KHO:2021:13

Poliisilaitos oli pyytänyt saada sosiaalihuollon viranomaiselta erästä sosiaalihuollon asiakasta koskevia salassa pidettäviä tietoja väkivaltaista käyttäytymistä koskevan uhka-arvion laatimista varten.

Asiassa oli ensin otettava kantaa siihen, mikä oli tietojen saantia viranomaiselta koskevan poliisilain 4 luvun 2 §:n 1 momentin ja sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (asiakaslaki) 18 §:n ja siinä erityisesti henkeen tai terveyteen kohdistuvan uhkan arviointia ja uhkaavan teon estämistä varten välttämättömien tietojen ilmoittamista poliisille koskevan 3 momentin toisen virkkeen välinen suhde. Viimeksi mainitun lainkohdan (270/2015) mukaan sosiaalihuollon järjestäjä ja toteuttaja saa salassapitovelvollisuuden estämättä ilmoittaa poliisille henkeen tai terveyteen kohdistuvan uhkan arviointia ja uhkaavan teon estämistä varten välttämättömät tiedot, jos henkilö tämän lain mukaisia tehtäviä hoitaessaan on saanut tietoja olosuhteista, joiden perusteella hänellä on syytä epäillä jonkun olevan vaarassa joutua väkivallan kohteeksi. Tämän jälkeen oli ratkaistava, oliko poliisilaitoksella oikeus saada pyytämänsä tiedot mainittujen säännösten perusteella.

Asiakaslain 18 § koskee salassa pidettävien tietojen antamista sosiaalihuollon asiakkaan suostumuksesta riippumatta. Asiakaslain 18 §:ää oli sitä kokonaisuutena arvioiden ja lainvalmisteluaineistossa lausuttu huomioon ottaen pidettävä säännöksenä, jolla poliisin oikeutta saada tietoja ja asiakirjoja oli poliisilain 4 luvun 2 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla nimenomaisesti rajoitettu. Poliisilaitoksella ei siten ollut oikeutta saada pyytämiään tietoja poliisilain 4 luvun 2 §:n 1 momentin perusteella vaan tietojensaantioikeus määräytyi yksinomaan asiakaslain 18 §:ssä säädetyn perusteella.

Tietojen ilmoittamista poliisille henkeen tai terveyteen kohdistuvan uhkan arviointia ja uhkaavan teon estämistä varten koskeva asiakaslain 18 §:n 3 momentin toinen virke koski ainoastaan tietojen oma-aloitteisen luovuttamisen edellytyksiä. Poliisilaitoksella ei jo tästä syystä ollut sanotun säännöksen perusteella oikeutta saada pyytämiään tietoja.

Kun kysymys ei ole ollut muustakaan asiakaslain 18 §:ssä tarkoitetusta tietojen luovuttamista koskevasta tilanteesta, poliisilaitoksella ei ollut oikeutta saada pyytämiään tietoja sosiaalihuollon viranomaiselta.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 10 §, 22 §, 24 § 1 momentti 25 kohta ja 29 § 1 momentti

Poliisilaki 4 luku 2 § 1 momentti

Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista 14 § 1 ja 2 momentti ja 18 § 1, 2 ja 3 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 21.5.2019 nro 19/0346/5

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin poliisilaitos on 8.8.2018 päivätyllä tietopyynnöllään pyytänyt Helsingin kaupungin sosiaalivirastolta väkivaltaista käyttäytymistä koskevan uhka-arvion laatimista varten tiedon tietopyynnössä mainitulle henkilölle tarjotuista sosiaalihuollon tukitoimista ja niiden toteutumisesta toukokuusta 2017 lähtien. Lisäksi poliisilaitos on pyytänyt tiedon hänen nykyisestä puhelinnumerostaan, asuinpaikastaan ja mahdollisesta siirtymisestään omaan asuntoon, päihteiden käytöstä sekä mahdollisesta koulunkäynnin jatkamisesta. Mikäli sosiaaliviraston tietoon on tullut muita väkivaltaisen käyttäytymisen arvion kannalta keskeisiä tietoja, on ne pyydetty liittämään vastaukseen. Poliisilaitos on edellyttänyt tietopyyntöä käsiteltävän luottamuksellisena.

Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveystoimialan nuorten palvelujen ja aikuissosiaalityön johtaja on päätöksellään 5.9.2018 (§ 46) hylännyt Helsingin poliisilaitoksen tietopyynnön sekä pyynnön olla antamatta päätöstä tiedoksi tietopyynnössä tarkoitetulle henkilölle. Päätöstä on perusteltu muun ohella seuraavasti:

Poliisin vaatimat sosiaalihuollon asiakasasiakirjojen sisältämät tiedot on säädetty ehdottomasti salassa pidettäviksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 25 kohdassa ja sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (asiakaslaki) 14 §:n 1 momentissa.

Poliisilla on ehdoton oikeus tiedon saantiin vain, kun se on tarpeen sellaisen rikoksen selvittämiseksi, josta saattaa seurata vankeutta vähintään neljä vuotta. Tietopyynnössä on nimenomaan korostettu, että nyt ei ole edes kyse todisteiden hankkimisesta esitutkintaa tai oikeudenkäyntiä varten. Näin ollen poliisilain 4 luvun 2 §:n 1 momenttiin nähden ensisijainen asiakaslain 18 §:n 2 momentti ei tule sovellettavaksi eikä myöskään 3 momentin alkuosa, koska siinäkin on kyse tiedon luovuttamisesta rikoksen selvittämiseksi.

Tietopyynnössä on viitattu myös asiakaslain 18 §:n 3 momentin muutokseen (270/2015), jolla sosiaalihuollon järjestäjä ja toteuttaja on oikeutettu salassapitovelvollisuuden estämättä ilmoittamaan poliisille henkeen tai terveyteen kohdistuvan uhkan arviointia ja uhkaavan teon estämistä varten välttämättömät tiedot, jos henkilö on mainitun lain mukaisia tehtäviä hoitaessaan saanut tietää olosuhteista, joiden perusteella hänellä on syytä epäillä jonkun olevan vaarassa joutua väkivallan kohteeksi. Tiedon antaminen uhkan arviointia tai uhkaavan teon estämistä varten edellyttäisi tietoa siitä, että joku henkilö on vaarassa joutua väkivallan kohteeksi. Tällaisesta sosiaalityöntekijällä, jolle poliisi lähetti tietopyyntönsä, ei ole tietoa. Lisäksi on huomattava, että ainoastaan törkeitä rikoksia koskeva asiakaslain 18 §:n 2 momentti velvoittaa sosiaalihuollon viranomaisia ja muut mainitut asiakaslain säännökset oikeuttavat antamaan harkinnan mukaan niissä säädetyin edellytyksin tietoja poliisille.

Poliisi ei ole esittänyt perusteita sille, että päätöksen tiedoksianto tietopyynnössä tarkoitetulle henkilölle olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaan ja Suomen perustuslain 21 §:n 1 momenttiin perustuvien oikeuksien toteuttamiseksi hallintolain 54 §:n 1 momentti velvoittaa viranomaista antamaan tekemänsä päätöksen viipymättä tiedoksi asianosaiselle ja muulle tiedossa olevalle, jolla on oikeus hakea siihen oikaisua tai muutosta valittamalla.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään (1) jättänyt tutkimatta Helsingin poliisilaitoksen valituksessa esitetyt vaatimukset liittyen poliisin tietopyynnön ja tietopyyntöön annetun päätöksen salassapitoon päätöksen tehneessä viranomaisessa sekä (2) hylännyt poliisilaitoksen valituksen sanotusta päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään.

Poliisilain 4 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan poliisilla on päällystöön kuuluvan poliisimiehen pyynnöstä oikeus saada viranomaiselta ja julkista tehtävää hoitamaan asetetulta yhteisöltä poliisille kuuluvan tehtävän suorittamiseksi tarpeelliset tiedot ja asiakirjat maksutta ja salassapitovelvollisuuden estämättä, jollei sellaisen tiedon tai asiakirjan antamista poliisille tai tietojen käyttöä todisteena ole laissa nimenomaisesti kielletty tai rajoitettu.

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (asiakaslaki) 14 §:n 1 momentin mukaan sosiaalihuollon asiakirjat, jotka sisältävät tietoja sosiaalihuollon asiakkaasta tai muusta yksityisestä henkilöstä, ovat salassa pidettäviä.

