KHO:2020:128

Valtioneuvoston kansliassa oli ollut haettavana finanssineuvoksen virka, jota oli hakenut 36 viran kelpoisuusvaatimukset täyttävää hakijaa. Valtioneuvoston yleisistunto oli päättänyt nimittää virkaan B:n. A valitti nimityspäätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen muun muassa sillä perusteella, että hänen ansioitaan ei ollut otettu kattavasti huomioon ja että hän oli ansioituneempi kuin virkaan valittu.

Valtion virkamieslain 1.1.2019 voimaan tulleen 59 §:n 1 momentin mukaan viranhakija sai hakea virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevaan päätökseen muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. A:lla oli siten oikeus hakea muutosta valtioneuvoston yleisistunnon päätökseen korkeimpaan hallinto-oikeuteen tehtävällä valituksella. Valituksen sai tehdä sillä perusteella, että päätös oli lainvastainen.

Korkein hallinto-oikeus totesi arvioinnin lähtökohtina, että valtion virkamieslain 59 §:n lainvalmisteluasiakirjoissa oli erikseen kiinnitetty huomiota päätöksentekoon nimitysasiassa sisältyvään harkintavaltaan ja nimityspäätöksestä tehtyä valitusta käsittelevän tuomioistuimen tehtävän ulottuvuuteen. Valitusmahdollisuuden avaaminen ei merkinnyt sitä, että viranomaiselle kuuluvaa nimitysharkintavaltaa siirtyisi valitusta käsittelevälle tuomioistuimelle. Tuomioistuimen tehtävänä oli valituksen perusteella valvoa, että viranomainen on käyttänyt harkintavaltaansa lainmukaisesti. Tuomioistuin ei sen sijaan voi korvata viranomaisen nimitysharkintaa omallaan.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksensä taustaksi selostanut haettavana olleen viran kelpoisuusvaatimukset, hakuilmoituksen, nimittävän viranomaisen laatiman nimitysmuistion ja ansiovertailun sekä nimittävän viranomaisen toteuttamat hakijoiden haastattelut. Nimityspäätöksen valmistelu oli suoritettu asianmukaisesti ja hakijoiden ansioita tasavertaisesti vertaillen. Nimittävä viranomainen oli voinut hakijoiden ansioista ja niiden vertailusta esitetyn perusteella kokonaisharkinnan perusteella pitää B:tä A:ta ansioituneempana virkaan. Valtioneuvosto oli tehnyt päätöksensä harkintavaltansa rajoissa. Päätös ei ollut yleiset nimitysperusteet sisältävän Suomen perustuslain 125 §:n 2 momentin vastainen eikä muutenkaan lainvastainen. Valitus hylättiin.

Suomen perustuslaki 125 § 2 momentti

Valtion virkamieslaki 6 § 1 momentti, 8 § 4 momentti, 59 § 1 momentti

Hallintolaki 6 §

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 7 § 1 momentti

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Valtioneuvoston päätös 23.5.2019 nro VNK/66/11/2018

Haettavana ollut virka

Valtioneuvoston kansliassa on ollut haettavana finanssineuvoksen virka 1.5.2019 lukien tai sopimuksen mukaan. Virka on kanslian yhteinen ja se on sijoitettu omistajaohjausosastolle. Erityisenä kelpoisuusvaatimuksena virkaan ovat olleet ylempi korkeakoulututkinto ja perehtyneisyys viran tehtäväalaan.

Hakuilmoituksen mukaan omistajaohjauksen tehtävänä on valtion yleisen omistajapolitiikan ja omistajaohjauksen valmistelu ja täytäntöönpano, ministeriön alaisten valtio-omisteisten yhtiöiden omistajaohjaus sekä eri ministeriöiden omistajaohjauksen käytäntöjen yhteensovittaminen ja ministeriöiden välisen omistajaohjauksen koordinointi.

Finanssineuvos toimii useiden valtio-omisteisten yhtiöiden omistajastrategioista vastaavana henkilönä yhtiötiimissä ja hänen tehtävänsä on ohjata yhdessä osaston muiden työntekijöiden kanssa osaston vastuulla olevia yrityksiä omistaja-arvon kasvattamiseksi pitkällä aikavälillä sekä vastata joistakin erikseen määrättävistä projekteista ja matriisivastuista. Tehtäviin kuuluu johtaa viran vastuulla olevien yritysten omistusjärjestelyjä. Valittava henkilö osallistuu osaston johtoryhmätyöskentelyyn ja raportoi osastopäällikölle.

Tehtävän menestyksellinen hoitaminen edellyttää monipuolista kokemusta vaativista yritysjärjestelyistä, projektien johtamisesta ja yritysten pitkäjänteisestä kehittämisestä sekä kotimaista ja kansainvälistä pääomamarkkinaosaamista. Lisäksi eduksi luetaan kokemus johtoryhmätyöskentelystä, hallitustyöskentelystä ja kansainvälisestä yritystoiminnasta, toiminta pörssiyhtiössä, yritystoiminnan kautta saavutettu perehtyneisyys joltakin valtio-omistusten kannalta keskeiseltä toimialalta ja laaja kotimainen yhteistyöverkosto sekä esimieskokemus ja johtamistaidot. Tehtävässä tarvitaan myös hyviä vuorovaikutus- ja neuvottelutaitoja sekä esiintymis- ja yhteistyökykyä. Englannin kielen sujuva kirjallinen ja suullinen taito on käytännössä edellytys virkasuhteen hoitamiseksi menestyksellisesti.

Virkaa hakivat määräajassa muiden ohella rahoituspäällikkö, kauppatieteiden maisteri B ja neuvotteleva virkamies, kauppatieteiden maisteri A.

Valtioneuvoston ratkaisun valmistelu

Valtioneuvoston nimityspäätöksen valmistelussa on laadittu nimitysmuistio, johon sisältyvät muun ohella selostus hakumenettelystä sekä hakijoiden ansiovertailu.

Nimitysmuistion mukaan sekä virkaan valitun kauppatieteiden maisteri B:n että valitsematta jääneen kauppatieteiden maisteri A:n on todettu täyttävän finanssineuvoksen viran kelpoisuusvaatimukset koulutuksen ja kielitaidon osalta.

Hakijoita on nimitysmuistion mukaan vertailtu asiakirjojen perusteella ottaen erityisesti huomioon perehtyneisyys virkasuhteen tehtäväalaan, kokemus joltain valtio-omistusten kannalta keskeiseltä toimialalta ja kokemus vaativista yritysjärjestelyistä. Lisäksi on kiinnitetty huomiota pääomamarkkinaosaamiseen sekä kokemukseen hallitustyöskentelystä ja esimiestyöstä. Valtion omistajaohjauksen kannalta merkittäviksi toimialoiksi voidaan katsoa ICT-, logistiikka-, perusteollisuus-, finanssi- ja energia-alat sekä meriteollisuus ja valmistava teollisuus. Perehtyneisyyteen voidaan tehtävän laadun mukaan lukea työkokemus, tutkimustoiminta ja muu tämänkaltainen toiminta. Kokemuksen tulee olla sellaista, että siitä arvioidaan olevan etua viran menestykselliselle hoitamiselle. Kelpoisuusvaatimuksena olevaa perehtyneisyyttä viran tehtäväalaan on katsottu olevan usealla hakijalla. Perehtyneisyyden laaja-alaisuudessa, syvyydessä ja painotuksissa on kuitenkin todettu olevan huomattavia eroja.

