneliömetriä. AL-1 korttelialueella autojen säilytystilat saa rakentaa sallittua rakennusoikeutta ylittäen. Polkupyörien säilytystilat sekä asuntojen ja liiketilojen varastotilat saa rakentaa rakennusoikeutta ylittäen. Tilastolomakkeen mukaisen rakennusoikeuden perusteella laskettuna koko kaava-alueen rakentamistehokkuus (e) on 1,91.

Oikeudellinen arviointi

Asemakaavan muutoksen yhteydessä ei ole laadittu erillistä liikenneselvitystä. Kaavan muiden selvitysten yhteydessä on kuitenkin tutkittu alueen viereisten katujen liikennemäärät. Lisäksi on selvitetty, että alue on toimivan joukkoliikenneverkoston piirissä ja että julkisen liikenteen taso on erinomainen. Lisäksi on arvioitu ajoneuvoliittymien sijoitusta ja pysäköintipaikkojen mitoitusta.

Kaavamuutosalue sijaitsee Turun ydinkeskusta-alueen tuntumassa ja liittyy ympäröivään kaupunkirakenteeseen olemassa olevan katuverkon kautta useammalta suunnalta. Vaikka kaavanmuutoksella osoitettu rakentaminen aiheuttaa suhteellisesti merkittävän kasvun sivukatujen liikennemääriin, hallinto-oikeus katsoo, että kaavamuutoksen liikennettä koskevien vaikutusten osalta on esitetty riittävät selvitykset.

Kaavaratkaisun mahdollistaman varavoimalan turvallisuuden osalta selvityksiä on pidettävä riittävinä, kun otetaan huomioon kaava-asiakirjoissa olevat voimalan ympäristövaikutuksista tehdyt selvitykset sekä kaavamääräykset, joilla on otettu huomioon voimalan mahdollinen onnettomuusriski.

Kaupunki päättää itsehallinto-oikeuteensa perustuvan harkintavaltansa nojalla kaavan laatimises¬ta ja kaava-alueen laajuudesta. Kaava-alueen on kuitenkin muodostettava sel¬lainen tarkoituksenmukainen suunnittelukokonaisuus, että kaavan toteuttami¬sen vaikutukset kaava-alueella ja sen ympäristössä voidaan riittävästi arvioida. Kysymyksessä oleva kaavamuutosalue eroaa aikaisemmalta käyttötarkoitukseltaan, rakentamisen mittakaavaltaan sekä rakentamiselle asetetuilta maankäytöllisiltä tavoitteiltaan olennaisesti lähialueesta, kuten muutosalueen vieressä olevista puutalokortteleista. Kaava-alueen rajaukselle kaupungin valitsemalla tavalla on siten ollut hyväksyttävät maankäytölliset perusteet, eikä rajaus ole lainvastainen silläkään perusteella, että myös lähialueella mahdollisesti on vanhentuneita asemakaavoja.