Asiakaslain 15 §:n mukaan sosiaalihuollon järjestäjä tai tuottaja taikka niiden palveluksessa oleva samoin kuin sosiaalihuollon luottamustehtävää hoitava ei saa paljastaa asiakirjan salassa pidettävää sisältöä tai tietoa, joka asiakirjaan merkittynä olisi salassa pidettävä, eikä muutakaan sosiaalihuollon tehtävissä toimiessaan tietoonsa saamaansa seikkaa, josta lailla on säädetty vaitiolovelvollisuus. Vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvaa tietoa ei saa paljastaa senkään jälkeen, kun toiminta sosiaalihuollon järjestäjän tai tuottajan palveluksessa tai tehtävän hoitaminen niiden lukuun on päättynyt.

Asiakaslain 18 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa tai henkilötietolaissa säädetään, sosiaalihuollon järjestäjä tai toteuttaja saa, jos se on välttämätöntä lapsen edun taikka erittäin tärkeän yleisen tai yksityisen edun vuoksi, antaa tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta asiakkaan tai tämän laillisen edustajan suostumuksesta riippumatta tuomioistuimelle tai muulle viranomaiselle asiassa, jossa sosiaalihuollon viranomaiselle on laissa säädetty oikeus tai velvollisuus panna asia vireille taikka osallistua vireillä olevan asian käsittelyyn tai toimeenpanoon antamalla lausunto tai selvitys taikka muulla vastaavalla tavalla. Lisäksi tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta saa antaa sosiaalietuuksia käsittelevälle viranomaiselle tai laitokselle etuutta koskevan väärinkäytöksen selvittämiseksi, jos väärinkäytöstä on perusteltua syytä epäillä.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan sosiaalihuollon järjestäjän tai toteuttajan tulee pyydettäessä antaa asiakkaan tai tämän laillisen edustajan suostumuksesta riippumatta tieto salassa pidettävästä asiakirjasta poliisille, syyttäjäviranomaiselle ja tuomioistuimelle, jos se on tarpeen sellaisen rikoksen selvittämiseksi, josta säädetään ilmoitusvelvollisuus rikoslain (39/1889) 15 luvun 10 §:ssä, taikka jonka enimmäisrangaistus on vähintään neljä vuotta vankeutta.

Mainitun pykälän 3 momentin (muutettu lailla 270/2015) mukaan salassa pidettävästä asiakirjasta saa antaa oma-aloitteisestikin tiedon, kun epäillään edellä 2 momentissa tarkoitettua rikosta taikka silloin, kun epäillään jonkun syyllistyneen siinä mainittua vähäisempään rikokseen, jos sosiaalihuollon järjestäjä ja toteuttaja arvioi sen olevan välttämätöntä lapsen edun taikka erittäin tärkeän yleisen tai yksityisen edun vuoksi. Lisäksi sosiaalihuollon järjestäjä ja toteuttaja saa salassapitovelvollisuuden estämättä ilmoittaa poliisille henkeen tai terveyteen kohdistuvan uhkan arviointia ja uhkaavan teon estämistä varten välttämättömät tiedot, jos henkilö tämän lain mukaisia tehtäviä hoitaessaan on saanut tietoja olosuhteista, joiden perusteella hänellä on syytä epäillä jonkun olevan vaarassa joutua väkivallan kohteeksi.

Säädösvalmisteluaineisto

Poliisilain 4 luvun 2 §:n 1 momentin esitöiden (HE 224/2010 vp) mukaan säännös vastaisi aiemman poliisilain 35 §:n 1 momenttia. Mainitun lainkohdan esitöissä (HE 57/1994 vp) on esitetty muun ohella seuraavaa:

”Pykälässä määritelty tietojensaantioikeus syrjäyttäisi muualla laissa säädetyt salassapitovelvollisuudet, ellei salassapitovelvollisuutta koskevassa säännöksessä nimenomaan kielletä tietojen luovuttamista poliisille. Kielto voidaan ilmaista myös luettelemalla tietojensaantiin oikeutetut viranomaiset mainitsematta poliisia niiden joukossa.

(= = =)

Jos tietojensaantioikeutta on rajoitettu siten, että poliisilla on salassapitosäännöksen mukaan oikeus saada tietoja vain määräedellytyksin tai tiettyyn tarkoitukseen, erityissäännöksiin perustuvia rajoituksia olisi noudatettava poliisilaissa säädettävästä yleisestä tietojensaantioikeudesta huolimatta.

Joidenkin salassapitosäännösten yhteydessä mainitaan nimenomaisesti, että tietoja voidaan antaa salassapitovelvollisuudesta huolimatta ”syyttäjä- ja poliisiviranomaisille rikoksen selvittämiseksi”. Tällaisia poikkeuksia salassapitovelvollisuudesta on säädetty muun muassa pankkitoimintaa koskevissa laeissa, valtion vakuusrahastosta annetun lain 18 §:n 2 momentissa (857/93), merimieslain 73 §:ssä (1006/86), työsuojelun valvonnasta ja muutoksenhausta työsuojeluasioissa annetun lain (131/73) 5 §:ssä, ilmansuojelulain 31 §:n 2 momentissa (66/86), jätehuoltolain (673/78) 43 §:ssä, kotieläintuotannon ohjaamisesta annetun lain (1305/90) 21 §:ssä, maidon väliaikaisesta kiintiömaksusta annetun lain (569/84) 20 §:ssä, maidon väliaikaisesta tuotantokiintiöstä annetun lain (570/84) 30 §:ssä, vartioimisliikeasetuksen 27 §:ssä ja terveydenhoitolain (469/65) 89 §:ssä.”

Asiakaslain esitöissä 18 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 137/1999 vp) on esitetty muun ohella seuraavaa:

”Pykälän 2 ja 3 momenteissa olisi poliisilain 35 §:ään ja oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 23 §:ään nähden ensisijaiset säännökset siitä, millä perusteilla sosiaalihuollon järjestäjä ja toteuttaja olisi velvollinen taikka harkintansa mukaan oikeutettu antamaan tietoja salassapidettävästä asiakirjasta rikoksen selvittämiseksi. Pykälän 2 momentissa on lueteltu edellytykset, joiden vallitessa sosiaalihuollon järjestäjällä ja tuottajalla tai niiden palveluksessa olevalla olisi pyydettäessä velvollisuus antaa poliisille, syyttäjäviranomaiselle ja tuomioistuimelle tieto salassapidettävästä asiakirjasta. Edellytyksenä olisi, että epäillään rikosta, josta on säädetty ilmoitusvelvollisuus rikoslain 15 luvun 10 pykälässä taikka rikosta, josta säädetty enimmäisrangaistus olisi vähintään 4 vuotta vankeutta. Näissä tilanteissa salassapitovelvollisuus väistyisi ja vastaavasti poliisille, syyttäjälle sekä tuomioistuimelle syntyisi aina oikeus saada myös salassa pidettävästä asiakirjasta tieto.

Pykälän 3 momentin mukaan sosiaalihuollon järjestäjä tai toteuttaja voisivat momentissa esitetyin edellytyksin ilmaista poliisille, syyttäjälle ja tuomioistuimelle asiakirjaan sisältyvän salassa pidettävän tiedon myös sellaisissa tilanteissa, joissa epäillään vähäisempää kuin 2 momentissa tarkoitettua rikosta. Esimerkkeinä tällaisista rikoksista voisi mainita epäilyn sellaisesta lapseen tai kehitysvammaiseen kohdistuneesta seksuaalisesta hyväksikäytöstä tai pahoinpitelystä, josta säädetty enimmäisrangaistus on vähäisempi kuin 4 vuotta vankeutta. Tiedon ilmaiseminen edellyttäisi kuitenkin aina, että sosiaalihuollon järjestäjä tai toteuttaja itse arvioisi sen olevan välttämätöntä lapsen edun taikka erittäin tärkeän yleisen tai yksityisen edun vuoksi. Näissä tapauksissa poliisi, syyttäjä tai tuomioistuin eivät kuitenkaan voisi vaatia salassa pidettävään asiakirjaan sisältyvän tiedon ilmaisemista.

