KHO:2020:140

Suomen Akatemialle tehtyyn rahoitushakemukseen sisältynyttä tutkimussuunnitelmaa koskevat tieteellisten asiantuntijoiden arviointilausunnot olivat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan perusteella salassa pidettäviä asiakirjoja.

Suomen perustuslaki 12 § 2 momentti ja 16 § 3 momentti

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 3 §, 9 § 1 momentti, 10 §, 17 § 1 ja 2 momentti, 22 § ja 24 § 1 momentti 21 kohta

Ks. KHO 2019:11

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 7.12.2018 nro 18/0756/2

Asian aikaisempi käsittely

A (tuolloin pseudonyymillä esiintyen) on 2.6.2015 pyytänyt Suomen Akatemialta kopiot kaikista rahoitusasiakirjoista (rahoitushakemus, tutkimussuunnitelma, asiantuntijalausunnot ja loppuraportti), jotka koskevat B:n hanketta nro 133193 ja C:n hanketta nro 135688.

Suomen Akatemia on 16.6.2015 luovuttanut A:lle hakemukset, päätökset ja loppuraportit, mutta on päätöksellään 25.6.2016 hylännyt tietopyynnön tutkimussuunnitelmien ja niistä annettujen asiantuntijalausuntojen osalta. Päätöksen mukaan nämä asiakirjat ovat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 21 kohdan perusteella salassa pidettäviä.

Turun hallinto-oikeus on päätöksellään 30.9.2016 nro 16/0592/2 kumonnut A:n valituksesta Suomen Akatemian päätöksen 25.6.2016 ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi päätöksen perusteluista ilmenneen ohjeistuksen mukaisesti. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella, että ratkaisun asiakirjajulkisuusasiassa pitää olla asiakirjakohtaisesti perusteltu, jollainen valituksenalainen päätös ei ole.

Suomen Akatemia on käsitellyt asian uudelleen ja päätöksellään 19.10.2017 päättänyt luovuttaa A:lle B:n tutkimussuunnitelman, mutta päätöksestä lähemmin ilmenevin perusteluin hylännyt A:n tietopyynnön muun ohella C:n tutkimussuunnitelman sekä C:n hanketta koskevien yksittäisten asiantuntijalausuntojen ja B:n hanketta koskevan paneelin arviointilausunnon osalta katsoen, että nämä asiakirjat ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan perusteella salassa pidettäviä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 7.12.2018, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, kumonnut A:n valituksesta Suomen Akatemian päätöksen 19.10.2017 C:n hanketta nro 135688 koskevien tutkimussuunnitelman ja yksittäisten asiantuntijalausuntojen osalta sekä B:n hanketta nro 133193 koskevan paneelin arviointilausunnon osalta ja todennut näiden asiakirjojen olevan julkisia viranomaisen asiakirjoja, jotka on luovutettava A:lle.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

Julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. Lain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Julkisuuslain 14 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirjan antamisesta päättää se viranomainen, jonka hallussa asiakirja on, jollei 15 §:n 3 momentissa tai muualla laissa toisin säädetä.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 24 §:ssä on säännökset salassa pidettävistä viranomaisen asiakirjoista. Pykälän yleisperustelujen (HE 30/1998 vp) mukaan kaikissa tapauksissa ei tiedon laatuun perustuvaa ehdotonta salassapitoa ole pidetty tarpeellisena, koska se saattaa helposti johtaa tarpeettoman laajaan salassapitoon asioissa, joissa on tarvetta julkisen vallan käytön valvomiseen. Tämän estämiseksi useissa säännöksissä edellytetään viranomaisen arvioivan asiakirjakohtaisesti myös tiedon antamisesta aiheutuvaa haittaa (vahinkoedellytys).

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka koskevat opinnäytetyön tai tieteellisen tutkimuksen suunnitelmaa tai perusaineistoa taikka teknologista tai muuta kehittämistyötä tai niiden arviointia, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei aiheuta opinnäytetyön, tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle taikka niiden hyödyntämiselle tai sen asianmukaiselle arvioinnille tai tutkijalle taikka tutkimuksen tai kehittämistyön toimeksiantajalle haittaa (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Mainittujen esitöiden kyseistä kohtaa koskevien perustelujen mukaan kohdan tarkoituksena on suojata tutkimus- ja kehitystyötä sekä niiden arviointia. – – Vahinkoedellytyksen mukaan tiedot olisivat siten pääsäännön mukaan salaisia. Tutkimussuunnitelma voi sisältää sellaista tietotaitoa, jota voidaan ottaa oikeudettomasti käyttöön ja jonka julkisuus voi siten haitata tutkijan toimintaa ja hänen tieteellisen työnsä edistymistä ja vaikeuttaa hänen ammatillista toimintaansa. Teknologisessa kehittämistyössä voi olla kysymys esimerkiksi tuotteesta, joka voidaan myöhemmin patentoida.

Tutkimussuunnitelma

Asiassa saatu selvitys

A on pyytänyt Suomen Akatemialta muun ohella kopiota C:n hanketta nro 135688 koskevasta tutkimussuunnitelmasta.

Valituksenalaisen päätöksen liitteen 1 mukaan kyseinen tutkimussuunnitelma on liittynyt rahoitushakuun ”Varttuneen tutkijan palkkaus- ja tutkimuskulut”. Akatemia ei ole luovuttanut A:lle tutkimussuunnitelmaa. Päätöksen perustelujen mukaan Suomen Akatemian tutkimusrahoitushakemuksiin liitettävä tutkimussuunnitelma sisältää yksityiskohtaisen kuvauksen tutkimushankkeesta, jolle haetaan rahoitusta. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 21 kohta sisältää vahinkoedellytyslausekkeen, jonka olettamana on salassapito. Tieto voidaan antaa vain, jollei ole ilmeistä, että sen antaminen ei aiheuta opinnäytetyön, tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle tai niiden arvioinnille taikka tutkijalle haittaa. Tutkimussuunnitelmat ja asiantuntijalausunnot sisältävät sellaista tietoa, jota lausekkeella nimenomaan suojataan. Akatemia on kuullut professori C:tä asiakirjapyynnön johdosta. C:n mukaan tutkimussuunnitelman luovuttamisesta aiheutuisi haittaa hänelle tutkijana. C:n mukaan hänellä ja asiakirjojen pyytäjällä on poleeminen suhde, joka on muodostunut heidän aikaisemman tutkimustyöhön liittyvän yhteistyönsä aikana. C:llä on siten aihetta epäillä, että asiakirjojen pyytäjä käyttäisi pyydettyjä asiakirjoja tavalla, josta aiheutuisi C:lle haittaa. Täten ei ole pidettävä ilmeisenä, että tiedon antaminen ei aiheuta haittaa tutkijalle.