Nimitysmuistion mukaan kelpoisuusvaatimukset täyttäneistä hakijoista arvioitiin hakemusasiakirjojen perusteella viran tehtäväalaan perehtyneisyyden osalta ansioituneimmiksi yhdeksän hakijaa, heidän joukossaan B ja A. Nämä yhdeksän hakijaa kutsuttiin haastatteluun, koska heillä oli monipuolista kokemusta erityisesti yritysjärjestelyistä, pääomamarkkinoista, pörssiyhtiössä työskentelystä, yritysten kehittämisestä tai hallitustyöskentelystä.

Haastatteluihin ovat osallistuneet muiden ohella osastopäällikkö C ja finanssineuvos D.

Nimitysmuistioon sisältyy haastatteluun kutsuttujen hakijoiden ansioiden vertailu. Mainitussa kohdassa on lueteltu kunkin hakijan viran menestyksellisen hoitamisen kannalta merkityksellinen työkokemus ja tehtävät.

A:n on todettu toimineen neuvottelevana virkamiehenä valtioneuvoston kansliassa vuodesta 2007 lähtien. Hänen tehtäviinsä ovat kuuluneet valtionyhtiöiden omistajaohjaukseen liittyvät tehtävät, kuten yritysten taloudellinen analyysi, osakemyynnit pääomamarkkinoille, listaukset ja yritysjärjestelyt. Hänen aiemmasta toiminnastaan on mainittu muun ohessa, että hän on toiminut ylitarkastajana kauppa- ja teollisuusministeriössä vuosina 1997–2007 valtionyhtiöiden omistajaohjaustehtävissä ja omistajaohjauksen johtoryhmän sihteerinä vuosina 2004–2007.

A on ollut aiemmin Skandinaviska Enskilda Bankenissa vuosina 1995–1996 ja Pohjola-Yhtiöissä vuosina 1994–1995. Hän on toiminut Altia Oyj:n hallituksen jäsenenä ja palkitsemisvaliokunnan jäsenenä vuodesta 2018 lähtien, Kemijoki Oy:n hallituksen jäsenenä ja palkitsemis-valiokunnan jäsenenä vuodesta 2017 lähtien, Valtion kehitysyhtiö Vake Oy:n hallituksen jäsenenä vuosina 2016–2018, Sotedigi Oy:n hallituksen jäsenenä vuosina 2017–2018, Meritaito Oy:n hallituksen jäsenenä ja varapuheenjohtajana ja tarkastusvaliokunnan jäsenenä ja puheenjohtajana vuosina 2014–2018, Ekokem Oyj:n hallituksen jäsenenä ja tarkastusvaliokunnan jäsenenä vuosina 2013–2014, Raskone Oy:n hallituksen jäsenenä vuosina 2013–2014, Suomen Rahapaja Oy:n hallituksen jäsenenä vuosina 2008–2013, Boreal Kasvinjalostus Oy:n hallituksen jäsenenä vuosina 2007–2013 ja Motiva Oy:n hallituksen jäsenenä vuosina 2001–2008.

B:n on todettu toimineen rahoitusjohtajana Uponor Oyj:ssä vuodesta 2017 lähtien, ja hänen tehtäviinsä ovat kuuluneet talous, rahoitus, hallinto ja IT. Hänen aiemmasta toiminnastaan on vuoden 1995 jälkeiseltä ajalta mainittu, että hän on toiminut talousjohtajana Valmet Technology Oy:ssä sellu- ja energialiiketoiminta-alueella vuosina 2015–2017, talousjohtajana Valmet Technologies Oy:n (aiemmin Metso Paper Oy) paperikoneliiketoiminnan alueella vuosina 2013–2015, toimitusjohtajana ALSO Nordic Holding Oy / ALSO Finland Oy:ssä vuosina 2008–2012, rahoitusjohtajana GNT Holding Oy:ssä vuosina 2007–2008, johtajana John Deere Forestry Oy:ssä vuosina 2000–2007, talousjohtajana Timberjack Finland Oy:ssä vuonna 2000, talousjohtajana ja talouspäällikkönä Timberjack Corporationissa vuosina 1995–2000 ja laskentatoimen asiantuntijatehtävissä Huhtamäki Oyj Leafissa vuosina 1993–1995. B on toiminut VR Group Oy:n hallituksen jäsenenä ja tarkastusvaliokunnan puheenjohtajana vuodesta 2014 alkaen, Exel Composites Oy:n hallituksen jäsenenä vuodesta 2019 alkaen, Danske Bank Oyj:n (aiemmin Sampo Pankki Oyj) hallituksen jäsenenä ja tarkastusvaliokunnan puheenjohtajana vuosina 2010–2017, Dustin Group Ab:n hallituksen jäsenenä vuosina 2013–2017, FinnSonic Oy:n hallituksen jäsenenä vuosina 2013–2016 ja Vuorenmaa Yhtiöt Oy:n hallituksen jäsenenä vuosina 2012–2015.

Nimitysmuistion mukaan ensimmäisen haastattelukierroksen tarkoituksena oli täsmentää hakijoiden ansioita ja selvittää heidän kykyjään ja taitojaan suhteessa viran tehtäväalaan. Avoinna olevassa tehtävässä painottuivat erityisesti palvelu-, energia- ja liikennetoimialat. Yritysjärjestelyistä on kaikilla hakijoilla todettu olevan kokemusta samoin kuin projektien johtamisesta. Koti- ja ulkomaisista pääomamarkkinaoperaatioista on kokemusta todettu olevan kaikilla hakijoilla.

Haastatelluista hakijoista neljän hakijan kokemuksen on nimitysmuistion mukaan todettu painottuvan rahoitukseen eikä niinkään yritysten kehittämiseen ja ohjaamiseen omistajanäkökulmasta. Tämän jälkeen muistiossa on verrattu muiden viiden hakijan ansioita. Näistä neljällä hakijalla, heidän joukossaan A ja B, on todettu olevan kokemusta yritysten pitkäjänteisestä kehittämisestä pitkältä ajalta. A:lla on todettu olevan pitkäaikainen kokemus omistajaohjausosaston tehtävistä, mutta ei esimieskokemusta. B:llä ja kahdella muulla hakijalla on todettu olevan merkittävää johtamiskokemusta johtoryhmä- tai hallitustyöskentelystä. Hakijoista kahdella on todettu olevan vahvempi pääomasijoitusosaaminen, kun taas A:lla ja B:llä sekä yhdellä muulla hakijalla on todettu olevan laajempi osaaminen pääomamarkkinoista. Kansainvälisestä yritystoiminnasta B:llä ja kahdella muulla hakijalla on todettu olevan laajempaa kokemusta kuin muun muassa A:lla. B:llä ja yhdellä muulla hakijalla on todettu olevan kokemusta toiminnasta pörssiyhtiössä sekä yritystoiminnan kautta saavutettua perehtyneisyyttä keskeisiltä toimialoilta aiemman työkokemuksen kautta. Kaikilla hakijoilla on todettu olevan laaja kotimainen yhteistyöverkosto. Haastatteluissa kävi myös ilmi, että kahdella hakijalla, joista toinen on B, on hyvät esiintymis- ja vuorovaikutustaidot, joita viran menestyksellisessä hoitamisessa tarvitaan. Neuvottelu- ja yhteistyökykyä arvioitaessa B:n ja tämän toisen hakijan on todettu olevan muita hakijoita jonkin verran parempia. Ensimmäisen haastattelukierroksen jälkeen toiselle haastattelukierrokselle valittiin mainitut kaksi hakijaa.

