KHO:2020:159
Naisen kanssa parisuhteessa olevalta naiselta (A) oli toukokuussa 2015 evätty pääsy hedelmöityshoitoon Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän sairaalan naisten poliklinikalla. Sairaanhoitopiirien yliopistollisten sairaaloiden johtajaylilääkärit olivat kokouksessaan 9.5.2015 yhdessä linjanneet, ettei lahjoitettujen sukusolujen käyttöä hedelmöityshoitojen yhtenäisten perusteiden mukaan sisällytetä julkisen terveydenhuollon hoitovalikoimaan tai rahoittamaan toimintaan. Pirkanmaan sairaanhoitopiirin yliopistollisen sairaalan johtajaylilääkäri B, samoin kuin muutkin johtajaylilääkärit, olivat antaneet kukin omalle sairaanhoitopiirilleen johtajaylilääkäreiden yhteiseen linjaukseen perustuvan hedelmöityshoitojen rajoittamista koskevan määräyksen.
Yhdenvertaisuusvaltuutettu oli A:n suostumuksella tekemässään hakemuksessa pyytänyt yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakuntaa tutkimaan, olivatko A:ta koskevan hoitopäätöksen tehnyt osastonylilääkäri ja/tai Pohjois-Savon sairaanhoitopiiri ja/tai yliopistollisten sairaaloiden johtajaylilääkärit syyllistyneet yhdenvertaisuuslaissa kiellettyyn syrjivään menettelyyn. Valtuutettu oli samalla pyytänyt lautakuntaa kieltämään kyseisiä tahoja jatkamasta tai uusimasta syrjivää menettelyä sekä asettamaan kiellon tehosteeksi uhkasakon. Yhdenvertaisuusvaltuutettu oli asiaa lautakunnassa käsiteltäessä muun ohella katsonut, että johtajaylilääkäreiden linjaus oli syrjivä ja sitä oli pidettävä yhdenvertaisuuslain 8 §:ssä kiellettynä ohjeena tai käskynä syrjiä.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta katsoi päätöksessään 9.12.2016 B:n ja kaikkien muidenkin yhdenvertaisuusvaltuutetun hakemuksessa vastaajiksi mainittujen olevan asiassa vastaajan asemassa. Lautakunta oli katsonut B:n, samoin kuin muiden johtajaylilääkäreiden, antaneen sairaanhoitopiirilleen välittömästi syrjivän määräyksen ja oli kieltänyt heitä jatkamasta syrjintää. Kiellon tehosteeksi asetettiin uhkasakko. Lautakunta oli siten pitänyt B:n osalta syrjintänä määräyksen antamista omalle sairaanhoitopiirille. Lautakunta ei ollut ratkaisussaan todennut, että syrjintänä olisi pidettävä myös osallistumista yhteisestä linjauksesta päättämiseen.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalla ei ollut oman valvontavaltansa perusteella yleistä toimivaltaa kieltää jotakuta jatkamasta tai uusimasta syrjintää yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentin nojalla, vaan toimenpiteistä päättäminen oli mahdollista vain niissä asioissa, jotka lautakunnassa oli saattanut vireille lain 21 §:n 2 momentissa tarkoitettu asianomistaja tai tämän suostumuksella yhdenvertaisuusvaltuutettu tai yhdenvertaisuutta edistävä yhteisö. Lautakunnan toimivalta kohdistaa johonkuhun yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentissa tarkoitettu kieltopäätös edellytti asiallista yhteyttä kyseisen henkilön syrjiväksi katsotun toiminnan ja asianomistajan syrjinnäksi katsotun toiminnan välillä.
A ei ollut hakeutunut hoitoon Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymään kuuluvassa hoitopaikassa, eikä häneltä ollut evätty hoitoa B:n sairaanhoitopiirilleen antaman määräyksen perusteella. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että A:n mahdollisella syrjinnällä ja B:n lautakunnan päätöksessä syrjiväksi katsotulla toiminnalla ei näin ollen ollut sellaista asiallista yhteyttä, jota lautakunnan kieltopäätöksen kohdistaminen B:hen olisi edellyttänyt. Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus oli hylännyt B:n valituksen. Korkein hallinto-oikeus kumosi samoin lautakunnan päätöksen B:n osalta. Asiassa oli kysymys myös oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta sekä hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Äänestys 4−1 perusteluista.
Yhdenvertaisuuslaki 1 §, 8 § 1 momentti, 20 § 3 momentti ja 21 § 2 momentti
Hallintolainkäyttölaki 74 §
Vert. KHO 2020:160 oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuudesta
Päätös, jota valitus koskee
Hämeenlinnan hallinto-oikeus 5.4.2019 nro 19/0403/2
Asian taustaa
A:ta yksityisessä terveydenhuollossa hoitanut lääkäri kirjoitti A:lle 21.4.2015 lähetteen erikoissairaanhoitoon koeputkihedelmöityksen suunnittelua varten. Lähetteen perusteella A sai vastaanottoajan Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin X-sairaalan naisten poliklinikalle heinäkuulle 2015. A:han otettiin kuitenkin jo toukokuussa puhelimitse yhteyttä ja hänelle kerrottiin, ettei käynti vastaanotolla ollut tarpeen, sillä hedelmöityshoitoa ei annettaisi. A pyysi saada kirjallisen päätöksen.
A:lle lähetetyn, osastonylilääkärin 13.5.2015 tekemän potilasasiakirjamerkinnän mukaan sairaanhoitopiirien johtajaylilääkärien kokouksessa 9.5.2015 oli linjattu, että julkisessa terveydenhuollossa hoidetaan vain lääketieteellisistä syistä johtuvaa lapsettomuutta ja että lääketieteellisesti ei ollut perusteltua antaa hedelmöityshoitoja naispareille. Koska A haki hedelmöityshoitoa samaa sukupuolta olevan puolisonsa kanssa, johtajaylilääkärien määrittelemät hoidon kriteerit eivät täyttyneet.
Asian aikaisempi käsittely
Yhdenvertaisuusvaltuutettu on yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle tekemässään hakemuksessa pyytänyt lautakuntaa tutkimaan, ovat¬ko A:ta koskevan hoitopäätöksen tehnyt osastonylilääkäri ja/tai Pohjois-Savon sairaanhoitopiiri ja/tai yliopistollisten sairaaloiden johtajaylilääkärit, muiden ohella Pirkanmaan sairaanhoitopiirin johtajaylilääkäri B, syyllistyneet yhdenvertaisuuslaissa kiellettyyn syrjivään menettelyyn, ja kieltämään kyseisiä tahoja jatkamasta tai uusimasta syrjivää menettelyä sekä asettamaan kiellon tehosteeksi uhkasakon.
Hakemuksen mukaan A:han kohdistunut menettely on yhdenvertaisuuslaissa kiellettyä välillistä syrjintää, koska hoito on evätty perusteilla, jotka ovat vain näennäisesti yhdenvertaisia. Tosiasiassa hoitopäätös on saattanut A:n muita epäedullisempaan asemaan hänen henkilöönsä liittyvästä syystä eli sen vuoksi, että hän on parisuhteessa naisen kanssa eikä heillä ole siksi hedelmöittymiseen tarvittavia sukusoluja.
Yhdenvertaisuusvaltuutettu on lisäksi, yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan varattua tälle tilaisuuden lausua johtajaylilääkärien kokousmuistiosta 9.5.2015, todennut lausunnossaan muun ohella, ettei yhdenvertaisuusvaltuutetulla hakemusta tehdessään ole ollut tietoa mainitusta kokousmuistiosta, jossa esitetyn kannanoton mukaan ”Julkisella puolella hoidetaan vain lääketieteellisistä syistä johtuvaa lapsettomuutta. Lääketieteellisesti ei ole perusteltua antaa hedelmöityshoitoja naispareille.”
Yhdenvertaisuusvaltuutetun mukaan kokousmuistio asettaa asian uuteen valoon. Kokousmuistio osoittaa, että hoidon ulkopuolelle on haluttu jättää nimenomaisesti naisen kanssa parisuhteessa olevat naiset, jolloin menettelyä voidaan pitää myös yhdenvertaisuuslain 10 §:n mukaisena välittömänä syrjintänä. Yhdenvertaisuusvaltuutettu on lisäksi katsonut, että naisen kanssa parisuhteessa olevien naisten jättäminen hoidon ulkopuolelle rikkoo yhdenvertaisuuslain 5 §:ää, joka velvoittaa viranomaista edistämään yhdenvertaisuutta.
Johtajaylilääkärien toukokuussa 2015 pitämässä kokouksessa tekemää linjausta siitä, että lahjoitettujen sukusolujen käyttöä ei sisällytetä julkisen terveydenhuollon hoitovalikoimaan tai sen rahoittamaan toimintaan, on perusteltu resurssien rajallisuudella ja hoitojen antamisella lääketieteellisin perustein. Perusteet vaikuttavat yhdenvertaisilta, mutta ovat sitä vain näennäisesti.
Johtajaylilääkärien linjaama hoitovalikoiman rajaus tarkoittaa sitä, että useiden eri henkilöryhmien, kuten naisen kanssa parisuhteessa olevien naisten, on mahdotonta saada hedelmöityshoitoa samoin edellytyksin kuin muiden hedelmöityshoitoa tarvitsevien. Hoitovalikoiman rajaus syrjii kaikkia sellaisia henkilöitä, jotka eri syistä tarvitsisivat luovutettuja sukusoluja lapsen saadakseen. Käytännössä rajaus kohdistuu useimmissa tapauksissa vähemmistöryhmiin, kuten seksuaali- ja sukupuolivähemmistöihin, hiv-positiivisiin ja vammaisiin henkilöihin, jotka ovat muutenkin syrjinnälle alttiita.
Yhdenvertaisuusvaltuutetun mukaan esillä oleva tapaus osoittaa, että julkisessa terveydenhuollossa hedelmöityshoitoja antava terveydenhuollon toimintayksikkö on noudattanut yliopistosairaaloiden johtajaylilääkärien linjausta hedelmöityshoitojen rajaamisesta. Hoitava lääkäri on potilaskertomuksessa perustellut hoitopäätöstään nimenomaan johtajaylilääkärien linjauksella kyseistä potilasta edes tapaamatta. Tämä osoittaa, että johtajaylilääkärien linjauksella on julkisen terveydenhuollon lääkärien käytännön työtä ohjaava ratkaiseva merkitys, ja siksi linjausta on pidettävä yhdenvertaisuuslain 8 §:ssä kiellettynä ohjeena tai käskynä syrjiä.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on päätöksessään 9.12.2016 (dnro 80/2015, päätöksen kirjoitusvirhe korjattu 15.12.2016) katsonut ensinnäkin, että kaikki yhdenvertaisuusvaltuutetun hakemuksessa vastaajiksi nimetyt ovat asiassa vastaajan asemassa (päätöksen kohta 1). Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on katsonut, että Helsingin ja Uudenmaan, Pohjois-Pohjanmaan, Varsinais-Suomen, Pohjois-Savon sekä Pirkanmaan sairaanhoitopiirien johtajaylilääkärit ovat antaneet kukin omalle sairaanhoitopiirilleen välittömästi syrjivän määräyksen ja kieltänyt heitä jatkamasta syrjintää (päätöksen kohta 2).
Lautakunta on edelleen katsonut, että B ja muut hakemuksessa vastaajiksi nimetyt johtajaylilääkärit ovat laiminlyöneet velvollisuutensa edistää yhdenvertaisuutta yhdenvertaisuuslain 5 §:n 1 momentin mukaisesti, kun he ovat yksissä tuumin antaneet sairaanhoitopiireilleen määräyksen, jolla on kaavamaisesti suljettu tietyt potilasryhmät, kuten itselliset naiset ja naisparit kokonaan pois hedelmöityshoitojen piiristä julkisessa terveydenhuollossa, ja kun he eivät ole ryhtyneet yhdenvertaisuuslain 5 §:n 1 momentin mukaisiin toimiin sen arvioimiseksi, kuinka yhdenvertaisuus huomioidaan sairaanhoitopiirin tehtäviin kuuluvien toimintojen järjestämisessä sekä miten vastaajien päätöksen mukainen toiminta on tosiasiallisesti vaikuttanut syrjinnän vaarassa olevien ryhmien asemaan. Lautakunta on määrännyt hakemuksessa mainitut johtajaylilääkärit ryhtymään toimenpiteisiin yhdenvertaisuuslain 5 §:n mukaisten velvoitteiden täyttämiseksi (päätöksen kohta 7).
Lautakunta on asettanut kullekin yhdenvertaisuusvaltuutetun hakemuksessa mainitulle johtajaylilääkärille päätöksensä ja määräyksensä tehosteeksi 30 000 euron suuruisen uhkasakon (päätöksen kohta 8).
Lautakunta on lopuksi määrännyt, että kieltopäätöstä ja määräystä on noudatettava 1.3.2017 mennessä ja muutoksenhausta huolimatta, jollei hallinto-oikeus toisin määrää.
Lautakunta on päätöksensä perusteluissa selostanut oikeudellisen arvion lähtökohtina syrjinnän kieltoa koskevia säännöksiä, kansainvälisiä sopimusmääräyksiä ja oikeuskäytäntöä sekä perustellut kieltopäätöstään muun ohella seuraavasti:
Yhdenvertaisuusvaltuutettu on hakemuksessaan jättänyt osittain avoimeksi, keitä se pitää asiassa vastaajina, käyttämällä hakemuksessaan ja/tai ilmaisua. Lautakunta katsoo asiassa saadun selvityksen perusteella kaikkien yhdenvertaisuusvaltuutetun hakemuksessa vastaajiksi mainittujen olevan asiassa vastaajan asemassa.
Asiassa saadun selvityksen perusteella sairaanhoitopiirien yliopistollisten sairaaloiden johtajaylilääkärit ovat kokouksessaan 9.5.2015 yhteisesti linjanneet, että julkisessa terveydenhuollossa hoidetaan vain lääketieteellisistä syistä johtuvaa lapsettomuutta ja ettei hedelmöityshoitoja ole lääketieteellisesti perusteltua antaa naispareille. Johtajaylilääkärien yhteisessä lausunnossa 24.6.2015 on todettu, ettei lahjoitettujen sukusolujen käyttöä hedelmöityshoitojen yhtenäisten perusteiden mukaan sisällytetä julkisen terveydenhuollon hoitovalikoimaan tai rahoittamaan toimintaan. Linjaus merkitsee tiettyjen potilasryhmien kaavamaista sulkemista pois julkisen terveydenhuollon hedelmöityshoitojen piiristä. Tällainen potilasryhmä ovat pariskunnat, joissa kumpikin puoliso on nainen.
Hoitojen ulkopuolelle on edellä todetuin tavoin rajattu kaikki sellaiset potilasryhmät, jotka käyttävät luovutettuja sukusoluja. Tällainen näennäisesti yhdenvertainen peruste saattaa naisparit muita epäedullisempaan asemaan seksuaalisen suuntautumisensa perusteella, mikä näyttäisi johtavan olettamaan välillisestä syrjinnästä. Asiassa on kuitenkin otettava huomioon, että 9.5.2015 päivättyyn kokousmuistioon on kirjattu johtajaylilääkärien yhteinen kannanotto siitä, että nimenomaan naispareille ei ole perusteltua antaa hedelmöityshoitoja. Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin johtajaylilääkärin X-sairaalan naisten poliklinikan osastonylilääkärille 9.5.2015 lähettämästä sähköpostista ilmenee, että linjauksen mukaisia ohjeita oli ryhdytty antamaan jo samana päivänä kokouksen aikana. Kun otetaan erityisesti huomioon kokousmuistioon 9.5.2015 tehty kirjaus nimenomaan naisparien sulkemisesta hoitojen ulkopuolelle, asiassa on syntynyt olettama välittömästä syrjinnästä.