Suomen Akatemia on toimittanut hallinto-oikeudelle C:n kuulemista koskevat sähköpostiviestit. Akatemia on tiedustellut C:ltä aiheuttaisiko tutkimussuunnitelmien ja asiantuntijalausuntojen antaminen haittaa C:n tutkimuksen/kehittämistyön suorittamiselle, hyödyntämiselle taikka tutkijalle tai toimeksiantajalle. Akatemia on lisäksi pyytänyt C:tä yksilöimään tutkimussuunnitelmasta ja arviointilausunnoista kohdat sekä perustelemaan lyhyesti, kenelle ja millaista vahinkoa niiden antamisesta voi syntyä.

A on valituksessaan todennut muun ohella, että päätöksen perusteluna tulisi olla asiakirjan sisältämän tiedon oikeudettoman ja tutkijalle haitallisen hyödyntämisen estäminen. Päätöksestä ei ilmene, että asiakirja edes sisältäisi sellaista tietoa, jota olisi mahdollista hyödyntää oikeudettomasti ja tutkijalle haitallisella tavalla.

Suomen Akatemian internet-sivuston rahoituspäätöshakuun hallinto-oikeudessa tehdyn haun perusteella C:n tutkimushankkeelle ”Oppiminen ja muotoutuvuus kielessä ja eksekutiivisissa toiminnoissa” on 23.4.2010 myönnetty rahoitusta päätöksellä 135688 rahoituskaudelle 1.8.2010–31.12.2011. Haun mukaan kyse on päättyneestä ja loppuraportoidusta hankkeesta.

Hallinto-oikeus on tutustunut C:n tutkimussuunnitelmaan. Se sisältää muun ohella tutkimushankkeen suunnitellun aikataulun.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Asiassa on kyse siitä, onko C:n tutkimussuunnitelma sellainen julkinen asiakirja, josta jokaisella on oikeus saada tieto. Tällöin tutkimussuunnitelman luovuttamisesta mahdollisesti aiheutuvaa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitettua haittaa on arvioitava lähtökohtaisesti objektiivisin ja konkreettisesti kyseiseen asiakirjaan liittyvin perustein, eikä tietopyynnön tekijän henkilöön liittyvillä syillä. Osana tätä arviota on otettava kuitenkin huomioon sisältyykö asiakirjaan sellaista tietoa, jota kuka tahansa, tietopyynnön tekijä mukaan lukien, voisi käyttää tutkijalle haittaa aiheuttavalla tavalla. Lähtökohtana on pidettävä sitä, ettei jo julkaistujen ja loppuraportoitujen tutkimusten tausta-aineiston julkitulo enää voi ilman erikseen esitettyä perustetta aiheuttaa julkisuuslaissa tarkoitetulla tavalla haittaa sen suorittamiselle, hyödyntämiselle, arvioinnille eikä myöskään tutkijalle tai toimeksiantajalle.

Suomen Akatemia on kuullut asiassa C:tä, jonka suojattavista eduista tutkimussuunnitelman salassa pidossa on kyse. C:tä on pyydetty yksilöimään ne tutkimussuunnitelman ja arviointilausuntojen kohdat, joiden luovuttamisesta voisi aiheutua vahinkoa ja perustelemaan, millaista vahinkoa luovuttamisesta voisi syntyä. C on vastauksessaan vedonnut hänen ja A:n väliseen poleemiseen suhteeseen, jonka perusteella C on olettanut, että A käyttäisi pyydettyjä asiakirjoja tavalla, josta aiheutuisi C:lle haittaa. Tällaiselle yksilöimättömälle A:n ja C:n henkilökohtaista suhdetta kuvaavalle lausumalle ei voida antaa merkittävää painoarvoa asian arvioinnissa. Tutkimussuunnitelmaan tutustumisen perusteella se sisältää sellaisia yksityiskohtaisia tietoja tutkimushankkeesta, joiden julkisuus ennen tutkimusideoiden toteuttamista ja julkaisemista voisi aiheuttaa haittaa tutkijalle tai tutkimuksen suorittamiselle. Toisaalta tutkimussuunnitelmaan sisältyvän suunnitellun aikataulun perusteella tutkimus olisi toteutettu ja kirjoitustyö tehty jo monta vuotta sitten. Kun otetaan lisäksi huomioon, että kyse on saadun selvityksen perusteella loppuraportoidusta hankkeesta, jonka rahoituskausi on päättynyt jo 31.12.2011, eikä C ole häntä kuultaessa ilmoittanut, että tutkimussuunnitelmaan sisältyisi vielä toteuttamattomia tai julkaisemattomia tutkimusideoita tai mitään muutakaan sellaista tietoa, jonka luovuttaminen voisi perustellusti aiheuttaa haittaa tutkijalle tai tutkimustyön suorittamiselle, on pidettävä ilmeisenä, ettei tutkimussuunnitelman luovuttamisesta aiheudu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitettua haittaa. Kun asiakirjaan tutustumisen perusteella se ei sisällä muutakaan salassa pidettävää tietoa, on tutkimussuunnitelma julkinen asiakirja, josta A:lla on oikeus saada tieto. C:n tutkimussuunnitelma on siten luovutettava A:lle.

Paneelin arviointilausunto ja yksittäiset asiantuntijalausunnot

Asiassa saatu selvitys

A on pyytänyt Suomen Akatemialta muun ohella kopioita kaikista asiantuntijalausunnoista, jotka koskevat B:n hanketta nro 133193 ja C:n hanketta nro 135688. B:n hanketta koskevaa paneelin arviointilausuntoa ja C:n hanketta koskevia yksittäisiä asiantuntijalausuntoja ei ole luovutettu A:lle, koska siitä aiheutuisi haittaa Akatemian arviointitoiminnalle. C:n hanketta koskevien arviointilausuntojen osalta on katsottu lisäksi, että niiden luovuttamisesta voisi aiheutua haittaa tutkijalle.