Sosiaalihuollon asiakkaista esimerkiksi pahoinpitelevien aikamiespoikien iäkkäät vanhemmat sekä perheessään kaltoinkohtelun kohteiksi joutuvat avo- ja aviopuolisot, kehitysvammaiset sekä lapset saattavat joutua sellaisten rikosten tai niiden uhkausten uhreiksi, joilta he eivät alistetun asemansa taikka puuttuvan rohkeutensa tai toimintakykynsä vuoksi pysty itse suojautumaan. Tämän vuoksi sosiaaliviranomaisille on muun muassa säädetty oikeus viran puolesta panna vireille lähestymiskieltoa koskeva asia.

Rikolliset teot, jotka uhrin kannalta aiheuttavat vakavaksikin koetun uhkan tai kauaskantoisia seurauksia, eivät aina täytä 2 momentissa säädettyjä tiukkoja edellytyksiä. Siksi on välttämätöntä säätää, että sosiaaliviranomaisilla on tällaisissa tilanteissa asiakasta suojellakseen oikeus antaa poliisille ja tuomioistuimelle tietoja myös tilanteissa, joissa 2 momentissa mainitut edellytykset eivät täyty. Edellytyksenä olisi kuitenkin tällöin, että tiedon antaminen olisi välttämätöntä lapsen edun taikka erittäin tärkeän yleisen tai yksityisen edun vuoksi.

Tämän momentin perusteella oikeus arvioida, onko tiedon antaminen välttämätöntä, olisi sosiaalihuollon järjestäjällä ja toteuttajalla, ei poliisilla tai tuomioistuimella. Säännös antaisi siten vain toimintamahdollisuuden, ei loisi tietojenantovelvoitetta, joka voisi vaarantaa sosiaalitoimen mahdollisuuden tukea asiakasta.”

Asiakaslain 18 §:n 3 momenttiin on lisätty jälkimmäinen virke lailla 270/2015. Lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 333/2014 vp) on esitetty seuraavaa:

”Pykälän 3 momenttia esitetään täydennettäväksi siten, että salassapitovelvollisuuden estämättä sosiaalihuollon järjestäjällä ja toteuttajalla olisi myös oikeus ilmoittaa poliisille henkeen tai terveyteen kohdistuvan uhkan arviointia ja uhkaavan teon estämistä varten välttämättömät tiedot, jos henkilö laissa säädettyjä tehtäviä hoitaessaan on saanut tietoja olosuhteista, joiden perusteella hänellä on syytä epäillä jonkun olevan vaarassa joutua väkivallan kohteeksi. Sääntelyn selkeyden ja yhdenmukaisuuden vuoksi on myös sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeudesta annetun lain sääntelyä tarkoituksenmukaista täydentää muiden hallinnonalojen lainsäädännön uudistamista vastaavalla tavalla. Ehdotettu uusi sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 18 §:n 3 momentti mahdollistaisi hengen ja terveyden suojaamiseen liittyvän tiedon antamisen oma-aloitteisesti jo uhka-arvion tekemistä varten. Sosiaalihuollon järjestäjälle ja toteuttajalle saattaa tehtäviensä hoitamisen kautta tulla tietoja, jotka saattavat eräissä tapauksissa olla tarpeellisia edellä tarkoitetun uhka-arvion tekemistä varten. Esitys vastaisi asiasisällöltään muiden viranomaisten vaitiolovelvollisuutta koskeviin säännöksiin tehtävää lisäystä.”

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Helsingin poliisilaitos on pyytänyt kaupungin sosiaaliviranomaiselta tietoja sosiaalihuollon asiakkaasta. Pyydetyt tiedot ovat asiakaslain 14 §:n perusteella salassa pidettäviä ja niitä voidaan luovuttaa vain tietyin edellytyksin. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 13 §:n 2 momentin mukaisesti poliisin on tullut tietoja pyytäessään ilmoittaa tietojen käyttötarkoitus sekä muut tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat.

Tietopyynnössään poliisi on esittänyt, että tietoja pyydetään uhkan arvioimiseksi ja uhkaavan teon estämiseksi ja että poliisilla on syytä epäillä henkilön olevan vaaraksi toisten ihmisten hengelle ja terveydelle.

Poliisilain 4 luvun 2 §:n 1 momentissa säädetään poliisin oikeudesta saada toiselta viranomaiselta salassa pidettäviä tietoja. Kyseisen lainkohdan esitöiden ja asiakaslain 18 §:n esitöiden perusteella on katsottava, että asiakaslain 18 §:n säännökset muodostavat poliisilain 4 luvun 2 §:n 1 momentissa tarkoitetun poliisin tiedonsaantioikeuden rajoituksen. Siten asiakaslain 18 §:ssä säädetyt erityiset edellytykset poliisin tiedonsaannille tulevat sovellettaviksi poliisilain mukaisen yleisen ja laajan tiedonsaantioikeuden sijasta.

Poliisin tietopyynnön perusteella kyse ei ole ollut tapahtuneen rikoksen selvittämisestä eikä rikosepäilystä. Näin ollen poliisin tiedonsaantioikeus ei voi perustua asiakaslain 18 §:n 1 tai 2 momenttiin tai 3 momentin ensimmäiseen virkkeeseen.

Poliisilaitos on esittänyt, että sen tiedonsaantioikeus perustuu asiakaslain 18 §:n 3 momentin toiseen virkkeeseen. Hallinto-oikeus toteaa, että viranomaisella ei ole ollut velvollisuutta luovuttaa poliisille sen pyytämiä tietoja tämän lainkohdan perusteella, koska kyseisen lainkohdan mukaan tietojen luovuttaminen poliisille on harkinnanvaraista eikä sosiaalihuollon järjestäjä tai toteuttaja ole viranomaisen antaman lausunnon mukaan saanut asiakaslain mukaisia tehtäviä hoitaessaan tietoja olosuhteista, joiden perusteella hänellä on syytä epäillä jonkun olevan vaarassa joutua väkivallan kohteeksi.

Poliisilaitos ei ole esittänyt muutakaan perustetta tiedonsaantioikeudelleen. Valitus on näin ollen hylättävä.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä hallintolainkäyttölain 34 §:n 2 ja 3 momentti, laki oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa 9 §:n 3 momentti ja julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 4 ja 5 kohta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Liisa Selvenius-Hurme, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Helsingin poliisilaitos on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveystoimialan nuorten palvelujen ja aikuissosiaalityön johtajan päätökset kumotaan ja pyydetyt tiedot velvoitetaan luovuttamaan poliisilaitokselle. Poliisilaitos on vaatinut myös, että valitusasian todetaan olevan yleisöltä kokonaan salassa pidettävä. Lisäksi poliisilaitos on vaatinut todettavaksi, että tietopyynnössä tarkoitettu henkilö ei ole hallintoprosessissa asianosaisen asemassa, tai jos häntä pidetään asianosaisen asemassa olevana, sovellettavaksi tulee asianosaisjulkisuuden rajoitussäännös.

Vaatimusten tueksi on uudistettu valituksessa hallinto-oikeudelle esitetty ja lausuttu lisäksi muun ohella seuraavaa:

Poliisin tietopyynnön perusteena on sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (asiakaslaki) 18 §:n 3 momentin toisen virkkeen säännös salassa pidettävien tietojen antamisesta poliisille asiakkaan suostumuksesta riippumatta sekä poliisilain 4 luvun 2 §:n 1 momentin säännös poliisin tiedonsaantioikeudesta viranomaisilta.

Pyydetyt tiedot ovat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 25 kohdan ja asiakaslain 14 §:n 1 momentin perusteella salassa pidettäviä. Kaikki pyydetyt tiedot eivät kuitenkaan kuulu yksityisyyden suojan ydinalueeseen, millä on merkitystä intressipunninnassa salassapidon ja toisen viranomaisen tiedonsaantioikeuden välillä. Tällaisia yksityisyyden suojan reuna-alueelle kuuluvia tietoja ovat ainakin poliisin pyytämät tiedot tietopyynnössä tarkoitetun henkilön puhelinnumerosta, asuinpaikasta, mahdollisesta siirtymisestä omaan asuntoon ja koulunkäynnin jatkamisesta. Siten asiassa on mahdollista päätyä ratkaisuun, jossa osa pyydetyistä tiedoista luovutetaan ja osaa ei. Nyt sosiaaliviranomainen on tehnyt ratkaisun olla antamatta mitään pyydettyjä tietoja, mikä päätös on liian kategorinen ja riittämättömästi perusteltu.