Pirkanmaan sairaanhoitopiirin yliopistosairaalan johtajaylilääkäri B ja muut hakemuksessa vastaajiksi nimetyt johtajaylilääkärit ovat antaneet kukin omalle sairaanhoitopiirilleen edellä selostettuun yhteiseen linjaukseen perustuvan määräyksen, jonka mukaan lahjasoluja ei voida käyttää sairaanhoitopiirin julkisessa terveydenhuollossa lainkaan, eikä sosiaalisen lapsettomuuden hoitoa koskevia lähetteitä voida sairaanhoitopiirin julkisessa terveydenhuollossa vastaanottaa.
Lautakunta katsoo, että heidän menettelyään on tarkasteltava yhdenvertaisuuslain 8 §:n 2 momentissa tarkoitettuna ohjeena tai käskynä syrjiä. Tässä vaiheessa lautakunta katsoo, että heidän menettelynsä on synnyttänyt olettaman välittömästä syrjinnästä.
Asiassa ei ole selvitetty, etteikö julkisen terveydenhuollon resurssien riittävyyden takaamiseksi olisi ollut valittavana keinoja, jotka eivät olisi merkinneet minkään ryhmän syrjintää. Yhdenvertaisuusvaltuutettu on esimerkiksi esittänyt hakemuksessaan, että kaikki hedelmöityshoitoa tarvitsevat ohjattaisiin hoitojonoon. Resurssien riittävyyden varmistamiseksi ei siten olisi ollut välttämätöntä sulkea kaikkia naispareja seksuaalisen suuntautumisensa perusteella kokonaan hedelmöityshoitojen ulkopuolelle. Sen vuoksi johtajaylilääkärien tässä asiassa käyttämä keino sinänsä hyväksyttävän, resurssien turvaamiseen pyrkivän tavoitteen saavuttamiseksi ei ole ollut yhdenvertaisuuslain 11 §:ssä tarkoitetulla tavalla oikeasuhtainen. Erityisen moitittavaa menettelyssä on ollut se, että hakemuksessa tarkoitetulta potilaalta on evätty hedelmöityshoito, vaikka hän on hankkinut hoidossa tarvittavat sukusolut omalla kustannuksellaan. Hedelmöityshoitojen piiriin kuuluvia ryhmiä rajattaessa ei voida menetellä yhdenvertaisuuslaissa tarkoitetulla tavalla syrjivästi.
Lautakunta on näillä perusteilla katsonut, etteivät vastaajat ole yhdenvertaisuuslain 28 ja 11 §:ssä tarkoitetulla tavalla osoittaneet, että syrjinnän kieltoa ei ole rikottu.
Asian käsittely hallinto-oikeudessa
B on vaatinut, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätös kumotaan häntä koskevilta osin ja päätöksen täytäntöönpano kielletään ja että lautakunta tai yhdenvertaisuusvaltuutettu velvoitetaan korvaamaan yhteisvastuullisesti hänen oikeudenkäyntikulunsa laillisine viivästyskorkoineen. Jos hallinto-oikeus hylkää valituksen, sen tulee samalla määrätä täytäntöönpanoa koskevan määräyksen voimassa pitämisestä.
Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on kieltänyt muutoksenhakijaa jatkamasta syrjintää ja määrännyt hänet ryhtymään toimenpiteisiin yhdenvertaisuuslain 5 §:n mukaisten velvoitteiden täyttämiseksi. Tällainen päävelvoitteen yksilöinti ei eroa käytännössä mitenkään siitä, että muutoksenhakijaa olisi kielletty rikkomasta lakia ja hänet olisi määrätty noudattamaan lakia. Kumpaakaan päävelvoitetta ei ole siten uhkasakkolain 6 §:n 3 momentissa edellytetyllä tavalla selvästi yksilöity. Johtajaylilääkärin tekemä linjaus rajaa yliopistollisissa sairaaloissa annettavien hedelmöityshoitojen ulkopuolelle muitakin ryhmiä kuin lautakunnan päätöksessä mainitut naisparit ja itselliset naiset.
B:n ei ole valituksenalaisen päätöksen perusteella mahdollista tietää, minkä kaikkien henkilöryhmien osalta hänen tulee mahdollisesti ryhtyä toimenpiteisiin sen edistämiseksi tai varmistamiseksi, että luovutettuja sukusoluja käytetään hedelmöityshoidoissa. Sama epäselvyys koskee myös syrjinnän jatkamista koskevaa kieltoa. Lisäksi päätöksen ratkaisuosasta puuttuu maininta velvoitteiden noudattamista koskevasta määräajasta, joka ilmene vain päätöksen perusteluista.
B:tä ei voida määrätä täyttämään yhdenvertaisuuslain 5 §:ssä viranomaiselle säädettyjä velvoitteita, koska yksittäinen viranhaltija ei ole yhdenvertaisuuslaissa tarkoitettu viranomainen ja kyseiset velvoitteet koskevat viranomaista yhteisönä.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätös merkitsee käytännössä terveydenhuoltolain 7 a §:ssä tarkoitetun terveydenhuollon palveluvalikoiman määrittämistä, mihin lautakunnalla ei ole toimivaltaa. Hakemus olisi tullut siten jättää tutkimatta. Lautakunnan olisi tullut soveltaa ja tulkita kyseistä säännöstä ensiksi toimivaltansa selvittämiseksi ja toiseksi sen arvioimiseksi, millaisia terveydenhuollon palveluja sairaanhoitopiirin kuntayhtymällä on velvollisuus tarjota. Perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan kunnille annettavista tehtävistä on säädettävä lailla. Jos sosiaalisin perustein annettavat hedelmöityshoidot luovutetuilla sukusoluilla eivät kuulu terveydenhuoltolain 7 a §:n tarkoittamaan terveydenhuollon palveluvalikoimaan, kuntayhtymällä ei ole lain nojalla velvollisuutta niitä tarjota.
Jos julkisen terveydenhuollon yksiköt olisivat velvollisia antamaan luovutetuilla sukusoluilla hedelmöityshoitoja naispareille ja itsellisille naisille, ei olisi mitään perustetta olla hyväksymättä hoitojen piiriin myös esimerkiksi pareja, jotka eivät voi saada lasta naisen munasarjojen toiminnan iänmukaisen hiipumisen vuoksi. Seurauksena olisi, että kaikki hedelmöityshoitolain sallimat hedelmöityshoidot siirtyisivät kuntien rahoitusvastuun piiriin.
Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymällä ei ole voimavaroja ryhtyä tarjoamaan hedelmöityshoitoja luovutetuilla sukusoluilla kaikille sellaisille henkilöille, joiden osalta hedelmöityshoidoista annetun lain 8 §:ssä ei aseteta estettä hoidon antamiselle. Sillä ei ole myöskään käytössä tarvittavia varoja tällaisten hoitojen toteuttamiseksi ostopalveluna siten, että hoidot pystyttäisiin aloittamaan hoitotakuun mukaisessa kuuden kuukauden määräajassa.
Syrjintäolettamaa ei ole lainkaan syntynyt, kun otetaan huomioon erityisesti terveydenhuoltolain 1 ja 7 a § ja niiden soveltamatta jättäminen valituksenalaisessa päätöksessä. B on kyennyt antamillaan vastauksilla heikentämään yhdenvertaisuusvaltuutetun esittämää näyttöä siten, ettei syrjintää ole aihetta olettaa tapahtuneen. Vaikka syrjintäolettama olisikin syntynyt, se on joka tapauksessa kumoutunut johtajaylilääkäreiden asiassa antaman selvityksen ja muiden asiassa esitettyjen seikkojen perusteella.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on antanut lausunnon sekä oikeudenkäyntikuluvaatimusta koskevan lisälausunnon, jossa on vaadittu oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä.
Yhdenvertaisuusvaltuutettu on antanut selityksen ja vaatinut valituksen ja siinä esitetyn oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä
B on antanut vastaselityksen ja toimittanut vielä lisäselvityksiä sekä oikeudenkäyntikuluvaatimusta koskevan täydennyksen ja erittelyn oikeudenkäyntikuluistaan.
Hallinto-oikeus on 26.1.2017 antamallaan välipäätöksellä nro 17/0093/3 kieltänyt yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätöksen täytäntöönpanon B:hen kohdistuvilta osin, kunnes valitus on hallinto-oikeudessa ratkaistu tai hallinto-oikeus sitä ennen toisin määrää.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätöksen B:lle annetun yhdenvertaisuuden edistämistoimia koskevan määräyksen osalta ja muuttanut yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätöstä uhkasakon asettamisen osalta siten, että B:hen kohdistettu uhkasakko jää voimaan vain syrjinnän kiellon tehosteena ja 25 000 euron määrään alennettuna. Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen muilta osin. Hallinto-oikeus on hylännyt B:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen ja vaatimuksen täytäntöönpanon kieltoa koskevan määräyksen voimassa pitämisestä.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Yhdenvertaisuuden edistämistoimia koskeva määräys
Yhdenvertaisuuslain 5 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on arvioitava yhdenvertaisuuden toteutumista toiminnassaan ja ryhdyttävä tarvittaviin toimenpiteisiin yhdenvertaisuuden toteutumisen edistämiseksi. Edistämistoimenpiteiden on oltava viranomaisen toimintaympäristö, voimavarat ja muut olosuhteet huomioon ottaen tehokkaita, tarkoituksenmukaisia ja oikeasuhtaisia. Saman pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on oltava suunnitelma tarvittavista toimenpiteistä yhdenvertaisuuden edistämiseksi.
Yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentin mukaan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta voi muissa kuin työsuojeluviranomaisen toimivaltaan 22 §:n mukaan kuuluvissa asioissa määrätä asianomaisen ryhtymään kohtuullisessa määräajassa toimenpiteisiin tässä laissa säädettyjen velvollisuuksien täyttämiseksi.
Yhdenvertaisuuslain 21 §:n 3 momentin mukaan yhdenvertaisuusvaltuutettu voi saattaa 5 ja 6 §:ssä säädettyjen suunnitteluvelvoitteiden laiminlyöntiä koskevan asian yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan käsiteltäväksi 20 §:n 3 momentissa säädettyjä toimenpiteitä varten.
Yhdenvertaisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 19/2014 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu lain 20 §:n 3 momentin osalta, että lautakunta voi velvoittaa asianomaisen ryhtymään määräajassa toimenpiteisiin yhdenvertaisuuslaissa säädettyjen velvollisuuksien täyttämiseksi ja että tällaisia toimenpiteitä ovat 5 §:ssä viranomaiselle sekä 6 §:ssä koulutuksen järjestäjälle säädetty velvollisuus laatia yhdenvertaisuussuunnitelma. Yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momenttia on saman lain 21 §:n 3 momentti ja edellä selostetut hallituksen esityksen perustelut huomioon ottaen perusteltua tulkita niin, että siinä tarkoitettu määräys voidaan antaa yhdenvertaisuuslain 5 tai 6 §:ssä säädettyjen suunnitteluvelvoitteiden laiminlyöntiä koskevassa asiassa viranomaiselle, joka ei ole laatinut asianomaisen pykälän 2 momentissa tarkoitettua suunnitelmaa pykälän 1 momentissa tarkoitettujen toimenpiteiden toteuttamisesta.
Yhdenvertaisuuslain 4 §:n 1 momentin mukaan viranomaisella tarkoitetaan kyseisessä laissa valtion viranomaista, kunnallisia viranomaisia, itsenäisiä julkisoikeudellisia laitoksia ja eduskunnan virastoja sekä Ahvenanmaan maakunnan viranomaisia niiden soveltaessa valtakunnan lainsäädäntöön kuuluvia säädöksiä. Mitä viranomaisesta säädetään, sovelletaan myös muuhun julkista hallintotehtävää hoitavaan.
Yhdenvertaisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 19/2014 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu lain 4 §:n 1 momentin osalta muun ohessa seuraavaa: ”Kunnallisilla viranomaisilla tarkoitetaan ehdotetussa laissa sekä kunnan että kuntayhtymien viranomaisia. Kunnan hallinto-organisaation perusteista säädetään kuntalaissa (365/1995). Kunnallisia viranomaisia ovat siten kuntalain 17 §:ssä mainitut valtuusto, kunnanhallitus, lautakunnat ja johtokunnat, niiden jaostot sekä toimikunnat. Kuntayhtymän viranomaisia ovat kuntayhtymän toimielimet. Näitä ovat siten kuntalain 81 §:ssä tarkoitetut yhtymäkokous ja päätösvaltaa käyttävä kuntayhtymän perussopimuksessa määrätty jäsenkuntien valitsema toimielin sekä mahdolliset muut perussopimuksen mukaiset toimielimet.”
Edellä selostettujen lain esitöiden kannanottojen perusteella on pääteltävissä, että yhdenvertaisuuslaissa viranomaisella ei tarkoiteta yksittäistä viranhaltijaa, vaikka tämä käyttäisi lain tai kuntayhtymän johtosäännön nojalla viranomaiselle kuuluvaa toimivaltaa ja olisi siten kuntalaissa tarkoitettu viranomainen. Yhdenvertaisuuslain 5 §:n osalta on myös huomattava, että sitä koskevissa hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu pykälän 2 momentissa viranomaiselle säädetystä yhdenvertaisuussuunnitelman laatimisvelvollisuudesta, että toimialoiltaan laajoilla viranomaisilla, kuten kunnilla, voisi tarpeen mukaan olla yhden kattavan suunnitelman sijasta virastokohtaisia suunnitelmia. Yhdenvertaisuuslain 5 §:ssä viranomaiselle säädetyt suunnitteluvelvoitteet kohdistuvat siten lain esitöiden perusteella kuntayhtymien osalta niiden toimielimiin tai kuntayhtymiin julkisyhteisöinä. Johtajaylilääkäriä ei tämän vuoksi ole pidettävä kyseisessä pykälässä tarkoitettuna viranomaisena.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalla ei siten ole ollut yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentin nojalla toimivaltaa määrätä B:tä ryhtymään toimenpiteisiin lain 5 §:ssä viranomaiselle säädettyjen velvoitteiden täyttämiseksi. Valituksenalainen päätös on tämän vuoksi kumottava kyseisen määräyksen osalta.
Syrjinnän jatkamisen kieltäminen
Menettelyä ja toimivaltaa koskevat valitusperusteet
Hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu. Uhkasakkolain 6 §:n 3 momentin mukaan uhkasakon asettamispäätöksestä on käytävä selvästi ilmi, mihin asianosainen on velvoitettu.
Yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentin mukaan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta voi muissa kuin työsuojeluviranomaisen toimivaltaan 22 §:n mukaan kuuluvissa asioissa kieltää asianomaista jatkamasta tai uusimasta syrjintää tai vastatoimia taikka määrätä tämän ryhtymään kohtuullisessa määräajassa toimenpiteisiin tässä laissa säädettyjen velvollisuuksien täyttämiseksi.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että yliopistollisten sairaaloiden johtajaylilääkärit ovat antaneet kukin omalle sairaanhoitopiirilleen johtajaylilääkärien kokouksessa 9.5.2015 tehtyyn linjaukseen ja 24.6.2015 allekirjoitettuun johtajaylilääkärien yhteiseen lausuntoon perustuvan määräyksen, jonka mukaan lahjoitettuja sukusoluja ei voida lainkaan käyttää eikä vastaanottaa sairaanhoitopiirin julkisessa terveydenhuollossa. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on katsonut määräyksen olevan välitöntä syrjintää ja kieltänyt muiden muassa B:tä jatkamasta syrjintää. Päätöksessä on perusteltu syrjintäolettaman syntymistä viittaamalla johtajaylilääkärien kokouksen muistiossa olevaan kirjaukseen naisparien sulkemisesta hedelmöityshoitojen ulkopuolelle. Päätöksen perusteluissa ei ole todettu, että syrjintäolettama olisi syntynyt myös jollakin muulla perusteella.
Valituksenalaisessa päätöksessä on edellä selostetusta ilmenevällä tavalla yksilöity päätöksellä kielletty syrjinnäksi katsottu menettely. Päätöksestä myös ilmenee selkeästi, että tuon menettelyn on katsottu olevan välitöntä syrjintää nimenomaan sukupuolisen suuntautumisen perusteella. Päätös ei ole myöskään epäselvä sillä perusteella, että maininta kiellon ja määräyksen noudattamista koskevasta määräajasta on ilmaistu vain päätöksen perusteluissa. Päätöksestä ilmenee siten riittävän selkeästi, mihin B on velvoitettu, kun häntä on kielletty jatkamasta syrjintää. Yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentissa ei edellytetä, että syrjinnän jatkamista koskevaa kieltoa tulisi täsmentää antamalla määräyksiä niistä toimenpiteistä, joihin vastaajan tulee ryhtyä kiellon noudattamiseksi.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätöksellä ei ole ratkaistu sitä, kuuluvatko luovutetuilla sukusoluilla annettavat hedelmöityshoidot julkisen terveydenhuollon palveluvalikoimaan. Syrjinnän on päätöksessä katsottu tapahtuneen sairaanhoitopiirin kuntayhtymillä jo olevien tehtävien hoidossa. Vaikka valituksenalaisen päätöksen perusteluissa on sivuttu kysymystä välillisestä syrjinnästä, B:n menettelyä ei ole todettu syrjinnäksi sillä perusteella, että luovutetuilla sukusoluilla annettavien hedelmöityshoitojen rajaaminen palveluvalikoiman ulkopuolelle olisi jo sinällään syrjintää. Valitusta ratkaistaessa ei tämän vuoksi ole tarpeen ottaa kantaa siihen, merkitsisikö kyseisen rajauksen kieltäminen välillisenä syrjintänä tosiasiassa julkisen terveydenhuollon palveluvalikoiman määrittämistä ja uusien tehtävien osoittamista sairaanhoitopiirin kuntayhtymille.
Yhdenvertaisuuslakia sovelletaan sen 2 §:n 1 momentin mukaan julkisessa ja yksityisessä toiminnassa. Terveydenhuoltoa ei ole rajattu lain soveltamisalan ulkopuolelle. Yhdenvertaisuuslaissa ei ole myöskään säädetty, että kyseinen laki olisi toissijainen muualla lainsäädännössä olevaan yhdenvertaista kohtelua ja syrjintää koskevaan sääntelyyn nähden. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on lain 20 §:n 3 momentin mukaan ollut toimivaltainen kieltämään sairaanhoitopiirin kuntayhtymän toiminnassa tapahtuneeksi katsomansa syrjinnän, eikä päätös ole tältä osin mennyt valituksessa esitetyillä perusteilla lautakunnan toimivaltaa ulommaksi.
(---).
Kieltopäätöksen sisällöllinen lainmukaisuus
Sovellettavat säännökset esitöineen
Yhdenvertaisuuslain 8 §:n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä iän, alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, poliittisen toiminnan, ammattiyhdistystoiminnan, perhesuhteiden, terveydentilan, vammaisuuden, seksuaalisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Pykälän 2 momentin mukaan välittömän ja välillisen syrjinnän lisäksi tässä laissa tarkoitettua syrjintää on muun muassa ohje tai käsky syrjiä.
Yhdenvertaisuuslain 10 §:n mukaan syrjintä on välitöntä, jos jotakuta kohdellaan henkilöön liittyvän syyn perusteella epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta on kohdeltu, kohdellaan tai kohdeltaisiin vertailukelpoisessa tilanteessa.
Yhdenvertaisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan erilainen kohtelu ei ole syrjintää, jos kohtelu perustuu lakiin ja sillä muutoin on hyväksyttävä tavoite ja keinot tavoitteen saavuttamiseksi ovat oikeasuhtaisia.
Yhdenvertaisuuslain 28 §:n mukaan vireillepanijan on syrjintää koskevaa asiaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa käsiteltäessä esitettävä selvitystä seikoista, joihin vaatimus perustuu. Jos asiaa käsiteltäessä esitettyjen selvitysten perusteella voidaan olettaa syrjinnän kieltoa rikotun, vastapuolen on kumotakseen oletuksen osoitettava, että kieltoa ei ole rikottu.
Hedelmöityshoidoista annetun lain 2 §:n 2 kohdassa (1237/2006) on säädetty hoitoa saavan määritelmästä ja 8 §:ssä hedelmöityshoidon antamisen esteistä. Mainittuja pykäliä koskevissa hallituksen esityksen (HE 3/2006 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että hoidon saamisen edellytykseksi ei ehdoteta elämistä tietyntyyppisessä parisuhteessa ja että hoitoa voidaan siis antaa parille, jonka muodostavat nainen ja mies, mutta myös naiselle, joka ei elä parisuhteessa miehen kanssa.
Hedelmöityshoidoista annetun lain 3 §:n 1 momentin mukaan hedelmöityshoidossa saadaan käyttää tässä laissa säädetyin edellytyksin hoitoa saavan omia sukusoluja ja alkioita sekä tämän lain mukaan luovutettuja sukusoluja ja alkioita.
Terveydenhuoltolain 7 a §:n mukaan terveydenhuollon palveluvalikoimaan kuuluvat lääketieteellisesti ja hammaslääketieteellisesti perusteltu sairauksien ennaltaehkäisy, sairauden toteamiseksi tehtävät tutkimukset sekä taudinmääritys, hoito ja kuntoutus.
Esitetty selvitys
Sosiaali- ja terveysministeriö on sairaanhoitopiirien johtajaylilääkäreille sekä naistentautien ja synnytysten ylilääkäreille osoittamassaan 16.4.2015 päivätyssä kirjeessä muistuttanut, että 3.9.2014 päivitettyjen yhtenäisten kiireettömän hoidon perusteiden mukaan vain lääketieteelliset syyt voivat olla este hedelmöityshoitojen antamiselle. Kirjeen mukaan suosituksen päivittämisen taustalla olivat eduskunnan oikeusasiamiehen ja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston kannanotot, joiden mukaan aiempi suositus ei kaikilta osin vastannut vaatimusta palveluiden yhdenvertaisesta saatavuudesta. Kirjeessä on huomautettu, että hoidon antamisessa ei saa syrjiä eri ryhmiä, kuten naispareja, yksittäisiä naisia tai HIV-positiivisia henkilöitä. Sosiaali- ja terveysministeriö on ilmaissut edellä selostetun kantansa myös 17.4.2015 julkaisemassaan tiedotteessa.
Yliopistollisten sairaanhoitopiirien johtajaylilääkärit ovat 9.5.2015 pitäneet kokouksen, josta laadittuun muistioon on kirjattu otsikon ”Samaa sukupuolta olevien hedelmöityshoidot” alle seuraava johtajaylilääkärien kannanotto:
”Julkisella puolella hoidetaan vain lääketieteellisistä syistä johtuvaa lapsettomuutta. Lääketieteellisesti ei ole perusteltua antaa hedelmöityshoitoja naispareille. Klinikoihin tulleet lähetteet palautetaan. Asiaa on esitetty käsiteltäväksi Palveluvalikoimaneuvostoon.”
Johtajaylilääkärit ovat hedelmöityshoitojen yhtenäisistä perusteista 24.6.2015 antamassaan lausunnossa todenneet lisäksi seuraavaa:
”Edellä olevin perustein johtajaylilääkärit ovat kokouksessaan 5/2015 linjanneet, että julkinen sektori noudattaa hedelmöityshoidon yhtenäisiä perusteita ja että lahjasolujen käyttöä ei hedelmöityshoidon yhtenäisten perusteiden mukaan sisällytetä julkisen sektorin hoitovalikoimaan tai rahoittamaan toimintaan. Sosiaalisen lapsettomuuden hoitoa koskevia lähetteitä ei näin ollen voida vastaanottaa.
Tämä ei ole kannanotto minkään erityisen ryhmän hoitoihin vaan siihen, että hoidot toteutetaan lääketieteellisillä perusteilla ja resurssien sallimissa rajoissa. Julkisessa terveydenhuollossa ei voida taata, että luovutettuja sukusoluja olisi käytettävissä. Hedelmöityshoitolaki ei myöskään luonteeltaan ole velvoittava, vaan se määrittelee mitkä hoidot ovat sallittuja.”
Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän johtajaylilääkäri B on yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle 22.6.2016 antamassaan lisäselvityksessä todennut, että johtajaylilääkärien kokouksessa valmisteltu linjaus toimeenpannaan kussakin yliopistollisessa sairaanhoitopiirissä asianomaisen johtajaylilääkärin päätöksellä. B on hallinto-oikeudelle toimittamassaan lisäkirjelmässä ilmoittanut kertoneensa naistentautien toimialuejohtaja C:lle 9.5.2015 puhelimitse johtajaylilääkäreiden tekemästä yhteisestä linjauksesta, jonka mukaan toistaiseksi hedelmöityshoidossa ei käytetä luovutettuja sukusoluja lainkaan. Hän on lisäksi kertonut antaneensa kirjelmän liitteenä toimitetun päiväämättömän asiakirjan kirjallisena ohjeistuksena alaisilleen joskus vuoden 2015 aikana. Kyseisessä asiakirjassa on kuvattu johtajaylilääkärien linjauksen sisältöä samalla tavoin kuin edellä selostetussa johtajaylilääkärien 24.6.2015 antamassa lausunnossa. B on myös esittänyt Helsingin ja Uudenmaan sekä Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirien kuntayhtymien johtajaylilääkärien 9. ja 11.5.2015 alaisilleen lähettämät sähköpostiviestit, joissa on kerrottu johtajaylilääkärien linjauksesta samalla tavalla kuin johtajaylilääkärien 9.5.2015 pitämän kokouksen muistiossa, mutta ilman viittauksia naispareihin.
Asiakirjoista ilmenee, että Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin X-sairaalan naistenpoliklinikan osastonylilääkäri on evännyt yhdenvertaisuusvaltuutetun hakemuksessa nimeltä mainitulta potilaalta pääsyn hedelmöityshoitoihin edellä selostetun johtajaylilääkärien linjauksen perusteella.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle on esitetty selvityksenä myös sosiaali- ja terveysministeriön Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolle 5.9.2016 antama lausunto. Lausunnon mukaan sosiaali- ja terveysministeriön julkaisemasta hedelmöityshoidon yhtenäisiä perusteita koskevasta selvityshenkilön raportista (STM 2014:30, s. 20–25) ilmenee yliopistollisten sairaaloiden kertoneen selvityshenkilölle antamissaan vastauksissa, että osassa sairaanhoitopiirejä on ennen puheena olevan johtajaylilääkärien linjauksen tekemistä annettu hoitoja lahjasoluilla tai maksusitoumuksia niihin.
B on kiistänyt väitteet syrjinnästä ja korostanut, että johtajaylilääkärien linjaus koskee kaikkia luovutetuilla sukusoluilla annettavia hoitoja potilaan seksuaalisesta suuntautumisesta tai parisuhdetilanteesta riippumatta. Valituksessa on vedottu siihen, että luovutetuilla sukusoluilla annettavien hoitojen tarjoaminen kaikille sellaisille potilaille, joiden hoitamiselle ei ole hedelmöityshoidoista annetun lain mukaan estettä, lisäisi hoitojen kysyntää huomattavasti ja edellyttäisi huomattavien lisävoimavarojen osoittamista hedelmöityshoitojen järjestämiseen. Valituksessa on katsottu sosiaalisin perustein annettavien hedelmöityshoitojen jäävän julkisen terveydenhuollon palveluvalikoiman ulkopuolelle ja todettu, että naispareille ja itsellisille naisille hedelmöityshoitoja annettaessa hoidon tarve ei ole lääketieteellinen vaan sosiaalinen.
Oikeudellinen arviointi
Syrjintäolettaman syntymistä arvioitaessa näyttönä välittömästä syrjinnästä voidaan ottaa huomioon myös syrjiväksi epäillyn määräyksen taustoista ja valmistelusta saatu selvitys, eikä arviota tarvitse perustaa pelkästään tällaisen määräyksen sanamuotoon. Valituksenalaisessa päätöksessä syrjinnäksi katsottu johtajaylilääkäri B:n määräys on perustunut yliopistollisten sairaanhoitopiirien johtajaylilääkäreiden yhteiseen linjaukseen, jossa on todettu, ettei hedelmöityshoitojen antaminen naispareille ole lääketieteellisesti perusteltua. Kyseinen linjaus on annettu sen jälkeen, kun sosiaali- ja terveysministeriö oli muistuttanut johtajaylilääkäreitä siitä, että hedelmöityshoidon antamisessa ei saa syrjiä naispareja. Kannanotto on kirjattu johtajaylilääkärien kokouksen muistioon otsikon ”Samaa sukupuolta olevien hedelmöityshoidot” alle. Muistiosta ei ilmene, että kokouksessa tehdyn linjauksen perusteet liittyisivät luovutettujen sukusolujen käyttöön yleisesti eivätkä erityisesti naisparien hoitamiseen. Luovutetuilla sukusoluilla tapahtuvia hoitoja koskeva rajaus merkitsee käytännössä sitä, että naisen kanssa parisuhteessa elävät naiset jäävät kokonaan kuntayhtymän tarjoamien hedelmöityshoitojen ulkopuolelle. Näiden seikkojen perusteella voidaan olettaa, että edellä tarkoitetulla määräyksellä on asetettu naisen kanssa parisuhteessa elävät naiset heidän henkilöönsä liittyvän syyn perusteella muita hedelmöityshoitoihin hakeutuvia epäsuotuisampaan asemaan.
Asiassa on siten syntynyt olettama seksuaaliseen suuntautumiseen perustuvasta välittömästä syrjinnästä. Kumotakseen olettaman B:n on yhdenvertaisuuslain 28 §:n mukaan osoitettava, että syrjinnän kieltoa ei ole rikottu.
B on korostanut julkisessa terveydenhuollossa hoidettavan vain lääketieteellisestä syystä johtuvaa lapsettomuutta ja katsonut naisparien hoidon tarpeen olevan sosiaalinen. Kuten yhdenvertaisuusvaltuutettu on hakemuksessaan huomauttanut, myös naisen kanssa parisuhteessa olevan naisen lapsettomuuden taustalla voi olla lääketieteellinen syy, joka esimerkiksi estää niin sanotun koti-inseminaation lahjoitetuilla sukusoluilla. Esitetystä selvityksestä ilmenee, että osassa sairaanhoitopiirejä on aiemmin annettu naisen ja miehen muodostamille pareille hoitoja luovutetuille sukusoluilla tai maksusitoumuksia tällaisiin hoitoihin. B:n esittämä selvitys ei osoita, että Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ei olisi käytettävissään olevien voimavarojen puitteissa mahdollista järjestää tällaisia hoitoja potilaille, joiden lapsettomuuden taustalla on lääketieteellisiä syitä. B on yhdenvertaisuusvaltuutetun hakemukseen antamassaan vastauksessa itsekin viitannut lääketieteellisin perustein tapahtuvan priorisoinnin mahdollisuuteen.