Toista haastattelukierrosta varten nämä kaksi hakijaa suorittivat finanssineuvoksen tehtäväalaan liittyvän ennakkotehtävän, jossa tuli laatia analyysi Outotec Oyj:stä, tehdä strategiasuositus valtio-omistajan näkökulmasta sekä analysoida yhtiön hallituksen kokoonpanoa. He suoriutuivat ennakkotehtävästä hyvin. Nimitysmuistiossa on tämän jälkeen vertailtu näiden kahden hakijan ansioita. Kokonaisharkinnan perusteella B:n katsottiin nousevan toisen hakijan edelle, koska hänellä on erityisen merkittävä kokemus erilaisten ja valtio-omistajan kannalta merkittävien yritysten hallituksien jäsenyydestä ja toimialalta. Hänen pitkä ja monipuolinen kokemuksensa ja henkilökohtaiset ominaisuutensa kokonaisuudessaan ovat merkittäväksi eduksi finanssineuvoksen tehtävien hoitamisessa. B:stä tehty henkilöarviointi tukee nimitysmuistion mukaan hänen valintaansa.

Valtioneuvoston ratkaisu

Valtioneuvosto on yleisistunnossaan 23.5.2019 päättänyt nimittää valtioneuvoston kanslian finanssineuvoksen virkaan rahoituspäällikkö, kauppatieteiden maisteri B:n 18.6.2019 lukien.

Valtioneuvosto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Valtioneuvoston kansliasta annetun valtioneuvoston asetuksen (393/2007) 8 §:n 5 kohdan mukaan finanssineuvoksen viran kelpoisuusvaatimuksena on ylempi korkeakoulututkinto ja perehtyneisyys viran tehtäväalaan.

Virkaa haki määräajassa 43 henkilöä ja kolme heistä peruutti hakemuksensa ennen nimittämistä. Hakijoista yksi ei täyttänyt viran kelpoisuusvaatimuksia koulutuksen ja kielitaidon osalta ja hakijoita edelleen arvioitaessa kolme ei täyttänyt kelpoisuusvaatimuksia viran tehtäväalaan perehtyneisyyden osalta.

Hakijoista yhdeksän valittiin ensimmäisen kierroksen haastatteluun, koska heillä arvioitiin olevan monipuolista kokemusta erityisesti yritysjärjestelyistä, pääomamarkkinoista, pörssiyhtiössä työskentelystä, yritysten kehittämisestä tai hallitustyöskentelystä.

Ensimmäisen kierroksen perusteella hakijoista kaksi valittiin toiselle haastattelukierrokselle. Toista haastattelukierrosta varten haastateltavat suorittivat finanssineuvoksen tehtäväalaan liittyvän ennakkotehtävän, jossa tuli laatia analyysi Outotec Oyj:stä, tehdä strategiasuositus valtio-omistajan näkökulmasta sekä analysoida yhtiön hallituksen kokoonpanoa. B suoriutui tehtävästä hyvin. Päätöksen perusteluissa on selostettu B:n ansiot samansisältöisinä kuin nimitysmuistiossa.

Ensimmäisen haastattelukierroksen tarkoituksena oli täsmentää hakijoiden ansioita ja selvittää heidän kykyjään ja taitojaan suhteessa viran tehtäväalaan. Avoinna olevassa tehtävässä painottuvat erityisesti palvelu-, energia- ja liikennetoimialat. Yritysjärjestelyistä on kaikilla hakijoilla kokemusta samoin kuin projektien johtamisesta. Kaikilla hakijoilla on myös riittävä englannin kielen taito. Koti- ja ulkomaisista pääomamarkkinaoperaatioista on kokemusta kaikilla hakijoilla. Yritysten pitkäjänteisestä kehittämisestä on B:llä hieman monipuolisempaa kokemusta kuin muilla hakijoilla. B:llä on merkittävää kokemusta johtoryhmä- tai hallitustyöskentelystä suhteessa muihin hakijoihin.

Kokonaisharkinnan perusteella B nousee muiden edelle, koska hänellä on erityisen merkittävä kokemus erilaisten ja valtio-omistajan kannalta merkittävien yritysten hallituksien jäsenyydestä ja toimialalta. Hänen pitkä ja monipuolinen kokemuksensa ja henkilökohtaiset ominaisuutensa kokonaisuudessaan ovat merkittäväksi eduksi finanssineuvoksen tehtävien hoitamisessa. B:stä tehty henkilöarviointi tukee hänen valintaansa.

Valtioneuvoston soveltamat oikeusohjeet

Perustuslaki 125 §

Valtion virkamieslaki 6, 6 a, 6 c, 6 d, 8, 9, 57, 59 ja 69 §

Laki julkisyhteisöjen henkilöstöltä vaadittavasta kielitaidosta 6 § 1 momentti

Valtioneuvoston ohjesääntö 6 § 1 kohta, 41 § ja 42 §

Valtioneuvoston asetus valtioneuvoston kansliasta 8 ja 9 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan, asiassa tehdään uusi päätös ja hänet valitaan finanssineuvoksen virkaan ansioituneempana hakijana.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valtioneuvoston päätöksen perusteluissa on todettu, että B nousee muiden edelle, koska hänellä on erityisen merkittävä kokemus erilaisten ja valtio-omistajan kannalta merkittävien yritysten hallituksien jäsenyydestä. Kuitenkin hakemustietojen perusteella A:lla on kokemusta valtio-omisteisten yhtiöiden hallitusten jäsenyydestä vuodesta 2001 lähtien ja B:llä vuodesta 2010 lähtien. Toimialavertailussa A:n hallitusjäsenyydet ovat valtio-omistajan kannalta kattavia.

Valtioneuvoston kanslian nimitysmuistiossa on puutteita ja virheellisyyksiä haastatteluun kutsuttujen hakijoiden ansioiden vertailua koskevassa kohdassa. A:n kohdalla ei mainita hänen toimimistaan kolmen eri yhtiön omistajastrategiasta vastaavana henkilönä (Arctia Oy, Suomen Rahapaja Oy, aiemmin Fortum Oyj), vaikka tätä kokemusta on hakuilmoituksessa todettujen finanssineuvoksen tehtävien kannalta pidettävä olennaisena. Tämä on vaikuttanut hakijoiden ansioiden vertailuun ja heikentänyt oleellisesti ansiovertailua A:n osalta.

Johtamiskokemuksen, hallitustyöskentelyn ja eri toimialoja koskevan perehtyneisyyden osalta vertailussa on jätetty ottamatta huomioon A:n toimiminen omistajaohjauksen johtoryhmän sihteerinä vuosina 2004–2007 sekä hänen 18 vuoden kokemuksensa hallitustyöskentelystä. Samoin on jätetty ottamatta huomioon hänen toimimisensa pörssiyhtiö Altia Oyj:n hallituksessa sekä se, että hän on hakemuksessaan ilmoittanut toimineensa pörssiyhtiöiden kanssa koko kauppa- ja teollisuusministeriön aikaisen uransa ajan eli 10 vuotta. Edelleen huomioon on jäänyt ottamatta hänen kokemuksensa eri toimialoilta, jotka ovat ilmenneet hänen hakemuksestaan, sen liitteistä ja haastattelutilanteessa esillä olleesta projektiluettelosta.

Hakijoiden ansioiden vertailusta ei käy ilmi A:n merkittävä ja mittava toimiminen omistajaohjaustehtävissä. Haastattelun aikana A:ta pyydettiin nostamaan projektiluettelosta esiin merkittäviä tehtäviä. Koska luettelo on laaja, sen käsittely jouduttiin keskeyttämään. Luetteloa ei liitetty alkuperäiseen hakemukseen, koska projekteja ei ole julkistettu ja luettelo sisältää liikesalaisuuksia.