Poliisi on pyytänyt tietoja rikoksen estämiseksi ja vaaralliseksi katsomaansa henkilöä koskevan uhka-arvioinnin tekemiseksi. Sen tarkoituksena on arvioida henkilön väkivaltaisen käyttäytymisen todennäköisyyttä ja vakavuutta ja tämän uhan konkreettista kohdetta, aikaa ja paikkaa. Tämän tiedon perusteella poliisi pyrkii estämään mahdollisen väkivaltarikoksen ja suojaamaan toisten henkeä, terveyttä ja koskemattomuutta. Pyydetyt tiedot ovat välttämättömiä, koska ne auttavat merkittävästi paikantamaan uhka-arvioinnin kohteena olevan henkilön ja hänen seurassaan olevat muut mahdolliset vaaralliset henkilöt mahdollistaen siten jatkotoimenpiteet kuten poliisilain 5 luvun mukaisten tiedonhankintakeinojen käyttämisen. Tällä perusteella poliisin on välttämätöntä saada tiedot osoitteesta, koulunkäyntipaikasta ja puhelinnumerosta. Tiedot tukitoimista ja niiden toteutumisesta, päihteiden käytöstä ja koulunkäynnin jatkamisesta auttavat yhteiskuntaan integroitumisen arvioinnissa. Syrjäytyminen ja sosiaalisten suhteiden puuttuminen sekä päihteiden käyttö lisäävät riskiä väkivaltaiseen käyttäytymiseen.

Asiakaslain 18 §:n 3 momentin toisen virkkeen mukaan sosiaalihuollon järjestäjä ja toteuttaja saa salassapitovelvollisuuden estämättä ilmoittaa poliisille henkeen tai terveyteen kohdistuvan uhkan arviointia ja uhkaavan teon estämistä varten välttämättömät tiedot, jos henkilö tämän lain mukaisia tehtäviä hoitaessaan on saanut tietoja olosuhteista, joiden perusteella hänellä on syytä epäillä jonkun olevan vaarassa joutua väkivallan kohteeksi. Sosiaaliviranomainen on evännyt poliisin tiedonsaantioikeuden tämän säännöksen perusteella sen vuoksi, että tiedonsaanti edellyttäisi sitä, että tietopyynnön vastaanottavalla yksittäisellä sosiaalityöntekijällä on tietoa siitä, että joku on vaarassa joutua väkivallan kohteeksi. Merkitystä ei voida kuitenkaan antaa sille sattumanvaraiselle seikalle, kuka yksittäinen sosiaalityöntekijä on työvuorossa tai kuka työvuorossa olevista sosiaalityöntekijöistä sattuu ottamaan vastaan poliisin tietopyynnön ja alkaa sitä käsitellä.

Tietopyyntö osoitetaan viranomaiselle eikä yksittäiselle sosiaalityöntekijälle, koska tietoja luovuttavaksi tahoksi on laissa säädetty sosiaalihuollon järjestäjä ja toteuttaja, ei yksittäinen sosiaalityöntekijä. Lisäksi poliisin tietopyynnön ja sosiaalityöntekijän sen yhteydessä saamien tietojen on katsottava saadun asiakaslain mukaisia tehtäviä hoidettaessa, sillä tietojen luovutuksen perusteista on säädetty mainitussa laissa. Säännöksessä ei edellytetä sitä, että sosiaaliviranomaisella tai työntekijällä tulisi välttämättä olla tieto tiedonluovutukseen oikeuttavista olosuhteista ennen kuin poliisin tietopyyntö otetaan vastaan. Sosiaalityöntekijä voi saada väkivaltauhasta ratkaisevaa tietoa myös poliisin tietopyynnöstä. Siten sosiaalityöntekijän tulee ottaa huomioon tietopyynnöstä saamansa tiedot kohdehenkilöstä ja yhdistää ne sosiaalitoimen tiedossa oleviin muihin tietoihin, minkä jälkeen vasta arvioidaan tietojen poliisille luovuttamisen edellytyksiä.

Asiakaslain säännös mahdollistaa sosiaaliviranomaisen oma-aloitteisen ilmoitusvelvollisuuden poliisille. Sitä suuremmalla syyllä se mahdollistaa ja oikeuttaa sosiaalityöntekijän kertomaan kysymyksessä olevat tiedot poliisin pyynnöstä. Potentiaalisen väkivallan kohteena olevan henkilön henkilöllisyyttä ei tarvitse vielä pystyä yksilöimään vaan tyypillistä uhka-arvioinnissa onkin se, että teon kohdentumista ja uhan vakavuutta vielä selvitellään. Selvää joka tapauksessa on se, että uhka-arvioinnin kohteena oleva teko kohdistuisi muiden henkilöiden henkeen tai terveyteen eikä vähemmän tärkeisiin oikeushyviin.

Joka tapauksessa nyt valitusasian yhteydessä on tuotu esille lisätietoja, ja näiden tietojen on katsottava viimeistään valitusta käsiteltäessä tulleen sosiaaliviranomaisen ja hallinto-oikeuden tietoon. Helsingin poliisilaitos on nyt kysymyksessä olevassa asiassa saanut Suojelupoliisilta ja keskusrikospoliisilta tehtäväkseen laatia uhka-arvio ja estää mahdollinen uskonnollisista, poliittisista tai ideologisista motiiveista tehty terroriteko. Siten uhka-arvion tarpeellisuudesta on olemassa useamman poliisiyksikön näkemys ja henkilö on valikoitunut tietyn seulonnan jälkeen uhka-arvion kohdehenkilöksi. Terroriteot ovat perhe- ja läheisväkivaltatilanteita vakavampia siinä mielessä, että ne kohdistuvat tyypillisesti julkisissa paikoissa oleviin ihmismassoihin ja siksi uhreja on yleensä useita. Toteutuessaan terroriteko olisi sellainen rikos, jonka osalta sosiaaliviranomaisen salassapitovelvollisuus väistyisi esitutkinnassa asiakaslain 18 §:n 2 momentin perusteella. Tuossa säännöksessä viitataan rikoslain 15 luvun 10 §:ssä tarkoitettuihin rikoksiin ja sellaisiin rikoksiin, joista säädetty maksimirangaistus on vähintään neljä vuotta vankeutta.

Asiakaslain 18 §:n 3 momentin toinen virke on säädetty nimenomaan poliisin uhka-arvioinnin tekemistä ja uhkaavan teon estämistä varten. Poliisi on uhka-arvioinnista vastaava viranomainen ja se kerää tietoja eri viranomaisilta yhdistäen ne tavoitteenaan saada riittävän kattava, oikea ja ajantasainen kokonaiskuva kohdehenkilön vaarallisuudesta. Mikäli tieto pirstaloituu usealle eri viranomaiselle, niiden toimintayksiköille tai jopa yksittäisille viranhaltijoille ja poliisin tiedonsaantioikeus jäisi vain yksittäisten viranhaltijoiden oma-aloitteisten ilmoitusten varaan, ei lain tarkoitus viranomaisten välisestä joustavasta tiedonvälityksestä, uhka-arvion laatimisesta ja uhkaavan teon estämisestä pääse toteutumaan alkuunkaan. Poliisin tulee mainitun säännöksen nojalla voida myös itse aktiivisesti kerätä tietoja eri viranomaisilta.

Asiakaslain 18 §:n 3 momentin muutoksen yhteydessä muutettiin myös useita muita viranomaisia koskevia lakeja vastaavalla tavalla. Lainmuutoksia koskevan hallituksen esityksen (HE 333/2014 vp) mukaan perhe- ja lapsensurmia selvitettäessä yhdeksi ongelmaksi oli havaittu puutteet viranomaisten välisessä tiedonvaihdossa. Silloin voimassa olleiden säännösten mukaan tietojen vaihtaminen edellytti pääsääntöisesti tietoja tarvitsevan viranomaisen esittämää pyyntöä, eivätkä viranomaiset voineet luovuttaa tietoja oma-aloitteisesti. Tämä koettiin ongelmalliseksi väkivallan ehkäisyssä ja ennalta estämisessä. Vakavien väkivalta- ja uhkatilanteiden estämistä varten tuli nykyistä sääntelyä selkeyttää siten, että poliisilta ei salassapitosäännösten takia jää saamatta välttämättömiä tietoja vakavan henkeen ja terveyteen kohdistuvan uhkan arviointia ja uhkaavan teon estämistä varten.

