KHO:2020:160

Sairaanhoitopiirin johtajaylilääkäri F valitti hallinto-oikeuteen yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätöksestä, jolla F:ää oli muiden johtajaylilääkäreiden tavoin kielletty jatkamasta syrjintää hedelmöityshoitopäätöksiä tehtäessä. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan lausuminen F:n valituksesta raukesi, koska lautakunta oli sittemmin poistanut F:ään kohdistetut velvoitteet ja niiden tehosteeksi asetetun sakon uhan. Hallinto-oikeus velvoitti lautakunnan korvaamaan osan F:n oikeudenkäyntikuluista hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeus katsoi, että oikeudenkäynti oli aiheutunut viranomaisen virheestä, kun lautakunta oli F:n osalta tutkinut yhdenvertaisuusvaltuutetun tekemän hakemuksen, joka sen olisi tullut F:n osalta jättää tutkimatta.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta ja F valittivat hallinto-oikeuden oikeudenkäyntikuluja koskevasta päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Lautakunta katsoi, että sitä ei voida pitää sellaisena hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentissa tarkoitettuna päätöksen tehneenä hallintoviranomaisena, joka voitaisiin velvoittaa korvaamaan asianosaisen oikeudenkäyntikuluja. Lautakunta oli ollut toimivaltainen tutkimaan hakemuksen. Lautakunta oli itsenäinen ja riippumaton lainkäyttöelin. Lautakunta katsoi myös, että hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitettua viranomaisen virhettä ei ollut tapahtunut asiassa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi hallinto-oikeuden tavoin, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakuntaa oli esillä olevassa yhteydessä pidettävä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa tarkoitettuna päätöksen tehneenä hallintoviranomaisena. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että lautakunta oli voinut ottaa tutkittavakseen yhdenvertaisuusvaltuutetun tekemän hakemuksen myös siltä osin kuin se oli kohdistettu F:ään. Lautakunta oli kuitenkin menetellyt virheellisesti kohdistaessaan kieltopäätöksen F:ään. Oikeudenkäynti oli näin ollen aiheutunut viranomaisen virheestä ja olisi ollut kohtuutonta, että F olisi joutunut pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Korkein hallinto-oikeus ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta kummankaan valituksen johdosta.

Kysymys asiassa myös oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Äänestys 4−1 perusteluista.

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 74 § 1 ja 2 momentti

Yhdenvertaisuuslaki 18 §

L yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta 1 § 1 momentti, 3 §, 8 § 2 momentti ja 12 §

Ks. myös KHO 2020:159

Päätös, jota valitukset koskevat

Turun hallinto-oikeus 23.5.2019 nro 19/0266/2

Asian taustaa

A:ta yksityisessä terveydenhuollossa hoitanut lääkäri kirjoitti A:lle 21.4.2015 lähetteen erikoissairaanhoitoon koeputkihedelmöityksen suunnittelua varten. Lähetteen perusteella A sai vastaanottoajan Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin X-sairaalan naisten poliklinikalle heinäkuulle 2015. A:han otettiin kuitenkin jo toukokuussa puhelimitse yhteyttä ja hänelle kerrottiin, ettei käynti vastaanotolla ollut tarpeen, sillä hedelmöityshoitoa ei annettaisi.

A pyysi saada kirjallisen päätöksen. A:lle lähetetyn, osastonylilääkärin 13.5.2015 tekemän potilasasiakirjamerkinnän mukaan sairaanhoitopiirien johtajaylilääkärien kokouksessa 9.5.2015 oli linjattu, että julkisessa terveydenhuollossa hoidetaan vain lääketieteellisistä syistä johtuvaa lapsettomuutta ja että lääketieteellisesti ei ollut perusteltua antaa hedelmöityshoitoja naispareille. Koska A haki hedelmöityshoitoa samaa sukupuolta olevan puolisonsa kanssa, johtajaylilääkärien määrittelemät hoidon kriteerit eivät täyttyneet.

Asian aikaisempi käsittely

Yhdenvertaisuusvaltuutettu on yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle tekemässään hakemuksessa pyytänyt lautakuntaa tutkimaan, ovatko A:ta koskevan hoitopäätöksen tehnyt osastonylilääkäri ja/tai Pohjois-Savon sairaanhoitopiiri ja/tai yliopistollisten sairaaloiden johtajaylilääkärit, muiden ohella Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin johtajaylilääkäri F, syyllistyneet yhdenvertaisuuslaissa kiellettyyn syrjivään menettelyyn ja kieltämään kyseisiä tahoja jatkamasta tai uusimasta syrjivää menettelyä sekä asettamaan kiellon tehosteeksi uhkasakon.

Hakemuksen mukaan A:han kohdistunut menettely on yhdenvertaisuuslaissa kiellettyä välillistä syrjintää, koska hoito on evätty perusteilla, jotka ovat vain näennäisesti yhdenvertaisia. Tosiasiassa hoitopäätös on saattanut A:n muita epäedullisempaan asemaan hänen henkilöönsä liittyvästä syystä eli sen vuoksi, että hän on parisuhteessa naisen kanssa eikä heillä ole siksi hedelmöittymiseen tarvittavia sukusoluja.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu on lisäksi, yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan varattua tälle tilaisuuden lausua johtajaylilääkärien kokousmuistiosta 9.5.2015, todennut lausunnossaan muun ohella, ettei yhdenvertaisuusvaltuutetulla hakemusta tehdessään ole ollut tietoa mainitusta kokousmuistiosta, jossa esitetyn kannanoton mukaan ”Julkisella puolella hoidetaan vain lääketieteellisistä syistä johtuvaa lapsettomuutta. Lääketieteellisesti ei ole perusteltua antaa hedelmöityshoitoja naispareille.”

Yhdenvertaisuusvaltuutetun mukaan kokousmuistio asettaa asian uuteen valoon. Kokousmuistio osoittaa, että hoidon ulkopuolelle on haluttu jättää nimenomaisesti naisen kanssa parisuhteessa olevat naiset, jolloin menettelyä voidaan pitää myös yhdenvertaisuuslain 10 §:n mukaisena välittömänä syrjintänä. Yhdenvertaisuusvaltuutettu on lisäksi katsonut, että naisen kanssa parisuhteessa olevien naisten jättäminen hoidon ulkopuolelle rikkoo yhdenvertaisuuslain 5 §:ää, joka velvoittaa viranomaista edistämään yhdenvertaisuutta.

Johtajaylilääkärien 9.5.2015 pitämässä kokouksessa tekemää linjausta siitä, että lahjoitettujen sukusolujen käyttöä ei sisällytetä julkisen terveydenhuollon hoitovalikoimaan tai sen rahoittamaan toimintaan, on perusteltu resurssien rajallisuudella ja hoitojen antamisella lääketieteellisin perustein. Perusteet vaikuttavat yhdenvertaisilta, mutta ovat sitä vain näennäisesti.

Johtajaylilääkärien linjaama hoitovalikoiman rajaus tarkoittaa sitä, että useiden eri henkilöryhmien, kuten naisen kanssa parisuhteessa olevien naisten, on mahdotonta saada hedelmöityshoitoa samoin edellytyksin kuin muiden hedelmöityshoitoa tarvitsevien. Hoitovalikoiman rajaus syrjii kaikkia sellaisia henkilöitä, jotka eri syistä tarvitsisivat luovutettuja sukusoluja lapsen saadakseen. Käytännössä rajaus kohdistuu useimmissa tapauksissa vähemmistöryhmiin, kuten seksuaali- ja sukupuolivähemmistöihin, hiv-positiivisiin ja vammaisiin henkilöihin, jotka ovat muutenkin syrjinnälle alttiita.

Yhdenvertaisuusvaltuutetun mukaan esillä oleva tapaus osoittaa, että julkisessa terveydenhuollossa hedelmöityshoitoja antava terveydenhuollon toimintayksikkö on noudattanut johtajaylilääkärien linjausta hedelmöityshoitojen rajaamisesta. Hoitava lääkäri on potilaskertomuksessa perustellut hoitopäätöstään nimenomaan johtajaylilääkärien linjauksella kyseistä potilasta edes tapaamatta. Tämä osoittaa, että johtajaylilääkärien linjauksella on julkisen terveydenhuollon lääkärien käytännön työtä ohjaava ratkaiseva merkitys, ja siksi linjausta on pidettävä yhdenvertaisuuslain 8 §:ssä kiellettynä ohjeena tai käskynä syrjiä.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on päätöksessään 9.12.2016 (dnro 80/2015, kirjoitusvirhe korjattu 15.12.2016) katsonut ensinnäkin, että kaikki yhdenvertaisuusvaltuutetun hakemuksessa vastaajiksi nimetyt ovat asiassa vastaajan asemassa (päätöksen kohta 1). Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on katsonut, että Helsingin ja Uudenmaan, Pohjois-Pohjanmaan, Varsinais-Suomen, Pohjois-Savon sekä Pirkanmaan sairaanhoitopiirien johtajaylilääkärit ovat antaneet kukin omalle sairaanhoitopiirilleen välittömästi syrjivän määräyksen ja kieltänyt heitä jatkamasta syrjintää (päätöksen kohta 2).

Lautakunta on edelleen katsonut, että F ja muut hakemuksessa vastaajiksi nimetyt johtajaylilääkärit ovat laiminlyöneet velvollisuutensa edistää yhdenvertaisuutta yhdenvertaisuuslain 5 §:n 1 momentin mukaisesti, kun he ovat yksissä tuumin antaneet sairaanhoitopiireilleen määräyksen, jolla on kaavamaisesti suljettu tietyt potilasryhmät, kuten itselliset naiset ja naisparit kokonaan pois hedelmöityshoitojen piiristä julkisessa terveydenhuollossa ja kun he eivät ole ryhtyneet yhdenvertaisuuslain 5 §:n 1 momentin mukaisiin toimiin sen arvioimiseksi, kuinka yhdenvertaisuus huomioidaan sairaanhoitopiirin tehtäviin kuuluvien toimintojen järjestämisessä sekä miten vastaajien päätöksen mukainen toiminta on tosiasiallisesti vaikuttanut syrjinnän vaarassa olevien ryhmien asemaan. Lautakunta on määrännyt hakemuksessa mainitut johtajaylilääkärit ryhtymään toimenpiteisiin yhdenvertaisuuslain 5 §:n mukaisten velvoitteiden täyttämiseksi (päätöksen kohta 7).