A:n ja B:n ansioiden vertailun kannalta merkitystä on A:n hakemuksesta ilmenevillä lähes sadalla erilaisella projektilla, joista valtio on saanut pääomatuloja yli viisi miljardia euroa ja yhtiöt riskipääomaa noin 650 miljoonaa euroa. Nämä projektit käsittävät niin pääomamarkkinatransaktioita kuin yritysjärjestelyjä. A:n kokemus yritysjärjestelyistä ja pääomamarkkinaoperaatioista on huomattavasti B:n kokemusta merkittävämpää ja laajempaa. Tämä johtuu muun muassa siitä, että A on koko valtiouransa aikana toiminut organisaatioissa, joissa on ollut suurin osa valtion yhtiöomaisuusmassasta (kauppa- ja teollisuusministeriö, valtioneuvoston kanslia).

Projektivastuiden osalta A on hakemuksessaan todennut useita projektinjohtamistehtäviä ja myös matriisivastuuna analyysitoiminnan kehittämisen.

A:lla on B:tä merkittävästi laajempi toimialakokemus. B:n kokemus tulee lähinnä konepajasektorilta. A on perehtynyt useisiin valtio-omistusten toimialoihin, joista energia on valtion salkun toimialoista suurin ja merkittävin. A on lisäksi perehtynyt laajaan perusteollisuuteen, joka sisältää metsäteollisuuden, terästeollisuuden, konepajateollisuuden ja kemianteollisuuden, sekä lisäksi esimerkiksi lentoliikenteeseen, teletoimialaan sekä pankki- ja vakuutusalaan.

A:lla on erittäin merkittävää pääomamarkkinaosaamista, joka on luettava hänelle selkeästi eduksi. Tämän osoittavat edellä mainitut yli viiden miljardin pääomatulot valtiolle ja 650 miljoonan euron riskipääomatulot yhtiöille. A on ilmoittanut ansioluettelossaan merkittävän määrän erilaisia transaktioita.

Hallitustyöskentelykokemusta A:lla on 11 eri yhtiöstä 18 vuoden ajalta. B on toiminut vuodesta 2010 kuuden yhtiön hallituksessa. Molemmilla on kokemusta pörssiyhtiön hallituksesta. A:ta on pidettävä B:tä ansioituneempana hallitustyöskentelyn osalta.

B:llä on esimieskokemusta, jota A ei ole ilmoittanut hakemuksessaan. Toisaalta A on ilmoittanut projektinjohtokokemusta ja yhtiövastuullisen (yhtiötiimi) kokemusta. Omistajaohjausosastolla on vain yksi esimies eli osastopäällikkö. Toiminta tapahtuu yhtiötiimeissä ja projektien kautta.

Nimitysmuistiossa on todettu, että ensimmäisen haastattelukierroksen jälkeen toiselle haastattelukierrokselle on valittu B ja eräs toinen hakija. Aiemmin todetuilla perusteilla hakijoiden valinta toiselle haastattelukierrokselle on A:n osalta tapahtunut vajavaisilla perusteilla. Nimitysmuistiossa ei ole otettu huomioon kaikkia A:n hakemuksesta, haastattelusta ja projektiluettelosta ilmeneviä ansioita. A on esimieskokemusta lukuun ottamatta ansioituneempi kuin B tai toiselle haastattelukierrokselle valittu toinen hakija, kun verrataan hakijoiden kokemusta niihin tietoihin, joita virkaan valittavalta hakuilmoituksessa on edellytetty. Esimieskokemuksen painottaminen on kyseenalainen, koska finanssineuvoksen virka ei ole esimiestehtävä, vaan osaaminen painottuu muille alueille.

Jokainen virantäyttö on oma prosessinsa. Asiaan kuitenkin merkittävästi vaikuttavana seikkana voidaan todeta, että edellisessä vakinaisessa finanssineuvoksen virantäytössä 23.11.2017, jossa oli 82 hakijaa ja täytettiin kaksi finanssineuvoksen virkaa, A oli nimitysmuistion mukaan kolmen kärkihakijan joukossa. Nimitysmuistiossa todettiin tuolloin noita kolmea varsin tasaväkistä hakijaa (A, D ja C) keskenään verrattaessa, että D:n ja C:n perehtyneisyys viran tehtäväalaan oli hieman A:n perehtyneisyyttä monipuolisempaa ja paremmin tehtäväalaan sopivaa. Nyt esillä olevassa nimitysasiassa ensimmäisen kierroksen haastattelijoina oli kolmen omistajaohjauksen edustajan joukossa D ja C. A oli ilmoittanut C:lle tyytymättömyytensä edellisen hakukierroksen oikeudenmukaisuudesta lähinnä D:n ja A:n vertailun osalta. Tuolloin päätöksestä ei voinut valtion virkamieslakiin sisältyneen valituskiellon vuoksi valittaa. A:n aseman kannalta on merkittävää, ketkä olivat häntä haastattelemassa.

Nimityspäätös on lainvastainen, koska se on A:n osalta tehty vajavaisten perusteluiden pohjalta eikä hänen ansioitaan ole otettu kattavasti huomioon ja koska A on B:tä ansioituneempi hakija. Lisäksi haastattelutilanne ei ole ollut A:n kannalta neutraali vuoden 2017 prosessista johtuen.

Valtioneuvoston kanslia on antanut lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valtioneuvoston kanslia on toiminut lailla säädetyn nimitysharkintavaltansa puitteissa. A ei ole esittänyt riittäviä tai painavia perusteita päätöksen kumoamiselle. Valitus kohdistuu päätöksen tarkoituksenmukaisuuteen eikä laillisuuteen.

Virkanimitysasian ratkaisu perustuu aina kelpoisuusvaatimukset täyttävien hakijoiden kykyjen, taitojen, kokemuksen ja henkilökohtaisten ominaisuuksien pohjalta tehtävään kokonaisarviointiin. Valituksenalainen nimityspäätös perustuu nimenomaan kokonaisharkintaan. Silloin, kun hakijoilla ei ole pitkäaikaista kokemusta, kokemuksen ajallisella pituudella on ansioita verrattaessa merkitystä, mutta kun kokemusta on yli vuosikymmen, pituuden vertaaminen menettää merkityksensä. Vastaavasti kun samankaltaisia työsuoritteita on kymmeniä tai satoja, niiden lukumäärä menettää merkityksensä, ja merkittävämmäksi arvioinnin kohteeksi nousevat yksittäisten suoritteiden erityiset ominaisuudet. Kokonaisarviointiin vaikuttaa myös monipuolisuus, monialaisuus, näkökulmien määrä, tehtävien erilaisuus, laajuus ja vastuut.

Lisäksi virkanimityksissä olennainen vaihe on haastattelu. Siinä haastateltava voi täsmentää hakemuksessa esittämiään tietoja, ja haastattelijat voivat selvittää myös hakemuksessa mahdollisesti selvittämättä jääneitä ansioita. Lisäksi haastattelu antaa kuvan hakijan vuorovaikutustaidoista, paineensietokyvystä, esiintymiskyvystä ja muista henkilökohtaisista ominaisuuksista, joilla on viran hoitamisen kannalta olennainen merkitys. Haastattelussa henkilöstä syntyvä arvio on sanallinen eikä sitä pysty esittämään numeerisesti.