Asiakaslain 18 §:n 3 momentin toisella virkkeellä on annettu sosiaaliviranomaiselle oikeus oma-aloitteiseen tiedon antamiseen poliisille. Säännöksellä ei ole kuitenkaan tarkoitettu poistaa sosiaaliviranomaisen oikeutta antaa pyynnöstä tietoa poliisille. Tyypillisesti juuri sosiaaliviranomaisilla on merkityksellistä tietoa väkivaltarikosten ennalta estämisen ja uhka-arvioinnin laatimisen suhteen. Lisäksi esitöissä on tuotu esille väkivaltarikosten estämiseen liittyvä merkittävä julkinen ja yksityinen intressi. Tämä puoltaa poliisin tiedonsaantioikeutta myös nyt käsillä olevassa asiassa. Huomioon ei voida ottaa vain salassapitosäännösten suojaamaa yksityistä intressiä, vaan myös väkivallan kohteen yksityinen intressi eli perustuslaissa suojattu oikeus elämään, henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen.

Asiakaslain 18 §:n 3 momentin toista virkettä on tulkittava yhdessä poliisilain 4 luvun 2 §:n 1 momentin kanssa. Vaikka asiakaslaissa on erityisäännös tiedonluovutuksesta, se ei tarkoita sitä, että poliisilain mainittu säännös olisi asian arvioinnissa merkityksetön. Erityissäännöksen olemassaolosta ei voida myöskään tehdä kategorista vastakohtaispäätelmää siten, että yleissäännöstä ei voitaisi lainkaan soveltaa.

Hallinto-oikeuden päätöksessä omaksutut tiukat tulkintaratkaisut estävät poliisin riittävän tiedonsaannin vakavien väkivaltarikosten ja terroristitekojen ehkäisemiseksi. Poliisin tiedonsaanti näin tärkeässä tehtävässä ei voi olla muiden ja toisistaan erillään toimivien viranomaisten oma-aloitteisen ilmoitusoikeuden varassa, vaan poliisin tulee keskeisenä turvallisuusviranomaisena ja rikosten estämisen vastuuviranomaisena voida keskitetysti ja oma-aloitteisesti kerätä tietoa eri viranomaisilta, yhdistää näin saadut tiedot ja muodostaa kohdehenkilön vaarallisuudesta kokonaiskuva, joka perustuu riittäviin, oikeisiin ja ajantasaisiin tietoihin.

Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveystoimialan vs. toimialajohtaja on selityksessään esittänyt, että poliisilaitoksen valitus hylätään. Selityksessä on uudistettu aikaisemmin esitetty ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Asiakaslain 18 §:n 3 momentin toisen virkkeen säätämistä koskevan hallituksen esityksen (HE 333/2014 vp) yleisperusteluissa on todettu säännöksen tarkoituksena olevan lisätä tiedonvaihtoa viranomaisten välillä, jotta perhe- ja lapsensurmien ja perheväkivallan ehkäisy ja estäminen voitaisiin toteuttaa tehokkaasti. Kysymys ei siis ollut varsinaisesti terroristisen rikollisuuden ehkäisyn edellytysten vahvistamisesta. Edellä sanotun johdosta on luonnollista, että keskeinen tekijä säännöksen soveltamisen kannalta on sosiaalityöntekijä, joka kohtaa kriisiytyneessä tilanteessa olevien perheiden jäseniä, jolloin potentiaalisen väkivallan uhan kohteeksi joutuva henkilö tai henkilöpiiri on tiedossa. Asia on toisin poliisilaitoksen Suojelupoliisilta ja keskusrikospoliisilta saamassa toimeksiannossa.

Olennaista säännöksen soveltamisen kannalta on, että myös uhkan arviointia varten tehtävä ilmoitus poliisille edellyttää, että ilmoittaja on sosiaalihuollon tehtäviä hoitaessaan saanut tietoja olosuhteista, joiden perusteella on syytä epäillä jonkun olevan vaarassa joutua väkivallan kohteeksi. Nuorten palvelujen ja aikuissosiaalityön johtajan tekemässä päätöksessä oli kysymys siitä, että sosiaalityöntekijällä ei ollut mitään tietoja tällaisista olosuhteista.

Jos sosiaalityöntekijä luovuttaisi salassa pidettäviä asiakastietoja poliisille, vaikka hänellä ei olisi tietoja olosuhteista, joiden perusteella hänellä on syytä epäillä jonkun olevan vaarassa joutua väkivallan kohteeksi, hän syyllistyisi todennäköisesti rikoslaissa rangaistavaksi säädettyyn virkasalaisuuden rikkomiseen.

Helsingin poliisilaitos ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Helsingin poliisilaitoksen valituslupahakemus hylätään siltä osin kuin se kohdistuu Helsingin hallinto-oikeuden päätökseen jättää tutkimatta poliisilaitoksen valituksessa esitetyt vaatimukset liittyen poliisin tietopyynnön ja tietopyyntöön annetun päätöksen salassapitoon. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen tältä osin.

Korkein hallinto-oikeus myöntää Helsingin poliisilaitokselle valitusluvan muilta osin ja tutkii asian.

2. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Valituslupahakemuksen osittainen hylkääminen

Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei edeltä ratkaisulauselmasta ilmeneviltä osin ole hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 33 §:n 3 momentti, hallintolainkäyttölain 13 §:n 3 ja 4 momentti sekä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 126 §:n 1 momentti, valituslupahakemus on sanotulta osin hylättävä.

2. Valituksen hylkääminen

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja sosiaalihuollon asiakkaasta tai työhallinnon henkilöasiakkaasta sekä tämän saamasta etuudesta tai tukitoimesta taikka sosiaalihuollon palvelusta tai työhallinnon henkilöasiakkaan palvelusta taikka tietoja henkilön terveydentilasta tai vammaisuudesta taikka hänen saamastaan terveydenhuollon ja kuntoutuksen palvelusta taikka tietoja henkilön seksuaalisesta käyttäytymisestä ja suuntautumisesta.

Julkisuuslain 29 §:n 1 momentin mukaan viranomainen voi antaa toiselle viranomaiselle tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta, jos:

1) tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen on laissa erikseen nimenomaisesti säädetty;

2) se, jonka etujen suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty, antaa siihen suostumuksensa;

3) asiakirja on tarpeen käsiteltäessä ennakkotietoa, ennakkoratkaisua, viranomaisen päätöksestä tehtyä muutoksenhakua taikka toimenpiteestä tehdyn kantelun tai alistusasian taikka kansainväliselle lainkäyttö- tai tutkintaelimelle tehdyn valituksen käsittelemiseksi;

4) tieto on tarpeen viranomaiseen kohdistuvan yksittäisen valvonta- tai tarkastustehtävän suorittamiseksi.

Poliisilain 4 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan poliisilla on päällystöön kuuluvan poliisimiehen pyynnöstä oikeus saada viranomaiselta ja julkista tehtävää hoitamaan asetetulta yhteisöltä poliisille kuuluvan tehtävän suorittamiseksi tarpeelliset tiedot ja asiakirjat maksutta ja salassapitovelvollisuuden estämättä, jollei sellaisen tiedon tai asiakirjan antamista poliisille tai tietojen käyttöä todisteena ole laissa nimenomaisesti kielletty tai rajoitettu.

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (asiakaslaki) 14 §:n 1 momentin mukaan sosiaalihuollon asiakirjat, jotka sisältävät tietoja sosiaalihuollon asiakkaasta tai muusta yksityisestä henkilöstä, ovat salassa pidettäviä. Pykälän 2 momentin (812/2000) mukaan salassa pidettävää asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Pykälän 2 momentin mukaan sosiaalihuollon järjestäjän tai toteuttajan tulee pyydettäessä antaa asiakkaan tai tämän laillisen edustajan suostumuksesta riippumatta tieto salassa pidettävästä asiakirjasta poliisille, syyttäjäviranomaiselle ja tuomioistuimelle, jos se on tarpeen sellaisen rikoksen selvittämiseksi, josta säädetään ilmoitusvelvollisuus rikoslain (39/1889) 15 luvun 10 §:ssä, taikka jonka enimmäisrangaistus on vähintään neljä vuotta vankeutta.