Valituksenalaisen päätöksen perustelujen mukaan hakemusten arviointi oli asiakirjapyyntöjä koskevissa hauissa järjestetty niin, että asiantuntijapaneeli antoi hakemuksesta ja sen liitteenä olevasta tutkimussuunnitelmasta arviointilausunnon, jota käytettiin apuna päätöksenteossa. Professori B:n hakemus arvioitiin paneelissa ja siitä annettiin yksi paneelin yhteinen arviointilausunto. Professori C:n hakemusta ei arvioitu paneelissa, vaan siitä pyydettiin kaksi yksittäisen asiantuntijan arviointilausuntoa. Arviointilausuntojen luovuttamisesta aiheutuisi haittaa Akatemian arviointitoiminnalle. Mikäli arviointilausunnot luovutettaisiin muille kuin asianosaisille hakijoille, lausuntojen laatu vaarantuisi jatkossa merkittävästi. Lausuntojen antajat eivät voisi luottaa siihen, että tutkimussuunnitelmaa voidaan lausunnossa referoida ja käsitellä vapaasti ja aidosti ilman pelkoa siitä, että tutkimussuunnitelma tai sen keskeinen idea paljastuisi kilpaileville tutkijoille, jos lausunto luovutettaisiin julkisena asiakirjana. Arviointilausunnot muuttuisivat yleisluonteisemmiksi ja varovaisemmiksi, jolloin palautteen antaminen hakemuksesta vaikeutuisi. Nykyisellään lausunnot ovat erittäin arvokasta asiantuntijapalautetta hakijalle sekä arvokas työväline Akatemialle päätöksenteossa. Arviointilausunnot sisältävät viittauksia tutkimussuunnitelmiin, joten lausuntojen julkisuus heikentäisi myös Akatemialle toimitettavien hakemusten ja tutkimussuunnitelmien laatua. Ne muuttuisivat yleisluonteisimmiksi ja tieteelliseltä laadultaan heikommiksi, koska rahoituksen hakijat eivät halua saattaa arviointilausuntojen välityksellä tutkimustaan koskevia vielä julkaisemattomia tietoja ja uusia ideoita kilpailijoiden käyttöön. Mikäli tutkimussuunnitelmat muuttuisivat yleisluonteisimmiksi ja laadultaan heikommiksi, vaikeuttaisi tämä Akatemian päätöksentekoa, jossa keskeistä on tutkimussuunnitelman tieteellinen laatu ja innovatiivisuus sekä uutuusarvo. Edellä esitetyt seikat Akatemian arviointitoiminnalle aiheutuvasta haitasta ovat ensiarvoisen merkittäviä Akatemian arviointi- ja rahoitustoiminnan kannalta. Arviointi on Akatemian keskeisin työväline parhaiden ja lupaavimpien hankkeiden tunnistamisessa, sillä pääasiassa arviointilausuntojen perusteella Akatemian päätöksentekoelimet tekevät rahoituspäätöksensä.

Hallinto-oikeudelle toimitetun oikeustieteen tohtori, hallinto-oikeuden professori Olli Mäenpään 9.2.2018 päivätyn lausunnon mukaan tutkimussuunnitelmien tieteellinen arviointi perustuu kansainvälisesti luottamuksellisten lausuntojen antamiseen. Lausunnon mukaan tätä menettelytapaa voidaan pitää vakiintuneena ja yleisesti hyväksyttynä tieteellisen arviointikäytännön välttämättömänä tunnuspiirteenä. Luottamuksellisuuden vakiintuneisuutta suunnitellun tutkimuksen arvioinnissa osoittaa se, että sitä noudatetaan yleisesti Suomeen oikeusjärjestykseltään ja tutkimuksen autonomian kannalta rinnastettavien maiden tutkimusinstituutioissa samoin kuin muun muassa EU:n tutkimusrahoitusta koskevia päätöksiä valmisteltaessa. Tutkimussuunnitelmien luottamuksellinen arviointimenettely kuuluu osana tieteellisen tutkimuksen vapauteen, ja menettelytapa saa siten tukea myös perustuslain 17 §:n 3 momentissa perusoikeutena turvatusta tieteen vapaudesta. Mikäli tutkimussuunnitelmien arviointilausunnot olisivat julkisia, on todennäköistä, että tieteen-alan johtavat kansainväliset tutkijat eivät ainakaan nykyisessä laajuudessa olisi käytettävissä arviointitehtävissä, sillä suunnitelmien julkinen arviointimenettely poikkeaisi olennaisesti tiedeyhteisön noudattamasta vakiintuneesta käytännöstä. Julkiset arviointilausunnot olisivat todennäköisesti myös huomattavan yleisluonteisia sisällöltään, eikä niissä tuotaisi esiin yhtä yksityiskohtaisia kriittisiä näkökohtia kuin luottamuksellisessa arvioinnissa. Tämä olisi omiaan heikentämään suunnitelmien laadun ja toteuttamiskelpoisuuden arvioinnin käyttökelpoisuutta, mikä samalla haittaisi arviointimenettelyn tavoitteiden toteutumista.