A:n ansiot hallitustyöskentelyssä on tuotu nimitysmuistiossa esiin. A on esittänyt, että hänellä on noin 18 vuoden kokemus eri yritysten hallituksista suhteessa nimitettävän noin kahdeksan vuoden kokemukseen. Ero ei ole merkittävä hakijoiden välisessä vertailussa. Huomioon on otettu myös, että muutoksenhakija on ansainnut hallituspaikkansa virka-asemansa ja työnjohdollisten toimenpiteiden johdosta, ja nimitetty henkilö on valittu vapailta markkinoilta hallitusammattilaiseksi yhtäältä suuriin yrityksiin ja toisaalta kasvuyritykseen. Omistajaohjauksessa on kuitenkin monenlaisia yhtiöitä, toiset niistä ovat muutoksenhakijan kertomalla tavalla taloudellisesti merkittävämpiä kuin toiset, mutta valtion strateginen omistus edellyttää monenlaisten hallitusjäsenyyksien hoitamista.

Johtoryhmätyöskentelyn ansiot on hakijoiden välillä arvioitu erikseen. A:n ansiot on tunnistettu, mutta johtoryhmän sihteeriys on selkeästi vähäisempi ansio kuin jäsenyys. Nimitetty henkilö on ollut pörssiyhtiön johtoryhmän jäsen ja hän on vastannut oman yksikkönsä asioiden esittelystä ja toiminnasta.

A on ansioitunut omistajaohjaustehtävissä hänen pitkän työkokemuksensa johdosta. Se ei kuitenkaan nosta häntä ansioituneimmaksi hakijaksi, koska muitakin ansioita on otettu huomioon kokonaisarvioinnissa.

Kokemus kansainvälisestä yritystoiminnasta on yksi vertailukriteeri. Muutoksenhakijan kokemus kansainvälisestä yritystoiminnasta rajoittuu omistajanäkökulmaan. Nimitettävä henkilö on työskennellyt kansainvälisen yhtiön esimiestehtävissä, joten hän on olennaisesti enemmän ansioitunut tällä vertailukriteerillä.

A:n kertomaa yritystoiminnan kokemusta hallitusjäsenyyden perusteella ei ole arvioitu yritystoiminnan kokemukseksi vaan nimenomaan hallitustyöskentelykokemukseksi. Yritystoiminnan kokemuksessa hän on ansioitunut lähinnä omistajanäkökulmasta eikä toimimalla jossakin tehtävässä yrityksen sisällä. Nimitetty henkilö on ansioitunut pitkällä ja kansainvälisellä kokemuksella merkittävissä tehtävissä eri yrityksissä. A:lla ei ole tällaista kokemusta lainkaan.

Yksi hakijoiden vertailukriteeri hakuilmoituksen mukaan on yritystoiminnan kautta saavutettu perehtyneisyys joltakin valtio-omistusten kannalta keskeiseltä toimialalta. A:lla ei ole tällaista kokemusta, vaan hänen perehtyneisyytensä perustuu vain hallitusjäsenyyteen ja muihin omistajaohjaustehtäviin. Valittu henkilö on ollut kansainvälisesti merkittävien yhtiöiden palveluksessa ja perehtynyt niiden toimialaan.

A:n ansiot pääomamarkkinaoperaatioissa ovat merkittäviä. Nimitetty henkilö on ollut valmistelemassa pääomamarkkinaoperaatioita yhtiön sisällä. Pääomamarkkinaoperaatioita tapahtuu kuitenkin harvakseltaan, joten se ei ole viran tehtävien kannalta olennainen osaamisalue eikä siten merkittävä osaamisalue hakijoiden keskinäisessä vertailussa.

A:n ansiot yritysjärjestelyissä ovat määrällisesti merkittävät. Myös nimitetyllä on merkittäviä ansioita ja A:ta monipuolisemmasta näkökulmasta. Ansioilla ei siten ole olennaista eroa.

Mitä tulee esimieskokemukseen, neuvostason virat ovat niin vaativia, että niiden hoitamisessa on eduksi esimieskokemus, vaikka se ei ole kelpoisuusvaatimus. Neuvokset toimivat myös osastopäällikön sijaisina, ja siten heille saattaa tulla esimiestehtäviä hoidettavaksi. Esimiestehtävissä on myös lähtökohtaisesti suurempi vastuu, ja yhtiötiimien vetäminen kuuluu neuvostason tehtävään. A:n esittämä projektinjohtokokemus ei ole samanarvoinen ansio kuin esimieskokemus.

Aiempia virantäyttömenettelyjä ei tule ottaa huomioon, koska jokainen virantäyttö on erillinen asiakokonaisuus ja nimitysharkinnan painotuksia voidaan vaihtaa muuttuneiden ja myöhemmin ilmi tulleiden tarpeiden mukaan. Useista samankaltaista kokemusta omaavista hakijoista valitaan haastatteluun ansioituneimmat ja toisenlaista kokemusta omaavista jälleen ansioituneimmat, jolloin henkilöitä ei verrata toisiinsa pareittain eikä tulos ole verrattavissa matemaattis-analyyttisesti.

B on antanut selityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

B on vuonna 1993 valmistunut kauppatieteiden maisteriksi Turun kauppakorkeakoulusta ja hän on valmistumisensa jälkeen toiminut yhtäjaksoisesti lähes 26 vuoden ajan vaativissa asiantuntija- ja johtotehtävissä sekä taloushallinnossa että yleisliikkeenjohdon tehtävissä kotimaisissa ja ulkomaalaisomisteisissa pörssiyhtiöissä.

Päivätyönsä ohella B on toiminut riippumattomana yhtiöiden hallitustehtävissä yhtäjaksoisesti vuodesta 2010 lähtien sekä hallituksen jäsenenä että tarkastus- ja riskivaliokunnissa kolmessa yhtiössä (Dustin Group Ab (listayhtiö Ruotsissa), Danske Bank Oyj, sekä VR Group Oyj) ja tarkastusvaliokunnan puheenjohtajana (Dustin Group Ab). Riippumattomuus tarkoittaa vapailta markkinoilta kompetensseihin perustuen valittua jäsentä, ei omistajasidonnaista edustusta hallituksessa. B on toiminut kahden pörssiyrityksen hallituksessa (Dustin Group Ab, Exel Composites Oyj). Omistukseen sidottuja hallitustehtäviä B:llä on ollut eri yrityksissä jo vuodesta 1995 lähtien sekä kotimaisissa että ulkomailla sijaitsevissa tytäryhtiöissä kymmenittäin, mutta hän on tarkoituksella hakemuksessaan jättänyt nämä listaamatta.

B täyttää kaikki finanssineuvoksen virkaan vaadittavat kelpoisuusvaatimukset joko hyvin tai erinomaisesti. Hän on toiminut koko edeltävän työuransa yksityisellä sektorilla, ja tämä oli myös yksi painava syy hakeutua kysymyksessä olevaan tehtävään, sillä on yhteiskunnan ja liike-elämän kokonaisetu, että henkilöitä, joilla on kokemusta sekä yksityiseltä että julkiselta sektorilta, hakeutuu ristiin erityyppisiin tehtäviin. Finanssineuvoksen hakukriteereissä myös painotettiin erityisesti liiketoimintalähtöisesti hankittua toimialaosaamista sekä liiketoiminta- ja johtamiskokemusta.

B on työuransa aikana jo vuodesta 1995 lähtien ollut työtehtävissään mukana yritysjärjestelyprojekteissa monilla eri toimialoilla. Pörssiyrityksissä projektit ovat luottamuksellisia, ja vain toteutettuja projekteja voi kommentoida. B on toiminut lukuisissa akvisitio-/divestointi-/integrointiprojekteissa ja operatiivisissa projekteissa sekä kotimaassa että ulkomailla projektin johtajan, projektin jäsenen tai asiantuntijan rooleissa sekä niissä yrityksissä, joissa hän on työskennellyt, että hallituksen jäsenen rooleissa. Selityksessä mainitaan esimerkkejä viime vuosilta.