Lautakunta on asettanut kullekin hakemuksessa mainitulle johtajaylilääkärille päätöksensä ja määräyksensä tehosteeksi 30 000 euron suuruisen uhkasakon (päätöksen kohta 8).

Lautakunta on lopuksi määrännyt, että kieltopäätöstä ja määräystä on noudatettava 1.3.2017 mennessä ja muutoksenhausta huolimatta, jollei hallinto-oikeus toisin määrää.

Lautakunta on päätöksensä perusteluissa selostanut oikeudellisen arvion lähtökohtina syrjinnän kieltoa koskevia säännöksiä, kansainvälisiä sopimusmääräyksiä ja oikeuskäytäntöä sekä perustellut kieltopäätöstään muun ohella seuraavasti:

Yhdenvertaisuusvaltuutettu on hakemuksessaan jättänyt osittain avoimeksi, keitä se pitää asiassa vastaajina, käyttämällä hakemuksessaan ja/tai ilmaisua. Lautakunta katsoo asiassa saadun selvityksen perusteella kaikkien yhdenvertaisuusvaltuutetun hakemuksessa vastaajiksi mainittujen olevan asiassa vastaajan asemassa.

Asiassa saadun selvityksen perusteella sairaanhoitopiirien yliopistollisten sairaaloiden johtajaylilääkärit ovat kokouksessaan 9.5.2015 yhteisesti linjanneet, että julkisella puolella hoidetaan vain lääketieteellisistä syistä johtuvaa lapsettomuutta ja ettei hedelmöityshoitoja ole lääketieteellisesti perusteltua antaa naispareille. Johtajaylilääkärien yhteisessä lausunnossa 24.6.2015 on todettu, ettei lahjoitettujen sukusolujen käyttöä hedelmöityshoitojen yhtenäisten perusteiden mukaan sisällytetä julkisen terveydenhuollon hoitovalikoimaan tai rahoittamaan toimintaan. Linjaus merkitsee tiettyjen potilasryhmien kaavamaista sulkemista pois julkisen terveydenhuollon hedelmöityshoitojen piiristä. Tällainen potilasryhmä ovat pariskunnat, joissa kumpikin puoliso on nainen.

Hoitojen ulkopuolelle on edellä todetuin tavoin rajattu kaikki sellaiset potilasryhmät, jotka käyttävät luovutettuja sukusoluja. Tällainen näennäisesti yhdenvertainen peruste saattaa naisparit muita epäedullisempaan asemaan seksuaalisen suuntautumisensa perusteella, mikä näyttäisi johtavan olettamaan välillisestä syrjinnästä. Asiassa on kuitenkin otettava huomioon, että 9.5.2015 päivättyyn kokousmuistioon on kirjattu johtajaylilääkärien yhteinen kannanotto siitä, että nimenomaan naispareille ei ole perusteltua antaa hedelmöityshoitoja. Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin johtajaylilääkärin X-sairaalan naisten poliklinikan osastonylilääkärille 9.5.2015 lähettämästä sähköpostista ilmenee, että linjauksen mukaisia ohjeita oli ryhdytty antamaan jo samana päivänä kokouksen aikana. Kun otetaan erityisesti huomioon kokousmuistioon 9.5.2015 tehty kirjaus nimenomaan naisparien sulkemisesta hoitojen ulkopuolelle, asiassa on syntynyt olettama välittömästä syrjinnästä.

Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin yliopistosairaalan johtajaylilääkäri F ja muut hakemuksessa vastaajiksi nimetyt johtajaylilääkärit ovat antaneet kukin omalle sairaanhoitopiirilleen edellä selostettuun yhteiseen linjaukseen perustuvan määräyksen, jonka mukaan lahjasoluja ei voida käyttää sairaanhoitopiirin julkisessa terveydenhuollossa lainkaan, eikä sosiaalisen lapsettomuuden hoitoa koskevia lähetteitä voida sairaanhoitopiirin julkisessa terveydenhuollossa vastaanottaa.

Lautakunta katsoo, että heidän menettelyään on tarkasteltava yhdenvertaisuuslain 8 §:n 2 momentissa tarkoitettuna ohjeena tai käskynä syrjiä. Tässä vaiheessa lautakunta katsoo, että heidän menettelynsä on synnyttänyt olettaman välittömästä syrjinnästä.

Asiassa ei ole selvitetty, etteikö julkisen terveydenhuollon resurssien riittävyyden takaamiseksi olisi ollut valittavana keinoja, jotka eivät olisi merkinneet minkään ryhmän syrjintää. Yhdenvertaisuusvaltuutettu on esimerkiksi esittänyt hakemuksessaan, että kaikki hedelmöityshoitoa tarvitsevat ohjattaisiin hoitojonoon. Resurssien riittävyyden varmistamiseksi ei siten olisi ollut välttämätöntä sulkea kaikkia naispareja seksuaalisen suuntautumisensa perusteella kokonaan hedelmöityshoitojen ulkopuolelle. Sen vuoksi johtajaylilääkärien tässä asiassa käyttämä keino sinänsä hyväksyttävän, resurssien turvaamiseen pyrkivän tavoitteen saavuttamiseksi ei ole ollut yhdenvertaisuuslain 11 §:ssä tarkoitetulla tavalla oikeasuhtainen. Erityisen moitittavaa menettelyssä on ollut se, että A:lta on evätty hedelmöityshoito, vaikka hän on hankkinut hoidossa tarvittavat sukusolut omalla kustannuksellaan. Hedelmöityshoitojen piiriin kuuluvia ryhmiä rajattaessa ei voida menetellä yhdenvertaisuuslaissa tarkoitetulla tavalla syrjivästi.

Lautakunta on näillä perusteilla katsonut, etteivät vastaajat ole yhdenvertaisuuslain 28 ja 11 §:ssä tarkoitetulla tavalla osoittaneet, että syrjinnän kieltoa ei ole rikottu.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

F on valituksessaan vaatinut, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätös F:ää koskevalta osalta kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään. Lisäksi lautakunta on velvoitettava korvaamaan F:n oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Jos hallinto-oikeus hylkää valituksen, sen tulee samalla määrätä täytäntöönpanoa koskevan määräyksen voimassa pitämisestä.

Valituksenalainen päätös tulee valituksesta tarkemmin ilmenevillä perusteilla ensisijaisesti kumota sillä perusteella, että lautakunta on virheellisesti ottanut tutkittavakseen hakemuksen, jossa on kyse terveydenhuoltolain 7 a §:ssä tarkoitetun terveydenhuollon palveluvalikoiman määrittämisestä. Toissijaisesti päätös on kumottava sillä perusteella, että lautakunta on virheellisesti katsonut, että syrjintäolettama on syntynyt eikä se ole kumoutunut.

F on täydentänyt valitustaan. Valituksessa esitetty oikeudenkäyntikuluvaatimus on toissijaisesti kohdistettu yhdenvertaisuusvaltuutettuun, joka on toiminut asiaa lautakunnassa käsiteltäessä valittajan vastapuolena. Oikeudenkäynti on aiheutunut osaltaan myös yhdenvertaisuusvaltuutetun virheestä.

Hallinto-oikeus on 30.1.2017 antamallaan välipäätöksellä kieltänyt yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan F:ää koskevan päätöksen täytäntöönpanon, kunnes asia on lopullisesti ratkaistu hallinto-oikeudessa.

F on ilmoittanut hallinto-oikeudelle, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on päätöksellään 8.6.2017 poistanut häneen valituksenalaisella päätöksellä 9.12.2016 kohdistetut päävelvoitteet sekä niiden tehosteeksi asetetun uhkasakon. Lautakunnan 8.6.2017 tekemä päätös perustui F:n pyyntöön käsitellä asia hänen osaltaan uudestaan sen vuoksi, että hän oli irtisanoutunut Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin johtajaylilääkärin virasta 10.4.2017 alkaen.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on antanut lausunnon.

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto on antanut lausunnon.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu on antanut lausunnon.

Terveydenhuollon palveluvalikoimaneuvosto ja sosiaali- ja terveysministeriö ovat antaneet lausunnot.

F on antanut vastaselityksen ja todennut vaativansa edelleen, että lautakunta ja toissijaisesti valtuutettu velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa asiassa. Lautakunnan 8.6.2017 tekemästä päätöksestä huolimatta hallinto-oikeuden on siten arvioitava, onko lautakunnan valituksenalainen päätös ollut sen antamisen ajankohtana lainmukainen.

F on toimittanut selvityksen oikeudenkäyntikuluistaan ja ilmoittanut kulujen määräksi 35 773,31 euroa.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on oikeudenkäyntikuluja koskevassa lausumassaan kiistänyt vaatimuksen perusteeltaan ja määrältään.

F on muuttanut oikeudenkäyntikuluvaatimustaan siten, ettei vaatimus enää sisällä jaottelua ensisijaiseen ja toissijaiseen vastuuseen, vaan vaatimus kohdistetaan koko määrältään yhteisvastuullisesti sekä yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakuntaan että yhdenvertaisuusvaltuutettuun.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu on oikeudenkäyntikuluja koskevassa lausumassaan todennut vaatimuksen olevan perusteeton.

F on toimittanut lisäkirjelmän. Turun hallinto-oikeuden tulee oikeudenkäyntikuluvaatimuksen ratkaisemiseksi ottaa kantaa siihen, onko asiassa alun perin syntynyt syrjintäolettama, ja jos on, olisiko sen pitänyt katsoa tulleen kumotuksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että enemmän lausunnon antaminen raukeaa vaatimuksista kumota yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätös 9.12.2016 F:ää koskevalta osalta ja pitää voimassa määräys päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

Hallinto-oikeus on tutkinut F:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen ja velvoittanut yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan korvaamaan F:n oikeudenkäyntikulut asiassa 20 000 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut päivästä, jona päätös on ollut asianosaisten saatavissa, mutta hylännyt oikeudenkäyntikuluvaatimuksen muutoin.