A on vastaselityksessään todennut muun ohella, että väite pyydettyjen arviointilausuntojen luovuttamisesta arvioinnille tulevaisuudessa aiheutuvasta haitasta on virheellinen, koska nyt kyseessä olevassa asiassa ei ratkaista tulevien arviointien tuottamien lausuntojen julkisuutta. Koska Akatemia ei saa nyt eikä jatkossakaan luovuttaa lain perusteella salassa pidettävää tietoa, nyt ratkaistavien tietojen julkisuudella ei ole mitään vaikutusta tuleviin rahoitushakemuksiin, niitä koskeviin arviointilausuntoihin, eikä myöskään arviointimenettelyn merkitykseen rahoituksen hakijoille taikka Akatemian päätöksenteolle. Väite, että ”lausunnot ovat erittäin arvokasta asiantuntijapalautetta hakijalle sekä arvokas työväline Akatemialle päätöksenteossa”, on ristiriidassa tosiseikkojen kanssa. Esimerkiksi KY‐toimikunnan 3.6.2016 rahoituspäätökset pikemminkin kyseenalaistavat koko arviointimenettelyn, koska 24 prosenttia arviointilausunnoissa parhaan mahdollisen arvosanan saaneista hakemuksista jäi ilman rahoitusta, vaikka 54 prosenttia rahoituspäätöksistä myönsi rahoituksen niitä huonomman arvosanan saaneille hakemuksille. Jos todellakin olisi niin, että ”lausuntojen antajat eivät voisi luottaa siihen, että tutkimussuunnitelmaa voidaan lausunnossa referoida ja käsitellä vapaasti ja aidosti ilman pelkoa siitä, että tutkimussuunnitelma tai sen keskeinen idea paljastuisi kilpaileville tutkijoille”, syynä on se, että Akatemia antaa lausuntojen antajille virheellisiä tai lausuntojen antajien mielestä epäluotettavia ohjeita. Jos tulevaisuudessa lausuntojaan ulkomailla laativat ulkomaiset asiantuntijat tulisivat tietoiseksi siitä, että useita vuosia aikaisemmin annetut arviointilausunnot ovat tulleet julkisiksi hallintovalituksen seurauksena, he tulisivat todennäköisesti tietoiseksi myös siitä, ettei vanhojen arviointilausuntojen julkisuudella ole mitään vaikutusta heidän laatimiensa lausuntojen luottamuksellisuuteen ja julkisuuteen. Sekä tutkijat että arvioijat voivat täydellisellä varmuudella luottaa siihen, että arvioinnin luotettavuus ei heikkene kyseessä olevan asian ratkaisun perusteella, koska tulevaisuuden asiakirjoja ei suojaa ainoastaan luottamuksellisuus, vaan jopa salassapito‐olettama, jonka pitävyyden asiakirjakohtaisia perusteluita tullaan tulevaisuudessa arvioimaan yhtä tinkimättömästi kuin nykyisinkin pitäisi arvioida.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan mukaan muun ohella tieteellisen tutkimuksen arviointia koskevat asiakirjat ovat salassa pidettäviä, jollei ole ilmeistä, ettei tiedon antaminen niistä aiheuta haittaa tutkimuksen suorittamiselle, hyödyntämiselle, asianmukaiselle arvioinnille, tutkijalle tai tutkimuksen toimeksiantajalle. Hallinto-oikeus katsoo, että Akatemian tutkimussuunnitelmien arviointimenettelylle väitetysti aiheutuva haitta voi sinänsä olla sellaista haittaa, jota lainkohdassa tarkoitetaan. Tieteellisen tutkimuksen suunnitelman arviointia koskevia asiakirjoja ei ole kuitenkaan säädetty ehdottomasti salassa pidettäviksi. Vaikka asiakirjat ovat vahinkoedellytyslausekkeen mukaisesti lähtökohtaisesti salassa pidettäviä, ne voivat olla joissakin tapauksissa julkisia. Vahinkoedellytyslauseketta sovellettaessa on arvioitava, voiko asiakirjan julkiseksi tulo konkreettisesti vaarantaa sen intressin, jota salassapitosäännöksellä on tarkoitus suojata.

Asiassa on siten tältä kannalta ja lainkohdan sanamuodonkin mukaan arvioitava, onko ilmeistä, ettei puheena olevien kolmen, kahta tutkimussuunnitelmaa koskevan arviointilausunnon julkiseksi tuleminen aiheuta haittaa muun ohella tutkimussuunnitelmien asianmukaiselle arvioinnille. Viranomaisen edellytetään arvioivan asiakirjakohtaisesti tiedon antamisesta aiheutuvaa haittaa. Kun otetaan huomioon, että olettamana on mainittujen arviointilausuntojen salassapito, asiakirjakohtainen harkinnanvara jää kuitenkin suhteellisen vähäiseksi. Jotta pyydetyt asiakirjat voitaisiin luovuttaa, tulisi olla selvää ja kiistatonta, ettei asiakirjojen luovuttamisesta aiheudu haittaa suojattavana etuna olevalle tutkimustöiden arvioinnille. Toisaalta tutkimussuunnitelmien arviointia koskevia asiakirjoja ei ole säädetty ehdottoman salassa pidettäväksi, jolloin Akatemian pitäisi tutkimussuunnitelmien arviointimenettelyssä ottaa joka tapauksessa huomioon, että arviointilausunnot voivat olla joissain tapauksissa julkisia, mikäli niiden salassapidolle ei ole laissa säädettyjä perusteita. Arvioinnissa on asiakirjojen tietosisällön ohella kiinnitettävä huomiota myös asiakirjojen saantitapaan ja tapauskohtaisiin olosuhteisiin päätöksentekoajankohtana.

Suomen Akatemian lakisääteisenä tehtävänä on edistää tieteellistä tutkimusta ja tutkimusedellytyksiä sekä niiden hyödyntämistä rahoittamalla niitä ja osallistumalla kansainväliseen yhteistyöhön. Saadun selvityksen perusteella nyt kyseessä olevat tutkimussuunnitelmien arviointia koskevat asiakirjat on saatu osana vakiintunutta tutkimusten rahoituskilpailuun liittyvää arviointimenettelyä, joka perustuu kansainvälisesti luottamuksellisten lausuntojen antamiseen. Saadun selvityksen perusteella vastaavaa menettelyä noudatetaan yleisesti Suomeen oikeusjärjestykseltään ja tutkimuksen autonomian kannalta rinnastettavien maiden tutkimusinstituutioissa samoin kuin muun muassa EU:n tutkimusrahoitusta koskevia päätöksiä valmisteltaessa. Kyse on kuitenkin yksittäisistä, useita vuosia vanhoista asiakirjoista. Ottaen huomioon, että kyseisiä asiakirjoja ei ole säädetty laissa ehdottomasti salassa pidettäviksi, pelkästään asiakirjojen luottamuksellisen saantitavan ei voida tässä tapauksessa katsoa tekevän niistä salassa pidettäviä. Kun kyse on vain kolmesta yksittäisestä arviointilausunnosta, jotka on annettu jo vuosina 2009 ja 2010, ei voida pitää uskottavana, että näiden arviointilausuntojen luovuttamisesta aiheutuisi Suomen Akatemian väittämää haittaa sen arviointitoiminnalle. Professori B on häntä kuultaessa arvioinut, ettei hänen hankettaan koskevan arviointilausunnon luovuttamisesta aiheudu haittaa. C:n hanketta koskevien yksittäisten asiantuntijalausuntojen osalta kyse on samasta tutkimushankkeesta, johon liittyvän tutkimussuunnitelman salassa pitoa on arvioitu jo edellä. Koska kyseessä olevat arviointilausunnot ovat sisällöllisesti kyseisen tutkimussuunnitelman referointia ja arviointia, on asiaa tutkijalle aiheutuvan haitan osalta arvioitava tässä samalla tavalla. Edellä mainittujen seikkojen vuoksi on ilmeistä, ettei nyt kyseessä olevien arviointilausuntojen luovuttamisesta aiheudu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitettua haittaa. Kun asiakirjoihin tutustumisen perusteella arviointilausunnot eivät sisällä muutakaan salassa pidettävää tietoa, ovat ne julkisia asiakirjoja, joista A:lla on oikeus saada tieto. B:n hanketta koskeva paneelin arviointilausunto sekä C:n hanketta koskevat yksittäiset asiantuntijalausunnot on siten luovutettava A:lle.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Seija Kaijanen, Timo Saarinen ja Lauri Rinne, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen Akatemia on pyytänyt lupaa valittaa Turun hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Akatemian päätös on kumottu C:n hanketta nro 135688 koskevien tutkimussuunnitelman ja yksittäisten asiantuntijalausuntojen osalta sekä B:n hanketta nro 133193 koskevan paneelin arviointilausunnon osalta.