Kokemusta projektien johtamisesta ja yritysten pitkäjänteisestä kehittämisestä B on saanut edellä mainitun lisäksi johtaessaan sekä yritysjärjestelyprojekteja ja monikansallisia tiimejä että runsaasti operatiivisia liiketoimintaprojekteja. Hän on myös toiminut pk-sektorin yritysten hallituksissa, joissa tyypillisesti hallituksen jäsenillä on myös operatiivisempi rooli kuin pörssiyritysten ja isojen valtio-omisteisten yhtiöiden hallituksissa.

Kotimaista ja kansainvälistä pääomamarkkinaosaamista B on saanut toimiessaan talous- ja rahoitusjohtajana (vuodesta 1998 lähtien). Hän on toiminut päävastuullisissa rahoitustehtävissä. Näkökulmaa asiaan on tuonut toiminta Danske Bank Oyj:n hallituksen jäsenenä vuosina 2010–2017 sekä sen tarkastusvaliokunnassa (puheenjohtajana) ja riskivaliokunnassa. Hän on myös EKP:n kvalifioima tehtävään.

Kokemusta johtoryhmätyöskentelystä B:llä on toimimisestaan johtoryhmien jäsenenä yhtäjaksoisesti vuodesta 1995 lähtien. Hän on toiminut kahden pörssiyrityksen johtoryhmässä (Uponor Oyj 2017–2019, ALSO Group 2008–2012) ja muuten liiketoimintadivisioonien/ tytäryritysten johtoryhmissä sekä jäsenen että puheenjohtajan tehtävissä.

B on työskennellyt koko työuransa sekä kotimaisissa (Kone, Huhtamäki, Rauma, Metso, Valmet, Uponor) että ulkomaalaisomisteisissa pörssiyhtiöissä (John Deere Corp, ALSO Group) talousjohdon ja liiketoimintajohdon tehtävissä tulosvastuulla. Hän on vuodesta 1995 lähtien johtanut kansainvälisiä tiimejä sekä hallinnon alalla että liiketoimintavastuulla. Lisäksi hän on työskennellyt kahdesti ulkomailla (Kone Hannover, Saksa 1992, sekä Timberjack 1998–2000 Atlanta, USA).

Nimitysmuistion mukaisesti valtio-ohjauksen kannalta merkittäviksi toimialoiksi voidaan katsoa ICT, logistiikka, perusteollisuus-, finanssi- ja energia-alat sekä meriteollisuus ja valmistava teollisuus. B:llä on selityksestä tarkemmin ilmenevällä tavalla merkittävää kokemusta useimmilta näistä aloista. Ainoastaan energiatoimialasta ja meriteollisuudesta hänellä ei ole yritystoiminnan kautta saavutettua mainittavaa kokemusta.

B on toiminut esimiestehtävissä vuodesta 1995 lähtien sekä linjaesimiehenä että tehtävä-/matriisiesimiehenä, mikä kokemus on myös erittäin relevanttia finanssineuvoksen tehtävän kannalta. Hänen vahvuuksiinsa on tunnustettu tiiminrakennustaidot ja ihmissuhdetaidot.

A on antanut vastaselityksen ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Se, että A on ansainnut hallituspaikkansa virka-asemansa ja työnjohdollisten toimenpiteiden johdosta, ei poista sitä tosiasiaa, että hänellä on merkittävää ja pitkäaikaista kokemusta hallitustyöskentelystä merkittävissä yhtiöissä. Nimitetty mainitsee selityksessään, että hän on toiminut muun muassa tarkastusvaliokunnassa ja tarkastusvaliokunnan puheenjohtajana. Vastaavat ansiot ovat myös A:lla. Valtioneuvoston kanslian lausunnossa ei oteta huomioon hallituspaikkojen vaativuutta. Vaativiin hallituspaikkoihin ei esitetä henkilöitä, joilla ei ole tehtävän vaatimaa kompetenssia. A:n ansiot hallitustyöskentelystä ovat tältä osin kiistattomat.

Omistajaohjauksen aikaisesta työhistoriasta A toimi ensimmäiset kymmen vuotta pääasiallisesti pörssiyhtiöihin liittyvissä tehtävissä. Tältä pohjalta hänellä on laaja kokemus eri toimialoilta muun muassa pörssiyhtiöistä.

A:n yli 20 vuoden uraa omistajaohjauksen ytimessä ei voida sivuuttaa merkittävänä ansiona. Vastaavat tehtävät jos mitkä pätevöittävät omistajaohjaustehtäviin. Kokemuksen tuomaa syvyyttä ei voi hankkia ulkopuolella.

Valtioneuvoston kanslian toteamus siitä, että pääomamarkkinaoperaatioita tapahtuu harvakseltaan, joten se ei ole viran kannalta olennainen osaamisalue, on ristiriidassa hakuilmoituksen kanssa, jonka mukaan tehtävän menestyksellinen hoitaminen edellyttää kotimaista ja kansainvälistä pääomamarkkinaosaamista. On ristiriitaista, että eduksi luettavat tekijät, kuten muun muassa johtoryhmätyöskentely, hallitustyöskentely ja toiminta pörssiyhtiöissä syrjäyttävät nimitysharkinnassa esimerkiksi pääomamarkkinaosaamisen, jota tehtävässä on edellytetty. Virka tulisi täyttää viran hakuilmoituksessa mainittujen kriteereihin perusteella. A:n ansiot ovat pääomamarkkinaosaamisessa kiistattomasti nimitettyä vahvemmat. A on ollut mukana merkittävissä operaatioissa, joissa on liikkunut merkittäviä pääomia. Koska rahamäärät vastaavissa operaatioissa ovat hyvin suuria, voi pienellä erolla olla suuri merkitys. A:n kokemus pääomamarkkinoilta on katsottava selkeästi hänen eduksensa.

A on myös ollut strategiavastaava usean vuoden ajan ja tässä ominaisuudessa vetänyt yhtiötiimejä. Hän on vetänyt useita merkittäviä projekteja, joissa projektihenkilöiden määrä on ollut kaksinumeroinen.

Projektinjohtokokemus on työn kannalta merkittävää, koska asetelma esimies–alainen ei osastolla toteudu kuin suhteessa osastopäällikköön. Lisäksi A on ollut matriisivastuussa analyysin kehittämisestä vuodesta 2007. Kehitystyö on tapahtunut tiimin kautta.

Yli kahden vuosikymmenen omistajaohjauskokemus valtion omistajaohjauksen ytimessä pätevöittää finanssineuvoksen tehtävään varsinkin, kun A on jo osaltaan hoitanut vastaavia tehtäviä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden perusteluja

1.1 Nimitysharkintaa koskevia oikeusohjeita

Suomen perustuslain 125 §:n 2 momentin mukaan yleiset nimitysperusteet julkisiin virkoihin ovat taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto.

Perustuslain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi (HE 1/1998 vp) on todettu, että 125 §:n 2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi hallitusmuodon yleisiä ylennysperusteita koskeva säännös lähes sellaisenaan. Valtion virkojen lisäksi ehdotettu säännös kuitenkin laajenisi koskemaan kaikkia julkisia virkoja ja siten myös esimerkiksi kuntien virkoja.