Hallinto-oikeus on hylännyt F:n vaatimuksen velvoittaa yhdenvertaisuusvaltuutettu korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa yhteisvastuullisesti lautakunnan kanssa.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hallinto-oikeudessa ratkaistavana oleva kysymys

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on valituksenalaisella päätöksellään 9.12.2016 antanut muun muassa valittajaan kohdistetun yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentin mukaisen kielto- ja velvoitepäätöksen. Valittaja on sittemmin irtisanoutunut Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän johtajaylilääkärin virastaan. Lautakunta on tämän jälkeen päätöksellään 8.6.2017 poistanut valittajaan kohdistetut päävelvoitteet sekä niiden tehosteeksi asetetun uhkasakon.

Lautakunnan on katsottava 8.6.2017 päätöksellään tosiasiallisesti hallintolain 50 §:n 1 momentin 4 kohdan eli uuden selvityksen nojalla poistaneen 9.12.2016 päätöksellään valittajaan kohdistetut yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentin mukaiset toimenpiteet. Kun lautakunta on itseoikaisuna poistanut valituksenalaisen päätöksensä 9.12.2016, lausunnon antaminen päätöksen kumoamista koskevasta vaatimuksesta ja sen täytäntöönpanon kieltämistä koskevan määräyksen voimassa pitämistä koskevista vaatimuksista raukeaa.

Hallinto-oikeus arvioi asiaa siltä osin kuin se on tarpeen valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen ratkaisemiseksi.

Hakemuksen tutkiminen lautakunnassa valittajaa koskevalta osin

Yhdenvertaisuuslain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on edistää yhdenvertaisuutta ja ehkäistä syrjintää sekä tehostaa syrjinnän kohteeksi joutuneen oikeusturvaa.

Lain 20 §:n 2 momentin mukaan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta voi tuomioistuimen, yhdenvertaisuusvaltuutetun tai muun viranomaisen taikka yhdenvertaisuutta edistävän yhteisön pyynnöstä antaa lausunnon tämän lain tulkinnan kannalta merkittävästä asiasta, jollei asia kuulu työsuojeluviranomaisen toimivaltaan taikka koske työ- tai virkaehtosopimuksen tulkintaa. Työsuojeluviranomaisen oikeudesta pyytää lautakunnalta lausuntoa säädetään 22 §:ssä.

Lain 20 §:n 3 momentin mukaan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta voi muissa kuin työsuojeluviranomaisen toimivaltaan 22 §:n mukaan kuu¬luvissa asioissa kieltää asianomaista jatkamasta tai uusimasta syrjintää tai vastatoimia taikka määrätä tämän ryhtymään kohtuullisessa määräajassa toimenpiteisiin tässä laissa säädettyjen velvollisuuksien täyttämiseksi. Lautakunta voi asettaa antamansa kiellon tai määräyksen tehosteeksi uhkasakon.

Lain 21 §:n 2 momentin mukaan se, joka katsoo joutuneensa syrjityksi tai vastatoimien kohteeksi, voi saattaa syrjintää tai vastatoimia koskevan asian yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan käsiteltäväksi 20 §:n 3 momentissa säädettyjä toimenpiteitä varten. Tällaisen asian voi edellä tarkoitetun asianomistajan suostumuksella saattaa lautakunnan käsiteltäväksi myös yhdenvertaisuusvaltuutettu tai yhdenvertaisuutta edistävä yhteisö.

Syrjintää koskeva asia on tullut vireille yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnassa yhdenvertaisuusvaltuutetun hakemuksesta. Asiakirjojen mukaan suostumuksen asian saattamiseen lautakunnan käsiteltäväksi on yhdenvertaisuusvaltuutetulle antanut potilas, jolta pääsy hedelmöityshoitoihin oli evätty Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän X-sairaalan naisten poliklinikalla. Kyseisen hoitopäätöksen oli tehnyt poliklinikan osastonylilääkäri, jolle syrjiväksi katsotun määräyksen on antanut asianomaisen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän johtajaylilääkäri.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on päätöksessään katsonut valittajan, joka on ollut Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ylilääkäri, sekä Pirkanmaan, Helsingin ja Uudenmaan, Pohjois-Pohjanmaan ja Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän yliopistollisten sairaaloiden johtajaylilääkärien antaneen kukin omalle sairaanhoitopiirilleen syrjivän määräyksen, jonka mukaan lahjoitettuja sukusoluja ei voida lainkaan käyttää eikä sosiaalisen lapsettomuuden hoitoa koskevia lähetteitä vastaanottaa sairaanhoitopiirin julkisessa terveydenhuollossa. Määräys on päätöksen mukaan perustunut linjaukseen, jonka valittaja ja muut johtajaylilääkärit ovat tehneet kokouksessaan 9.5.2015.

Johtajaylilääkärit valittaja mukaan lukien ovat edellä mainitussa kokouksessa 9.5.2015 yhteisesti laatineet kannanoton, jossa on muun ohella todettu ”Julkisella puolella hoidetaan vain lääketieteellisistä syistä johtuvaa lapsettomuutta. Lääketieteellisesti ei ole perusteltua antaa hedelmöityshoitoja naispareille.”

Valittajan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle antaman selvityksen mukaan yliopistollisten sairaanhoitopiirien johtajaylilääkärien kokous on epävirallinen valmisteluryhmä, joka on syntynyt tarpeesta koordinoida yliopistollisten sairaanhoitopiirien lääketieteellistä johtamista. Kokouksen päätöksellä ei ole muodollista sitovuutta. Kokouksessa valmisteltu linjaus toimeenpannaan kussakin organisaatiossa erikseen asianomaisen johtajaylilääkärin päätöksellä.

Yhdenvertaisuusvaltuutetulle suostumuksen antaneelta henkilöltä ei ole asiakirjojen mukaan evätty hoitoon pääsyä Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymään kuuluvassa hoitopaikassa. Mainitun henkilön ei siten voida katsoa joutuneen syrjinnän kohteeksi valittajan sairaanhoitopiirissään antaman määräyksen johdosta. Yhdenvertaisuuslain 21 §:n 2 momentin säännös huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että lautakunnalla ei ole ollut tässä tilanteessa yhdenvertaisuusvaltuutetun hakemuksen perusteella toimivaltaa tutkia asiaa valittajan osalta ja kohdistaa tähän yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentin mukaisia toimenpiteitä sillä perusteella, että valittaja on ollut laatimassa ylilääkärien epävirallisen toimielimen kokouksessa 9.5.2015 annettua kannanottoa, joka on osaltaan vaikuttanut siihen, että yhdenvertaisuusvaltuutetulle suostumuksensa antanut henkilö on mahdollisesti tullut syrjityksi Pohjois-Savon sairaanhoitopiirissä. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan olisi siten tullut jättää yhdenvertaisuusvaltuutetun hakemus valittajan osalta tutkimatta.

Oikeudenkäyntikuluvaatimus

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Saman pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Valittaja on kohdistanut oikeudenkäyntikuluvaatimuksen yhteisvastuullisesti sekä yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakuntaan että yhdenvertaisuusvaltuutettuun. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on hallinto-oikeudessa vedonnut muun ohella siihen, ettei se asioita ratkaistessaan toimi hallintoviranomaisena vaan itsenäisenä ja riippumattomana, tuomioistuimeen rinnastuvana lainkäyttöelimenä.

Hallinto-oikeus toteaa, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on oikeusministeriön yhteydessä toimiva itsenäinen ja riippumaton hallintoviranomainen, joka voidaan velvoittaa korvaamaan sen päätöksestä valittaneen oikeudenkäyntikulut siten kuin hallintolainkäyttölain 74 §:ssä säädetään.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on tutkinut hakemuksen, joka sen olisi tullut valittajan osalta jättää toimivaltaansa kuulumattomana tutkimatta. Oikeudenkäynti on siten aiheutunut lautakunnan virheestä. Tässä tilanteessa olisi kohtuutonta, että valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Asian tulkinnanvaraisuus sekä laatu ja laajuus huomioon ottaen hallinto-oikeus harkitsee oikeaksi velvoittaa yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ratkaisukohdasta ilmenevällä tavalla. Asiassa ei ole perusteita velvoittaa yhdenvertaisuusvaltuutettua korvaamaan lautakunnan kanssa yhteisvastuullisesti valittajan oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Seija Kaijanen (eri mieltä), Sirkku Laato ja Katja Sorsimo, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan valitus

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on velvoittanut yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikuluja.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

F:n oikeudenkäyntikuluvaatimus kiistetään kokonaan.

Helsingin, Turun, Hämeenlinnan, Pohjois-Suomen ja Itä-Suomen hallinto-oikeudet ovat antaneet valituksen kohteena olevasta asiasta toisistaan poikkeavat päätökset. Näistä Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös, jolla lautakuntaa ei velvoitettu korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikuluja, on tullut lainvoimaiseksi.

Lautakuntaa ei voida pitää valituksenalaisessa asiassa hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentissa tarkoitettuna hallintoviranomaisena, joka voitaisiin asianosaisen tapaan tietyin edellytyksin velvoittaa korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta annetun lain 1 §:n mukaan oikeusministeriön yhteydessä on itsenäinen ja riippumaton yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta, joka käsittelee ja ratkaisee yhdenvertaisuuslain ja naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain mukaan sille kuuluvat asiat.

Lautakunnan itsenäisyydellä viitataan hallituksen esityksen (HE 19/2014 vp s. 99) mukaan siihen, että lautakunta on toiminnassaan itsenäinen, vaikka se toimiikin ministeriön yhteydessä. Tämä määrittää lautakunnan aseman suhteessa hallitusvaltaan sekä periaatteellisesti että toiminnallisesti selkeästi erilliseksi ja siitä riippumattomaksi.