Pykälän 3 momentin (270/2015) mukaan salassa pidettävästä asiakirjasta saa antaa oma-aloitteisestikin tiedon, kun epäillään edellä 2 momentissa tarkoitettua rikosta taikka silloin, kun epäillään jonkun syyllistyneen siinä mainittua vähäisempään rikokseen, jos sosiaalihuollon järjestäjä ja toteuttaja arvioi sen olevan välttämätöntä lapsen edun taikka erittäin tärkeän yleisen tai yksityisen edun vuoksi. Lisäksi sosiaalihuollon järjestäjä ja toteuttaja saa salassapitovelvollisuuden estämättä ilmoittaa poliisille henkeen tai terveyteen kohdistuvan uhkan arviointia ja uhkaavan teon estämistä varten välttämättömät tiedot, jos henkilö tämän lain mukaisia tehtäviä hoitaessaan on saanut tietoja olosuhteista, joiden perusteella hänellä on syytä epäillä jonkun olevan vaarassa joutua väkivallan kohteeksi.

Lainvalmisteluaineisto

Poliisilakia koskevan hallituksen esityksen (HE 224/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 4 luvun 2 §:n 1 momentin kohdalla muun ohella, että ”momentti vastaisi asiallisesti voimassa olevan poliisilain 35 §:n 1 momenttia sillä poikkeuksella, että säännöksessä mainittaisiin nykyisen erillisen 3 momentin sijaan suoraan siitä, että tietojen hankkimisesta päättää päällystöön kuuluva poliisimies.”

Kumottua poliisilakia (493/1995) koskevan hallituksen esityksen (HE 57/1994 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 35 §:n 1 momentin (HE:ssä 34 §:n 1 momentti) kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Poliisilla olisi lähtökohtaisesti oikeus saada muilta viranomaisilta sellaiset näiden hallussa olevat tiedot, jotka ovat tarpeen poliisille kuuluvan tehtävän suorittamiseksi. Tietojensaantioikeus liittyisi kaikkiin poliisille viranomaisena kuuluviin tehtäviin siitä riippumatta, säädetäänkö niistä poliisilaissa, esitutkintalaissa vai muussa lainsäädännössä. Tietojensaantioikeudesta lupahallintoa varten annettaisiin kuitenkin erityissäännöksiä tämän pykälän 2 momentissa.

(- - -)

Pykälässä määritelty tietojensaantioikeus syrjäyttäisi muualla laissa säädetyt salassapitovelvollisuudet, ellei salassapitovelvollisuutta koskevassa säännöksessä nimenomaan kielletä tietojen luovuttamista poliisille. Kielto voidaan ilmaista myös luettelemalla tietojensaantiin oikeutetut viranomaiset mainitsematta poliisia niiden joukossa.

Jos kysymyksessä olevien tietojen käyttö todisteena on kielletty tai sitä on rajoitettu, poliisilla olisi oikeus saada tiedot vain sellaisiin tarkoituksiin, joissa niiden käyttö on todistelukieltoja ja -rajoituksia koskevien säännösten mukaan sallittua.

Joidenkin salassapitosäännösten yhteydessä mainitaan nimenomaisesti, että tietoja voidaan antaa salassapitovelvollisuudesta huolimatta ''syyttäjä- ja poliisiviranomaisille rikoksen selvittämiseksi''. Tällaisia poikkeuksia salassapitovelvollisuudesta on säädetty muun muassa pankkitoimintaa koskevissa laeissa, valtion vakuusrahastosta annetun lain 18 §:n 2 momentissa (857/93), merimieslain 73 §:ssä (1006/86), työsuojelun valvonnasta ja muutoksenhausta työsuojeluasioissa annetun lain (131/73) 5 §:ssä, ilmansuojelulain 31 §:n 2 momentissa (66/86), jätehuoltolain (673/78) 43 §:ssä, kotieläintuotannon ohjaamisesta annetun lain (1305/90) 21 §:ssä, maidon väliaikaisesta kiintiömaksusta annetun lain (569/84) 20 §:ssä, maidon väliaikaisesta tuotantokiintiöstä annetun lain (570/84) 30 §:ssä, vartioimisliikeasetuksen 27 §:ssä ja terveydenhoitolain (469/65) 89 §:ssä.

Tiedonsaantioikeuden tarkemmin määritteleviä säännöksiä ovat muun muassa verotuslain 132 §, arvonlisäverolain 212 §, leimaverolain 100 c § ja tullilain 67 §. Niiden mukaan vero- ja tulliviranomaisten on annettava muutoin salassa pidettäviä tietoja ja asiakirjoja asianomaisten viranomaisten käytettäväksi verorikosten syytteeseenpanoa varten sekä pidättämiseen oikeutetun virkamiehen käytettäväksi muunkin rikoksen selvittämistä varten, jos rikoksesta säädetty ankarin rangaistus on enemmän kuin kuusi kuukautta vankeutta. Tietoja saa käyttää ainoastaan siihen tarkoitukseen, johon ne on annettu, eikä niitä saa luovuttaa edelleen, ellei toisin ole säädetty tai tietoja annettaessa määrätty.”

Asiakaslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 137/1999 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 3 luvun kohdalla muun ohella, että ”tähän ehdotukseen sisältyisivät julkisuuslakiin nähden ensisijaiset säännökset sosiaalihuollon järjestäjien ja toteuttajien vaitiolovelvoitteista, asiakirjojen salassapitovelvoitteista sekä oikeudesta saada ja luovuttaa salassapidettäviä tietoja. Sosiaalihuollossa tarvitaan näiden kysymysten osalta erityissäännöksiä toiminnan edellyttämän luottamuksellisuuden vuoksi. Julkisuuslain säännöksiä sovellettaisiin siltä osin kuin tässä laissa ei nimenomaisesti säädettäisi toisin.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 17 §:n kohdalla muun ohella, että ”lain 17 ja 18 §:ään on kirjattu se olemassa oleva viranomais- ja oikeuskäytäntö, joka vallitsee sosiaalihuollon toteuttamisessa. Koska voimassa olevassa lainsäädännössä ei ole tarkemmin säännelty näitä luovutustilanteita, on asiaa pidettävä sekä asiakkaiden että myös luovuttajan näkökulmasta epätyydyttävänä. Lisäksi sosiaalihuollon viranomaisten oikeus ja velvollisuus luovuttaa tietoja rikoksen selvittämiseksi on ollut erittäin puutteellisesti ja jopa ristiriitaisesti säännelty. Tämän vuoksi on perusteltua, ottaen lisäksi huomioon julkisuuslain valmistelussa huomioonotetut periaatteet sekä hallitusmuodon säännökset, että lain tasolla mahdollisimman tarkasti ja selvästi säännellään luovuttajan oikeudet ja toisaalta velvollisuudet tietojen luovutukseen. Ehdotuksen 17 ja 18 § täydentävät julkisuuslaissa säädettyjä yleisiä luovutussäännöstilanteita sekä tämän lain 4 luvussa ja muualla sosiaalihuollon lainsäädännössä erityistilanteita varten annettuja oikeusohjeita ja tulevat siten sovellettavaksi niiden lisäksi.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 18 §:n kohdalla muun ohella seuraavaa:

(- - -)

Kysymys on intressipunninnasta, jota huomattavan usein tarvitaan, kun arvioidaan, tulisiko jonkun yksilön tärkeitä perus- ja ihmisoikeuksia suojata silläkin uhalla, että samalla joudutaan rikkomaan jotain muuta perus- tai ihmisoikeutta. Tärkeämmän oikeushyvän turvaamiseksi on toisinaan välttämätöntä ja samalla oikeutettua loukata vähemmän tärkeää oikeushyvää. Myös Euroopan ihmisoikeussopimus edellyttää viranomaisilta paitsi sitä, että ne pidättyvät omassa toiminnassaan loukkaamasta ihmisoikeuksia myös sitä, että viranomaiset aktiivisesti suojelevat kansalaisille turvattuja ihmisoikeuksia puuttumalla lainkäyttöpiirissään olevien yksityisten henkilöiden tai muiden tahojen toteuttamiin ihmisoikeusloukkauksiin.

(- - -)

Pykälän 2 ja 3 momentit pitäisivät sisällään myös oikeuden tehdä oma-aloitteisesti poliisille ilmoitus epäillystä rikoksesta niissä tarkoitetuin edellytyksin. Kun arvioidaan lapsen etua, tulisi erityisesti seksuaalisen hyväksikäytön tapauksissa ottaa huomioon se mahdollisuus, että sama hyväksikäyttäjä saattaa kohdistaa tekonsa myös muihin vaikutuspiirissään oleviin lapsiin kuin siihen, jonka tapauksessa hyväksikäytön epäily on syntynyt.”