Vaatimuksen tueksi on viitattu Akatemian päätöksessä lausuttuun ja sen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa esitettyyn sekä esitetty muun ohella seuraavaa:

C:n tutkimussuunnitelma ja hanketta koskevat kaksi asiantuntijalausuntoa sekä B:n hanketta koskeva paneelin arviointilausunto ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan perusteella salassa pidettäviä, koska ei ole ilmeistä, ettei niiden luovuttamisesta aiheudu haittaa lainkohdassa mainitulla tavalla.

Hallinto-oikeus on katsonut, että Akatemian tutkimussuunnitelmien arviointimenettelylle väitetysti aiheutuva haitta voi sinänsä olla sellaista haittaa, jota julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitetaan. Silti hallinto-oikeus ei ole pitänyt haitan aiheutumista uskottavana siksi, että kyse on vain kolmesta yksittäisestä arviointilausunnosta, jotka on annettu monta vuotta sitten.

Akatemialle haitassa on kyse siitä, miten tutkijat ja tiedeyhteisö salassapidon uskottavuuteen suhtautuvat. Tässä suhteessa ei ole merkitystä sillä, onko kyse vain muutamasta vaiko sadoista tai tuhansista asiakirjoista. Tutkijoiden ja arvioitsijoiden on tarpeen voida luottaa salassapitoon jokaisen yksittäisen asiakirjan kohdalla. Luottamus siihen, että tutkijoiden Akatemiaan lähettämät tutkimussuunnitelmat sekä niiden arvioinnit ovat ja säilyvät salassa pidettävinä, on kriittisen tärkeä tieteellisen tutkimuksen arviointitoiminnan kannalta.

Salassapidon ja toisaalta haitan esiintymisen kannalta luovutettavaksi vaadittujen arviointilausuntojen määrä ei ole ratkaiseva seikka. Jos päinvastainen tulkinta hyväksyttäisiin, voitaisiin asiakirjoja vaatia luovutettaviksi julkisina tekemällä lukuisia peräkkäisiä asiakirjapyyntöjä pienissä erissä nimettömänä tai eri nimillä ja saavuttaen näin käytännössä sama lopputulos kuin pyytämällä kaikki yhdellä kertaa. Tämä lopputulos olisi epäjohdonmukainen ja ilmeisesti muuta kuin lainsäätäjä on tarkoittanut. Akatemian näkökulmasta salassapito-olettama menettää merkityksensä, jos haitan ilmenemistä arviointitoiminnalle ei pidetä uskottavana, kun on kyse muutamista lausunnoista.

Arviointilausuntojen luovuttamisesta aiheutuisi merkittävää haittaa tieteellisten tutkimusrahoitushakemusten arviointitoiminnalle. Mikäli arviointilausunnot luovutettaisiin muille kuin asianosaisille hakijoille, olisi vaarana, että lausuntojen laatu heikkenisi jatkossa merkittävästi. Lausuntojen antajat eivät voisi luottaa siihen, että tutkimussuunnitelmaa voidaan lausunnossa referoida ja käsitellä vapaasti ja aidosti ilman pelkoa siitä, että tutkimussuunnitelma tai sen keskeinen idea paljastuisi kilpaileville tutkijoille, jos lausunto luovutettaisiin julkisena asiakirjana. Nykyisellään lausunnot ovat erittäin arvokasta asiantuntijapalautetta hakijalle sekä arvokas työväline Akatemialle päätöksenteossa.

Arviointilausunnot sisältävät viittauksia tutkimussuunnitelmiin, joten lausuntojen julkisuus heikentäisi myös Akatemialle toimitettavien hakemusten ja tutkimussuunnitelmien laatua. Ne muuttuisivat yleisluonteisimmiksi ja tieteelliseltä laadultaan heikommiksi, koska rahoituksen hakijat eivät halua saattaa arviointilausuntojen välityksellä tutkimustaan koskevia vielä julkaisemattomia tietoja ja uusia ideoita kilpailijoiden käyttöön. Mikäli tutkimussuunnitelmat muuttuisivat yleisluonteisimmiksi ja laadultaan heikommiksi, vaikeuttaisi tämä Akatemian päätöksentekoa, jossa keskeistä on tutkimussuunnitelman tieteellinen laatu ja innovatiivisuus sekä uutuusarvo.

Tutkimussuunnitelmien luottamuksellinen arviointimenettely kuuluu osana tieteellisen tutkimuksen vapauteen, ja menettelytapa saa siten tukea myös Suomen perustuslaissa perusoikeutena turvatusta tieteen vapaudesta. Mikäli tutkimussuunnitelmien arviointilausunnot olisivat julkisia, on todennäköistä, että tieteenalan johtavat kansainväliset tutkijat eivät ainakaan nykyisessä laajuudessa olisi käytettävissä arviointitehtävissä, sillä suunnitelmien julkinen arviointimenettely poikkeaisi olennaisesti tiedeyhteisön noudattamasta vakiintuneesta käytännöstä. Julkiset arviointilausunnot olisivat todennäköisesti myös huomattavan yleisluonteisia sisällöltään, eikä niissä tuotaisi esiin yhtä yksityiskohtaisia kriittisiä näkökohtia kuin luottamuksellisessa arvioinnissa. Tämä olisi omiaan heikentämään suunnitelmien laadun ja toteuttamiskelpoisuuden arvioinnin käyttökelpoisuutta, mikä samalla haittaisi arviointimenettelyn tavoitteiden toteutumista.

Arviointi on Akatemian keskeisin työväline parhaiden ja lupaavimpien hankkeiden tunnistamisessa, sillä Akatemian päätöksentekoelimet tekevät rahoituspäätöksensä pääasiassa arviointilausuntojen perusteella.

Ajan kuluminen voi poistaa salassapidon tarpeen, mutta se edellyttäisi selvästi pidempiä aikamääriä kuin mistä nyt on kysymys.

Hallinto-oikeus näyttää arvioineen tutkimussuunnitelman salassapitoa enemmänkin julkisuusolettamasta käsin ja samalla edellyttäneen osoitettavan, että luovuttamisesta aiheutuisi tutkijalle haittaa. Perustelut näyttävät tarkoittavan, että haitan aiheutumisesta tulisi esittää näyttö, jotta salassapito-olettama pysyisi voimassa. Tämä tulkinta tuskin on salassapito-olettaman mukainen.