Lautakunnan riippumattomuudella puolestaan tarkoitetaan edellä mainitun lain esitöiden mukaan sitä, että lautakunnan tulee olla tuomioistuimen ja muun lainkäyttöelimen tavoin ratkaisutoiminnassaan riippumaton muiden tahojen, kuten viranomaisten tai eri intressiryhmien, samoin kuin ratkaistavana olevan asian osapuolten vaikutuksesta (HE 19/2014 vp s. 99). Lautakunta ei siis ole vireille tulleita asioita käsitellessään sen paremmin hakijan kuin vastaajan vastapuoli tai muutoinkaan asianosainen asiassa. Lain mukaan lautakunta rinnastuu tuomioistuimeen siltä osin kuin kysymys on lautakunnan ratkaisutoiminnasta.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta ei voi ottaa asioita tutkittavaksi omasta aloitteestaan, vaan lainkäyttöasiat tulevat vireille lautakunnassa oikeusturvaa hakevien itsensä tai yhdenvertaisuusvaltuutetun toimesta. Lautakunta ei voi viran puolesta liittää menettelyn vastaajiksi muita henkilöitä kuin niitä, jotka osapuoli, joka on saattanut asian sen käsiteltäväksi hakemuksella, on nimenomaan nimennyt. Lautakunnalla on sille tehtyjen hakemusten osalta ratkaisupakko.

Yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentin ja 21 §:n 2 momentin nojalla käytävän menettelyn tarkoituksena on ratkaisun antaminen oikeudellisesti sitovaa tuomiovaltaa käyttäen. Lautakunnalla ei ole tämän ratkaisutoiminnan ohella muuta intressiä tai tarkoitusta, mikä ilmenee myös siitä, ettei lautakunnalla ole yhdenvertaisuuden edistämistehtävää, kuten esimerkiksi yhdenvertaisuusvaltuutetulla. Lautakunnan tehtävänä on yksinomaan oikeusturvan antaminen soveltamalla oikeussääntöjä sen ratkaistavaksi tuoduissa yksittäisissä syrjintäasioissa. Lautakunta voi asettaa kieltopäätöstensä tehosteeksi uhkasakon, jolle ei lainsäädännössä ole asetettu määrällisiä rajoitteita.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta annetun lain 9 §:n mukaan jäsenten esteellisyydestä on voimassa, mitä tuomarin esteellisyydestä säädetään oikeudenkäymiskaaren 13 luvussa. Lisäksi lautakunnan puheenjohtaja, jäsenet ja varajäsenet sekä esittelijät ovat antaneet tuomarin vakuutuksen.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta annetun lain 2 §:n mukaan lautakunnan 13 jäsenestä vähintään seitsemän tulee olla lainoppineita. Lain 3 §:n mukaan lautakunnan puheenjohtajalla tulee olla tuomareiden nimittämisestä annetun lain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettu kelpoisuus tuomarin virkaan. Lainoppineilta jäseniltä ja heidän varajäseniltään vaaditaan lisäksi oikeustieteen ylempi korkeakoulututkinto tai oikeustieteellinen jatkotutkinto. Lain 5 §:n mukaan lautakunnan pääsihteeriltä ja esittelijältä vaaditaan muu oikeustieteen ylempi korkeakoulututkinto kuin kansainvälisen ja vertailevan oikeustieteen maisterin tutkinto. Lain 6 §:n mukaan lautakunta toimii jaostoittain. Jaoston puheenjohtajana toimii joko lautakunnan puheenjohtaja tai varapuheenjohtaja. Jaostossa on neljä muuta jäsentä, joista kahden on oltava lainoppineita. Jaoston kokoonpanossa on siis aina vähintään kolme lainoppinutta eli enemmistö. Lain 6 §:n mukaan periaatteellisesti merkittävät asiat ratkaistaan täysistunnossa.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta annetun lain 12 §:n mukaan menettelyyn lautakunnassa sovelletaan hallintolakia, jollei lautakunnasta annetussa laissa, yhdenvertaisuuslaissa tai tasa-arvolaissa menettelystä toisin säädetä. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta annetun lain 8 §:n mukaan äänestykseen lautakunnassa sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään äänestämisestä. Lainkäyttötoiminnassaan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on velvollinen noudattamaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan mukaisia oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteita.

Edellä lautakunnan asemasta ja menettelystä esitetty osoittaa, että lainsäätäjä on selvästi tarkoittanut yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan itsenäiseksi ja riippumattomaksi lainkäyttöelimeksi, jonka tehtävänä on sille tehtyjen hakemusten ratkaisu oikeudellisesti sitovalla ja velvoittavalla tavalla. Lautakunta katsoo, että se on perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitettu tuomioistuin tai muu riippumaton lainkäyttöelin, jossa jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös käsiteltäväksi. Lautakunta ei itsenäisenä ja riippumattomana tuomioistuimeen rinnastuvana lainkäyttöelimenä ole sellaisessa asemassa, että siihen voitaisiin soveltaa hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaista velvollisuutta korvata valittajan oikeudenkäyntikuluja.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan toimivallan osalta lautakunta yhtyy hallinto-oikeuden vähemmistön äänestyslausuntoon. Äänestyslausunnon mukaan lautakunta on yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentin mukaan ollut toimivaltainen kieltämään sairaanhoitopiirin kuntayhtymän toiminnassa tapahtuneeksi katsotun syrjinnän, eikä päätös ole tältä osin mennyt valituksessa esitetyillä perusteilla lautakunnan toimivaltaa ulommaksi.

Kuten oikeuskirjallisuudessakin on todettu, viranomaisen virhettä ei merkitse vielä se, että sen päätös kumotaan tai sitä muutetaan esimerkiksi toisenlaisen laintulkinnan perusteella. Näin ollen valituksenalainen päätös ei sisällä sellaista lainvastaisuutta tai virhettä, joka voisi toimia perusteena velvoittaa lautakunta korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut hallintolainkäyttölain 74 §:n perusteella.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on täydentänyt valitustaan pyytämällä valituskirjelmästä ilmenevillä perusteilla, että hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpano kielletään tai keskeytetään.

F on antanut selityksen, jossa on vaadittu, että valitus ensisijaisesti jätetään tutkimatta ja toissijaisesti hylätään sekä yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen. Lisäksi on esitetty seuraavaa:

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan valitus koskee vain lautakunnalle määrättyä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaa velvollisuutta. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys on enää vain sen ratkaisemisesta, onko lautakunnalla velvollisuus korvata oikeudenkäyntikulut asiassa, jossa lautakunta on tehnyt virheen, kun se on tutkinut toimivaltaansa kuulumattoman hakemuksen. Lautakunnan päätös on ollut lainvastainen myös muilla perusteilla, ja oikeudenkäynti on aiheutunut lautakunnan virheestä.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta annetussa laissa ei ole säädetty, että lautakunta olisi tuomioistuin tai tuomioistuimeen rinnastuva lainkäyttöelin. Yleisesti voidaan todeta, että lain säännöksistä tulee ilmetä suoraan, milloin viranomainen toimii lainkäyttöelimenä (Hallintolainkäyttölaki, oikeusministeriön lainvalmisteluosaston ehdotus, oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 2/1994, s. 115).

Kun syrjintäasioita käsitellään lautakunnassa, menettelyssä noudatetaan äänestämistä lukuun ottamatta hallintolakia eikä hallintotuomioistuimia koskevaa prosessisäännöstöä. Kysymys on tästäkin syystä nimenomaan hallintoviranomaisen päätöksenteosta. Lautakunnan puheenjohtajalta edellytetty kelpoisuus tuomarinvirkaan ei tee lautakunnasta lainkäyttöelintä. Myöskään se, että lautakunta on itsenäinen ja riippumaton, ei tee siitä lainkäyttöelintä. Yhdenvertaisuusvaltuutetusta annetun lain mukaan myös yhdenvertaisuusvaltuutettu on toiminnassaan itsenäinen ja riippumaton.

Korkein hallinto-oikeus on antanut jo aikaisemmin ainakin yhden ratkaisun, jossa se on ottanut kantaa lautakunnan velvollisuuteen korvata oikeudenkäyntikuluja (KHO 6.4.2018 taltionumero 1620). Ratkaisussa on katsottu, että lautakunta on hallintolainkäyttölain 74 §:ssä tarkoitettu hallintoviranomainen. Kyseisessä päätöksessä lautakuntaa ei kuitenkaan velvoitettu korvaamaan oikeudenkäyntikuluja tapauskohtaisten olosuhteiden vuoksi. Myös Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksessä 2.4.2019 nro 19/0077/4 on katsottu, että lautakunta on hallintolainkäyttölain 74 §:ssä tarkoitettu hallintoviranomainen.

Hallinto-oikeudessa käsiteltävänä on ollut poikkeuksellinen asia, johon on liittynyt laaja-alaisia oikeudellisia kysymyksiä yhdenvertaisuudesta ja terveydenhuollon järjestämisestä. Tämä huomioon ottaen hallinto-oikeuden tuomitsema määrä ei ole ollut liiallinen suhteessa asian laatuun ja laajuuteen. Olisi ollut kohtuutonta, jos F olisi joutunut pitämään oikeudenkäyntikuluista vahinkonaan vielä suuremman määrän. Arviointia ei muuta toiseksi se seikka, että oikeudenkäyntikulut on maksanut sairaanhoitopiiri.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on antanut vastaselityksen, jossa on uudistettu asiassa aikaisemmin lausuttu ja esitetty lisäksi muun ohella seuraavaa:

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta annetun lain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 19/2014 vp s. 99) yksityiskohtaisissa perusteluissa lautakunnan riippumattomuudella viitataan siihen, että lautakunnan tulee olla tuomioistuimen ja muun lainkäyttöelimen tavoin ratkaisutoiminnassaan riippumaton muiden tahojen, kuten viranomaisten tai eri intressiryhmien, samoin kuin ratkaistavana olevan asian osapuolten vaikutuksesta. Vastaavaa rinnastusta tuomioistuimeen ei yhdenvertaisuuslain esitöissä käytetä yhdenvertaisuusvaltuutetun riippumattomuuden osalta (HE 19/2014 vp s. 94). Lautakunta katsoo, että lainsäätäjä on tarkoittanut rinnastaa lautakunnan lainkäyttöelimeen, jolla ei ole velvollisuutta korvata asianosaisten oikeudenkäyntikuluja.