Kaavamuutosalueen entisiin voimala- sekä raitiovaunu- ja verstashallirakennuksiin sijoittuvaa rakennusoikeutta ei ole kaavassa kerrosneliömetrein määritelty. Rakennusoikeuden määrästä on kaavan tilastolomakkeella sekä toisaalta alueen jatkosuunnittelua koskevassa raportissa esitetty erilaisia arvioita. Asemakaavan muutoksen yhtenä keskeisenä lähtökohtana on ollut mainittujen rakennusten uusiokäyttö siten, että ne suojellaan ja muutetaan asuin-, toimisto- ja toimitilakäyttöön. Rakennukset onkin kaavassa osoitettu kaupunkikuvallisesti, teollisuushistoriallisesti tai rakennustaiteellisesti arvokkaiksi suojeltaviksi rakennuksiksi, joiden julkisivuihin mahdollisesti tehtäviä muutoksia on kaavamääräyksissä olennaisesti rajoitettu. Sen sijaan useimpiin näistä rakennuksista on sallittu rakentaa uusia välipohjia, joiden tarve määräytyy rakennusten lopullisen käyttötarkoitusten mukaisesti. Suojeltujen rakennusten ulkoseinät kuitenkin määrittelevät rakennettavan enimmäiskerrosalan sr-2 ja sr-4 rakennuksia koskevin kaavassa erikseen määrätyin poikkeuksin. Kaavassa ei ole erikseen määrätty, eivätkä maankäyttö- ja rakennuslain säännökset sitä edellytäkään, että AL-1 -korttelialueen osalta olisi nimenomaisesti määrättävä kaavamerkinnän mahdollistamien käyttötarkoituksien keskinäisistä osuuksista. Kaavan mahdollistamiin eri käyttötarkoituksiin rakennettava kerrosala sekä siihen liittyvät suojeltujen rakennusten välipohja- ja muut rakenneratkaisut ratkaistaan siten rakennus- ja toimenpidelupamenettelyssä, joissa on kaavamääräysten mukaan kuultava museoviranomaista. Edellä todetuilla perusteilla ja kun lisäksi erityisesti otetaan huomioon kaavamuutosalueen ja sen rakennuskannan erityinen laatu, asemakaavan muutos ei ole lainvastainen sillä perusteella, ettei siinä ole osoitettu rakennettavaksi sallittua enimmäiskerrosalaa suojelluiksi osoitettujen rakennusten osalta. Koska kaavamuutosalue liittyy olemassa olevaan kaupunkirakenteeseen eivätkä sen vaikutukset erityisesti poikkea tavanomaisesta täydennysrakentamisesta, kaavamuutoksen vaikutukset myös siltä osin kuin ne liittyvät rakentamisen määrään ja laatuun, on voitu selvittää ja on riittävästi selvitetty.

Asemakaavan muutoksella on osoitettu rakennusoikeutta siten, että se mahdollistaa alueen rakentamisen tehokkaammin kuin muutosaluetta ympäröivillä alueilla. Suomen perustuslaista ilmenevä yhdenvertaisuusperiaate edellyttää kaavoituksessa sitä, ettei alueiden omistajia aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita. Muutosalueen viereiset alueet poikkeavat aiemmin todetulla tavalla kaavamuutoksen kohteena olevasta alueesta. Lisäksi on otettava huomioon kaava-alueen olemassa olevan ja rakennussuojelun kannalta merkittävän rakennuskannan asettamat lähtökohdat. Näillä perusteilla hallinto-oikeus katsoo, että naapurialueita suuremmalle rakentamisen määrälle on ollut maankäytölliset perusteet. Myös kaavamääräykselle, jolla valtion korkotuella toteutettavien vuokra-asuntojen osalta autopaikkojen toteuttamisvaatimus on lievempi, voidaan katsoa olevan maankäytölliset ja siten yhdenvertaisen kohtelun kannalta hyväksyttävät perusteet.

Kaavassa on määrätty uusien rakennusten enimmäiskerrosluvut. Kaavassa on lisäksi määrätty pihakannen likimääräinen korkeusasema sekä kahden puutaloalueen puoleisen rakennuksen julkisivupinnan ylin korkeusasema. Kaavassa on siten riittävällä tarkkuudella määrätty rakentamisen korkeudesta eikä se ole tältä osin lainvastainen.

Rakennussuojelun osalta kaavaratkaisu vastaa pääosin Turun museokeskuksen lausuntoja. Sr-4 -merkinnällä suojellun entisen turbiinihallin katolle sallitaan kuitenkin kaksikerroksisen uudisosan rakentaminen, mitä museokeskus ei ole puoltanut. Kaavassa on kuitenkin erikseen määrätty tämän osan arkkitehtonisesta toteutuksesta ja edellytetty, että rakennuslupahakemuksesta on kuultava museoviranomaista. Kun otetaan huomioon suojeltavaksi osoitettujen rakennusten muodostama laaja kokonaisuus sekä niitä koskevat kaavamääräykset, kaavaratkaisun on katsottava täyttävän rakennetun ympäristön vaalimista koskevat asemakaavan sisältövaatimukset.