B:n esittämä selvitys ei edellä mainituista syistä osoita vakuuttavasti, että luovutetuilla sukusoluilla tapahtuvien hoitojen rajaaminen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän palveluvalikoiman ulkopuolelle olisi johtajaylilääkärien kannanoton sisällöstä ja sen antamisen taustoista huolimatta perustunut muihin syihin kuin pyrkimykseen rajata naisen kanssa parisuhteessa elävät naiset kuntayhtymän tarjoamien hedelmöityshoitojen ulkopuolelle. Valituksessa mainituissa terveydenhuoltolain 7 a §:ssä ja potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 3 §:n 1 momentissa tai muuallakaan lainsäädännössä ei ole säädetty, että naisen kanssa parisuhteessa elävät naiset voitaisiin hedelmöityshoitoja järjestettäessä asettaa seksuaalisen suuntautumisensa perusteella muita hoitoihin hakeutuvia huonompaan asemaan. Heidän erilainen kohtelunsa ei siten ole perustunut lakiin. B:n esittämä selvitys ei näin ollen osoita, ettei syrjinnän kieltoa ole rikottu.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvonlautakunta on edellä mainituista syistä voinut kieltää B:tä jatkamasta syrjintää, eikä lautakunnan päätös ole tältä osin lainvastainen.
Kiellon noudattamista koskeva määräaika
Uhkasakkolain 6 §:n 3 momentin mukaan asettamispäätöksestä on käytävä selvästi ilmi, mistä lähtien päävelvoitetta on noudatettava. Määräajan pituutta harkittaessa on otettava huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, velvoitetun mahdollisuus noudattaa sitä sekä muut asiaan vaikuttavat seikat.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvonlautakunta on päätöksessään asettanut yhteisen määräajan antamiensa kiellon ja määräyksen noudattamiselle. Yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentissa mukaan siinä tarkoitetun määräyksen noudattamiselle on asetettava kohtuullinen määräaika. Lainkohdassa ei sen sijaan edellytetä määräajan asettamista silloin, kun lautakunta kieltää asianomaista jatkamasta syrjintää. Lähtökohtaisesti asianomaista määrätään noudattamaan syrjinnän kieltoa välittömästi yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätöksen tiedoksisaannista alkaen. Syrjinnän kiellon noudattaminen ei edellä tässä päätöksessä esitetyn perusteella tosiasiassa edellytä valituksessa kuvattuihin laajoihin ja aikaa vieviin toimenpiteisiin ryhtymistä. Kun valituksenalainen päätös lisäksi kumotaan B:lle annetun määräyksen osalta, päätöksessä asetettua määräaikaa ei ole aihetta pidentää valituksen käsittelyyn kuluneen ajan vuoksi.
Uhkasakon määrä ja tehostettavat velvoitteet
Yhdenvertaisuusvaltuutettu on hakemuksessaan vaatinut, että syrjinnän kieltoa tehostetaan uhkasakolla. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on asettanut uhkasakon sekä syrjinnän kiellon että antamansa määräyksen tehosteeksi. Kun yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätös kumotaan kyseisen määräyksen osalta, on päätöstä muutettava uhkasakon asettamisen osalta niin, että uhkasakko jää voimaan syrjinnän kiellon tehosteena määrältään alennettuna.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätöksen perusteluissa mainituista syistä uhkasakon on perusteltua olla määrältään tuntuva. Esitetyn selvityksen perusteella ei voida pitää ilmeisenä, että 25 000 euron uhkasakko olisi B:n maksukykyyn nähden kohtuuttoman suuri. Uhkasakko voidaan tarvittaessa tuomita asetettua pienempänä, jos uhkasakko osoittautuu sitä tuomittaessa velvoitetun maksukykyyn nähden kohtuuttoman suureksi.
Oikeudenkäyntikulut ja täytäntöönpanoa koskeva määräys
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Pykälässä asianosaisesta säädettyä voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Kun B:n on katsottava pääosin hävinneen asiansa, ei ole kohtuutonta, että hän joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Hallinto-oikeuden pääasiaratkaisun sisältö huomioon ottaen asiassa ei ole ilmennyt aihetta antaa hallintolainkäyttölain 32 §:n 2 momentissa tarkoitettua määräystä aiemmin annetun täytäntöönpanokiellon voimassa pitämisestä.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut
Suomen perustuslaki 6 § 2 momentti, 22 § ja 121 § 2 momentti
Uhkasakkolaki 6 § 1 momentti ja 8 §
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ann-Mari Pitkäranta, Maija-Liisa Marttila ja Jussi-Pekka Lajunen, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
B on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin B:n valitus on hylätty ja yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätös 9.12.2016 (dnro 80/2015) kumotaan siltä osin kuin sitä ei B:n osalta ole kumottu. Lisäksi B on vaatinut, että tasa-arvo- ja yhdenvertaisuuslautakunta sekä yhdenvertaisuusvaltuutettu velvoitetaan yhteisvastuullisesti täysimääräisesti korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 42 281,44 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitettävän laskun mukaan viivästyskorkoineen. B on myös vaatinut, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan ja hallinto-oikeuden päätösten täytäntöönpano kielletään syrjintäkieltoa ja uhkasakkoa koskevilta osiltaan siihen saakka, kunnes korkein hallinto-oikeus on antanut ratkaisun pääasiassa. Mikäli lautakunnan päätös kuitenkin pysytetään voimassa siltä osin kuin B:n on katsottu antaneen välittömästi syrjivän määräyksen ja häntä on kielletty jatkamasta syrjintää, korkeimman hallinto-oikeuden tulee asettaa päätöksessään vähintään yhden vuoden pituinen määräaika sille, mistä alkaen syrjintäkieltoa pitää noudattaa, tai palauttaa asia joko hallinto-oikeudelle tai lautakunnalle kyseisen määräajan asettamiseksi.
Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:
Kukin viidestä johtajaylilääkäristä on tehnyt omalta osaltaan valituksen hallinto-oikeuteen. Valitukset on ratkaistu viidessä eri hallinto-oikeudessa.
Helsingin ja Itä-Suomen hallinto-oikeudet ovat tulkinneet olennaisesti toisin kuin Hämeenlinnan hallinto-oikeus sitä kysymystä, minkä sisältöisen hedelmöityshoitoja koskevan ohjeen tai määräyksen asianomainen johtajaylilääkäri on antanut omassa sairaanhoitopiirissään. Helsingin hallinto-oikeus on tulkinnut Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen verrattuna olennaisesti toisella tavalla myös sitä kysymystä, millainen menettely on lautakunnan päätöksessä katsottu syrjintäolettaman täyttäneeksi. Tämän vuoksi Helsingin hallinto-oikeus on tulkinnut olennaisesti toisin lautakunnan HUS:n johtajaylilääkärille D:lle asettaman syrjintäkiellon sisältöä. Helsingin hallinto-oikeuden tulkinta on selvästi kapeampi kuin Hämeenlinnan hallinto-oikeuden tulkinta. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös noudattaa samanlaista tulkintaa kuin Helsingin hallinto-oikeuden päätös.
Kun kolme edellä mainittua hallinto-oikeutta on tulkinnut keskenään erisisältöisesti samaa päätöstä, tämä on jo itsessään osoitus siitä, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätös ei ole selkeä ja täsmällinen.
Asiassa on riidatonta, että luovutettujen sukusolujen käyttäminen ja hedelmöityshoitojen antaminen muilla kuin lääketieteellisillä perusteilla (siis sosiaalisilla perusteilla) ei ole kuulunut nyt käsiteltävänä olevana ajanjaksona julkisen terveydenhuollon palveluvalikoimaan. Johtajaylilääkärien sosiaali- ja terveysministeriölle antamasta 24.6.2015 päivätystä yhteisestä lausunnosta ilmenevää linjausta on noudatettu yhdenmukaisesti ja johdonmukaisesti kaikissa sairaanhoitopiireissä. Palveluvalikoiman rajaus on merkinnyt, että esimerkiksi naisparit eivät ole voineet saada julkisessa terveydenhuollossa hedelmöityshoitoja. Sama on koskenut useita muitakin henkilöryhmiä. Jotta siis esimerkiksi naisparit voisivat saada hedelmöityshoitoa, palveluvalikoimaa pitäisi ensin laajentaa.
Hallinto-oikeuden päätöksessä on viitattu siihen, että osassa sairaanhoitopiirejä on aikaisemmin annettu naisen ja miehen muodostamille pareille hoitoja luovutetuilla sukusoluilla tai maksusitoumuksia tällaisiin hoitoihin. Muutoksenhakija toteaa tältä osin, että kaikki tällaiset tapaukset ovat koskeneet nimenomaan sairausperusteisia hoitoja. Koska käytännöt tältäkin osin ovat poikenneet huomattavasti sairaanhoitopiireittäin, ei voida katsoa, että luovutettujen sukusolujen käyttäminen olisi muodostunut edes sairausperusteisesti osaksi valtakunnallisesti noudatettavaa terveydenhuollon palveluvalikoimaa.
Johtajaylilääkäreillä on terveydenhuoltolain 57 §:ssä säädetyn toimivallan perusteella oikeus ja myös velvollisuus antaa hoitolinjauksia, jotka osaltaan rajaavat ja käytännön tasolla myös yhtenäistävät palveluvalikoimaa.
B on vuonna 2015 saattanut Pirkanmaan sairaanhoitopiirin noudatettavaksi kaikkien johtajaylilääkärien yhteisesti allekirjoittamassa lausunnossa 24.6.2015 todettua linjausta asiasisällöltään vastaavan ohjeen. Lisäksi hän on 9.5.2015 suullisesti ohjeistanut TAYS:n naistentautien vastuualueen johtajaa maininnoin, että toistaiseksi hedelmöityshoidoissa ei käytetä luovutettuja sukusoluja lainkaan, ei siis lääketieteellisin eikä myöskään sosiaalisin perustein.
Hallinto-oikeuden päätöksessä on jäsennelty sinänsä oikein se, minkä tosiasiallisen menettelyn lautakunta on katsonut syrjintäolettaman täyttäneeksi. Hallinto-oikeuden päätöksessä on tulkittu, että lautakunnan päätöksessä kuvattu menettely on katsottu syrjintäolettaman täyttäneeksi nimenomaan (naisparien) sukupuolisen (seksuaalisen) suuntautumisen perusteella. Hallinto-oikeuden mukaan lautakunnan päätöksen perusteluissa ei ole todettu, että syrjintäolettama olisi syntynyt myös jollakin muulla perusteella.
Yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentissa ei ole säädetty siitä, että lautakunnan tulisi kieltopäätöksessään erikseen konkretisoida, millaisia toimenpiteitä asianosaisen tulee tehdä syrjintäkieltoa noudattaakseen. Yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentin yleisluonteisuudesta huolimatta lautakunnan päätöksiin sovelletaan myös hallintolain 44 §:n 1 momenttia, jonka mukaan hallintopäätöksestä tulee käydä selvästi ilmi yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on velvoitettu. Lisäksi uhkasakkolain 6 §:n 3 momentin mukaisesti uhkasakon asettamispäätöksestä tulee käydä selvästi ilmi, mihin asianosainen on velvoitettu. Uhkasakon asettamispäätöksestä tulee käydä ilmi myös se, milloin, mihin mennessä tai mistä lähtien päävelvoitetta on noudatettava.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on arvioinut syrjintäolettaman täyttyneen B:n sekä KYS:n johtajaylilääkärinä toimineen E:n osalta erilaisin perustein. Päätös on kuitenkin sisäisesti ristiriitainen, koska lautakunta on osana päätöksensä perusteluosaa muotoillut E:n osalta syrjintäolettaman täyttymisen samalla tavalla kuin B:n osalta. Lautakunnan päätöksessä on muotoiltu eri asianosaisten osalta eri tavalla myös se, ketä ei saa jatkossa enää syrjiä.
Lautakunnan päätöksessä on sinänsä kuvattu B:n osalta yksiselitteisesti se yleinen ohje tai määräys, jonka lautakunta on katsonut täyttäneen syrjintäolettaman. Sen sijaan se seikka, onko lautakunta katsonut syrjintäolettaman täyttyneen B:n toiminnan osalta vain seksuaalisen suuntautumisen perusteella vai yleisemmin, on päätöksessä epäselvää. Osassa lautakunnan päätöksen perusteluja on tarkasteltu syrjintää vain seksuaalisen suuntautumisen perusteella ja osassa laajemmin. Jos hedelmöityshoitoja ei tarjota esimerkiksi itsellisille naisille, kysymys ei voi olla syrjinnästä seksuaalisen suuntautumisen vaan perhesuhteiden perusteella.
Hallinto-oikeus ei näytä ottaneen päätöksessään itse asiassa lainkaan kantaa siihen, onko (välitöntä) syrjintää sellainen yleinen linjaus, että hedelmöityshoitoja ei tarjota luovutetuilla sukusoluilla ja hoitoja tarjotaan vain lääketieteellisin perustein. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos näyttää sen sijaan määräytyneen sillä perusteella, että hallinto-oikeus on katsonut muutoksenhakijalla olleen syrjivä pyrkimys. Tämä johtopäätös on virheellinen. Jos huomiota ei kiinnitetä kenenkään oletettuihin tarkoituksiin, asiassa on lisäksi olennaista se, onko edellä tarkoitettu yleinen linjaus muun muassa terveydenhuoltolain 7 a ja 57 § huomioon ottaen kuitenkin ollut laillinen.
Koska muutoksenhakijalla ei ole ollut velvollisuutta ohjeistaa sairaanhoitopiiriään antamaan hedelmöityshoitoja luovutetuilla sukusoluilla ja/tai sosiaalisin perustein, asiassa ei ole voinut edes lähtökohtaisesti muodostua syrjintäolettamaa. Jos syrjintäolettaman kuitenkin katsottaisiin perustellusti syntyneen, se olisi joka tapauksessa tullut katsoa kumoutuneeksi.