F:lle on toimitettu tiedoksi yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan vastaselitys.

2. F:n valitus

F on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on osittain hylännyt F:n yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakuntaan kohdistaman oikeudenkäyntikuluvaatimuksen sekä siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt F:n yhdenvertaisuusvaltuutettuun kohdistaman oikeudenkäyntikuluvaatimuksen. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta sekä yhdenvertaisuusvaltuutettu tulee velvoittaa yhteisvastuullisesti korvaamaan F:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa täysimääräisesti eli 35 773,31 eurolla viivästyskorkoineen. Koska hallinto-oikeus on jo velvoittanut yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan korvaamaan F:n oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa 20 000 eurolla, viivästyskorkovaatimus kohdistuu lautakunnan osalta 15 773,31 euroon.

Lisäksi F on vaatinut, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta sekä yhdenvertaisuusvaltuutettu velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan F:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

F kohdistaa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksensa edelleen varmuuden vuoksi täysimääräisesti myös yhdenvertaisuusvaltuutettuun. Jos lautakuntaa ei katsottaisi velvolliseksi korvaamaan F:n oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa, yhdenvertaisuusvaltuutettu tulee joka tapauksessa velvoittaa ne korvaamaan.

Valtuutettu on ollut asiaa lautakunnassa ja hallinto-oikeudessa käsiteltäessä F:n vastapuoli, eikä ole olemassa mitään hallintolainkäyttölain 74 §:ään perustuvaa estettä velvoittaa valtuutettu korvaamaan F:n oikeudenkäyntikulut.

Lautakunnan osalta hallinto-oikeus on hylännyt F:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen 20 000 euroa ylittävältä osalta. Hallinto-oikeus on perustellut tätä lopputulosta osaltaan asian tulkinnanvaraisuudella. Jollei lautakunnan päätöstä olisi kumottu sillä perusteella, jolla hallinto-oikeus on sen kumonnut, lautakunnan päätös olisi tullut kumota usealla muullakin perusteella. F viittaa tältä osin siihen, mitä hän on hallinto-oikeudessa perusteluinaan jo lausunut.

Asiassa ei ole ollut perustetta poiketa lautakunnan velvollisuudesta korvata F:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa täysimääräisesti. Jos korkein hallinto-oikeus lisäksi katsoo yhdenvertaisuusvaltuutetun olevan velvollinen korvaamaan F:n oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa, ei ole perustetta arvioida oikeudenkäyntikulujen määrää toisin myöskään valtuutetun osalta.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on antanut selityksen, jossa on uudistettu asiassa aikaisemmin lausuttu ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta katsoo, että itsenäisenä ja riippumattomana tuomioistuimeen rinnastuvana lainkäyttöelimenä lautakunta ei ole sellaisessa asemassa, että siihen voitaisiin ylipäätään soveltaa hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaista velvollisuutta korvata F:n oikeudenkäyntikuluja. Muilta osin lautakunta yhtyy Turun hallinto-oikeuden vähemmistöön jääneen hallinto-oikeustuomarin näkemykseen F:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämisestä. Vähemmistöön jäänyt hallinto-oikeustuomari on katsonut, ettei ole kohtuutonta, että F joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaisuudessaan vahinkonaan, kun otetaan huomioon, että valitus olisi ainakin syrjintää koskevan kiellon osalta tullut hylätyksi. F:n oikeudenkäyntikuluvaatimus on perusteeton ja määrältään kohtuuton.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu on antanut selityksen ja vaatinut, että F:n vaatimukset hylätään perusteettomina ja että F velvoitetaan korvaamaan yhdenvertaisuusvaltuutetun oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu, joka on yhdenvertaisuuslain mukaisen toimivaltansa nojalla asianomistajan puolesta saattanut asian lautakunnan käsiteltäväksi, ei ole hallintolainkäyttölain 74 §:ssä tarkoitetussa asianosaiseen rinnastettavassa hallintoviranomaisen asemassa. Oikeudenkäyntikuluvaatimusta ei voida siten kohdistaa valtuutettuun tai hänen menettelyynsä asiassa.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu on vienyt asian lautakuntakäsittelyyn toimivaltansa nojalla yksityishenkilön puolesta. Asiassa on kysymys syrjinnän kohteeksi joutuneen ja muutenkin syrjinnälle alttiiseen ryhmään kuuluvan yksityishenkilön yhdenvertaisten oikeuksien turvaamisesta.

Perustuslakivaliokunta on korostanut yhdenvertaisuuslakia koskevassa lausunnossaan (PeVL 31/2014 vp), että syrjintää kokeneen oikeusturvan saatavuutta ei tule tosiasiallisesti heikentää menettelyn kuluriskillä. Tästäkin syystä on tärkeää, etteivät oikeudenkäyntikulut kanavoidu yhdenvertaisuusvaltuutetun maksettaviksi. Perustuslakivaliokunnan mukaan syrjintää kokeneen oikeusturvan kannalta on erityisen tärkeää, että hänellä on käytettävissään matalan kynnyksen oikeussuojakeinoja, joiden avulla hän voi mahdollisimman pienellä kuluriskillä saattaa asiansa asianomaisten viranomaisten tutkittavaksi. Jos yhdenvertaisuusvaltuutettu voi joutua lakisääteisten tehtäviensä virheettömän hoitamisen seurauksena korvausvelvolliseksi, valtuutetulla ei ole enää tosiasiallisia mahdollisuuksia edustaa syrjintää kokeneita prosesseissa.

Jos kuntayhtymä on vastannut F:n oikeudenkäyntikuluista, tällä tulisi olla merkitystä arvioitaessa, olisiko kohtuutonta, että F joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tällöin kysymys olisi tosiasiallisesti siitä, joutuuko yhdenvertaisuusvaltuutettu korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut asiassa.

Sana ”erityinen” hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoittaa sitä, että oikeudenkäyntikulujen korvaaminen ei riipu pelkästään asian lopputuloksesta, vaan kysymys on kokonaisharkinnasta (HE 21/1995 vp s. 87). Hallintoprosessin kulukorvaussääntelyn päämääränä on turvata kansalaisille tosiasiallisen oikeussuojan saatavuus julkista vallankäyttöä vastaan. Tämän vuoksi tulisi olla korkea kynnys sille, että vastapuoli joutuisi vastuuseen julkisen viranomaisen oikeudenkäyntikuluista. Kynnys on tarkoituksellisesti korkealla, oli viranomaisen vastapuolena sitten yksityishenkilö tai julkinen toimija.

Koska yhdenvertaisuusvaltuutettu ei ole ollut hallintoviranomaiseen rinnastettavassa asemassa, vaan on toiminut yksityishenkilön puolesta, asiaa tulisi lähtökohtaisesti arvioida niin, että yhdenvertaisuusvaltuutettu käsitetään yksityiseksi asianosaiseksi. Oikeudellisesti kysymys on tällöin siitä, millä edellytyksillä yksityinen asianosainen voidaan määrätä maksamaan vastapuolen oikeudenkäyntikulut.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Yhdenvertaisuusvaltuutetulla on ollut velvollisuus viedä asia lautakunnan käsiteltäväksi, koska johtajaylilääkärien 9.5.2015 päättämä yhteinen linjaus on ollut selvästi naispareja syrjivä. F on ollut mukana päättämässä syrjivästä linjauksesta 9.5.2015 ja antanut siihen perustuvan määräyksen omalle sairaanhoitopiirilleen. Sosiaali- ja terveysministeriö on jo vuonna 2015 varoittanut, että johtajaylilääkärien tekemä linjaus aiheuttaa suuren oikeudellisen riskin siitä, että linjaus katsotaan syrjiväksi.

Sekä yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta että Itä-Suomen, Helsingin ja Hämeenlinnan hallinto-oikeudet ovat antaneet asiassa keskeisiltä osin yhdenvertaisuusvaltuutetun vaatimusten mukaiset päätökset, joissa on todettu ylilääkärien toimineen syrjivästi. Sittemmin kaikki sairaanhoitopiirit ovat päättäneet alkaa tarjota hedelmöityshoitoja muun muassa naispareille. Olisi yhdenvertaisuuslain ja perustuslain syrjintäkiellon näkökulmasta kestämätön tulkinta, että asian tosiseikkojen valossa yhdenvertaisuusvaltuutetun vaatimusta syrjintäkiellon ja uhkasakon asettamisesta pidettäisiin ilmeisen perusteettomana.

Vaikka yhdenvertaisuusvaltuutettua vastoin valtuutetun omaa näkemystä arvioitaisiin hallintoviranomaisena, kyseessä olevan oikeudenkäynnin ei voida katsoa aiheutuneen yhdenvertaisuusvaltuutetun virheestä. Yhdenvertaisuusvaltuutettu on toiminut valtuuksiensa puitteissa ja velvollisuuksiensa mukaisesti asiassa, joka on sekä yksilön kannalta että yhteis-kunnallisesti merkittävä. Virheenä olisi pikemminkin voitu pitää sitä, että yhdenvertaisuusvaltuutettu ei olisi saattanut asiaa lautakunnan käsiteltäväksi.

Se, että Turun hallinto-oikeus on tulkinnut toimivaltakysymystä eri tavalla kuin yhdenvertaisuusvaltuutettu, ei tee asian saattamisesta lautakunnan käsittelyyn virheellistä. Myös oikeuskirjallisuudessa on tuotu esiin, että viranomaisen virhettä ei merkitse vielä se, että sen päätös kumotaan tai sitä muutetaan esimerkiksi toisenlaisen laintulkinnan perusteella.

A on joutunut syrjinnän kohteeksi nimenomaan johtajaylilääkärien 9.5.2015 tekemän linjauksen perusteella, ei ainoastaan yksittäisen sairaanhoitopiirin johtajaylilääkärin linjauksen perusteella. Viranomainen ei voi välttää vastuuta syrjinnästä väittämällä, ettei syrjivä, valtakunnallinen linjaus ollut muodollisesti sitova. Sillä seikalla, että johtajaylilääkärien kokouksella ei ole muodollisesti sitovaa asemaa, ei siten ole merkitystä.