Jos Akatemia velvoitettaisiin luovuttamaan tutkimussuunnitelma kolmannelle taholle vastoin sen laatijan nimenomaista tahtoa, laatija joutuisi tällöin toteamaan, ettei salassapitosäännös anna sitä turvaa, johon hän oli luottanut. Tällaisesta toimesta syntyvä mainehaitta horjuttaisi Akatemian arviointitoimintaa vakavalla tavalla. Tutkijat eivät ilmeisestikään enää voisi luottaa siihen, että tutkimussuunnitelman voi lähettää Akatemialle salassa pidettävänä. Tutkimussuunnitelman luovuttamisen jälkeen Akatemian olisi mahdoton pitää tiedeyhteisön keskuudessa yllä luottamusta salassapitoon perustellen tapahtunutta sillä, että luovutuksessa oli kyse vain yhdestä suunnitelmasta, tai että tutkimus oli jo toteutettu.

Jos arviointilausunnon julkisuuden edellytyksenä on, että on selvää ja kiistatonta, että arviointilausunnon julkisuus ei aiheuta haittaa tutkimuksen asianmukaiselle arvioinnille, ei voine itse tutkimussuunnitelmakaan olla julkinen, ellei ole selvää ja kiistatonta, että sen julkisuus ei aiheuta haittaa tutkimuksen asianmukaiselle arvioinnille.

Professori C on muutoksenhakemuksen liitteenä olevassa kannanotossaan kuvannut tarkemmin syitä hänen ja A:n suhteen poleemisuuteen sekä hänelle tästä mahdollisesti seuraavaa haittaa tutkijana, jos tutkimussuunnitelma luovutettaisiin A:lle. C on myös tuonut esiin, että tutkimussuunnitelman julkiseksi tuleminen olisi hänelle haitallista viitaten sen sisältöön, joka on tutkimuksena osin toteutumatta.

Akatemia on lisäksi viitannut lausuntonsa liitteenä hallinto-oikeudelle toimittamaansa professori Olli Mäenpään lausuntoon 9.2.2018 tutkimussuunnitelmien arvioinnin julkisuudesta ja salassapidosta.

C on Suomen Akatemian valituslupahakemuksen ja valituksen liitteenä olevassa kannanotossaan 7.1.2019 todennut muun ohella, että hanketta nro 135688 koskevaan tutkimussuunnitelmaan sisältyy vielä julkaisematon, oma tutkimusidea.

Korkein hallinto-oikeus on varannut A:lle tilaisuuden selityksen antamiseen ja A:n pyynnöistä pidentänyt useita kertoja selityksen antamiselle annettua määräaikaa. A:n esittämien tiedustelujen johdosta hänelle on 3.2.2020 ilmoitettu, että lisäaikaa selityksen antamiselle ei enää myönnetä, ellei korkein hallinto-oikeus asiaa istunnossaan myöhemmin käsitellessään mahdollisesti toisin päätä. Samalla A:lle on ilmoitettu, että hän voi kuitenkin esittää korkeimmalle hallinto-oikeudelle selvitystä aina siihen asti kunnes asiassa on annettu korkeimman hallinto-oikeuden lopullinen päätös.

A on tämän jälkeen toimittanut selityksen alkuosaksi nimetyn kirjelmän, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Selityksen valmiiksi saaminen on edelleen mahdotonta, koska Akatemia on jättänyt käsittelemättä useita A:n tieto- ja asiakirjapyyntöjä, joista varhaisimmat oli esitetty jo elokuussa 2019. Akatemia on viivytellyt asiakirjapyyntöjen käsittelyssä useita kuukausia ja kieltänyt tosiseikkojen vastaisesti pyydettyjen asiakirjojen olemassaolon. Asiakirjapyynnöt liittyvät vireillä olevaan Akatemian valitukseen.

Professori Olli Mäenpää ei Akatemian hallinto-oikeudelle antaman lausunnon liitteenä toimitetussa lausunnossaan 9.2.2018 ole maininnut, että hän toimi Akatemian hallituksen jäsenenä vuosina 2013–2015 eikä sitä, että hän toimi Akatemian Kulttuurin ja yhteiskunnan tutkimuksen toimikunnan (KY-toimikunta) jäsenenä vuosina 2010–2012 ja puheenjohtajana vuosina 2013–2015. On epäuskottavaa, että Mäenpää ei olisi tiennyt, että asiantuntijuuden legitimiteetille on perustavanlaatuista, että lausunnon puolueettomuuden ja uskottavuuden arvioimiselle relevantit seikat tuodaan esiin lausunnossa.

Mäenpää on tiennyt, että lausunnolla tuetaan sellaisten asiakirjojen salassapitoa, jotka koskevat professori C:n akatemiahankkeelle nro 260276 14.12.2012 myönnettyä rahoitusta, josta Mäenpää oli itse ollut päättämässä KY-toimikunnan jäsenenä. Lähes yhtä oleellisella tavalla Mäenpään puolueettomuutta kyseenalaistaa se, että hän tunsi C:n henkilökohtaisesti, koska C oli KY-toimikunnan jäsen vuosina 2013–2015, jolloin Mäenpää oli toimikunnan puheenjohtaja. Rahoituksesta, josta Mäenpää oli päättämässä, tekee mielenkiintoisen myös se, että C sai KY-toimikunnalta 600 000 euron rahoituksen vain runsaat kaksi viikkoa ennen kuin hänen oma toimikautensa toimikunnassa alkoi.

Lausunnossaan julkisuustoimikunnan mietinnöstä vuonna 1992 Akatemia vastusti arviointilausuntojen yleisöjulkisuuden aikaistamista rahoituspäätöksenteon valmisteluvaiheeseen, mutta myöntyi harkinnanvaraiseen asianosaisjulkisuuteen valmisteluvaiheessa. Akatemian vuonna 1994 antama lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta ja siihen liittyviksi laeiksi vahvistaa, että asiantuntijalausunnot olivat todellakin olleet rahoituspäätöksen jälkeen yleisöjulkisia. Muun ohella nämä lausumat kyseenalaistavat perustelun, jolla Akatemia pyrkii oikeuttamaan tieteellisen tutkimuksen suunnitelman arviointia koskevien arviointilausuntojen salassapidon.