Jos korkein hallinto-oikeus vastoin valituksessa esitettyä katsoisi, että syrjintäolettama on sinänsä perustellusti muutoksenhakijan osalta syntynyt, sen tulee ottaa erikseen kantaa siihen, onko asiassa kuitenkin katsottava olevan lähtökohtaisesti kysymys nimenomaan välillisestä syrjinnästä.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on uhkasakkolain säännösten vastaisesti asettanut uhkasakon yhteiseksi tehosteeksi kahdelle toisiinsa nähden erilaatuiselle päävelvoitteelle. Hämeenlinnan hallinto-oikeus on pitänyt lautakunnan asettaman uhkasakon muutettuna voimassa toisin kuin Helsingin hallinto-oikeus samaan asiakokonaisuuteen kuuluvassa asiassa. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on kuitenkin ollut kysymys kahdesta eri päävelvoitteesta, joille ei olisi saanut asettaa tehosteeksi yhteistä uhkasakkoa. Hallinto-oikeus ei olisi myöskään saanut – kumotessaan toisen päävelvoitteista lainvastaisena – kohdistaa lautakunnan alun perin asettamaa uhkasakkoa uudelleen. Syrjintäkielto ja uhkasakko tulee joka tapauksessa kumota ja poistaa jo yksinomaan sillä perusteella, että lautakunnan päätös ei täytä hallintolaissa ja uhkasakkolaissa tarkoitettuja selkeys- ja täsmällisyysvaatimuksia.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan asema – joko hallintoviranomaisena tai lainkäyttöviranomaisena – on määritelty lainsäädännössä epäselvästi. On selvää, että B:n valituksen menestyessä jommankumman eli yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan tai yhdenvertaisuusvaltuutetun tulee korvata hänen oikeudenkäyntikulunsa.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti se, että muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut on maksanut TAYS, ei ole esteenä sille, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta ja valtuutettu voidaan velvoittaa korvaamaan tällaiset kustannukset muutoksenhakijan oikeudenkäyntikuluina. Lautakunta ja valtuutettu tulee velvoittaa korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut täysimääräisesti sekä hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
B on lisäksi valituksensa täydennyksessä todennut seuraavaa:
Turun ja Pohjois-Suomen hallinto-oikeudet ovat antaneet 23.5.2019 ja 28.6.2019 omat päätöksensä samaan asiakokonaisuuteen liittyvissä asioissa. Molemmat hallinto-oikeudet ovat päätyneet tulkintaan, että yhden-vertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan olisi tullut jättää yhdenvertaisuusvaltuutetun hakemus alun perin kokonaan tutkimatta siltä osin kuin hakemus oli kohdistettu muun sairaanhoitopiirin kuin Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin johtajaylilääkäriin. Turun hallinto-oikeuden päätös on ollut äänestysratkaisu (2–1), kun taas Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös on ollut yksimielinen.
Yhdenvertaisuuslain 21 §:ssä on säädetty asian saattamisesta lautakunnan käsiteltäväksi. Säännöksen 2 momentin mukaisesti se, joka katsoo joutuneensa syrjityksi, voi saattaa syrjintää koskevan asian lautakunnan käsiteltäväksi lain 20 §:n 3 momentissa säädettyjä toimenpiteitä varten. Toisaalta tällaisen asian voi edellä tarkoitetun asianomistajan suostumuksella saattaa lautakunnan käsiteltäväksi myös valtuutettu.
Nyt kysymyksessä olevassa asiassa potilas, jonka väitettiin joutuneen syrjityksi, oli hakeutunut hoitoon Pohjois-Savon sairaanhoitopiirissä. Tässä sairaanhoitopiirissä potilaan osalta tehty päätös ei ole yhteydessä siihen, millaisia terveydenhuoltolain 57 §:ssä tarkoitettuja ohjeita on annettu muissa sairaanhoitopiireissä. Kyseinen potilas ei ollut myöskään hakenut hoitoa jossakin muussa sairaanhoitopiirissä.
Turun ja Pohjois-Suomen hallinto-oikeuksien tulkinta siitä, että Varsinais-Suomen ja Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirien johtajaylilääkäreitä koskenut valtuutetun hakemus olisi tullut jättää lautakunnassa tutkimatta, soveltuu B:n käsityksen mukaan sellaisenaan myös hänen asiassaan.
Korkeimman hallinto-oikeuden tulee siten kumota lautakunnan ja Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätökset valituksenalaisilta osin jo yksinomaan sillä perusteella, että lautakunta on virheellisesti tutkinut valtuutetun B:tä koskeneen hakemuksen. Yhdenvertaisuuslain 21 §:n 2 momentin mukaan valtuutetun oikeus saattaa syrjintää koskeva asia lautakunnassa käsiteltäväksi ei ole yhtään sen laajempi kuin millainen oikeus olisi ollut sillä henkilöllä, joka on katsonut tulleensa syrjityksi.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on antanut selityksen ja vaatinut, että B:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:
Helsingin, Turun, Hämeenlinnan, Pohjois-Suomen ja Itä-Suomen hallinto-oikeudet ovat antaneet valituksen kohteena olevasta asiasta toisistaan poikkeavat päätökset. Näistä Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös, jolla lautakuntaa ei velvoitettu korvaamaan tuossa asiassa valittajan oikeudenkäyntikuluja, on tullut lainvoimaiseksi.
Lautakuntaa ei voida pitää valituksenalaisessa asiassa hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentissa tarkoitettuna hallintoviranomaisena, joka voitaisiin asianosaisen tapaan tietyin edellytyksin velvoittaa korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta annetun lain 1 §:n mukaan oikeusministeriön yhteydessä on itsenäinen ja riippumaton yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta, joka käsittelee ja ratkaisee yhdenvertaisuuslain ja naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain mukaan sille kuuluvat asiat.
Lautakunnan itsenäisyydellä viitataan hallituksen esityksen (HE 19/2014 vp s. 99) mukaan siihen, että lautakunta on toiminnassaan itsenäinen, vaikka se toimiikin ministeriön yhteydessä. Tämä määrittää lautakunnan aseman suhteessa hallitusvaltaan sekä periaatteellisesti että toiminnallisesti selkeästi erilliseksi ja siitä riippumattomaksi.
Lautakunnan riippumattomuudella puolestaan tarkoitetaan edellä mainitun lain esitöiden mukaan sitä, että lautakunnan tulee olla tuomioistuimen ja muun lainkäyttöelimen tavoin ratkaisutoiminnassaan riippumaton muiden tahojen, kuten viranomaisten tai eri intressiryhmien, samoin kuin ratkaistavana olevan asian osapuolten vaikutuksesta (HE 19/2014 vp s. 99). Lautakunta ei siis ole vireille tulleita asioita käsitellessään sen paremmin hakijan kuin vastaajan vastapuoli tai muutoinkaan asianosainen asiassa. Lain mukaan lautakunta rinnastuu tuomioistuimeen siltä osin kuin kysymys on lautakunnan ratkaisutoiminnasta.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta ei voi ottaa asioita tutkittavaksi omasta aloitteestaan, vaan lainkäyttöasiat tulevat vireille lautakunnassa oikeusturvaa hakevien itsensä tai yhdenvertaisuusvaltuutetun toimesta. Lautakunta ei voi viran puolesta liittää menettelyn vastaajiksi muita henkilöitä kuin niitä, jotka osapuoli, joka on saattanut asian lautakunnan käsiteltäväksi hakemuksella, on nimenomaan nimennyt. Lautakunnalla on sille tehtyjen hakemusten ratkaisupakko.
Yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentin ja 21 §:n 2 momentin nojalla käytävän menettelyn tarkoituksena on ratkaisun antaminen oikeudellisesti sitovaa tuomiovaltaa käyttäen. Lautakunnalla ei ole tämän ratkaisutoiminnan ohella muuta intressiä tai tarkoitusta, mikä ilmenee myös siitä, ettei lautakunnalla ole yhdenvertaisuuden edistämistehtävää, kuten esimerkiksi yhdenvertaisuusvaltuutetulla. Lautakunnan tehtävänä on yksinomaan oikeusturvan antaminen soveltamalla oikeussääntöjä sen ratkaistavaksi tuoduissa yksittäisissä syrjintäasioissa. Lautakunta voi asettaa kieltopäätöstensä tehosteeksi uhkasakon, jolle ei lainsäädännössä ole asetettu määrällisiä rajoitteita.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta annetun lain 9 §:n mukaan jäsenten esteellisyydestä on voimassa, mitä tuomarin esteellisyydestä säädetään oikeudenkäymiskaaren 13 luvussa. Lisäksi lautakunnan puheenjohtaja, jäsenet ja varajäsenet sekä esittelijät ovat antaneet tuomarin vakuutuksen.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta annetun lain 2 §:n mukaan lautakunnan 13 jäsenestä vähintään seitsemän tulee olla lainoppineita. Lain 3 §:n mukaan lautakunnan puheenjohtajalla tulee olla tuomareiden nimittämisestä annetun lain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettu kelpoisuus tuomarin virkaan. Lainoppineilta jäseniltä ja heidän varajäseniltään vaaditaan lisäksi oikeustieteen ylempi korkeakoulututkinto tai oikeustieteellinen jatkotutkinto. Lain 5 §:n mukaan lautakunnan pääsihteeriltä ja esittelijältä vaaditaan muu oikeustieteen ylempi korkeakoulututkinto kuin kansainvälisen ja vertailevan oikeustieteen maisterin tutkinto. Lain 6 §:n mukaan lautakunta toimii jaostoittain. Jaoston puheenjohtajana toimii joko lautakunnan puheenjohtaja tai varapuheenjohtaja. Jaostossa on neljä muuta jäsentä, joista kahden on oltava lainoppineita. Jaoston kokoonpanossa on siis aina vähintään kolme lainoppinutta eli enemmistö. Lain 6 §:n mukaan periaatteellisesti merkittävät asiat ratkaistaan lautakunnan täysistunnossa.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta annetun lain 12 §:n mukaan menettelyyn lautakunnassa sovelletaan hallintolakia, jollei lautakunnasta annetussa laissa, yhdenvertaisuuslaissa tai tasa-arvolaissa menettelystä toisin säädetä. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta annetun lain 8 §:n mukaan äänestykseen lautakunnassa sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään äänestämisestä. Lainkäyttötoiminnassaan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on velvollinen noudattamaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan mukaisia oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteita.
Edellä lautakunnan asemasta ja menettelystä esitetty osoittaa, että lainsäätäjä on selvästi tarkoittanut yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan itsenäiseksi ja riippumattomaksi lainkäyttöelimeksi, jonka tehtävänä on sille tehtyjen hakemusten ratkaisu oikeudellisesti sitovalla ja velvoittavalla tavalla. Lautakunta katsoo, että se on perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitettu tuomioistuin tai muu riippumaton lainkäyttöelin, jossa jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös käsiteltäväksi. Lautakunta ei itsenäisenä ja riippumattomana tuomioistuimeen rinnastuvana lainkäyttöelimenä ole sellaisessa asemassa, että siihen voitaisiin soveltaa hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaista velvollisuutta korvata muutoksenhakijan oikeudenkäyntikuluja.
Kuten oikeuskirjallisuudessakin on todettu, viranomaisen virhettä ei merkitse vielä se, että sen päätös kumotaan tai sitä muutetaan esimerkiksi toisenlaisen laintulkinnan perusteella. Näin ollen valituksenalainen päätös ei sisällä sellaista lainvastaisuutta tai virhettä, joka voisi toimia perusteena velvoittaa lautakunta korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut hallintolainkäyttölain 74 §:n perusteella.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on B:n valituksen täydennyksen johdosta antanut vielä lisäselityksen, jossa on uudistettu asiassa aikaisemmin lausuttu ja esitetty lisäksi muun ohella seuraavaa:
Yhdenvertaisuusvaltuutettu oli hakemuksessaan pyytänyt yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakuntaa tutkimaan, olivatko A:n hoitopäätöksen tehnyt lääkäri ja/tai Pohjois-Savon sairaanhoitopiiri ja/tai yliopistosairaaloiden johtajaylilääkärit syyllistyneet yhdenvertaisuuslaissa kiellettyyn syrjivään menettelyyn ja kieltämään vastaajaa/vastaajia jatkamasta tai uusimasta menettelyä sekä asettamaan uhkasakon kiellon tehosteeksi.
Yhdenvertaisuusvaltuutettu oli lautakunnalle antamassaan lausumassa 3.11.2016 todennut, ettei valtuutetulla ollut hakemusta tehdessään tietoa johtajaylilääkärien kokouksen kokousmuistiosta 9.5.2015, joka valtuutetun mukaan asetti asian uuteen valoon. Yhdenvertaisuusvaltuutettu katsoi muistion osoittavan, että hoidon ulkopuolelle oli haluttu jättää nimenomaisesti naisen kanssa parisuhteessa olevat naiset, jolloin menettelyä voitiin pitää yhdenvertaisuuslain 10 §:n mukaisena välittömänä syrjintänä. Valtuutettu katsoi lausumassaan naisen kanssa parisuhteessa olevien naisten jättämisen hoidon ulkopuolelle rikkovan potilaslaissa ja yhdenvertaisuuslaissa säädettyjen syrjintäkieltojen lisäksi yhdenvertaisuuslain 5 §:ää, joka velvoittaa viranomaista edistämään yhdenvertaisuutta.
Valituksenalaisessa päätöksessään yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on päätynyt päätöksestä ilmenevillä syillä katsomaan, että asiassa on ollut kyse menettelystä, jossa asiassa vastaajina olleet sairaanhoitopiirien johtajat ovat sopineet yksissä tuumin antavansa kukin omalle sairaanhoitopiirilleen yhdenmukaisen määräyksen, jonka lautakunta on katsonut olleen syrjivä. Lautakunta on myös katsonut, että he ovat yksissä tuumin kukin päättäneet omassa sairaanhoitopiirissään jatkaa vastoin toimivaltaisten viranomaisten ohjeita ja suosituksia menettelyä, joka johtaa suhteellisen laajan ihmisjoukon syrjintään.
Yhdenvertaisuusvaltuutettu on antanut selityksen, jossa on vaadittu, että muutoksenhakijan vaatimukset perusteettomina hylätään ja muutoksenhakija velvoitetaan korvaamaan yhdenvertaisuusvaltuutetun oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
Yhdenvertaisuusvaltuutetun selityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:
B:n menettelyn syrjivyys
Yhdenvertaisuuslain 8 §:n 2 momentin mukaan syrjintää on muun muassa ohje tai käsky syrjiä. Syrjivän ohjeen tai käskyn ei tarvitse olla muodollisesti sitova, vaan riittää, että sen antajalla on ollut toimivalta antaa ohjeistus. Syrjivän ohjeen antaminen on syrjintää, vaikka kukaan ei noudattaisi ohjeistusta (HE 19/2014 vp s. 69).
B:llä on ollut terveydenhuoltolain 57 §:n ja Pirkanmaan sairaanhoitopiirin (PSHP) hallintosäännön 23 §:n perusteella johtajaylilääkärinä toimivalta antaa sairaanhoitopiirissään ohjeita ja käskyjä, joilla yhtenäistetään terveydenhuollon palveluvalikoimaa. Lisäksi hän on tässä ominaisuudessa osallistunut johtajaylilääkärien kokoukseen 9.5.2015, jossa on sovittu yhteisistä valtakunnallisista linjauksista hedelmöityshoitojen osalta.
Johtajaylilääkärien kokouksessa 9.5.2015 tekemän linjauksen tosiasiallisena sisältönä ja seurauksena on ollut se, että naisparien lähetteet hedelmöityshoitoihin palautetaan kaavamaisesti. Kokouksessa tehty linjaus on tosiasiallisesti ollut valtakunnallisesti velvoittava, ja jokainen johtajaylilääkäri on antanut omassa sairaanhoitopiirissään linjauksen mukaisen määräyksen. Näin on tehnyt myös Pirkanmaan sairaanhoitopiirin johtajaylilääkäri B. Johtajaylilääkärien yhteinen linjaus ja sen välittömänä seurauksena kyseiseille sairaanhoitopiirille annettu määräys muodostavat yhdessä yhdenvertaisuuslain 8 §:n 2 momentissa tarkoitetun ohjeen tai käskyn syrjiä. Valtakunnallista linjausta ja sen toteuttamiseksi annettuja määräyksiä ei voida erottaa toisistaan.