Edelleen hallituksen esityksessä on todettu, että taidolla tarkoitetaan lähinnä koulutuksen tai työkokemuksen avulla hankittuja tietoja ja taitoja. Kyvyllä viitataan yleisesti tuloksellisen työskentelyn edellyttämiin henkilön ominaisuuksiin, kuten luontaiseen lahjakkuuteen, järjestelykykyyn, aloitteellisuuteen ja muihin vastaaviin tehtävien hoitamisen kannalta tarpeellisiin kykyihin. Koetellulla kansalaiskunnolla tarkoitetaan yleisessä kansalaistoiminnassa saatuja viran hoidon kannalta merkityksellisiä ansioita ja nuhteetonta käytöstä. Yleisiä nimitysperusteita on tulkittava yhteydessä asianomaisen viran yleisiin ja erityisiin kelpoisuusehtoihin, joihin liittyen on otettava huomioon myös viran nimi ja tehtäväpiiri sekä virkaan kuuluvat konkreettiset työtehtävät.

Valtion virkamieslain 6 §:n 1 momentin mukaan nimittämisen yleisistä perusteista säädetään perustuslaissa.

Valtion virkamieslain 8 §:n 4 momentin mukaan, jollei valtion virkaan vaadittavista tutkinnoista ja muista erityisistä kelpoisuusvaatimuksista säädetä laissa, niistä voidaan säätää valtioneuvoston asetuksella, jos se on asianomaiseen virkaan kuuluvien tehtävien hoitamiseksi perusteltua.

Valtioneuvoston kansliasta annetun valtioneuvoston asetuksen 8 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan sen lisäksi, mitä valtioneuvoston ohjesäännön 43 §:ssä säädetään, kelpoisuusvaatimuksena neuvoksella on ylempi korkeakoulututkinto ja perehtyneisyys viran tehtäväalaan.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

1.2 Muutoksenhakua koskevia oikeusohjeita

Tammikuun alusta 2020 voimaan tulleen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 126 §:n 1 momentin mukaan muutoksenhaussa ennen mainitun lain voimaantuloa tehtyyn hallintoviranomaisen tai hallintotuomioistuimen päätökseen sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Valtion virkamieslain 59 §:n (883/2018) 1 momentin mukaan viranhakija saa hakea virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevaan päätökseen muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, jollei tässä laissa toisin säädetä.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston yleisistunnon päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Hallituksen esityksessä muun muassa laiksi valtion virkamieslain muuttamisesta (HE 77/2017 vp) on yleisperusteluissa (2.2 Toteuttamisvaihtoehdot) arvioitu valitusoikeuden käsitettä, jonka on todettu sisältävän sekä päätöksenteon muotovaatimukset että päätöksen asialliset perustelut. Asiallinen virhe voisi syntyä esimerkiksi hakijoiden ansioituneisuuden epätasapuolisessa vertailussa. Hallituksen esityksen mukaan tuomioistuin tutkisi nimityksen oikeudelliset edellytykset, mutta ei sitä, kenet virkaan tai virkasuhteeseen pitäisi nimittää, jos nimitys on lainvastainen. Jos nimitys olisi oikeudellisesti perusteltu, tuomioistuin ei voisi kumota nimityspäätöstä.

Edellä mainitussa hallituksen esityksessä on lakiehdotuksen 59 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

Nimityspäätöksiä koskeva valitusoikeus ei merkitse sitä, että nimittävälle viranomaiselle kuuluvaa nimitysharkintaa siirtyisi tuomioistuimelle. Nimittävällä viranomaisella on oikeus päättää siitä, nimitetäänkö virkaan ketään tai jätetäänkö virka täyttämättä. Hallintotuomioistuin voi kumota valituksenalaisen nimityspäätöksen tai kumottuaan päätöksen palauttaa asian uudelleen käsiteltäväksi. Tuomioistuin ei voi kuitenkaan korvata viranomaisen nimitysharkintaa omallaan. Jos kumoaminen johtuisi hakumenettelyn virheistä, virka tai virkasuhde voidaan julistaa uudelleen haettavaksi. Jos virhe puolestaan liittyisi nimitysharkintaan, nimittävän viranomaisen olisi harkittava uuden hakumenettelyn tarvetta tai mahdollisuutta virkamieslain 6 c §:n 2 momentin perusteella.

Pykälän 1 momentin mukaan valituksen saisi tehdä hallintolainkäyttölain 7 §:n mukaisesti sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Nimityspäätös voi olla lainvastainen esimerkiksi silloin, jos nimitysmenettelyssä on tapahtunut menettelyvirhe, jossa viranomainen on soveltanut hakumenettelyä, nimittämistä tai kelpoisuusvaatimuksia koskevia säännöksiä virheellisesti. Menettelyvirhe voi olla kyseessä myös silloin, kun viranomainen on muuten soveltanut virkaa tai virkasuhdetta koskevaa säännöstä virheellisesti taikka soveltanut nimityspäätöksensä perusteena sellaista säännöstä tai lakia, joka ei koske kyseistä virkaa tai virkasuhdetta. Nimityspäätös voi olla lainvastainen myös, jos viranomainen on tehnyt nimityksen vastoin toimivaltasäännöstä tai jos se on käyttänyt harkintavaltaansa vastoin hallintolain 6 §:ssä säädettyjä hallinnon oikeusperiaatteita.

Perustuslakivaliokunta on edellä mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 42/2017 vp) todennut virkanimityspäätöksiin sisältyvän harkintaa, jota ohjataan ja rajoitetaan lainsäädännöllä. Harkinnan lähtökohtana on perustuslain 125 §:n 2 momentti, jossa säädetään yleisistä nimitysperusteista julkisiin virkoihin. Oikeuskirjallisuudessa nimitykseen on katsottu kuuluvan sekä oikeudellisesti sitovia että hallinnolliseen harkintaan valtuuttavia ainesosia. Nimitysharkintaa on luonnehdittu suppeaksi harkinnaksi, koska laki osoittaa nimitysperusteet.

Hallintovaliokunta on mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (HaVM 8/2018 vp) todennut, että kenelläkään ei ole subjektiivista oikeutta tulla nimitetyksi virkaan. Jokaisella hakijalla on kuitenkin subjektiivinen oikeus tulla tasapuolisin ja objektiivisin perustein kohdelluksi virkaa täytettäessä menettelyprosessi mukaan lukien. Viran hakijan keskeisiä oikeuksia ovat oikeus tasapuoliseen arviointiin ja yhdenvertaiseen kohteluun, oikeus saada hakemuksensa käsitellyksi asianmukaisesti ja hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti sekä oikeus tulla arvioiduksi ja vertailluksi pätevyysvaatimusten ja yleisten nimitysperusteiden mukaisesti.

2. Asiassa saatu selvitys

Valtioneuvoston kansliassa haettavana olleen omistajaohjausosastolle sijoitetun finanssineuvoksen viran erityisinä kelpoisuusvaatimuksina ovat olleet ylempi korkeakoulututkinto ja perehtyneisyys viran tehtäväalaan. Hakuilmoituksen sisältö on selostettu edellä kohdassa ”Haettavana ollut virka”. Nimityspäätöksen valmistelu on selostettu edellä kohdassa ”Valtioneuvoston ratkaisun valmistelu”.

3. Oikeudellinen arviointi

3.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on virkaa hakeneen A:n valituksesta ratkaistavana, onko valtioneuvoston päätös valmisteltu asianmukaisesti ja ottaen tasavertaisesti huomioon hakijoiden ansiot ja onko valtioneuvosto nimityspäätöstä tehdessään pysynyt nimittävälle viranomaiselle kuuluvan harkintavallan rajoissa.

3.2 Arvioinnin lähtökohdat

Valtion virkaan nimittämistä koskevasta päätöksestä voi valtion virkamieslain 59 §:n ja hallintolainkäyttölain mukaisesti valittaa sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Valtion virkamieslain 59 §:n säätämiseen liittyvistä lainvalmisteluasiakirjoista ilmenee, että nimityspäätös voi olla lainvastainen niin päätöksentekijän toimivaltaan, päätöksentekomenettelyyn kuin päätöksen sisältöönkin liittyvistä syistä.