Käsiteltävään asiaan liittyvät tapahtumat osoittavat kiistattomasti, että linjaus on tosiasiassa ollut valtakunnallisesti sitova. Kielteistä hoitopäästöstä on A:lle perusteltu nimenomaan valtakunnallisella linjauksella. Tämän vuoksi A:lla on ollut, aivan kuten lautakunta on katsonut, asianosaisasema suhteessa jokaiseen linjauksen tehneeseen ylilääkäriin.

F:llä ei ole ollut asiassa enää oikeussuojan tarvetta yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan poistettua 8.6.2017 F:ään lautakunnan aiemmalla päätöksellä kohdistetut velvoitteet ja niiden tehosteeksi asetetun uhkasakon. F on pitkittänyt prosessia ilmeisen perusteettomilla yhdenvertaisuusvaltuutettuun kohdistetuilla kuluvaatimuksilla ja aiheuttanut näin yhdenvertaisuusvaltuutetulle kohtuuttomat kustannukset. Lautakunnan kumoamispäätöksen jälkeen syntyneet oikeudenkäyntikulut eivät liity enää yhdenvertaisuusvaltuutetun toimintaan asiassa. Asiaa käsitellään korkeimmassa hallinto-oikeudessa ainoastaan F:n ilmeisen perusteettoman kuluvaatimuksen vuoksi.

F on kohdistanut kulukorvausvaatimuksen yhdenvertaisuusvaltuutettuun varmuuden vuoksi ja vasta jälkikäteen vain sen vuoksi, että lautakunnan korvausvastuu saatetaan hylätä. Yhdenvertaisuusvaltuutettu on joutunut turvautumaan ulkopuoliseen oikeudelliseen apuun puolustautuakseen perusteettomia kuluvaatimuksia vastaan. Yhdenvertaisuusvaltuutetun toiminnan kannalta ei ole kestävää, jos se joutuu lakisääteisen toimintansa seurauksena käyttämään resurssejaan perusteettomilta kuluvaatimuksilta puolustautumiseen aina korkeinta hallinto-oikeutta myöten.

Asiassa olisi kokonaisuutena arvioiden kohtuutonta, että yhdenvertaisuusvaltuutettu joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa tappionaan. Yhdenvertaisuusvaltuutetun vastuu oikeudenkäyntikuluista vaarantaisi syrjintää kokeneiden tosiasiallisten oikeussuojakeinojen saatavuuden.

Vaikka yhdenvertaisuusvaltuutettu tulkittaisiin vastoin sen omaa käsitystä hallintoviranomaiseksi, F:n tulisi silti korvata yhdenvertaisuusvaltuutetun oikeudenkäyntikulut. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin mukaan yksityisen asianosaisen voi velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut, jos yksityinen asianosainen on esittänyt ilmeisen perusteettoman vaatimuksen. Tässä tapauksessa F:n yhdenvertaisuusvaltuutettuun kohdistama kuluvaatimus on ollut edellä käsitellyllä tavalla ilmeisen perusteeton.

F on antanut vastaselityksen ja vaatinut, että yhdenvertaisuusvaltuutetun F:ään kohdistama oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään. F on ilmoittanut oikeudenkäyntikulujensa määräksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa 14 562,50 euroa, mihin määrään sisältyvät myös oikeudenkäyntikulut selityksen antamisesta yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan valituksen johdosta. F on esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Korkeimman hallinto-oikeuden tulee ottaa nyt käsiteltävänä olevan oikeudenkäyntikuluvaatimusta koskevan muutoksenhakuasian ratkaisemisen perusteeksi se hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevä lopputulos, että F ei ole syyllistynyt syrjivään menettelyyn, kun häneen kohdistettu hakemus olisi tullut jättää jo lautakunnassa tutkimatta.

Perusteena oikeudenkäyntikuluvaatimuksen osittaiselle hyväksymiselle lautakuntaan nähden on ollut se, että lautakunnan olisi tullut jättää valtuutetun hakemus F:ään kohdistettuna tutkimatta. Tämä peruste merkitsee samalla sitä, että yhdenvertaisuusvaltuutetun on katsottava tehneen asiassa virheen saattaessaan lautakunnassa vireille F:ään kohdistetun hakemuksen.

Valtuutetun toimivallasta on säädetty toisaalta yhdenvertaisuuslaissa ja toisaalta yhdenvertaisuusvaltuutetusta annetussa laissa. Kun valtuutettu hoitaa laissa hänelle säädettyjä tehtäviä, hän käyttää julkista valtaa. Näin tehdessään valtuutettu ei toimi koskaan yksityishenkilönä.

Valtuutettu ei toimi nyt kysymyksessä olevassa asiassa asianomaisen potilaan oikeudenkäyntiasiamiehenä, eikä hänellä ole ollut yksityishenkilönä edes toimivaltaa saattaa lautakunnassa vireille mitään sellaista asiaa, jossa on kysymys siitä, että joku toinen katsoo joutuneensa syrjityksi. Kun valtuutettu siis suorittaa nyt kysymyksessä olevassa asiassa prosessitoimia, hän on viranomainen, ja kaikessa tässä toiminnassa on kysymys julkisen vallan käytöstä.

Yhdenvertaisuusvaltuutetusta annetun lain 9 §:n 1 momentissa säädetyn mukaisesti yhdenvertaisuusvaltuutetulla on toimisto, jossa on tarpeellinen määrä valtuutetun tehtäväalaan perehtyneitä esittelijöitä sekä muuta henkilöstöä. Valtuutetun toimisto on tässä suhteessa riittävästi resursoitu, kun otetaan huomioon myös saman lain 7 §:n sekä yhdenvertaisuuslain 9 §:n 1 momentin 1 kohdan säännökset valtuutetun tehtäväalueellaan tarjoamasta varsin laaja-alaisesta oikeusavusta.

Kun valtuutetulle on säädetty yhdenvertaisuuslain 21 §:n 2 momentissa toimivalta saattaa syrjintää koskeva asia käsiteltäväksi lautakunnassa, ei ole tarkoitettu, että valtuutettu voisi jakaa tällaisia juttuja edelleen yksityisten asianajajien ajettaviksi. Ei myöskään ole uskottavaa eikä yleisen edun kannalta hyväksyttävää, että valtuutetun toimistossa ei olisi sisäisesti sellaista asiantuntemusta, jota tarvitaan yksinkertaiseen oikeudenkäyntikuluvaatimukseen vastaamiseen väitettyä syrjintää koskevassa tuomioistuinkäsittelyssä.

Yhdenvertaisuusvaltuutetusta annetun lain 1 §:n 2 momentin mukaan valtuutettu on toiminnassaan itsenäinen ja riippumaton. Lautakunnasta on säädetty vastaavasti yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta annetun lain 1 §:ssä. Vaikka sekä valtuutettu että lautakunta toimivat saman ministeriön (oikeusministeriön) yhteydessä, lainsäätäjä on tarkoittanut, että nämä viranomaiset ovat itsenäisiä ja riippumattomia myös suhteessa toisiinsa.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta annetun lain 15 §:n 3 momentissa on säädetty siitä, että asianosaiset vastaavat syrjintäasiaa lautakunnassa käsiteltäessä itse omista kuluistaan. Tämä säännös huomioon ottaen sen paremmin syrjintäasian vireille saattaneella kuin myöskään vastaajalla ei ole oikeutta saada asian lautakunnassa voittaessaan toiselta asianosaiselta korvausta kuluistaan. Säännöksestä ilmenee samalla havainnollisesti se, ketkä ovat asianosaisia asiaa lautakunnassa käsiteltäessä: asian vireille saattaja ja vastaaja. Nyt kysymyksessä olevaa asiaa lautakunnassa käsiteltäessä lautakunta on itse kohdellut yhdenvertaisuusvaltuutettua kantajana ja F:ää vastaajana. Vaikka tällainen käsitteistö ei sellaisenaan perustu lakiin, se kuitenkin havainnollistaa sitä, mitkä ovat asianosaisten prosessuaaliset asemat suhteessa toisiinsa.

Vaikka hallintotuomioistuimessa tulevat sen sijaan sovellettaviksi hallintolainkäyttölain 74 ja 75 §, ne asianosaisten väliset prosessuaaliset suhteet, jotka ovat vallinneet jo asiaa lautakunnassa käsiteltäessä, säilyvät kuitenkin edelleen myös hallintotuomioistuimessa, sillä lisäyksellä, että lautakuntaa kohdellaan hallintopäätöksen tehneenä viranomaisena.

Hallintolainkäyttölain 74 §:ssä on viitattu yksittäisen hallintolainkäyttöasian kannalta merkityksellisiin toimijoihin seuraavilla termeillä: asianosainen, päätöksen tehnyt hallintoviranomainen, julkinen asianosainen ja yksityinen asianosainen. Kun säännöksessä puhutaan toisaalta päätöksen tehneestä hallintoviranomaisesta ja toisaalta julkisesta asianosaisesta, merkitsee tämä sitä, että viranomainen voi olla osapuolena hallintolainkäyttöasiassa muutenkin kuin päätöksen tehneenä hallintoviranomaisena. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa valtuutettu on nimenomaan tällaisen muun julkisen asianosaisen asemassa.

Koska valtuutetun vastuuta korvata toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut ei ole suljettu pois millään lain säännöksellä, on selvää, että valtuutettu voidaan velvoittaa korvaamaan F:n oikeudenkäyntikulut tämän oikeudenkäynnin julkisena asianosaisena. Lisäksi oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuus on lautakunnalla päätöksen tehneenä hallintoviranomaisena.

Käytännössä yksityinen asianosainen on velvoitettu korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla vain tapauksissa, joissa hänellä on ollut oikeudenkäyntiin ryhtymiselle ilmeisen moitittavia ulkoprosessuaalisia tavoitteita tai joissa hän on poikennut totuusvelvollisuudestaan ja johtanut viranomaista tarkoituksellisesti harhaan (KHO 25.4.2008 taltionumero 944 ja KHO 2017:134).