Viranomainen ei voi välttää vastuutaan syrjinnästä vetoamalla siihen, että kysymys on valmistelevasta elimestä. Johtajaylilääkärien sairaanhoitopiireilleen antaman määräyksen tarkalla sanamuodolla ei myöskään ole merkitystä. Määräyksen tosiasiallinen sisältö on ollut se, että naisparit tulee sulkea systemaattisesti hedelmöityshoitojen ulkopuolelle palauttamalla lähetteet.
A:n potilaskertomukseen tehty kirjaus osoittaa, että julkisessa terveydenhuollossa hedelmöityshoitoja antava terveydenhuollon toimintayksikkö on noudattanut johtajaylilääkärien yhteistä linjausta hedelmöityshoitojen rajaamisesta. Potilaskertomuksessa hoitava lääkäri perustelee hoitopäätöstään nimenomaan johtajaylilääkärien linjauksella A:ta edes tapaamatta.
Johtajaylilääkärien linjauksella on tai ainakin on ollut julkisen terveydenhuollon lääkärien käytännön työtä ohjaava, ratkaiseva merkitys ja tämän vuoksi linjausta on pidettävä yhdenvertaisuuslain 8 §:ssä kiellettynä ohjeena tai käskynä syrjiä. Johtajaylilääkärien kokouksen jälkeen omille sairaanhoitopiireilleen antamat määräykset ovat olleet tämän kokouksessa tehdyn linjauksen toimeenpanoa, jolloin yhteisen linjauksen ja sairaanhoitopiireille annettujen määräysten on katsottava muodostavan yhden välittömästi syrjivän käskykokonaisuuden.
Samalla juuri tämä perustaa A:lle asianosaisaseman suhteessa kaikkiin asian käsittelyyn osallistuneisiin johtajaylilääkäreihin. Yksittäistä linjausta ei olisi ollut ilman kokouksessa sovittua yhteistä kantaa. Olisi virheellistä käsitellä asiaa yksittäisen johtajaylilääkärin sairaanhoitopiirilleen antamana määräyksenä, kun linjaus on tosiasiallisesti ollut valtakunnallisesti vaikuttava ja siitä on sovittu yhdessä johtajaylilääkärien kokouksessa 9.5.2015.
Hämeenlinnan hallinto-oikeus on sinänsä perustellusti tulkinnut kokousmuistion 9.5.2015 perusteella, että linjauksella on ollut välittömästi syrjivä tarkoitus. Päätelmä on tehty muun muassa siitä, että naispareille tarjottavia hedelmöityshoitoja on käsitelty erillisen alaotsikon alla, ja muistio viittaa kaikin tavoin siihen, että hoitojen ulkopuolelle on haluttu sulkea nimenomaan naisparit. Näin on myös jokaisessa sairaanhoitopiirissä tosiasiassa menetelty.
Syrjintäolettaman syntymisen kannalta sillä ei kuitenkaan ole merkitystä, onko syrjinnän taustalla ollut tarkoitus syrjiä. Ohje tai käsky syrjiä on syrjintää, jos sen tosiasiallinen seuraus on objektiivisesti arvioiden syrjivä (HE 19/2014 vp s. 71). Johtajaylilääkärien 9.5.2015 tekemä linjaus ja johtajaylilääkärien sen seurauksena omissa sairaanhoitopiireissään antamat samansisältöiset määräykset ovat konkreettisesti johtaneet hoitoon hakeutuvien erilaiseen kohteluun heidän seksuaalisen suuntautumisensa perusteella.
Johtajaylilääkärien 9.5.2015 tekemän linjauksen seurauksena A:lle ei annettu hedelmöityshoitoa julkisessa terveydenhuollossa. Naisparien hedelmöityshoidon kategoriseen epäämiseen ei ole laista johtuvaa perustetta. Hämeenlinnan hallinto-oikeus on oikein katsonut, että B:n alaisilleen antamalla, 9.5.2015 tehtyyn päätökseen perustuvalla määräyksellä on asetettu naisen kanssa parisuhteessa elävät naiset heidän henkilöönsä liittyvän syyn perusteella muita hedelmöityshoitoihin hakeutuvia epäsuotuisampaan asemaan. Asiassa on näin ollen syntynyt olettama välittömästä syrjinnästä.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on lain 20 §:n 3 momentin mukaan ollut toimivaltainen kieltämään sairaanhoitopiirin kuntayhtymän toiminnassa tapahtuneeksi katsomansa syrjinnän, eikä päätös ole ylittänyt lautakunnan toimivaltaa. Syrjintäkielto merkitsee tässä sitä, että viranhaltijan tulee alkaa käyttää toimivaltaansa tavalla, joka ei ole syrjivä.
Toimivalta täsmentää ja yhtenäistää palveluvalikoimaa kuuluu terveydenhuoltolain 57 §:n nojalla kunkin sairaanhoitopiirin johtajaylilääkärille. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että heillä olisi toimivalta yhtenäistää palveluvalikoima syrjiväksi tai perustuslain vastaiseksi.
Uhkasakko
Yhdenvertaisuuslain mukainen syrjintäkielto pitää sisällään velvollisuuden edistää yhdenvertaisuutta. Jos yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta velvoittaa asianosaisen edistämään yhdenvertaisuutta itsenäisenä päävelvoitteena, se voi määrätä asianosaisen tekemään yhdenvertaisuussuunnitelman lain esitöiden kuvaamalla tavalla. Nyt on kuitenkin kysymys konkreettisesta velvollisuudesta viran hoitamisessa: velvollisuudesta arvioida omaa toimintaa ja kehittää sitä yhdenvertaisuusnäkökulmasta. Tällaisena epäitsenäisenä sivuvelvoitteena edistämisvelvollisuus voi kohdistua niin viranomaiseen kuin yksittäiseen viranhaltijaan. Tämä ajatus ilmenee selvästi lain esitöistä.
Korkeimman hallinto-oikeuden tulee kohdistaa uhkasakko samalla tavalla kuin yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on sen päätöksessään kohdistanut. Tällöin 30 000 euron uhkasakko kohdistuu syrjintäkieltoon itsenäisenä päävelvoitteena, ja siihen sisältyy epäitsenäisenä sivuvelvoitteena velvollisuus edistää konkreettisilla toimilla yhdenvertaisuutta. Tämä vastaa sitä, mitä yhdenvertaisuusvaltuutettu on vaatinut alkuperäisessä hakemuksessaan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle. Lautakunta on ainoastaan muotoillut syrjintäkiellon sisältämän velvoitteen hakemuksesta poikkeavalla tavalla.
B:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta
Korkeimman hallinto-oikeuden tulee ensisijaisesti hylätä B:n oikeudenkäyntikuluvaatimus samoilla perusteilla kuin hallinto-oikeus on oikeudenkäyntikuluvaatimuksen jo hylännyt. Oikeudenkäyntikuluvaatimusta ei ylipäätään voida kohdistaa yhdenvertaisuusvaltuutettuun, joka on saattanut asian yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan käsiteltäväksi yhdenvertaisuuslain mukaisen toimivaltansa nojalla asianomistajan puolesta. Valtuutettu ei tästä syystä ole hallintolainkäyttölain 74 §:ssä tarkoitetussa asianosaiseen rinnastettavassa päätöksen tehneen hallintoviranomaisen asemassa. Oikeudenkäyntikulujen korvausvaatimusta ei voida siten kohdistaa valtuutettuun tai tämän menettelyyn asiassa.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta harkittaessa on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Yhdenvertaisuusvaltuutetun ei voida katsoa menetelleen virheellisesti viedessään asian yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan käsiteltäväksi. Muutoksenhakijakaan ei ole väittänyt valtuutetun menetelleen virheellisesti.
Yhdenvertaisuusvaltuutettu on toiminut valtuuksiensa puitteissa ja velvollisuuksiensa mukaisesti asiassa, joka on sekä yksilön kannalta että yhteiskunnallisesti merkittävä. Kaikki hallinto-oikeudet ovat katsoneet syrjintäolettaman syntyneen. Hämeenlinnan hallinto-oikeus ja Helsingin hallinto-oikeus ovat todenneet lautakunnan voineen kieltää syrjinnän jatkamisen. Muiden hallinto-oikeuksien päätöksissä asia on rauennut syistä, joilla ei ole merkitystä tässä asiassa.
Yhdenvertaisuusvaltuutetun toimisto on olemassa muun muassa sen vuoksi, että syrjintää kokenut voisi saada asiansa viranomaisen käsiteltäväksi mahdollisimman pienellä kuluriskillä. Yhdenvertaisuusvaltuutetun mahdollisuus edustaa asianosaista oikeusprosessissa on turvaamassa tosiasiallisten oikeussuojakeinojen saatavuutta. Yhdenvertaisuusvaltuutetulla ei ole toimintabudjettinsa rajoissa tosiasiallista mahdollisuutta ottaa huomattavia kuluriskejä. Jos yhdenvertaisuusvaltuutettu voi joutua lakisääteisten tehtäviensä hoitamisen seurauksena huomattavan määräiseen oikeudenkäyntikulujen korvausvastuuseen, tämä tosiasiallisesti lamaannuttaa yhdenvertaisuusvaltuutetun mahdollisuuden toimia oikeudenkäynneissä syrjinnän kohteeksi joutuneiden asianosaisten puolesta. Tästä syystä valtuutettua ei voida velvoittaa korvaamaan yksityisen osapuolen oikeudenkäyntikuluja edes siinä tapauksessa, että valtuutetun katsottaisiin olevan hallintoviranomaisen asemassa.
B:n oikeudenkäyntikulut on maksanut Tampereen yliopistollinen sairaala (TAYS). Asian luonne ja kaikki asiaan liittyvä huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että kuntayhtymä joutuu pitämään muutoksenhakijan puolesta suorittamansa oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.
Yhdenvertaisuusvaltuutetun oikeudenkäyntikulut
Valitus ei ole ainoastaan perusteeton, vaan muutoksenhakija myös antaa siinä tietoisesti selvästi virheellisiä tietoja. Helsingin Sanomien artikkelin (13.4.2019) mukaan kaikki sairaanhoitopiirit ovat ottamassa naispareille tarjottavat hedelmöityshoidot palveluidensa piiriin, ja HUS on tehnyt päätöksen jo lokakuussa 2018. Samaan aikaan muutoksenhakija väittää valituksessaan, että lahjasukusoluhoitojen aloittaminen ei ole nykyisen lainsäädännön puitteissa mahdollista. B:n on täytynyt valitusta laatiessaan ymmärtää, että hänen esittämänsä väitteet eivät pidä paikkaansa.
Valituksessa esitettyihin väitteisiin vastaaminen ja kuluvaatimuksilta puolustautuminen on ollut yhdenvertaisuusvaltuutetulle kohtuuton rasite. Valtuutettu onkin joutunut turvautumaan asiassa ulkopuoliseen oikeudelliseen apuun nimenomaan oikeudenkäyntikuluvaatimusten vuoksi.
Muutoksenhakija tulee velvoittaa korvaamaan yhdenvertaisuusvaltuutetun oikeudenkäyntikulut. Kokonaisuutena arvioiden asiassa olisi kohtuutonta, jos yhdenvertaisuusvaltuutettu joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.
Yhdenvertaisuusvaltuutettu on täydentänyt selitystään.
Tampereen yliopistolliselta keskussairaalalta (TAYS) saatu selvitys vuosina 2015–2018 luovutetuilla sukusoluilla tarjotuista hoidoista osoittaa, että muutoksenhakijan johtamassa sairaanhoitopiirissä on tarjottu hedelmöityshoitoja luovutetuilla sukusoluilla yhteensä 69 pariskunnalle. Näistä luovutetuilla siittiöillä tarjottuja hoitokertoja on ollut 40.
Selvityksessä tuodaan selvästi ilmi, että hoitoja on TAYS:ssa tehty naisen ja miehen muodostamille pareille myös sosiaalisin perustein, mutta naispareja ei ole hoidettu. Valtuutetun saama selvitys on muutoksenhakijan allekirjoittama.
Selvitys todistaa, että hoidot luovutetuilla sukusoluilla ovat kuuluneet terveydenhuollon palveluvalikoimaan. Hoitojen tarjoaminen on kuitenkin päätetty johtajaylilääkärien yhteisellä linjauksella 9.5.2015 lopettaa valtakunnallisesti, kun kysymys naisparien yhdenvertaisesta hoitoon pääsystä on noussut esiin.
Saatu selvityskin osoittaa, että muutoksenhakijan yhdenvertaisuusvaltuutettuun kohdistama vaatimus on ollut ilmeisen perusteeton. Näissä olosuhteissa olisi toisaalta selvästi kohtuutonta, että yhdenvertaisuusvaltuutettu joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Yhdenvertaisuusvaltuutettu on antanut B:n valituksen täydennyksen johdosta lisäselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:
Johtajaylilääkärien kokouksella on ollut tosiasiallinen toimivalta antaa nyt kysymyksessä oleva ohje tai käsky, ja se on myös pantu toimeen jokaisessa sairaanhoitopiirissä. Syrjinnästä ovat yhdenvertaisuuslain tarkoittamalla tavalla vastuussa kaikki 9.5.2015 kokouksessa annetun syrjivän ohjeen luomiseen ja täytäntöönpanemiseen osallistuneet johtajaylilääkärit. Yhdenvertaisuuslaista ei seuraa, että syrjintään voisi syyllistyä vain jotkin tietyt muodolliset edellytykset täyttävä toimielin.
Turun ja Pohjois-Suomen hallinto-oikeuksien päätöksissä on käsitelty sekä syrjinnän määritelmää että lautakunnan toimivaltaa virheellisesti. Asiassa syrjityksi tullut A on asetettu epäedulliseen asemaan nimenomaan johtajaylilääkärien 9.5.2015 antaman ohjeen seurauksena. Häneltä ei olisi evätty pääsyä hoitoon ilman valtakunnallisesti sovittua yhteistä päätöstä siitä, että naispareille ei tarjota hedelmöityshoitoja missään suomalaisessa sairaanhoitopiirissä. Kielteinen hoitopäätös on ollut valtakunnallisen syrjivän ohjeen välitön seuraus, ja hoitopäätöksestä ovat vastuussa kaikki valtakunnallisen ohjeen antajat.
B on antanut vastaselityksen ja ilmoittanut oikeudenkäyntikulujensa määräksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa 39 108,95 euroa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:
Lautakunnan uuden päätöksen merkitys asiassa
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on 25.2.2020 tehnyt B:n osalta uuden päätöksen sillä perusteella, että hänen oikeudelliset ja tosiasialliset mahdollisuutensa noudattaa lautakunnan alun perin tekemää päätöstä ovat poistuneet sen takia, että hän on ollut 2.1.2020 alkaen lomalla ja hänen virkasuhteensa Pirkanmaan sairaanhoitopiirin johtajaylilääkärinä päättyy 30.4.2020 eläkkeelle siirtymisen vuoksi.
Lautakunta on uudella päätöksellään poistanut alkuperäiseen päätökseen sisältyneet velvoitteet niiltä osin kuin päätöksessä oli kielletty B:tä jatkamasta päätöksessä todettua syrjintää sekä muut päätökseen sisältyneet B:tä koskevat velvoitteet ja velvoitteiden tehosteeksi B:lle asetetun uhkasakon.
Lautakunnan uuden päätöksen jälkeen B:lle ei ole enää asetettuna sen paremmin syrjintäkieltoa kuin velvollisuutta edistää yhdenvertaisuutta. Lautakunta on poistanut myös alun perin asettamansa uhkasakon, mutta hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kuitenkin kohdentanut uhkasakon uudelleen, joskin määrältään alennettuna.