Lainvalmisteluasiakirjoissa on erikseen kiinnitetty huomiota päätöksentekoon nimitysasiassa sisältyvään harkintavaltaan ja nimityspäätöksestä tehtyä valitusta käsittelevän tuomioistuimen tehtävän ulottuvuuteen. Lainvalmisteluasiakirjoissa on nimenomaisesti tuotu esille, että valitusmahdollisuuden avaaminen ei merkitse sitä, että viranomaiselle kuuluvaa nimitysharkintavaltaa siirtyisi valitusta käsittelevälle tuomioistuimelle. Tuomioistuimen tehtävänä on valituksen perusteella valvoa, että viranomainen on käyttänyt harkintavaltaansa lainmukaisesti. Tuomioistuin ei sen sijaan voi korvata viranomaisen nimitysharkintaa omallaan. Siinä tapauksessa, että tuomioistuin toteaa nimityspäätöksen lainvastaiseksi ja päättää tällä perusteella kumota päätöksen, tuomioistuimen toimivaltaan ei myöskään kuulu sen ratkaiseminen, miten viranomainen tämän jälkeen toimii nimitysasiassa ja kenet se mahdollisesti nimittää virkaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että virantäyttöön liittyvään julkiseen hakumenettelyyn kuuluu asian valmistelun perustuminen hakijoiden tasapuoliseen ja yhdenvertaiseen kohteluun sekä hakijoiden oikeus tulla arvioiduksi ja vertailluksi objektiivisesti pätevyysvaatimusten, perustuslain 125 §:n mukaisten yleisten nimitysperusteiden ja etukäteen asetettujen valintaperusteiden pohjalta. Ennen hakijoiden ansioiden vertailua täytettävänä olevan viran vaatimuksia on arvioitava objektiivisesti ja ennen muuta siltä kannalta, mitä viran luonteesta ja tehtävistä on esitetty hakuvaiheessa.

Nimitysperusteita arvioidaan suhteessa viran tehtäviin. Virkaan sisältyvien tehtävien laadulla ja sisällöllä on siten merkitystä harkittaessa sitä, miten virkavalinnassa painotetaan nimitysperusteita ja hakijoiden sellaisia ansioita, joiden katsotaan parhaiten edistävän työtehtävien hoitamista.

Asiassa on edellä esitettyyn nähden arvioitava, onko työnantaja osoittanut, että B:n nimitys on perustunut edellä todetulla tavalla suoritettuun hakijoiden tasavertaiseen vertailuun ja onko työnantaja käyttänyt nimitykseen sisältyvää harkintavaltaansa oikein.

3.3 Valtioneuvoston päätöksen lainmukaisuus

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valtioneuvosto on pitänyt muiden ohella B:tä ja A:ta kelpoisina haettavana olleeseen virkaan. Tätä muutoksenhakija ei ole riitauttanut. Kelpoisuusvaatimukset täyttävien hakijoiden vertailussa perustuslain 125 §:n 2 momentin perusteella nimitysperusteita arvioidaan kokonaisuutena, jossa koulutuksen ja työkokemuksen sekä etukäteen asetettujen valintaperusteiden ohella otetaan huomioon myös hakijan tehtävän hoitamisen kannalta merkitykselliset henkilökohtaiset ominaisuudet. Hakijoiden kykyä voidaan arvioida paitsi hakemuksista ja niiden liitteistä ilmenevien seikkojen ja työnantajan suorittamissa haastatteluissa saadun tiedon myös työnantajalla hakijan aikaisemmasta työskentelystä olevan kokemuksen sekä henkilöarvioinnin perusteella.

Kuten edellä kohdasta ”Valtioneuvoston ratkaisun valmistelu” ilmenee, hakijoita on nimitysmuistion mukaan ensin vertailtu hakemusasiakirjojen perusteella ottaen erityisesti huomioon perehtyneisyys virkasuhteen tehtäväalaan, kokemus joltain valtio-omistusten kannalta keskeiseltä toimialalta ja kokemus vaativista yritysjärjestelyistä. Lisäksi on kiinnitetty huomiota pääomamarkkinaosaamiseen sekä kokemukseen hallitustyöskentelystä ja esimiestyöstä. Tämän perusteella on valittu haastateltavat ensimmäiselle haastattelukierrokselle. A on ollut haastatteluun valittujen yhdeksän hakijan joukossa. Hän on ollut myös niiden viiden kärkihakijan joukossa, joiden ansioita on verrattu tarkemmin etukäteen asetettujen valintaperusteiden pohjalta ja joiden joukosta on valittu hakijat toiselle haastattelukierrokselle.

Valtioneuvoston kanslia on valituksen johdosta korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että valittajan ansiot hallitustyöskentelyssä on tuotu nimitysmuistiossa esiin. A on myös ansioitunut omistajaohjaustehtävissä pitkän työkokemuksensa johdosta. Lausunnossa on kuitenkin vielä selvitetty, miten etukäteen asetettuja valintaperusteita on kyseessä olevassa nimityksessä painotettu.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vaikka työkokemuksen pituudella on viranhakijoiden ansioituneisuuden vertailussa merkitystä, se ei yksin osoita hakijaa ansioituneemmaksi varsinkaan silloin, kun vertailtavilla hakijoilla on molemmilla merkittävän pitkä kokemus. Valtioneuvosto on nimitysmuistiosta ilmenevän perusteella voinut arvioida, että B:llä on erityisen merkittävä kokemus erilaisten ja valtio-omistajan kannalta merkittävien yritysten hallituksien jäsenyydestä ja toimialalta. Valtioneuvosto on sille kuuluvan harkintavallan nojalla myös voinut painottaa valintaperusteita, joita se on pitänyt finanssineuvoksen viran hoitamisen kannalta tärkeinä.

A on kuulunut niiden yhdeksän hakijan joukkoon, jotka on haastateltu. Haastattelussa oli työnantajan puolelta ollut mukana kaksi henkilöä, joita oli A:n kanssa pidetty kärkihakijoina, kun vuonna 2017 oli täytetty kahta finanssineuvoksen virkaa. Tällaisen seikan, eikä myöskään sen seikan, että A kertomansa mukaan oli arvostellut tuolloin tehtyä päätöstä, voida katsoa osoittavan, että haastattelua ei olisi A:n osalta toimitettu puolueettomasti.

A:n valituksesta ilmenee, että hänellä on ollut haastattelussa mahdollisuus muun muassa nostaa projektiluettelosta esiin merkittäviä tehtäviään. Haastattelussa on ansioiden selvittämisen lisäksi voitu arvioida hakijoiden esiintymis- ja vuorovaikutustaitoja sekä neuvottelu- ja yhteistyökykyä.

Nimitysmuistion perusteella nimityspäätöksen valmistelu on suoritettu asianmukaisesti ja hakijoiden ansioita tasavertaisesti vertaillen. Edellä A:n ja B:n ansioista ja niiden vertailusta esitetyn perusteella valtioneuvosto on kokonaisharkinnan perusteella voinut pitää B:tä A:ta ansioituneempana kysymyksessä olevaan finanssineuvoksen virkaan. Valtioneuvosto on nimittäessään B:n tähän virkaan tehnyt päätöksensä harkintavaltansa rajoissa. Päätös ei ole yleiset nimitysperusteet sisältävän Suomen perustuslain 125 §:n 2 momentin vastainen eikä muutenkaan lainvastainen. Tämän vuoksi valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Toomas Kotkas, Ari Wirén ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Riitta Kreula.