Akatemian yleisen uskottavuuden kannalta vähintään yhtä ongelmallista on sen rehellisyyden kyseenalaistuminen. Se, että Akatemia jättää perustelussaan mainitsematta asiantuntijalausuntojen aikaisemmasta julkisuuskäytännöstä tietämänsä seikat ja vastauksessaan asiakirjapyyntöön kiisti lausuntojen olemassaolon, todistaa, että Akatemian esittämät selvitykset eivät ole luotettavia.

Akatemian hallussa olevien tutkimussuunnitelmien ja niitä koskevien arviointilausuntojen tulisi olla julkisia, koska rahoitusta hakevat tutkijat eivät paljasta hakemuksissa ja niiden liitteenä olevissa tutkimussuunnitelmissa sellaisia tietoja, jotka voitaisiin ottaa käyttöön oikeudettomasti ja tutkijalle haitallisella tavalla. Tämä johtuu siitä syystä, että rahoituksen hakija ei voi estää sitä, että tutkimussuunnitelma päätyy ulkomaisen tai kotimaisen kilpailijan arvioitavaksi. Kaikki tutkijat ymmärtävät, minkälainen henkilökohtainen ja ei-julkinen tieto tai tietotaito on omien ammatillisten etujen nimissä syytä pitää visusti omana tietona varsinkin tilanteessa, jossa rahoittamatta jääminen on todennäköisintä. Osa tutkijoista ymmärtää lisäksi, että julkisrahoitteinen tieteellinen tutkimus on jo käsitteellisin perustein niin julkista toimintaa, että rahoitushakemuksesta saadulle arviolle ei olisi eduksi, jos tutkimussuunnitelmasta ilmenisi, että tutkija salaa tiedeyhteisöltä tieteellisen tutkimuksen edistymisen kannalta relevanttia tietoa. Tieteenalan johtavat tutkijat ymmärtävät lisäksi, että asiantuntija voi arvioida tutkimussuunnitelman realistisuutta vain sen perusteella, miten ja missä määrin hanke-ehdotus perustuu tieteenalalla päteväksi ja luotettavaksi tiedettyyn julkiseen tietotaitoon ja metodologiaan. Täten arvioija ei pystyisi edes arvioimaan asianmukaisesti rahoituksen hakijan salaisten ja privaattien ideoiden, keksintöjen ja metodien validiteettia tai reliabiliteettia, joten salaisuuksiin nojaavan tutkimushankkeen toteuttamiskelpoisuus jäisi arvailujen varaan ja käytännössä häviäisi arvosanoissa yksinomaan julkiseen tietotaitoon perustuville rahoituksesta kilpaileville hanke-ehdotuksille.

Suomen Akatemia on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Korkein hallinto-oikeus on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan tulkintaa koskevassa vuosikirjaratkaisussaan KHO 2019:11 katsonut, että edes arviointilausuntojen osana olevat numeeriset arvioinnit yksinään eivät ole yleisöjulkisia viranomaisen asiakirjoja, sillä sanallisia ja numeerisia arvioita on pidettävä saman arviointikokonaisuuden osina.

A:n esittämät väittämät Akatemian julkisuuslain valmisteluun liittyen 1990-luvun alussa esittämistä näkökannoista perustuvat A:n omiin virheellisiin tulkintoihin eivätkä ne ole merkityksellisiä käsillä olevassa asiassa. Selityksessä mainittuihin asiakirjapyyntöihin A on saanut Akatemialta vastauksen tai pyytämänsä julkiset asiakirjat.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt Suomen Akatemian vastaselityksen A:lle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Turun hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Suomen Akatemian päätös saatetaan voimaan siltä osin kuin A:n tietopyyntö on hylätty C:n hanketta nro 135688 koskevien yksittäisten asiantuntijalausuntojen sekä B:n hanketta nro 133193 koskevan paneelin arviointilausunnon osalta.

Asia palautetaan Suomen Akatemialle uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin tietopyyntö koskee C:n hanketta nro 135688 koskevaa tutkimussuunnitelmaa.

Perustelut

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet sekä lain esityöt

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Perustuslain 16 §:n 3 momentin mukaan tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus on turvattu.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n (621/1999) mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan osalta, että sen ”tarkoituksena on suojata tutkimus- ja kehitystyötä sekä niiden arviointia. Salassapitoperuste on pääosin uusi. Kohdan mukaan salassa pidettäviä olisivat asiakirjat, jotka koskevat opinnäytetyön tai tieteellisen tutkimuksen suunnitelmaa tai perusaineistoa taikka teknologista tai muuta kehittämistyötä taikka niiden arviointia, jollei ole ilmeistä, että tiedon antamisesta niistä ei aiheuta opinnäytetyön, tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle tai niiden arvioinnille taikka tutkijalle haittaa. Vahinkoedellytyksen mukaan tiedot olisivat siten pääsäännön mukaan salaisia. Tutkimussuunnitelma voi sisältää sellaista tietotaitoa, jota voidaan ottaa oikeudettomasti käyttöön ja jonka julkisuus voi siten haitata tutkijan toimintaa ja hänen tieteellisen työnsä edistymistä ja vaikeuttaa hänen ammatillista toimintaansa. Teknologisessa kehittämistyössä voi olla kysymys esimerkiksi tuotteesta, joka voidaan myöhemmin patentoida. Valtio antaa useiden eri organisaatioiden kautta avustusta niin tieteelliseen tutkimukseen kuin teknologiseen kehittämistyöhönkin, mikä on lisännyt tällaisten asiakirjojen yleisyyttä viranomaisissa.”

Julkisuuslakia koskevassa perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 43/1998 vp) todetaan saman lainkohdan osalta, että sen ”tarkoituksena on suojata tutkimus- ja kehitystyötä sekä niiden arviointia. Ehdotuksen voidaan ymmärtää liittyvän hallitusmuodon 13 §:n 3 momentissa turvattuun tieteen vapauteen. Säännös antaa suojaa opinnäytetyön tai tieteellisen tutkimuksen tekijälle ja työn mahdolliselle toimeksiantajalle eikä se niin muodoin vaikuta esimerkiksi tutkimussuunnitelman käsittelemiseen tiedeyhteisön piirissä tutkijan suostumuksella (26,1 §:n 2 kohta).”

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

C:n hanketta nro 135688 koskevat yksittäiset asiantuntijalausunnot ja B:n hanketta nro 133193 koskeva paneelin arviointilausunto

Asiassa on ratkaistavana, ovatko Suomen Akatemialle tehtyjä tutkimusrahoitushakemuksia koskevat edellä otsikossa mainitut yksittäiset asiantuntijalausunnot ja paneelin arviointilausunto yleisöjulkisia vai salassa pidettäviä asiakirjoja.