Kaavamuutosaluetta rajaa pääosin jo ennestään muodostunut rakentaminen, joten uudisrakentamista sen keskelle ei ole mahdollista toteuttaa aiheuttamatta muutoksia lähialueen asukkaiden elinympäristössä. Kaavamuutoksen mahdollistama olemassa olevia rakennuksia korkeampi rakentaminen autopaikkojen korttelialueella sekä Amiraalistonkadun ja Stedinginkadun kulmassa ulottaa rakennusten aiheuttama varjostusta aikaisempaa pidemmälle. Asemakaavoituksessa joudutaan kuitenkin sovittamaan yhteen erisuuntaisia tavoitteita ja asemakaavan sisältövaatimuksia, jolloin uudis- ja täydennysrakentamista koskeva kaavamuutos ei ole maankäyttö- ja rakennuslain vastainen pelkästään sillä perusteella, että siitä aiheutuu lisääntyvää liikennettä tai viereisten rakennusten ja niiden piha-alueiden lisääntyvää varjostusta. Kaavassa on annettu määräykset korttelialueen leikki- ja oleskelualueista. Kun otetaan huomioon edellä selostetut uudisrakentamista ohjaavat sekä piha-alueen viihtyisyyttä lisäävät kaavaratkaisut, kaavamuutos täyttää terveellistä, turvallista ja viihtyisää elinympäristöä koskevan asemakaavan sisältövaatimuksen. Asemakaavan muutoksella ei edellä todettu huomioon ottaen myöskään aiheuteta kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen.

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § 1 ja 2 momentti, 54 § 2 ja 3 momentti, 55 § 1 momentti ja 188 § 1 momentti

Kuntalaki 135 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Isomoisio, Kari Hartzell ja Tuomo Knaapi (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

A on uudistanut hallinto-oikeudelle esittämänsä ja esittänyt vaatimustensa tueksi lisäksi muun ohella seuraavaa:

Asemakaavan muutosalueelle osoitetun rakentamisen määrä ei ilmene kaavakartalta. Maankäyttö- ja rakennuslain 55 §:n mukaan rakentamisen määrä, sijoitus ja korkeusasema on ilmoitettava kaavakartalla eikä säännöksiin sisälly harkintaa. Rakennusoikeuden määrän ollessa epäselvä myöskään kaavaa varten laadittujen selvitysten ja vaikutusten arvioinnin riittävyyttä ei ole mahdollista arvioida.

Asemakaavan autopaikkojen lukumäärää koskevassa määräyksessä ei ole otettu huomioon yhdenvertaisuutta. Rakennusten autopaikkavaatimukset perustuvat lainvastaisesti rakennusten rahoitustapaan.

Hallinto-oikeus on jättänyt kokonaan käsittelemättä useita valitusperusteita. Kaavassa sallitaan uudisrakennusosien ja asumisen aputilojen rakentaminen ilman rakennusoikeutta. Liikenneselvitystä ei ole laadittu eikä muiden käyttötarkoitusten kuin asumisen liikennevaikutuksia arvioitu. Varavoimalan turvallisuusselvitystä ei ole tehty. Kaavasta ei käy ilmi, missä varavoimalan polttoainetta säilytetään. Osasta asuinrakennuksia ei ole turvallista kulkua leikki- ja oleskelualueille. Naapurikiinteistöille aiheutuvaa haittaa pohjaveden pinnan laskusta tai rakennusten varjostuksesta ei ole selvitetty riittävästi.

A on lisäselvityksenä toimittanut Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupapäätöksen 17.12.2019 Linnankadun lämpökeskuksen toiminnan muutokselle.

Turun kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja uusien valitusperusteiden jättämistä tutkimatta sekä esitetty muun ohella seuraavaa:

Asemakaavan muutosalue eroaa aikaisemmalta käyttötarkoitukseltaan, rakentamisen mittakaavaltaan sekä rakentamiselle asetetuilta maankäytöllisiltä tavoitteiltaan olennaisesti muutosalueen viereisistä puutalokortteleista. Naapurikortteleita suuremmalle rakentamisen määrälle on maankäytölliset ja siten yhdenvertaisen kohtelun kannalta hyväksyttävät perusteet.