Valituksessa esitetyin perustein hallinto-oikeus on mennyt tältä osin toimivaltansa ulkopuolelle, minkä takia on epävarmaa, onko hallinto-oikeuden uhkasakkoa koskeva päätös edelleen voimassa lautakunnan uudesta päätöksestä huolimatta. Kun itse päävelvoitteita ei ole enää asetettuina, uhkasakko ei toisaalta voi olla enää minkään toimimisvelvollisuuden tehosteena.
Kun lautakunnan uusi päätös on tullut lainvoimaiseksi ja valtuutettu on myös ilmoittanut luopuvansa vaatimuksistaan muutoin kuin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen osalta, korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi jäävät käytännössä oikeudenkäyntikuluvaatimukset.
Erityisesti B:n itsensä esittämään oikeudenkäyntikuluvaatimukseen liittyen korkeimman hallinto-oikeuden tulee ottaa kantaa siihen, ylittikö lautakunta toimivaltansa, kun se tutki valtuutetun vaatimukset B:hen kohdistettuina. Jos korkein hallinto-oikeus päätyy tältä osin katsomaan, että lautakunnalla on ollut toimivalta tutkia hakemus, kantaa on otettava siihen, onko syrjintäolettama asiassa syntynyt ja onko lautakunnan päätös myös muilta osin ollut lainmukainen.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan sekä yhdenvertaisuusvaltuutetun esittämistä näkemyksistä
Valtuutettu ei ole ottanut kantaa muutoksenhakijan merkityksellisinä pitämiin seikkoihin.
Valtuutettu on käsitellyt selityksessään 16.9.2019 ja lisäselityksessään 7.1.2020 laajasti sitä, mikä on johtajaylilääkärien kokouksessa 9.5.2015 tehdyn linjauksen suhde siihen, että kukin johtajaylilääkäri viime kädessä ohjeistaa erikseen omassa sairaanhoitopiirissään, millä hoitomenetelmillä ja hoitoperusteilla hedelmöityshoitoja tarjotaan. Muutoksenhakija on samaa mieltä siitä, että mainitussa tarkastelussa merkitystä on nimenomaan toimivallalla. Viranomaisilla tai yksittäisillä viranhaltijoilla ei ole lakiin perustumatonta toimivaltaa. Tämä huomioon ottaen johtajaylilääkäreillä ei ole yhteisesti – siis esimerkiksi jonkinlaisena ”kollegiona” – mitään toimivaltaa. Sen sijaan kullakin johtajaylilääkärillä on omassa sairaanhoitopiirissään se toimivalta, josta on säädetty terveydenhuoltolain 57 §:n 2 momentissa.
Mainituista syistä nyt käsiteltävänä olevaa asiaa ei ole mahdollista tarkastella siten, että johtajaylilääkärien kokouksessaan 9.5.2015 tekemä linjaus ja kunkin johtajaylilääkärin omassa sairaanhoitopiirissään antama terveydenhuoltolain 57 §:n 2 momentissa tarkoitettu ohje muodostaisivat jonkinlaisen oikeudellisesti merkityksellisen ”ohjekokonaisuuden” siten kuin valtuutettu omalta puoleltaan haluaisi asiaa tulkita. Tämä huomioon ottaen lautakunnan ei olisi tullut päätöksessään 9.12.2016 tutkia lainkaan valtuutetun vaatimuksia B:hen kohdistettuina.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan sekä yhdenvertaisuusvaltuutetun velvollisuus korvata B:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa
B on hallinto-oikeudessa esittänyt oikeudenkäyntikuluvaatimuksen sekä yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakuntaa että valtuutettua kohtaan. Kaksi muuta hallinto-oikeutta, Turun ja Pohjois-Suomen hallinto-oikeudet, päätyivät päätöksissään velvoittamaan lautakunnan korvaamaan kyseisten asioiden valittajien oikeudenkäyntikulut osaksi, kun lautakunnan katsottiin ylittäneen toimivaltansa tutkiessaan valtuutetun heihin kohdistamat vaatimukset. Nämä hallinto-oikeudet sen sijaan hylkäsivät valittajien oikeudenkäyntikuluvaatimukset valtuutettuun kohdistettuina.
Valtuutettu on ulkoistanut koko syrjintäasiaa koskevan muutoksenhakuasian hoitamisen ulkopuoliselle asiamiehelle. Kuten valtuutettu itsekin toteaa, muutoksenhakija on hänen vastapuolensa ja toisinpäin.
Valtuutetun ohella myös lautakunta on kiistänyt velvollisuutensa korvata muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut – siis siinäkin tapauksessa, että valitus menestyisi. Näiden molempien viranomaisten tulee olla vastuussa muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Jos korkein hallinto-oikeus päätyy katsomaan, että lautakunnan olisi tullut jättää valtuutetun hakemus muutoksenhakijaan kohdistettuna tutkimatta, kysymys on ollut sekä valtuutetun että lautakunnan virheestä. Sama koskee soveltuvin osin sitä tilannetta, että korkein hallinto-oikeus päätyisi katsomaan, että valtuutetun vaatimukset on voitu sinänsä tutkia, mutta ne olisi kuitenkin tullut hylätä.
Valtuutetun toimivallasta on säädetty toisaalta yhdenvertaisuuslaissa ja toisaalta yhdenvertaisuusvaltuutetusta annetussa laissa. Kun valtuutettu hoitaa laissa hänelle säädettyjä tehtäviä, hän käyttää julkista valtaa. Näin tehdessään valtuutettu ei toimi koskaan yksityishenkilönä.
Valtuutettu ei toimi nyt kysymyksessä olevassa asiassa asianomaisen potilaan oikeudenkäyntiasiamiehenä, eikä hänellä ole ollut yksityishenkilönä edes toimivaltaa saattaa lautakunnassa vireille mitään sellaista asiaa, jossa on kysymys siitä, että joku toinen katsoo joutuneensa syrjityksi. Kun valtuutettu siis suorittaa nyt kysymyksessä olevassa asiassa prosessitoimia, hän on viranomainen, ja kaikessa tässä toiminnassa on kysymys julkisen vallan käytöstä.
Yhdenvertaisuusvaltuutetusta annetun lain 9 §:n 1 momentissa säädetyn mukaisesti valtuutetulla on toimisto, jossa on tarpeellinen määrä valtuutetun tehtäväalaan perehtyneitä esittelijöitä sekä muuta henkilöstöä. Valtuutetun toimisto on tässä suhteessa riittävästi resursoitu, kun otetaan huomioon myös saman lain 7 §:n sekä yhdenvertaisuuslain 9 §:n 1 momentin 1 kohdan säännökset valtuutetun tehtäväalueellaan tarjoamasta varsin laaja-alaisesta oikeusavusta. Kun valtuutetulle on säädetty yhdenvertaisuuslain 21 §:n 2 momentissa toimivalta saattaa syrjintää koskeva asia käsiteltäväksi lautakunnassa, ei ole tarkoitettu, että valtuutettu voisi jakaa tällaisia juttuja edelleen yksityisten asianajajien ajettaviksi. Sama koskee lautakunnan päätöksestä tehdyn valituksen käsittelyä hallintotuomioistuimessa.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta annetun lain 15 §:n 3 momentissa on säädetty siitä, että asianosaiset vastaavat syrjintäasiaa lautakunnassa käsiteltäessä itse omista kuluistaan. Tämä säännös huomioon ottaen sen paremmin syrjintäasian vireille saattaneella kuin myöskään vastaajalla ei ole oikeutta saada asian lautakunnassa voittaessaan toiselta asianosaiselta korvausta kuluistaan. Säännöksestä ilmenee samalla havainnollisesti se, ketkä ovat asianosaisia asiaa lautakunnassa käsiteltäessä: asian vireille saattaja ja vastaaja. Nyt kysymyksessä olevaa asiaa lautakunnassa käsiteltäessä lautakunta on itse kohdellut valtuutettua kantajana ja muutoksenhakijaa vastaajana. Vaikka tällainen käsitteistö ei sellaisenaan perustu lakiin, se kuitenkin havainnollistaa sitä, mitkä ovat asianosaisten prosessuaaliset asemat suhteessa toisiinsa.
Vaikka hallintotuomioistuimessa tulevat sen sijaan sovellettaviksi hallintolainkäyttölain 74 ja 75 §, ne asianosaisten väliset prosessuaaliset suhteet, jotka ovat vallinneet jo asiaa lautakunnassa käsiteltäessä, säilyvät kuitenkin edelleen myös hallintotuomioistuimessa, sillä lisäyksellä, että lautakuntaa kohdellaan hallintopäätöksen tehneenä viranomaisena.
Hallintolainkäyttölain 74 §:ssä on viitattu yksittäisen hallintolainkäyttöasian kannalta merkityksellisiin toimijoihin seuraavilla termeillä: asianosainen, päätöksen tehnyt hallintoviranomainen, julkinen asianosainen ja yksityinen asianosainen. Kun säännöksessä puhutaan toisaalta päätöksen tehneestä hallintoviranomaisesta ja toisaalta julkisesta asianosaisesta, merkitsee tämä sitä, että viranomainen voi olla osapuolena hallintolainkäyttöasiassa muutenkin kuin päätöksen tehneenä hallintoviranomaisena. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa valtuutettu on nimenomaan tällaisen muun julkisen asianosaisen asemassa.
Koska valtuutetun vastuuta korvata toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut ei ole suljettu pois millään lain säännöksellä, on selvää, että valtuutettu voidaan velvoittaa korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut tämän oikeudenkäynnin julkisena asianosaisena. Lisäksi oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuus on lautakunnalla päätöksen tehneenä hallintoviranomaisena.
Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ei voi tulla oikeutetuksi tai velvoitetuksi nyt vireillä olevassa oikeudenkäynnissä millään tavoin. Se ei ole tämän oikeudenkäynnin asianosainen. Se seikka, että jokin taho osallistuu oikeudenkäynnin asianosaisen asianajokulujen maksamiseen, ei muuta asianosaisen prosessuaalista asemaa (vrt. KKO 2000:123).
Käytännössä yksityinen asianosainen on velvoitettu korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla vain tapauksissa, joissa hänellä on ollut oikeudenkäyntiin ryhtymiselle ilmeisen moitittavia ulkoprosessuaalisia tavoitteita tai joissa hän on poikennut totuusvelvollisuudestaan ja johtanut viranomaista tarkoituksellisesti harhaan (KHO 25.4.2008 taltionumero 944 ja KHO 2017:134). Nyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä oleva valitusasia ei ole valtuutetun väittämin tavoin aiheeton.
Muutoksenhakijalla on oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja osana sitä oikeus saada korvausta oikeudenkäyntikuluistaan. Oikeudenkäynti on aiheutunut sekä lautakunnan että valtuutetun tekemistä virheistä. Näiden virheiden merkitys on muutoksenhakijan kannalta olennainen. Lautakunta ja valtuutettu tulee velvoittaa yhteisvastuullisesti korvaamaan täysimääräisesti muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut sekä hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 20.6.2019 taltionumero 2989 kieltänyt yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätöksen täytäntöönpanon B:tä koskevalta osalta, kunnes valitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu tai korkein hallinto-oikeus sitä ennen toisin määrää.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki yhdenvertaisuusvaltuutetun esittämää uhkasakon kohdistamista koskevaa vaatimusta.
2. Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt B:n valituksen yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätöksestä ja määrännyt B:hen kohdistetusta uhkasakosta. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätös kumotaan B:tä koskevilta osin.
3. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan myös siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt B:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta velvoitetaan korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 20 000 eurolla viivästyskorkoineen. Vaatimus hylätään muutoin. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.
4. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta velvoitetaan korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 5 000 eurolla viivästyskorkoineen. B:n vaatimus hylätään muutoin. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.
Yhdenvertaisuusvaltuutetun vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.
5. Valitusasian tultua tällä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä ratkaistuksi korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellään 20.6.2019 taltionumero 2989 määräämä täytäntöönpanokielto lakkaa olemasta voimassa.
Perustelut
1. Tutkimatta jätettävä vaatimus
Yhdenvertaisuusvaltuutettu ei ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä. Tämän vuoksi yhdenvertaisuusvaltuutetun selityksessään esittämä vaatimus uhkasakon kohdistamisesta samalla tavalla kuin yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta oli sen päätöksessään kohdistanut, on jätettävä tutkimatta.
2. Pääasia
2.1 Kysymyksenasettelu
Asiassa on B:n valituksesta ratkaistavana, onko hallinto-oikeuden päätös kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole kumonnut yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätöstä, jossa B:n on katsottu antaneen sairaanhoitopiirilleen välittömästi syrjivän määräyksen ja jossa häntä on uhkasakolla tehostetulla päätöksellä kielletty jatkamasta syrjintää. Mikäli hallinto-oikeuden päätös kumotaan, kumottavaksi tulee myös hallinto-oikeuden oman ratkaisunsa lopputuloksen vuoksi uudelleen kohdistama ja alentama uhkasakko.
Asian ratkaisemiseen B:n valituksesta ei vaikuta se, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on sittemmin tehnyt B:n osalta uuden päätöksen, jossa B:hen kohdistetut velvoitteet ja uhkasakko on poistettu.
2.2 Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen
Yhdenvertaisuuslain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on edistää yhdenvertaisuutta ja ehkäistä syrjintää sekä tehostaa syrjinnän kohteeksi joutuneen oikeusturvaa.
Yhdenvertaisuuslain 8 §:n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä iän, alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, poliittisen toiminnan, ammattiyhdistystoiminnan, perhesuhteiden, terveydentilan, vammaisuuden, seksuaalisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Pykälän 2 momentin mukaan välittömän ja välillisen syrjinnän lisäksi tässä laissa tarkoitettua syrjintää on muun muassa ohje tai käsky syrjiä.
Saman lain 20 §:n 3 momentin mukaan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta voi muissa kuin työsuojeluviranomaisen toimivaltaan 22 §:n mukaan kuuluvissa asioissa kieltää asianomaista jatkamasta tai uusimasta syrjintää tai vastatoimia taikka määrätä tämän ryhtymään kohtuullisessa määräajassa toimenpiteisiin tässä laissa säädettyjen velvollisuuksien täyttämiseksi. Lautakunta voi asettaa antamansa kiellon tai määräyksen tehosteeksi uhkasakon.
Saman lain 21 §:n 2 momentin mukaan se, joka katsoo joutuneensa syrjityksi tai vastatoimien kohteeksi, voi saattaa syrjintää tai vastatoimia koskevan asian yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan käsiteltäväksi 20 §:n 3 momentissa säädettyjä toimenpiteitä varten. Tällaisen asian voi edellä tarkoitetun asianomistajan suostumuksella saattaa lautakunnan käsiteltäväksi myös yhdenvertaisuusvaltuutettu tai yhdenvertaisuutta edistävä yhteisö.