Asiakaslain 18 §:n 3 momentin toinen virke on lisätty momenttiin lainmuutoksella 270/2015. Muun ohella tätä lainmuutosta koskevan hallituksen esityksen (HE 333/2014 vp) yleisperusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:

”Nykyisin voimassa olevien säännösten mukaan viranomaisten välinen tietojen vaihtaminen edellyttää pääsääntöisesti tietoja tarvitsevan viranomaisen esittämää pyyntöä, eivätkä viranomaiset ja muut toimijat lähtökohtaisesti voi luovuttaa tietoja oma-aloitteisesti. Tietojen luovuttaminen siten, että tiedon antaminen perustuu toisen viranomaisen pyyntöön, on koettu ongelmalliseksi väkivallan ehkäisyssä ja ennalta estämisessä. Yleinen ongelma on se, ettei poliisi tiedä toisella toimijalla olevista tiedoista, eikä tämän vuoksi osaa pyytää tietoja toiselta viranomaiselta. Pahimmillaan tilanne johtaa siihen, että vakava väkivallanteko ehtii tapahtua, ennen kuin poliisi saa mitään tietoa. Väkivaltatilanteiden estämiseksi ja ennalta ehkäisemiseksi olisikin välttämätöntä, että yhteiskunnassa viranomaisten tulee tarvittaessa voida oma-aloitteisesti puuttua yksittäisiin henkeen ja terveyteen kohdistuviin uhkaepäilyihin salassapitosäännösten estämättä.

Poliisilla on poliisilain mukaan tarvittaessa laajasti mahdollisuus saada ja luovuttaa salassa pidettäviä tietoja poliisin tehtävän suorittamiseksi tai toisen viranomaisen tehtävää varten. Käytännössä poliisin tiedonsaannin laajuutta rajoittavatkin muut säädökset. Erityisesti epäselvyyttä käytännön soveltajan kannalta on aiheuttanut poliisilain suhde muihin erityislakeihin, esimerkiksi poliisin tiedonsaantioikeus rikoksen estämistilanteissa. Oikeuskäytäntö ei ole selventänyt eri säännösten suhdetta riittävästi. Vakavien väkivalta - uhkatilanteiden estämistä varten tulisi nykyistä sääntelyä selkeyttää siten, että poliisilta ei jää saamatta salassapitosäännösten takia välttämättömiä tietoja vakavan henkeen ja terveyteen kohdistuvan uhkan arviointia ja uhkaavan teon estämistä varten.

Suomessa ei ole yleistä rikoksen ilmoitusvelvollisuutta poliisille, mutta hankkeilla olevan törkeän rikoksen ilmoittamatta jättäminen (rikoslain 15:10) on kriminalisoitu. Viranomaisten salassapitovelvollisuuden ja rikoslain 15 luvun 10 § välinen suhde on katsottu tulkinnanvaraiseksi. Virkamiehen oikeusturvan kannalta ei ole myöskään tarkoituksenmukaista, että viranomaisen ilmoittaminen törkeästä hankkeilla olevasta rikoksesta poliisille perusteltaisiin rikoslain kriminalisoinnilla tai poikkeustilanteisiin tarkoitettuun jälkikäteisen rangaistusvastuusta vapauttavaan sääntelyn eli pakkotila-arvioinnin kautta. Tähän liittyy myös ne vakavat väkivallan uhkatilanteet, jossa viranomaiselle syntyy vakava huoli tilanteesta, mutta ne eivät vielä synnyttäisi rikoslain tunnusmerkistöstä johdettavaa ilmoitusvelvollisuutta tai tiedon oma-aloitteinen luovuttaminen ei olisi muutoin mahdollista. Monien hallinnonalakohtaisten salassapitosäännösten vuoksi lainsäädäntö koetaan laajaksi ja monimutkaiseksi kokonaisuudeksi. Tulkinnanvaraisuus ja epävarmuus lain soveltamisesta voivat aiheuttaa sen, että tärkeätkin tiedot jätetään varmuuden vuoksi antamatta. Tulkinnanvaraisuuksien ja epäselvyyksien poistamiseksi lainsäädäntöä tulisikin kehittää siten, että viranomaisille ja muille niihin rinnastettavilla toimijoille olisi selkeästi säädetty oikeus ilmoittaa salassapitosäännösten estämättä välttämättömät tiedot poliisille, jos viranomaisella on tehtävässään saadun tiedon perusteella syytä epäillä jonkun olevan vaarassa joutua väkivallan kohteeksi.

(- - -)

Esityksen tavoitteena on lisätä viranomaisten mahdollisuuksia ennalta ehkäistä ja estää perhe- ja lastensurmia sekä perheväkivaltaa parantamalla viranomaisten ja muiden toimijoiden välistä tietojenvaihtoa. Viranomaisten ja muiden niihin rinnastettavien palvelutuottajien oma-aloitteiselle tietojenvaihdolla vahvistetaan ja tehostetaan perheväkivallan ehkäisemiseksi sekä perheväkivaltakierteen katkaisemiseksi tehtävää poikkihallinollista yhteistyötä.

Esityksessä ehdotetaan eri viranomaisten vaitioloa koskevien säännösten muuttamista siten, että viranomaisille ja muille toimijoille annettaisiin salassapitovelvollisuuden estämättä oma-aloitteinen oikeus ilmoittaa poliisille henkeen tai terveyteen kohdistuvan uhkan arviointia ja uhkaavan teon estämistä varten välttämättömät tiedot. Ilmoittamisoikeus olisi silloin, kun viranomainen, viranomaisen palveluksessa oleva tai viranomaisen tehtäviin osallistuva on hänelle kuuluvia tehtäviä hoitaessaan saanut tietoja olosuhteista, joiden perusteella hänellä on syytä epäillä jonkun olevan vaarassa joutua väkivallan kohteeksi.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan asiakaslain 18 §:n 3 momentin muutoksen osalta seuraavaa:

”Voimassa olevan sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2000) 18 §:ssä säädetään salassa pidettävien tietojen antamisesta asiakkaan suostumuksesta riippumatta. Pykälän 3 momentissa säädetään oikeudesta antaa oma-aloitteisesti salassa pidettäviä tietoja rikostutkintaa varten. Säännöksen mukaan tietojen antaminen on mahdollista jo tapahtuneen rikoksen esitutkintaa varten.

Pykälän 3 momenttia esitetään täydennettäväksi siten, että salassapitovelvollisuuden estämättä sosiaalihuollon järjestäjällä ja toteuttajalla olisi myös oikeus ilmoittaa poliisille henkeen tai terveyteen kohdistuvan uhkan arviointia ja uhkaavan teon estämistä varten välttämättömät tiedot, jos henkilö laissa säädettyjä tehtäviä hoitaessaan on saanut tietoja olosuhteista, joiden perusteella hänellä on syytä epäillä jonkun olevan vaarassa joutua väkivallan kohteeksi. Sääntelyn selkeyden ja yhdenmukaisuuden vuoksi on myös sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeudesta annetun lain sääntelyä tarkoituksenmukaista täydentää muiden hallinnonalojen lainsäädännön uudistamista vastaavalla tavalla. Ehdotettu uusi sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 18 §:n 3 momentti mahdollistaisi hengen ja terveyden suojaamiseen liittyvän tiedon antamisen oma-aloitteisesti jo uhka-arvion tekemistä varten. Sosiaalihuollon järjestäjälle ja toteuttajalle saattaa tehtäviensä hoitamisen kautta tulla tietoja, jotka saattavat eräissä tapauksissa olla tarpeellisia edellä tarkoitetun uhka-arvion tekemistä varten. Esitys vastaisi asiasisällöltään muiden viranomaisten vaitiolovelvollisuutta koskeviin säännöksiin tehtävää lisäystä.”

Muun muassa asiakaslain 18 §:n 3 momentin muutosta koskevassa hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 41/2014 vp) todetaan valiokunnan kannanottoja koskevassa kohdassa muun ohella seuraavaa:

”Hallituksen esityksen tarkoituksena on lisätä mahdollisuuksia ennalta estää ja ehkäistä perhesurmia ja muuta väkivaltaa erityisesti perheissä. Esityksen taustalla ovat viime vuosina tapahtuneet useat perhe‐ ja lapsensurmat sekä niiden johdosta asetetun perhe‐ ja lapsensurmien ennalta estämistä ja viranomaisten välistä tietojenvaihtoa selvittäneen poikkihallinnollisen työryhmän raportti (sisäministeriön julkaisu 1/2014).