Maankäyttö- ja rakennuslain 55 §:ssä ei ole säädetty tarkemmin, miten rakentamisen määrä kaavakartalla tulee esittää. Lain esitöiden mukaan säännös asemakaavakartalla osoitettavista seikoista ei ole tyhjentävä eikä siinä oteta kantaa asemakaavan tarkkuuteen. Kaavakartalla voidaan kaavan tarkoituksen ja sisältövaatimusten edellyttäessä esittää muitakin seikkoja tai käyttää muita esitystapoja. Myös kaavan tarkkuus määräytyy kaavan tarkoituksen ja sisältövaatimusten perusteella.

Asemakaavamääräyksillä ohjataan riittävästi rakentamista ja asemakaavakartalla on esitetty rakentamisen määrä sekä rakennusten sijoittamista koskevat periaatteet riittävällä tarkkuudella. Asemakaavalla suojeltujen rakennusten ulkoseinät määrittelevät suojeltuihin rakennuksiin toteutettavan sallitun enimmäiskerrosalan. Suojelumääräykset asettavat rajoituksia rakentamiselle ja rakennusten julkisivuihin tehtäville muutoksille. Suojeltujen rakennusten sallitut kerrosalat on arvioitu viitesuunnitelmissa. Suojeltuihin rakennuksiin saa tehdä uusia välipohjia, mutta rakennuksia koskevat sitovat määräykset pysäköinnistä ja ulko-oleskelualueiden mitoituksesta.

Asemakaavassa on uudisrakennusten osalta osoitettu rakennusoikeus rakennusaloittain ja määrätty enimmäiskerrosluvut. Kaavassa on osoitettu myös pihakannen likimääräinen korkeusasema. Pihakannen alle saa rakennusoikeutta ylittäen rakentaa autojen ja polkupyörien säilytyspaikkoja sekä teknisiä tiloja. Näiden käyttötarkoitusten keskinäisistä osuuksista ei ole tarpeen määrätä kaavassa eikä niiden suhteella ole vaikutusta ympäröiviin alueisiin.

Asemakaavan merkittävät vaikutukset on arvioitu ja selvitetty siten, että kaavan sisältövaatimusten täyttyminen on arvioitavissa. Erillisen liikenneselvityksen tai turvallisuusselvityksen puuttuminen ei tee asemakaavasta lainvastaista. Kaavaselostuksessa on arvoitu asemakaavamuutoksen vaikutuksia liikenteeseen. Ympäristömeluselvityksessä on arvioitu viereisten katujen liikennemääriä. Liikennemeluun liittyen on annettu tarpeellisia kaavamääräyksiä. Korttelin ajoliittymät on sijoitettu Amiraalistonkadun ja Stedingkinkadun varrelle ja Linnankadun puolelta on sallittu ainoastaan huoltoajo.

Asemakaavamääräyksissä on otettu huomioon lämpökeskuksen varavoimalasta aiheutuvat haitalliset ympäristövaikutukset siltä osin kuin niitä voidaan ohjata kaavalla. Laitoksen toiminnalliset edellytykset arvioidaan ympäristölupamenettelyssä. Varavoimalan polttoainesäiliöt siirretään maan alle ja uusi tankkauspiste rakennetaan Linnankadun varteen. Osa piha-alueesta on varattu merkinnällä pi-1 varavoimalan huoltokäyttöön. Alue tulee aidata umpimuurilla, joka toimii sirpalesuojana mahdollisen räjähdyksen sattuessa. Muurin materiaaliin ja maisemointiin tulee kiinnittää erityistä huomiota kaupunkikuvallisesti korkeatasoisen julkisivun luomiseksi.

Asemakaava täyttää terveellistä, turvallista ja viihtyisää elinympäristöä koskevan sisältövaatimuksen. Hallinto-oikeus on ottanut kantaa kaikkiin esitettyihin valitusperusteisiin.