F:llä on oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja osana sitä oikeus saada korvausta oikeudenkäyntikuluistaan. Oikeudenkäynti on aiheutunut sekä lautakunnan että valtuutetun tekemistä virheistä. Näiden virheiden merkitys on F:n kannalta olennainen. Oikeudenkäynnissä F on joutunut puolustautumaan myös valtuutetun tekemään oikeudenkäyntikulujen korvausvaatimusta vastaan. Tämä seikka on otettava erikseen huomioon arvioitaessa yhdenvertaisuusvaltuutetun omaa korvausvelvollisuutta julkisena asianosaisena.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut oikeudenkäyntikulujen korvaamista hallinto-oikeudessa koskevan asian. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevalta osalta muuteta.

2. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta velvoitetaan korvaamaan F:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 5 000 eurolla viivästyskorkoineen. Vaatimus hylätään muutoin. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Yhdenvertaisuusvaltuutetun vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

3. Lausuminen täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Valitusten hylkääminen

1.1. Kysymyksenasettelu

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan valituksen johdosta ratkaistavana, onko hallinto-oikeuden päätös, jolla lautakunta on velvoitettu korvaamaan F:n oikeudenkäyntikulut asiassa 20 000 eurolla viivästyskorkoineen, kumottava. Asiassa on ensinnä ratkaistava, voidaanko yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakuntaa pitää sellaisena hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa tarkoitettuna päätöksen tehneenä hallintoviranomaisena, joka voidaan velvoittaa korvaamaan asianosaisen oikeudenkäyntikuluja (perustelujen kohta 1.2). Jos lautakuntaa pidetään tällaisena viranomaisena, asiassa on tämän jälkeen ratkaistava, onko hallinto-oikeuden pääasiassa antama ratkaisu huomioon ottaen kohtuutonta, että F joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa vahinkonaan (perustelujen kohta 1.3).

F:n valituksesta asiassa on lisäksi ratkaistava, onko hallinto-oikeus voinut hylätä F:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen 20 000 euroa ylittävältä osalta ja olisiko hallinto-oikeuden tullut velvoittaa yhdenvertaisuusvaltuutettu korvaaman F:n oikeudenkäyntikulut yhteisvastuullisesti lautakunnan kanssa (perustelujen kohta 1.4).

1.2 Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa tarkoitettuna päätöksen tehneenä hallintoviranomaisena

1.2.1 Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Yhdenvertaisuuslain 18 §:ssä säädetään valvontaviranomaisista. Pykälän 1 momentin mukaan yhdenvertaisuuslain noudattamista valvovat yhdenvertaisuusvaltuutettu, yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta sekä työsuojeluviranomaiset.

Lain 20 §:ssä säädetään lautakunnan tehtävistä ja toimivallasta ja 21 §:ssä asian saattamisesta yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan käsiteltäväksi.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan oikeusministeriön yhteydessä on itsenäinen ja riippumaton yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta, joka käsittelee ja ratkaisee yhdenvertaisuuslain (1325/2014) ja naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain (609/1986) mukaan sille kuuluvat asiat.

Lain 3 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan puheenjohtajalla tulee olla hyvä perehtyneisyys lautakunnan toimialaan ja käytännössä osoitettu johtamistaito sekä tuomioistuinlain (673/2016) 10 luvun 1 §:n 1 momentin mukainen kelpoisuus tuomarinvirkaan.

Lain 8 §:n 2 momentin mukaan äänestykseen lautakunnassa sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään äänestämisestä.

Lain 12 §:n mukaan menettelyyn lautakunnassa sovelletaan hallintolakia (434/2003), jollei tässä laissa, yhdenvertaisuuslaissa tai tasa-arvolaissa menettelystä toisin säädetä.

Hallituksen esityksessä yhdenvertaisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 19/2014 vp) yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta annettavaa lakia koskevan lakiehdotuksen 1 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:

Pykälässä todettaisiin lautakunnan olevan itsenäinen ja riippumaton. Itsenäisyydellä viitattaisiin siihen, että lautakunta on toiminnassaan itsenäinen, vaikka se toimiikin sisäministeriön yhteydessä. Riippumattomuudella viitattaisiin siihen, että lautakunnan tulee olla tuomioistuimen ja muun lainkäyttöelimen tavoin ratkaisutoiminnassaan riippumaton muiden tahojen, kuten viranomaisten tai eri intressiryhmien samoin kuin ratkaistavana olevan asian osapuolten vaikutuksesta.

Samassa hallituksen esityksessä saman lakiehdotuksen 13 §:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lautakuntaa on luonnehdittu ”hallinnolliseksi lainkäyttöviranomaiseksi”.

1.2.2 Oikeuskirjallisuus

Oikeuskirjallisuudessa (Hallberg – Ignatius – Kanninen, Hallintolainkäyttölaki, 1997 s. 440) on katsottu, että hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa päätöksen tehneellä hallintoviranomaisella tarkoitetaan sitä hallintoviranomaista, joka on tehnyt muutoksenhaun alaisen tai alistuksen kohteena olevan päätöksen. Myös jatkovalitustilanteessa täytyy lähteä siitä, että mahdollinen korvausvelvollinen hallintoviranomainen tai viranomainen, jolle korvausta voidaan määrätä, on nimenomaan alkuperäisen hallintopäätöksen tehnyt hallintoviranomainen eikä ensimmäisen asteen valitusviranomaisena toiminut hallintoviranomainen. Säännöksen käyttäessä termiä hallintoviranomainen se sulkee pois (tuomioistuinten ohella) lautakuntatyyppiset muutoksenhakuelimet.

1.2.3 Oikeudellinen arviointi

Valvontaviranomaisia koskevasta yhdenvertaisuuslain 18 §:stä ilmenee, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta valvoo muiden toimijoiden ohella yhdenvertaisuuslain noudattamista. Lautakunnalla on valvontaviranomaisen tavoin toimivaltaa tehdä päätöksiä, joilla valvottaville asetetaan kieltoja ja käskyjä, joihin haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Menettelyyn lautakunnassa sovelletaan pääsääntöisesti hallintolakia. Lautakunta ei käsittele muutoksenhakuja toisten viranomaisten päätöksiin.

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden tavoin, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakuntaa on esillä olevassa yhteydessä pidettävä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa tarkoitettuna päätöksen tehneenä hallintoviranomaisena.

1.3 Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan ratkaisu F:n osalta

1.3.1 Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

Yhdenvertaisuuslain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on edistää yhdenvertaisuutta ja ehkäistä syrjintää sekä tehostaa syrjinnän kohteeksi joutuneen oikeusturvaa.

Yhdenvertaisuuslain 8 §:n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä iän, alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, poliittisen toiminnan, ammattiyhdistystoiminnan, perhesuhteiden, terveydentilan, vammaisuuden, seksuaalisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Pykälän 2 momentin mukaan välittömän ja välillisen syrjinnän lisäksi tässä laissa tarkoitettua syrjintää on muun muassa ohje tai käsky syrjiä.

Lain 20 §:n 3 momentin mukaan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta voi muissa kuin työsuojeluviranomaisen toimivaltaan 22 §:n mukaan kuuluvissa asioissa kieltää asianomaista jatkamasta tai uusimasta syrjintää tai vastatoimia taikka määrätä tämän ryhtymään kohtuullisessa määräajassa toimenpiteisiin tässä laissa säädettyjen velvollisuuksien täyttämiseksi. Lautakunta voi asettaa antamansa kiellon tai määräyksen tehosteeksi uhkasakon.

Hallituksen esityksessä yhdenvertaisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 19/2014 vp) on yhdenvertaisuuslakia koskevan lakiehdotuksen 8 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

Ehdotetussa laissa tarkoitettua syrjintää on myös ohje tai käsky syrjiä. Ohje tai käsky voi olla esimerkiksi syrjintään liittyvä tai syrjinnän aikaansaamiseksi annettu opastus, toimintaohje tai velvoite. Edellytyksenä kuitenkin on, että ohjeen tai käskyn antajalla on toimivalta tai asema antaa ohjeen tai käskyn saajaa velvoittavia määräyksiä. Tällainen asema on esimerkiksi ravintolan eteisvahtimestarin työnantajalla. Tällaista toimivaltaa tai asemaa vailla olevan henkilön toiselle antama kehotus ei ole säännöksessä tarkoitettu syrjintäohje tai -käsky. Yksityisten henkilöiden tavanomainen kanssakäyminen ei siten kuulu ehdotetun säännöksen piiriin. Toimivallan tai aseman nojalla annettu ohje tai käsky voi olla syrjintää siitä riippumatta, noudattaako ohjeen tai käskyn saaja ohjetta tai käskyä vai ei. Valvontaviranomainen voisi toimivaltansa puitteissa puuttua esimerkiksi tietoonsa tulleisiin syrjiviin ohjeisiin, vaikka ohjetta ei olisi noudatettu.

Hallituksen esityksessä on lakiehdotuksen 20 §:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun muassa, että lautakunnan toimivalta laajentuisi tuolloin voimassa olleeseen yhdenvertaisuuslain 13 §:n 1 momentin 2 kohtaan verrattuna. Hallituksen esityksen antamisen aikaan lautakunta voi kieltää jatkamasta tai uusimasta syrjinnän tai vastatoimien kiellon vastaista menettelyä. Ehdotetun säännöksen nojalla lautakunta voisi kieltää lain 8 §:ssä tarkoitetun syrjintäkiellon tai 16 §:ssä tarkoitetun vastatoimien kiellon vastaisen menettelyn jatkamisen tai uusimisen. Kieltopäätös voisi koskea sellaisia menettelyjä, joiden luonteeseen kuuluu mahdollisuus jatkua tai uusiutua. Tällaisia ovat esimerkiksi asiakaspalvelu- tai liiketoimintakäytännöt samoin kuin kohtuullisten mukautusten epääminen.

1.3.2 Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus on velvoittanut yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan korvaamaan osan F:n oikeudenkäyntikuluista hallinto-oikeudessa sillä perusteella, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan olisi tullut jättää yhdenvertaisuusvaltuutetun hakemus F:n osalta tutkimatta. Oikeudenkäynti on hallinto-oikeuden käsityksen mukaan aiheutunut siten lautakunnan virheestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden on tässä oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa koskevassa asiassa ratkaistava hallinto-oikeuden päätösharkinnan oikeellisuus, jota tuomioistuimen perustelut osaltaan ilmentävät. Asian ratkaisemiseen ei ole vaikutusta F:n eikä yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan osalta sillä seikalla, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on sittemmin uudella päätöksellään kumonnut tämän oikeudenkäynnin kohteena olevan päätöksensä F:n osalta.