Nämä tieteellistä tutkimustoimintaa koskevien rahoitushakemusten arviointia koskevat yksittäiset asiantuntijalausunnot ja paneelin arviointilausunto ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitettuja tieteellisen tutkimuksen arviointia koskevia asiakirjoja. Niiden julkisuus ja salassa pidettävyys määräytyy lainkohdan salassapito-olettaman sisältävän vahinkoedellytyslausekkeen perusteella.

Julkisuuslaissa omaksutun lähtökohdan mukaan tietopyynnön kohteena olevien asiakirjojen mahdollista salassa pidettävyyttä on arvioitava asiakirja- ja tietokohtaisesti. Toisaalta nyt käsillä olevassa asiassa yhtenä keskeisenä huomioon otettavana seikkana on se, että erilaisten arviointijärjestelmien käytettävyyden ja toimivuuden edellytysten suojaaminen kuuluu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitetun salassapitointressin piiriin, joskaan ei sen ydinalueeseen. Edellä lausuttuun nähden yksittäisten asiantuntijalausuntojen ja paneelin arviointilausunnon julkisuusarvioinnissa on otettava huomioon sekä sellaiset seikat, jotka kytkeytyvät juuri nyt kysymyksessä oleviin rahoitushakemuksiin että sellaiset seikat, jotka kytkeytyvät Akatemiassa noudatettuun arviointimenettelyyn yleisesti.

Akatemian päätöksestä 19.10.2017 ilmenee, että rahoitushakemusten arviointi oli kysymyksessä olevissa hauissa järjestetty Akatemiassa siten, että asiantuntijapaneeli antoi hakemuksesta ja sen liitteenä olevasta tutkimussuunnitelmasta arviointilausunnon, jota käytettiin apuna päätöksenteossa. Professori B:n hakemus arvioitiin paneelissa ja siitä annettiin yksi paneelin yhteinen arviointilausunto. Professori C:n hakemusta ei kuitenkaan arvioitu paneelissa, vaan siitä pyydettiin kaksi yksittäisen asiantuntijan arviointilausuntoa, koska kysymyksessä olevassa haussa C:n edustamalta tieteenalalta saapui niin vähän hakemuksia, että paneelia ei ollut tarkoituksenmukaista järjestää. Yksittäisten asiantuntijoiden antamat lausunnot olivat siten lopullisia arviointilausuntoja.

Asiakirjoista ilmenee, että B:n hanketta koskeva arviointilausunto on annettu vuonna 2009 ja C:n hanketta koskevat asiantuntijalausunnot vuonna 2010. Asiakirjoista ilmenee edelleen, että B:n hankkeelle oli myönnetty rahoitusta Akatemian päätöksellä 29.10.2009 ajalle 1.1.2010–31.12.2013 ja C:n hankkeelle päätöksellä 23.4.2010 ajalle 1.8.2010–31.12.2011. B:n hanke on loppuraportoitu vuonna 2014 ja C:n hanke vuonna 2012. Tähän nähden tiedon antamisen arviointilausunnosta ja asiantuntijalausunnoista ei Akatemian tietopyyntöasiassa tekemien päätösten 25.6.2015 ja 19.10.2017 antamisajankohtina olisi aiheuttanut haittaa juuri kysymyksessä olevien rahoitushakemusten arvioinnille eikä myöskään hankkeissa tarkoitettujen tutkimusten suorittamiselle tai tutkijoille.

Edelleen voidaan todeta, että nyt kysymyksessä olevat arviointilausunnot ovat julkisten varojen käyttöä koskevan päätöksenteon tausta-aineistoa, mikä seikka jo itsessään tukee sitä, että niiden tulisi olla julkisia. Lausuntojen julkisuus tukisi myös mahdollisuutta jälkikäteen yleisesti arvioida, onko rahoitushakemuksia koskeva päätöksenteko Akatemiassa ollut objektiivista ja muutoinkin asianmukaista.

Tutkimustoimintaa koskevien rahoitushakemusten arviointia koskevan Akatemiassa noudatetun menettelyn keskeinen piirre on kuitenkin juuri se, että hakemuksia koskevat arvioinnit annetaan luottamuksellisesti. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan tämä vastaa tutkimusrahoitushakemusten tieteellisessä arvioinnissa kansainvälisesti vakiintunutta menettelyä. Korkein hallinto-oikeus arvioi lisäksi, että arviointilausuntojen julkisuus saattaisi yleisesti vaikuttaa niiden laatuun ja sisältöön niiden käyttöarvoa vähentävällä tavalla, sekä siihen, että rahoitushakemuksiin liitettävät tutkimussuunnitelmat, joita arviointilausunnoissa tarkastellaan, esitettäisiin aiempaa yleisluontoisempina, jotta tutkimusideat eivät ennenaikaisesti paljastuisi. On myös mahdollista, että arviointilausuntojen julkisuus johtaisi siihen, että halukkuus arviointitehtäviin osallistumiseen vähenee. Nämä seikat haittaavat arviointimenettelyn tavoitteiden toteutumista. Tämän haitan merkitys arviointilausuntojen julkisuutta arvioitaessa ei riipu siitä, milloin kulloinenkin arviointilausunto on annettu.

Edellä lausuttuun nähden ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen B:n hanketta koskevasta arviointilausunnosta ja C:n hanketta koskevista asiantuntijalausunnoista ei aiheuta tutkimuksen suorittamiselle taikka sen asianmukaiselle arvioinnille tai tutkijalle haittaa. Nämä asiakirjat ovat siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan perusteella salassa pidettäviä eikä A:lla ole oikeutta saada niistä tietoa asiakirjojen yleisöjulkisuutta koskevien säännösten perusteella.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on sanottujen asiakirjojen osalta kumottava ja Akatemian päätös saatettava voimaan siltä osin kuin A:n tietopyyntö on sanottujen asiakirjojen osalta hylätty.

C:n hanketta nro 135688 koskeva tutkimussuunnitelma

C on Akatemian valituslupahakemuksen ja valituksen liitteenä olevassa kannanotossaan 7.1.2019 todennut, että edellä otsikossa mainittua hanketta koskevaan tutkimussuunnitelmaan sisältyy vielä julkaisematon, oma tutkimusidea.

Koska asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, jonka merkitystä korkein hallinto-oikeus ei ensi asteena voi ottaa arvioitavakseen, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia on palautettava Akatemialle uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin A:n tietopyyntö koskee C:n hanketta koskevaa tutkimussuunnitelmaa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Monica Gullans ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.