A on antanut vastaselityksen, jossa esitetään muun ohella seuraavaa:

Asemakaavamuutoksen vaikutuksia ympäröivään kaupunkirakenteeseen ei ole selvitetty. Asemakaavan vaikutusta maanomistajien yhdenvertaiseen kohteluun ei ole mahdollista arvioida, kun asemakaavan sallimaa rakennusoikeuden määrää ei ole selvitetty.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Turun hallinto-oikeuden ja Turun kaupunginvaltuuston päätökset.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n 1 momentin mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 55 §:n 1 momentin mukaan asemakaava esitetään kartalla, jossa osoitetaan:

1) asemakaava-alueen rajat (asemakaava-alue);

2) asemakaavaan sisältyvien eri alueiden rajat;

3) ne yleiset tai yksityiset tarkoitukset, joihin maa- tai vesialueet on aiottu käytettäviksi;

4) rakentamisen määrä; sekä

5) rakennusten sijoitusta ja tarvittaessa rakentamistapaa koskevat periaatteet.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan asemakaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan asemakaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot.

Tosiseikat

Asemakaava-alue ja sen sijainti

Asemakaavan muutos koskee Turun IX kaupunginosan korttelin 5 tontteja 23 ja 25 ja osin Amiraalistokadun ja Linnankadun katualueita. Tonteilla sijaitsevat Turku Energian voimala-, sähkönsiirto- ja urakointiosastot, joista osa on poistunut jo käytöstä, sekä vanhat käytöstä poistetut raitiovaunuhallit, retkipaja sekä nuorten työpajat. Asemakaavan muutosalueen pinta-ala on noin 2,85 hehtaaria. Suunnittelualuetta rajaavat pohjoisessa Amiraalistonkatu, idässä Stedingkinkatu, etelässä Linnankatu ja lännessä Linnanmalmin katuaukio. Muutosalueen eteläreunassa sijaitsevat voimalarakennukset sekä Linnankadun varrella oleva toimistorakennus sisältyvät Aurajokisuun satama-, telakka- ja teollisuusalueeseen, joka kuuluu valtakunnallisesti merkittäviin rakennettuihin kulttuuriympäristöihin (RKY).

Kaavamuutosalueesta itään Stedingkinkadun toisella puolella sijaitsee puisto- ja torialueita sekä kerrostaloja. Etelässä Linnankadun toisella puolella sijaitsee suojeltavaksi osoitettuja entisiä teollisuus- nykyisin kulttuuritoimintoja palvelevia rakennuksia sekä asuinkerrostaloja. Lännessä on Linnanfältin asuinrakennusten korttelialueet ja pohjoisessa vanhaa, suureksi osaksi asemakaavassa suojeltua puutaloaluetta.

Asemakaavan tarkoitus ja sisältö

Kaavaselostuksen mukaan asemakaavamuutoksella halutaan parantaa korttelin toimivuutta ja elinvoimaa, tuoda lisää asuntoja keskustan läheisyyteen sekä eheyttää kaupunkia täydennysrakentamisella. Tavoitteena on kokonaisuus, jossa vanhojen voimalarakennusten innovatiivinen uusiokäyttö yhdistetään uusien asuinrakennusten rakentamiseen. Energiajakelun turvaamiseksi alueella jatketaan nykylaajuudessa kaukolämmön vara- ja huipputuotantoa sekä sähkönjakelua sähköaseman muodossa. Suunnitelman mukaan alueelle rakennetaan uusia kerrostaloja. Vanhat voimalarakennukset suojellaan ja muutetaan asuin-, toimisto- ja toimitilakäyttöön. Autopaikat sijoitetaan pysäköintilaitokseen sekä pihakannen alle.

Pääosa kaavamuutosalueesta on osoitettu merkinnällä AL-1 asuinkerrostalojen korttelialueeksi sekä asuin- ja liikerakennusten korttelialueeksi. Korttelialueelle saa asuin-, liike- ja toimistotilojen lisäksi sijoittaa ympäristöhäiriöitä aiheuttamatonta teollisuustilaa, päivittäistavarakaupan, ravintolatiloja, palvelun toimitiloja, taide- ja käsityöpajoja, opetus-, tutkimus- ja kokoontumistiloja, kulttuuritoimintaa, liikuntaa ja vapaa-aikaa palvelevia tiloja, päiväkodin ja muita lähipalveluita sekä varavoimalan sähkön ja lämmöntuotannon varmistamiseksi. Amiraalistonkadun varteen on osoitettu pysäköintilaitoksen rakentamisen mahdollistava autopaikkojen korttelialue (LPA-1) sekä olemassa olevan sähköaseman kohdalle yhdyskuntateknistä huoltoa palvelevien rakennusten ja laitosten korttelialue (ET-1).