Kysymyksessä oleva syrjintää koskeva asia on tullut vireille yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnassa yhdenvertaisuusvaltuutetun A:n suostumuksella tekemästä hakemuksesta. Yhdenvertaisuusvaltuutettu on pyytänyt yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakuntaa tutkimaan, ovatko A:ta koskevan hoitopäätöksen tehnyt osastonylilääkäri ja/tai Pohjois-Savon sairaanhoitopiiri ja/tai yliopistollisten sairaaloiden johtajaylilääkärit, muiden ohella Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin yliopistollisen sairaalan johtajaylilääkäri F, syyllistyneet yhdenvertaisuuslaissa kiellettyyn syrjivään menettelyyn, ja kieltämään kyseisiä tahoja jatkamasta tai uusimasta syrjivää menettelyä sekä asettamaan kiellon tehosteeksi uhkasakon.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu on lautakunnassa muun ohella katsonut, että johtajaylilääkärien kokouksessaan 9.5.2015 tekemä linjaus, jonka mukaan lahjoitettujen sukusolujen käyttöä ei sisällytetä julkisen terveydenhuollon hoitovalikoimaan tai sen rahoittamaan toimintaan, on syrjivä. Hoitava lääkäri on perustellut A:ta koskevaa päätöstään johtajaylilääkärien linjauksella. Yhdenvertaisuusvaltuutettu on katsonut, että linjausta on pidettävä yhdenvertaisuuslain 8 §:ssä kiellettynä ohjeena tai käskynä syrjiä.

Edellä todetun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on voinut ottaa tutkittavakseen yhdenvertaisuusvaltuutetun hakemuksen myös siltä osin kuin se on kohdistettu Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin yliopistollisen sairaalan johtajaylilääkäri F:ään, joka on osallistunut johtajaylilääkärien kokoukseen 9.5.2015.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on päätöksessään 9.12.2016 katsonut Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin johtajaylilääkäri F:n olevan asiassa vastaajan asemassa. Lautakunta on katsonut F:n antaneen sairaanhoitopiirilleen välittömästi syrjivän määräyksen ja on kieltänyt F:ää jatkamasta syrjintää. Lautakunta on edelleen kohdistanut F:ään yhdenvertaisuuden edistämiseen liittyvän, päätöksestä tarkemmin ilmenevän määräyksen. Lautakunta on asettanut päätöksensä ja määräyksensä tehosteeksi F:ään kohdistetun uhkasakon.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että lautakunta on F:n osalta pitänyt syrjintänä määräyksen antamista omalle sairaanhoitopiirille ja lautakunta on kieltänyt F:ää jatkamasta syrjintää. Lautakunta ei sen sijaan ole ratkaisussaan todennut, että syrjintänä olisi yhdenvertaisuusvaltuutetun tarkoittamalla tavalla pidettävä myös osallistumista johtavien ylilääkärien linjauksesta 9.5.2015 päättämiseen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalla ei ole oman valvontavaltansa piirissä yleistä toimivaltaa kieltää jotakuta jatkamasta tai uusimasta syrjintää yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentin perusteella, vaan toimenpiteistä päättäminen on mahdollista vain niissä asioissa, jotka on lautakunnassa saattanut vireille lain 21 §:n 2 momentissa tarkoitettu asianomistaja tai asianomistajan suostumuksella yhdenvertaisuusvaltuutettu tai yhdenvertaisuutta edistävä yhteisö.

Korkein hallinto-oikeus katsoo mainittujen säännösten perusteella edelleen, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan toimivalta kohdistaa johonkuhun yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentissa tarkoitettu kieltopäätös edellyttää asiallista yhteyttä kyseisen henkilön syrjiväksi katsotun toiminnan ja asianomistajan syrjinnäksi katsotun toiminnan välillä.

Nyt tarkasteltavassa asiassa yhdenvertaisuusvaltuutetulle suostumuksensa antanut A ei ole asiakirjojen mukaan hakeutunut hoitoon Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymään kuuluvassa hoitopaikassa. Häneltä ei siten ole evätty hoitoon pääsyä F:n sairaanhoitopiirilleen antaman määräyksen perusteella. Korkein hallinto-oikeus katsoo tähän nähden, että A:n mahdollisella syrjinnällä ja F:n lautakunnan päätöksessä syrjiväksi katsotulla toiminnalla ei ole sellaista asiallista yhteyttä, jota lautakunnan toimivalta kohdistaa kieltopäätös F:ään edellyttäisi. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan F:ään kohdistamaa kieltopäätöstä on näin ollen pidettävä lainvastaisena.

Korkein hallinto-oikeus katsoo siten samoin kuin hallinto-oikeus, että oikeudenkäynti hallinto-oikeudessa on aiheutunut viranomaisen virheestä ja olisi kohtuutonta, jos F joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa kokonaan vahinkonaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että tällä päätöksellä ei ole otettu eikä voitukaan ottaa kantaa A:n mahdolliseen syrjintään.

1.4 Hallinto-oikeuden päätöksen lainmukaisuus siltä osin kuin oikeudenkäyntikuluja ei ole määrätty täysimääräisesti korvattavaksi sekä siltä osin kuin oikeudenkäyntikuluvaatimus on yhdenvertaisuusvaltuutettuun kohdistettuna hylätty

1.4.1 Oikeudenkäyntikulujen täysimääräinen korvaaminen

Saman pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä todetun mukaisesti, että oikeudenkäynti on aiheutunut lautakunnan virheestä. Tässä tilanteessa olisi kohtuutonta, että F joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Kun otetaan huomioon asian laatu, laajuus ja tulkinnanvaraisuus, hallinto-oikeus on voinut kohtuullistaa F:n oikeudenkäyntikuluvaatimusta. Hallinto-oikeuden päätös ei siten ole lainvastainen siltä osin kuin yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on velvoitettu korvaamaan F:n oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen täysimääräisestä korvausvaatimuksesta poiketen osaksi.

1.4.2 Oikeudenkäyntikuluvaatimuksen kohdistaminen yhdenvertaisuusvaltuutettuun

F on hallinto-oikeudessa kohdistanut oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa yhteisvastuullisesti sekä yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakuntaan että yhdenvertaisuusvaltuutettuun.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yhdenvertaisuusvaltuutettu on yhdenvertaisuuslain mukaisen toimivaltansa nojalla asianomistajan suostumuksella ainoastaan saattanut asian yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan käsiteltäväksi. Yhdenvertaisuusvaltuutettu käyttää näin ollen asiassa puhevaltaa yksityisen puolesta eikä puolusta asiassa omaa etuaan tai oikeuttaan. Valtuutettua ei siten voida pitää sellaisena hallintolainkäyttölain 74 §:ssä tarkoitettuna julkisena asianosaisena, joka voitaisiin velvoittaa korvaamaan yksityisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja.

Tämän vuoksi hallinto-oikeus on voinut hylätä F:n vaatimuksen velvoittaa yhdenvertaisuusvaltuutettu korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa yhteisvastuullisesti lautakunnan kanssa.

1.5 Johtopäätös

Edellä todettuun nähden, ja kun muuten otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita kummankaan valituksen johdosta.

2. F:n ja yhdenvertaisuusvaltuutetun vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentti ja se, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan valitus on hylätty, F:lle on määrättävä korvausta oikeudenkäyntikuluista, jotka ovat aiheutuneet selityksen antamisesta lautakunnan valituksen johdosta.

Kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti ja asian laatu, olisi kohtuutonta, että F joutuisi omassa asiassaan päätöksen lopputuloksesta huolimatta pitämään oikeudenkäyntikäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa kokonaisuudessaan vahinkonaan.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on velvoitettava näin ollen korvaamaan F:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikulu-ja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Koska F:n ei voida katsoa esittäneen ilmeisen perusteetonta vaa¬timusta, häntä ei voida velvoittaa korvaamaan yhdenvertaisuusvaltuutetun oikeudenkäyntikuluja.

3. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Petri Helander, Toomas Kotkas, ja Ari Wirén. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Toomas Kotkaksen äänestyslausunto:

”Olen korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta kaikilta osin samaa mieltä kuin enemmistö. Toisin kuin enemmistö katson kuitenkin pääasian perustelujen osalta kuten hallinto-oikeus, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan olisi tullut jättää yhdenvertaisuusvaltuutetun A:n puolesta tekemä hakemus F:n osalta tutkimatta.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan toimivalta tutkia sille tehtyjä hakemuksia edellyttää yhdenvertaisuuslain 21 §:n 2 momentin valossa, että syrjiväksi väitetyn päätöksen, toiminnan, ohjeen tai käskyn sekä henkilön, joka katsoo joutuneensa syrjityksi, välillä vallitsee asiallinen yhteys. Lautakunnalla ei esimerkiksi ole toimivaltaa tutkia hakemuksia, jotka koskevat luonteeltaan hypoteettisia syrjintätilanteita. Lautakunta on todennut tämän muun muassa päätöksessään 1.10.2019 dnro 394/2018.

Yhdenvertaisuusvaltuutetulle suostumuksensa asian saattamiseksi lautakunnan käsiteltäväksi antanut A ei ole asiakirjojen mukaan hakeutunut hoitoon Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymään kuuluvassa hoitopaikassa. Häneltä ei siten ole evätty hoitoon pääsyä F:n sairaanhoitopiirilleen antaman määräyksen perusteella. Tällä perusteella katson, ettei A ole voinut tulla syrjityksi F:n sairaanhoitopiirilleen antaman määräyksen perusteella. F:n antaman määräyksen ja A:n syrjintäkokemuksen välillä ei ole ollut riittävää asiallista yhteyttä. Tästä syystä lautakunnan olisi tullut jättää yhdenvertaisuusvaltuutetun hakemus F:n osalta tutkimatta ”