Viranomaisten mahdollisuuksiin arvioida väkivallan uhkaa tai ehkäistä ja estää sitä vaikuttavat niiden käytettävissä olevat tiedot. Voimassa oleva lainsäädäntö edellyttää pääsääntöisesti tietoja tarvitsevan viranomaisen esittämää pyyntöä, eivätkä viranomaiset ja muut toimijat lähtökohtaisesti voi luovuttaa tietoja oma-aloitteisesti. Yleinen ongelma näyttää olevan, ettei poliisi tiedä muilla tahoilla olevista tiedoista eikä näin ollen osaa pyytää niitä. Olemassa olevien merkityksellisten tietojen puuttuminen voi johtaa ja todennäköisesti on johtanutkin väkivallantekoihin sen vuoksi, ettei poliisi ole saanut tietoja, joiden avulla henkirikos tai muu väkivallanteko olisi voitu estää.

Poliisilla on poliisilain (872/2011) mukaan laajalti mahdollisuus saada ja luovuttaa salassa pidettäviä tietoja poliisin tehtävien suorittamiseksi tai toisen viranomaisen tehtäviä varten. Käytännössä poliisin tiedonsaannin laajuutta rajoittavat kuitenkin muut säädökset. Erityisesti epäselvyyttä käytännön soveltamistilanteissa on aiheuttanut poliisilain suhde muihin erityislakeihin.

Hallintovaliokunta toteaa lisäksi, että monien hallinnonalakohtaisten salassapitosäännösten vuoksi nykyinen lainsäädäntö koetaan perustellusti laajaksi ja monimutkaiseksi kokonaisuudeksi. Säännösten tulkinnanvaraisuus ja epävarmuus lain soveltamisesta lisäävät osaltaan riskiä siitä, että tärkeät tiedot jätetään varmuuden vuoksi antamatta.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan vaitioloa koskevien säännösten muuttamista siten, että käsiteltävänä olevista lakiehdotuksista ilmeneville viranomaisille ja muille toimijoille annetaan salassapitovelvollisuuden estämättä oma-aloitteinen oikeus ilmoittaa poliisille henkeen tai terveyteen kohdistuvan uhkan arviointia ja uhkaavan teon estämistä varten välttämättömät tiedot. Ilmoittamisoikeus on säädettävien lainmuutosten perusteella olemassa, kun sosiaali‐ ja terveydenhuollossa, oppilaitoksessa tai nuorisotoimessa toimiva taikka hätäkeskustoiminnan tehtäviä hoitava on hänelle kuuluvia tehtäviä hoitaessaan saanut tietoja olosuhteista, joiden perusteella hänellä on syytä epäillä jonkun olevan vaarassa joutua väkivallan kohteeksi.

Perhe‐ ja lapsensurmia samoin kuin perheväkivaltaa yleensäkin voidaan pitää merkittävänä yhteiskunnallisena ongelmana, jonka torjuntaan on panostettava tehokkaasti. Valiokunta korostaa niitä eri toimenpiteitä, joilla voidaan varmistua uuden lainsäädännön täysimääräisestä hyödyntämisestä väkivaltauhkien torjumiseksi myös käytännössä. Valiokunta toteaa tyytyväisyydellä, että hallituksen esitykseen sisältyvät säännökset on muotoiltu siten, että ne koskevat myös muun väkivallan kuin perheväkivallan ehkäisemistä.

Lakiehdotuksissa on kysymys oikeudesta ilmoittaa poliisille henkeen tai terveyteen kohdistuvan uhkan arviointia ja uhkaavan teon estämistä varten välttämättömät tiedot. Valiokunta korostaa, että tietojen luovuttamiseen oikeutettujen on osattava ottaa ja myös otettava uuden lainsäädännön mahdollisuudet täysimääräiseen ja tehokkaaseen käyttöön työssään. Tietojen luovuttamatta jättäminen ei saa johtua siitä, ettei lakia ole kirjoitettu ehdottoman velvoitteen muotoon. Väkivallan uhkasta ilmoittaminen kuuluu luonnostaan vastuulliseen toimintaan ja virkavelvollisuuksiin. Tietojen ilmoittaminen poliisille väkivaltauhkien ennalta estämiseksi tuskin voi tapahtua liian kevyin perustein, kun laki lähtee siitä, että toisella toimijataholla olevia tietoja tarvitaan myös uhkatilanteen ennalta tapahtuvaa arviointia varten. Tilanteessa, jossa saatujen tietojen avulla tehdyn uhka-arvion perusteella kyetään ennalta estämään väkivaltatilanne, toiselta toimijalta saadut tiedot koituvat tällaisessa sekä mahdollisen uhkaavan tilanteen kohteen että uhkan aiheuttajan parhaaksi.”

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Helsingin poliisilaitos on pyytänyt saada Helsingin kaupungin sosiaalivirastolta eräitä poliisilaitoksen tietopyynnössä mainittua sosiaalihuollon asiakasta koskevia salassa pidettäviä tietoja väkivaltaista käyttäytymistä koskevan uhka-arvion laatimista varten. Asiassa on kysymys erityisesti siitä, mikä on tietojen saantia viranomaiselta koskevan poliisilain 4 luvun 2 §:n 1 momentin ja asiakaslain 18 §:n ja siinä erityisesti henkeen tai terveyteen kohdistuvan uhkan arviointia ja uhkaavan teon estämistä varten välttämättömien tietojen ilmoittamista poliisille koskevan 3 momentin toisen virkkeen suhde ja onko poliisilaitoksella oikeus saada pyytämänsä tiedot mainittujen säännösten perusteella.

Poliisilaitoksen pyytämät tiedot ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdan ja asiakaslain 14 §:n 1 momentin perusteella salassa pidettäviä. Asiassa ei ole tarpeen arvioida, ovatko pyydetyt tiedot mahdollisesti salassa pidettäviä myös joidenkin muiden säännösten perusteella.

Julkisuuslain 29 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan viranomainen voi antaa toiselle viranomaiselle tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta, jos tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen on laissa erikseen nimenomaisesti säädetty. Poliisilain 4 luvun 2 §:n 1 momentti on tällainen erityissäännös, johon poliisilaitoksen oikeus saada pyytämänsä salassa pidettävät tiedot esitettyä tarkoitusta eli uhka-arvion laatimista varten voisi lähtökohtaisesti perustua. Tämä kuitenkin edellyttää poliisilain 4 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan sitä, että pyydetyn tiedon tai asiakirjan antamista poliisille ei ole laissa nimenomaisesti kielletty tai rajoitettu.

Salassa pidettävien tietojen antamista sosiaalihuollon asiakkaan suostumuksesta riippumatta koskevaa asiakaslain 18 §:ää on sitä kokonaisuutena arvioiden ja lainvalmisteluaineistossa lausuttu huomioon ottaen pidettävä säännöksenä, jolla poliisin oikeutta saada tietoja ja asiakirjoja on poliisilain 4 luvun 2 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla nimenomaisesti rajoitettu. Poliisilaitoksella ei siten ole oikeutta saada pyytämiään tietoja Helsingin kaupungin sosiaalivirastolta poliisilain 4 luvun 2 §:n 1 momentin perusteella vaan tietojensaantioikeus määräytyy yksinomaan asiakaslain 18 §:ssä säädetyn perusteella.

Tietojen ilmoittamista poliisille henkeen tai terveyteen kohdistuvan uhkan arviointia ja uhkaavan teon estämistä varten koskeva asiakaslain 18 §:n 3 momentin toinen virke koskee ainoastaan tietojen oma-aloitteisen luovuttamisen edellytyksiä. Poliisilaitoksella ei jo tästä syystä ole sanotun säännöksen perusteella oikeutta saada pyytämiään tietoja.

Kun kysymys ei ole ollut muustakaan asiakaslain 18 §:ssä tarkoitetusta tietojen luovuttamista koskevasta tilanteesta, poliisilaitoksella ei ole oikeutta saada pyytämiään tietoja Helsingin kaupungin sosiaalivirastolta. Tietopyyntö on näin ollen voitu hylätä.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.