Kaavamuutos sisältää rakennussuojelua koskevat merkinnät sr-1–sr-8. Vanha voimalarakennus 1920-luvulta on osoitettu suojeltavaksi rakennukseksi merkinnällä sr-1. Määräyksen mukaan kysymyksessä on rakennustaiteellisesti, kaupunkikuvallisesti ja historiallisesti arvokas rakennus, jonka ominaispiirteet tulee korjaus- ja muutostöissä säilyttää. Rakennusta ei saa purkaa. Rakennuksen julkisivuja, ikkunajakoa, sisätilojen tai vesikaton perusmuotoa ei saa tärvellä. Myös voimalaitoksen sali tulee sähkötuotantoon liittyvine laitteineen kokonaisuutena säilyttää. Julkisivukorjauksissa tulee käyttää alkuperäisiä ja niitä vastaavia materiaaleja ja värejä. Rakennukseen sallittujen tilojen osalta on muun ohella määrätty, että rakennukseen saa sijoittaa varavoimalan sähkön- ja lämmöntuotannon varmistamiseksi. Rakennukseen ei saa sijoittaa asuntoja eikä liiketiloja.

Turku Energian kattila- ja turbiinihallit sekä näiden ja Turku Energian hallintorakennuksen välissä Linnankadun varrella oleva rakennus on osoitettu suojeltaviksi rakennuksiksi merkinnöillä sr-2–sr-5. Määräysten mukaan kysymyksessä ovat kaupunkikuvallisesti ja teollisuushistoriallisesti arvokkaat rakennukset, joiden ominaispiirteet tulee korjaus- ja muutostöissä säilyttää. Rakennuksia ei saa purkaa. Rakennuksiin saadaan tehdä uusia välipohjia. Rakennuksien julkisivuihin saadaan tehdä teollisuushistorialliseen tyyliin ja mittakaavaan sovittaen uusia ikkunoita ja parvekkeita. Julkisivukorjauksissa tulee käyttää alkuperäisiä ja niitä vastaavia materiaaleja ja värejä. Rakennuksiin sallittujen tilojen osalta on muun ohella määrätty, että asuntojen ja liiketilojen lisäksi rakennuksiin saa sijoittaa kokoontumistiloja sekä kulttuuritoimintaa, liikuntaa ja vapaa-aikaa palvelevia tiloja. Sr-3 ja sr-4 määräyksissä sallitaan myös päivittäistavarakaupan tilat. Sr-2 määräyksessä sallitaan rakentaa suojellun rakennuksen päälle rakennusoikeutta ylittäen yleisölle avoimia ravintola-, kahvila- tms. tiloja sekä niiden aputiloja kahteen tasoon. Sr-4 määräyksessä sallitaan rakentaa suojellun rakennuksen päälle asuntoja ja/tai toimistotiloja kahteen tasoon.

Raitiovaunu- ja verstashallit on osoitettu suojeltaviksi rakennuksiksi merkinnöillä sr-6 ja sr-7. Määräysten mukaan kysymyksessä ovat kaupunkikuvallisesti ja teollisuushistoriallisesti arvokkaat rakennukset, joiden ominaispiirteet tulee korjaus- ja muutostöissä säilyttää. Rakennuksia ei saa purkaa. Julkisivukorjauksissa tulee käyttää alkuperäisiä ja niitä vastaavia materiaaleja ja värejä. Rakennuksen julkisivuun saa tehdä teollisuushistorialliseen tyyliin ja mittakaavaan sovittaen uusia ikkunoita ja katoksia. Rakennuksiin sallittujen tilojen osalta on muun ohella määrätty, että rakennukseen saa rakentaa liike- ja toimistotilaa, ympäristöhäiriöitä aiheuttamatonta teollisuustilaa, ravintolatiloja, palvelun toimitiloja, taide- ja käsityöpajoja, opetus-, tutkimus- ja kokoontumistiloja sekä kulttuuritoimintaa, liikuntaa ja vapaa-aikaa palvelevia tiloja. Lisäksi rakennukseen saa sijoittaa autopaikkoja. Sr-6 määräyksessä sallitaan myös päivittäistavarakaupan tilat ja määrätään, että raitiovaunuhallien monipuolinen käyttö tulee varmistaa. Yhdelle toiminnolle saa käyttää enintään 2 000 kerrosneliömetriä. Sr-7 määräyksessä sallitaan asuntojen sijoittaminen. Sr-8 on suojeltava piippu.