Hallituksen esityksessä yhdenvertaisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 19/2014 vp) on yhdenvertaisuuslakia koskevan lakiehdotuksen 8 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:
Ehdotetussa laissa tarkoitettua syrjintää on myös ohje tai käsky syrjiä. Ohje tai käsky voi olla esimerkiksi syrjintään liittyvä tai syrjinnän aikaansaamiseksi annettu opastus, toimintaohje tai velvoite. Edellytyksenä kuitenkin on, että ohjeen tai käskyn antajalla on toimivalta tai asema antaa ohjeen tai käskyn saajaa velvoittavia määräyksiä. Tällainen asema on esimerkiksi ravintolan eteisvahtimestarin työnantajalla. Tällaista toimivaltaa tai asemaa vailla olevan henkilön toiselle antama kehotus ei ole säännöksessä tarkoitettu syrjintäohje tai -käsky. Yksityisten henkilöiden tavanomainen kanssakäyminen ei siten kuulu ehdotetun säännöksen piiriin. Toimivallan tai aseman nojalla annettu ohje tai käsky voi olla syrjintää siitä riippumatta, noudattaako ohjeen tai käskyn saaja ohjetta tai käskyä vai ei. Valvontaviranomainen voisi toimivaltansa puitteissa puuttua esimerkiksi tietoonsa tulleisiin syrjiviin ohjeisiin, vaikka ohjetta ei olisi noudatettu.
Hallituksen esityksessä on lakiehdotuksen 20 §:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun muassa, että lautakunnan toimivalta laajentuisi tuolloin voimassa olleeseen yhdenvertaisuuslain 13 §:n 1 momentin 2 kohtaan verrattuna. Hallituksen esityksen antamisen aikaan lautakunta voi kieltää jatkamasta tai uusimasta syrjinnän tai vastatoimien kiellon vastaista menettelyä. Ehdotetun säännöksen nojalla lautakunta voisi kieltää lain 8 §:ssä tarkoitetun syrjintäkiellon tai 16 §:ssä tarkoitetun vastatoimien kiellon vastaisen menettelyn jatkamisen tai uusimisen. Kieltopäätös voisi koskea sellaisia menettelyjä, joiden luonteeseen kuuluu mahdollisuus jatkua tai uusiutua. Tällaisia ovat esimerkiksi asiakaspalvelu- tai liiketoimintakäytännöt samoin kuin kohtuullisten mukautusten epääminen.
2.3 Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi
Asia on tullut vireille yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnassa yhdenvertaisuusvaltuutetun A:n suostumuksella tekemästä hakemuksesta. Yhdenvertaisuusvaltuutettu on pyytänyt yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakuntaa tutkimaan, ovatko mainittua henkilöä koskevan hoitopäätöksen tehnyt osastonylilääkäri ja/tai Pohjois-Savon sairaanhoitopiiri ja/tai yliopistollisten sairaaloiden johtajaylilääkärit, muiden ohella Pirkanmaan sairaanhoitopiirin yliopistollisen sairaalan johtajaylilääkäri B, syyllistyneet yhdenvertaisuuslaissa kiellettyyn syrjivään menettelyyn, ja kieltämään kyseisiä tahoja jatkamasta tai uusimasta syrjivää menettelyä sekä asettamaan kiellon tehosteeksi uhkasakon.
Yhdenvertaisuusvaltuutettu on lautakunnassa muun ohella katsonut, että johtajaylilääkärien kokouksessaan 9.5.2015 tekemä linjaus, jonka mukaan lahjoitettujen sukusolujen käyttöä ei sisällytetä julkisen terveydenhuollon hoitovalikoimaan tai sen rahoittamaan toimintaan, on syrjivä. Hoitava lääkäri on perustellut A:ta koskevaa päätöstään johtajaylilääkärien linjauksella. Yhdenvertaisuusvaltuutettu on katsonut, että linjausta on pidettävä yhdenvertaisuuslain 8 §:ssä kiellettynä ohjeena tai käskynä syrjiä.
Edellä todetun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on voinut ottaa tutkittavakseen yhdenvertaisuusvaltuutetun hakemuksen myös siltä osin kuin se on kohdistettu Pirkanmaan sairaanhoitopiirin johtajaylilääkäri B:hen, joka on osallistunut johtajaylilääkärien kokoukseen 9.5.2015.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on päätöksessään 9.12.2016 katsonut Pirkanmaan sairaanhoitopiirin johtajaylilääkäri B:n olevan asiassa vastaajan asemassa samoin kuin muutkin johtajaylilääkärit. Lautakunta on katsonut B:n antaneen sairaanhoitopiirilleen välittömästi syrjivän määräyksen ja on kieltänyt B:tä jatkamasta syrjintää. Lautakunta on edelleen kohdistanut B:hen yhdenvertaisuuden edistämiseen liittyvän, päätöksestä tarkemmin ilmenevän määräyksen. Lautakunta on asettanut päätöksensä ja määräyksensä tehosteeksi B:hen kohdistetun uhkasakon.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että lautakunta on B:n osalta pitänyt syrjintänä määräyksen antamista omalle sairaanhoitopiirilleen ja lautakunta on kieltänyt B:tä jatkamasta syrjintää. Lautakunta ei sen sijaan ole ratkaisussaan todennut, että syrjintänä olisi yhdenvertaisuusvaltuutetun tarkoittamalla tavalla pidettävä myös osallistumista johtavien ylilääkärien linjauksesta 9.5.2015 päättämiseen.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalla ei ole oman valvontavaltansa piirissä yleistä toimivaltaa kieltää jotakuta jatkamasta tai uusimasta syrjintää yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentin perusteella, vaan toimenpiteistä päättäminen on mahdollista vain niissä asioissa, jotka on lautakunnassa saattanut vireille lain 21 §:n 2 momentissa tarkoitettu asianomistaja tai asianomistajan suostumuksella yhdenvertaisuusvaltuutettu tai yhdenvertaisuutta edistävä yhteisö.
Korkein hallinto-oikeus katsoo mainittujen säännösten perusteella edelleen, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan toimivalta kohdistaa johonkuhun yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentissa tarkoitettu kieltopäätös edellyttää asiallista yhteyttä kyseisen henkilön syrjiväksi katsotun toiminnan ja asianomistajan syrjinnäksi katsotun toiminnan välillä.
Nyt tarkasteltavassa asiassa yhdenvertaisuusvaltuutetulle suostumuksensa antanut A ei ole asiakirjojen mukaan hakeutunut hoitoon eikä häneltä ole evätty hoitoon pääsyä Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymään kuuluvassa hoitopaikassa. Häneltä ei siten ole evätty hoitoa B:n sairaanhoitopiirille antaman määräyksen perusteella. Korkein hallinto-oikeus katsoo tähän nähden, että A:n mahdollisella syrjinnällä ja B:n lautakunnan päätöksessä syrjiväksi katsotulla toiminnalla ei ole sellaista asiallista yhteyttä, jota lautakunnan toimivalta kohdistaa kieltopäätös B:hen olisi edellyttänyt. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan B:hen kohdistamaa kieltopäätöstä on näin ollen pidettävä lainvastaisena.
Korkein hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että tällä päätöksellä ei edellä todetun takia ole otettu eikä voitukaan ottaa kantaa A:n mahdolliseen syrjintään.
Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin B:n valitus on hylätty ja siltä osin kuin hallinto-oikeus on määrännyt B:hen kohdistetusta uhkasakosta. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätös on kumottava B:n osalta niiltä osin, joilta hallinto-oikeus ei ole sitä kumonnut.
3. B:n oikeudenkäyntikulujen korvaaminen hallinto-oikeudessa
3.1 Kysymyksenasettelu
B on vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista myös siltä osin kuin hänen vaatimuksensa oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylätty ja yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan sekä yhdenvertaisuusvaltuutetun velvoittamista korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa täysimääräisesti hallinto-oikeudessa.
Hallinto-oikeuden päätöksen tultua kumotuksi, siltä osin kuin B:n valitus hallinto-oikeudessa oli hylätty, asiassa on ensin ratkaistava, voidaanko yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakuntaa ja yhdenvertaisuusvaltuutettua pitää sellaisina hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa tarkoitettuina hallintoviranomaisina, jotka voidaan velvoittaa korvaamaan oikeudenkäynnin osapuolen oikeudenkäyntikuluja.
3.2 Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen
Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Saman pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Yhdenvertaisuuslain 18 §:ssä säädetään valvontaviranomaisista. Pykälän 1 momentin mukaan yhdenvertaisuuslain noudattamista valvovat yhdenvertaisuusvaltuutettu, yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta sekä työsuojeluviranomaiset.
Lain 20 §:ssä säädetään lautakunnan tehtävistä ja toimivallasta ja 21 §:ssä asian saattamisesta yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan käsiteltäväksi.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan oikeusministeriön yhteydessä on itsenäinen ja riippumaton yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta, joka käsittelee ja ratkaisee yhdenvertaisuuslain (1325/2014) ja naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain (609/1986) mukaan sille kuuluvat asiat.
Lain 3 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan puheenjohtajalla tulee olla hyvä perehtyneisyys lautakunnan toimialaan ja käytännössä osoitettu johtamistaito sekä tuomioistuinlain (673/2016) 10 luvun 1 §:n 1 momentin mukainen kelpoisuus tuomarinvirkaan.
Lain 8 §:n 2 momentin mukaan äänestykseen lautakunnassa sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään äänestämisestä.
Lain 12 §:n mukaan menettelyyn lautakunnassa sovelletaan hallintolakia (434/2003), jollei tässä laissa, yhdenvertaisuuslaissa tai tasa-arvolaissa menettelystä toisin säädetä.
Hallituksen esityksessä yhdenvertaisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 19/2014 vp) on yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta annettavaa lakia koskevan lakiehdotuksen 1 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:
Pykälässä todettaisiin lautakunnan olevan itsenäinen ja riippumaton. Itsenäisyydellä viitattaisiin siihen, että lautakunta on toiminnassaan itsenäinen, vaikka se toimiikin sisäministeriön yhteydessä. Riippumattomuudella viitattaisiin siihen, että lautakunnan tulee olla tuomioistuimen ja muun lainkäyttöelimen tavoin ratkaisutoiminnassaan riippumaton muiden tahojen, kuten viranomaisten tai eri intressiryhmien samoin kuin ratkaistavana olevan asian osapuolten vaikutuksesta.
Samassa hallituksen esityksessä saman lakiehdotuksen 13 §:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lautakuntaa on luonnehdittu ”hallinnolliseksi lainkäyttöviranomaiseksi”.
3.3 Oikeuskirjallisuus
Oikeuskirjallisuudessa (Hallberg – Ignatius – Kanninen, Hallintolainkäyttölaki, 1997 s. 440) on katsottu, että hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa päätöksen tehneellä hallintoviranomaisella tarkoitetaan sitä hallintoviranomaista, joka on tehnyt muutoksenhaun alaisen tai alistuksen kohteena olevan päätöksen. Myös jatkovalitustilanteessa täytyy lähteä siitä, että mahdollinen korvausvelvollinen hallintoviranomainen tai viranomainen, jolle korvausta voidaan määrätä, on nimenomaan alkuperäisen hallintopäätöksen tehnyt hallintoviranomainen eikä ensimmäisen asteen valitusviranomaisena toiminut hallintoviranomainen. Säännöksen käyttäessä termiä hallintoviranomainen se sulkee pois (tuomioistuinten ohella) lautakuntatyyppiset muutoksenhakuelimet.
3.4 Oikeudellinen arviointi
Valvontaviranomaisia koskevasta yhdenvertaisuuslain 18 §:stä ilmenee, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta valvoo muiden toimijoiden ohella yhdenvertaisuuslain noudattamista. Lautakunnalla on valvontaviranomaisten tavoin toimivaltaa tehdä päätöksiä, joilla valvottaville asetetaan kieltoja tai käskyjä ja joihin haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Menettelyyn lautakunnassa sovelletaan pääsääntöisesti hallintolakia. Lautakunta ei käsittele muutoksenhakuja toisten viranomaisten päätöksiin.
Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä mainituilla perusteilla, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakuntaa on esillä olevassa yhteydessä pidettävä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa tarkoitettuna päätöksen tehneenä hallintoviranomaisena.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yhdenvertaisuusvaltuutettu on esillä olevassa asiassa yhdenvertaisuuslain 21 §:n mukaisen toimivaltansa nojalla asianomistajan suostumuksella ainoastaan saattanut asian yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan käsiteltäväksi. Yhdenvertaisuusvaltuutettu käyttää näin ollen asiassa puhevaltaa yksityisen puolesta eikä puolusta asiassa omaa etuaan tai oikeuttaan. Valtuutettua ei siten voida pitää sellaisena hallintolainkäyttölain 74 §:ssä tarkoitettuna julkisena asianosaisena, joka voitaisiin velvoittaa korvaamaan yksityisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja.
Koska yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalla ei esillä olevassa asiassa ole ollut toimivaltaa kohdistaa B:hen kieltopäätöstä, jolla B:n on katsottu antaneen sairaanhoitopiirilleen syrjivän määräyksen ja B:tä kielletty jatkamasta syrjivää toimintaa, oikeudenkäynti on aiheutunut lautakunnan virheestä. Tähän nähden ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos B joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa kokonaan vahinkonaan.
Tämän vuoksi yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.
4. B:n ja yhdenvertaisuusvaltuutetun vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos B joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.
Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Koska B:n ei voida katsoa esittäneen ilmeisen perusteetonta vaatimusta, häntä ei voida velvoittaa korvaamaan yhdenvertaisuusvaltuutetun oikeudenkäyntikuluja.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Petri Helander, Toomas Kotkas ja Ari Wirén. Asian esittelijä Riitta Kreula.
Äänestyslausunto
Eri mieltä olleen oikeusneuvos Toomas Kotkaksen äänestyslausunto:
”Olen korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta kaikilta osin samaa mieltä kuin enemmistö.
Pääasian perustelujen osalta katson kuitenkin toisin kuin enemmistö, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan olisi tullut jättää yhdenvertaisuusvaltuutetun A:n puolesta tekemä hakemus B:n osalta tutkimatta.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan toimivalta tutkia sille tehtyjä hakemuksia edellyttää yhdenvertaisuuslain 21 §:n 2 momentin valossa, että syrjiväksi väitetyn päätöksen, toiminnan, ohjeen tai käskyn sekä henkilön, joka katsoo joutuneensa syrjityksi, välillä vallitsee asiallinen yhteys. Lautakunnalla ei esimerkiksi ole toimivaltaa tutkia hakemuksia, jotka koskevat luonteeltaan hypoteettisia syrjintätilanteita. Lautakunta on todennut tämän muun muassa päätöksessään 1.10.2019 dnro 394/2018.
Yhdenvertaisuusvaltuutetulle suostumuksensa asian saattamiseksi lautakunnan käsiteltäväksi antanut A ei ole asiakirjojen mukaan hakeutunut hoitoon Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymään kuuluvassa hoitopaikassa. Häneltä ei siten ole evätty hoitoon pääsyä B:n sairaanhoitopiirilleen antaman määräyksen perusteella. Tällä perusteella katson, ettei A ole voinut tulla syrjityksi B:n sairaanhoitopiirilleen antaman määräyksen perusteella. B:n antaman määräyksen ja A:n syrjintäkokemuksen välillä ei ole ollut riittävää asiallista yhteyttä. Tästä syystä lautakunnan olisi tullut jättää yhdenvertaisuusvaltuutetun hakemus B:n osalta tutkimatta.
Oikeudenkäyntikulujen korvaamista hallinto-oikeudessa koskevien perustelujen osalta katson vastaavasti, että koska yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan olisi tullut jättää hakemus tutkimatta, tähän nähden ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos B joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa kokonaan vahinkonaan. Muutoin olen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevilta osin samaa mieltä myös perusteluista.”