Suojelumääräysten sr-1–sr-7 mukaan rakennus- tai toimenpidelupaa käsiteltäessä on kuultava museoviranomaista.

Asemakaavan tilastolomakkeen mukaan AL-1 korttelialueen rakennusoikeus on 49 820 k-m2, josta sr-merkinnöillä suojeltavaksi osoitettujen rakennusten osuus on yhteensä 27 240 k-m2. Kaavaselostuksen liitteenä olevassa jatkosuunnitteluraportissa kerrosalaksi on näiden rakennusten osalta arvioitu noin 18 600 k-m2. AL-1 korttelialueella autojen säilytystilat saa rakentaa sallittua rakennusoikeutta ylittäen. Polkupyörien säilytystilat sekä asuntojen ja liiketilojen varastotilat saa rakentaa rakennusoikeutta ylittäen. Tilastolomakkeen mukaisen rakennusoikeuden perusteella laskettuna koko kaava-alueen rakentamistehokkuus e=1.91.

Selvitykset ja vaikutusten arviointi

Kaavaselostuksen mukaan asemakaava-alueelta on Turun Kauppatorille ja rautatieasemalle matkaa noin 2 kilometriä. Julkisen liikenteen taso on alueella erinomainen. Asemakaavamuutoksessa tonttiliittymät sijoitetaan Stedingkinkadun ja Amiraalistonkadun puolelle. Vanhojen voimalaitosrakennusten uudesta käyttötarkoituksesta riippuen alueelle voi muuttaa 450–600 uutta asukasta.

Kaavaselostuksen mukaan asemakaava-alueen lopullinen autopaikkatarve selviää rakennusvaiheessa. Arvion mukaan noin puolet autopaikoista sijoitetaan Stedigkinkadun uudisrakennusten ja pihakannen alle ja puolet Amiraalistonkadun varteen rakennettavaan pysäköintitaloon. Alueen liikennemäärien on arvioitu lisääntyvän nykyisestä. Turku Energian urakoinnin ja huollon muuttaessa alueelta pois vähenee lähikaduilla samalla työkoneiden ja raskaan kaluston liikenne.

Suunnittelualuetta koskevassa ympäristömeluselvityksessä on kartoitettu kaukolämpölaitoksen ja alueen muiden melulähteiden vaikutusta alueen jatkosuunnitteluun. Selvityksessä on lähtötietoina esitetty liikennetiedot vuoden 2035 ennustetilanteessa. Sen mukaan Amiraalistonkadun ja Stedingkinkadun liikennemäärien on arvioitu olevan 400–600 ajoneuvoa vuorokaudessa.

Oikeudellinen arviointi

Asemakaavamuutoksen suunnittelualue on lähtökohdiltaan poikkeuksellinen, rakennusperinnöltään arvokas alue kaupungin keskusta-alueen tuntumassa. Merkittävä osa asemakaavamuutoksessa osoitetusta rakentamisesta sijoittuu suurikokoisiin, suojeltaviin rakennuksiin. Asemakaavakartalla ei ole suojeltavien rakennusten osalta osoitettu rakentamisen määrää. Asemakaavakartalla tai -määräyksissä ei ole myöskään ilmoitettu rakentamisen tehokkuuslukua.

Maankäyttö- ja rakennuslain 55 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan asemakaava esitetään kartalla, jossa osoitetaan rakentamisen määrä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tästä lähtökohdasta huolimatta asemakaavakartalla on sinänsä mahdollista jättää osoittamatta olemassa oleviin suojeltaviin rakennuksiin sijoittuvan rakennusoikeuden määrä rakennusten ulkokuorien joka tapauksessa rajoittaessa rakentamisen enimmäismäärää. Suojeltavien rakennusten käyttötarkoitus voidaan myös periaatteessa ilmaista joustavasti, kun tarkoitus on turvata rakennusten elävää käyttöä osana yhdyskuntarakennetta. Asemakaavan tulee kuitenkin kokonaisuutena täyttää maankäyttö- ja rakennuslaissa asemakaavoitukselle asetetut sisältöä, tarkkuutta ja vaikutusten arviointia koskevat vaatimukset.

Tarkasteltavana oleva asemakaavamuutos on varsinkin suojeltavien rakennusten osalta hyvin yleispiirteinen. Osaan suojeltavista rakennuksista on kaavamääräysten mukaan mahdollista rakentaa uusia välipohjia, joiden määrää ei ole rajoitettu. Lisäksi kahteen suojeltuun rakennukseen on rakennusoikeutta ylittäen sallittua rakentaa tiloja kahteen tasoon. Asemakaava-alueelle tulevan lisärakentamisen määrä vaihtelee siten riippuen toteutuvista rakentamisratkaisusta.

Asemakaavassa suojeltavia rakennuksia koskevien kaavamääräysten mukaan rakennuksiin on myös mahdollista osoittaa vaikutuksiltaan erilaisia vaihtoehtoisia käyttötarkoituksia. Kaavamääräykset mahdollistavat suojeltaviin rakennuksiin asuntojen lisäksi päivittäistavarakauppoja, ravintola-, kahvila- tai muita vastaavia tiloja, kulttuuritoimintaa-, liikunta- ja vapaa-aikaa sekä opetusta, tutkimusta ja kokoontumista palvelevia tiloja, ympäristöhäiriötä aiheuttamatonta teollisuustilaa sekä yhteen rakennukseen myös autopaikkoja.

Vaihtoehtoisilla toiminnoilla voi olla toisistaan poikkeavia vaikutuksia alueen kävijämääriin ja liikennöintitapoihin. Asemakaavassa ei ole myöskään määritelty vaihtoehtoisten toimintojen tarkempaa sijoittumista mainittuihin rakennuksiin tai niiden tilatarvetta.

Asemakaava-alue sijaitsee keskusta-alueen tuntumassa ja sinänsä hyvien joukkoliikenneyhteyksien varrella. Asemakaavan muutosta varten laadituissa asiakirjoissa on arvioitu vain lähikatujen liikenteen kehittymistä tulevaisuudessa. Asemakaava-alueen autopaikkatarvetta on arvioitu lähinnä alueelle suunnitellun asumisen osalta. Laadituissa selvityksissä ei ole arvioitu suojeltuihin rakennuksiin osoitettujen erilaisten vaihtoehtoisten käyttötarkoitusten vaikutuksia alueen liikenteeseen ja sen järjestämiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaan asemakaava laaditaan alueen käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten muun ohella rakentamisen ohjaamiseksi. Maankäyttö- ja rakennuslain 9 § edellyttää, että kaavaratkaisusta aiheutuvien vaikutusten arvioimiseksi selvitetään tarpeellisessa määrin suunnitelmasta aiheutuvat vaikutukset, jotta on mahdollista arvioida maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä asemakaavalle asetettujen sisältövaatimusten täyttymistä.

Ottaen huomioon asemakaavan yleispiirteisyyden suojeltujen rakennusten ja niiden käyttötarkoituksen osalta sekä sen, ettei suojeltaviin rakennuksiin sijoittuvan rakennusoikeuden määrää ole osoitettu asemakaavakartalla, korkein hallinto-oikeus katsoo, että asemakaavamuutos ei suojeltavien rakennusten osalta täytä asemakaavan tarkoitusta alueen käytön yksityiskohtaiseksi järjestämiseksi. Asemakaavan yleispiirteisyyden seurauksena asemakaavan muutosta varten laadittujen selvitysten perusteella ei ole mahdollista arvioida, täyttääkö asemakaava maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä tarkoitetut kaavan sisältövaatimukset. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset on kumottava. Tähän nähden muista valitusperusteista ei ole tarpeen enemmälti lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Taina Pyysaari, Monica Gullans, Pekka Aalto ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Satu Sundberg.