KHO:2021:26

Asiassa oli kysymys siitä, olivatko erään epäiltyjä huumausainerikoksia koskeneen esitutkintapöytäkirjan liitteinä olleet videoleikkeet julkisia vai salassa pidettäviä asiakirjoja. Leikkeillä esiintyi kaksi henkilöä, ja niissä oli kuvattu valmistautumista huumausaineiden käyttämiseen ja toisen henkilön osalta myös huumausaineiden käyttämistä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan lisäksi myös momentin 32 kohta voi tulla sovellettavaksi esitutkinta-asiakirjojen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä koskevassa arvioinnissa niiltäkin osin kuin asiakirjoihin sisältyi 26 kohdassa tarkoitettujen henkilötahojen yksityiselämään liittyviä tietoja.

Videoleikkeet oli kuvattu kotirauhan piiriin kuuluvassa paikassa ja korkeimman hallinto-oikeuden arvion mukaan niiltä välittyi lisäksi informaatiota vallinneesta ilmapiiristä sekä leikkeillä esiintyvien henkilöiden käyttäytymisestä, tunnetiloista ja persoonallisuudesta sen kaltaisesti, että tätä informaatiota oli pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettuna tietona henkilön elintavoista ja henkilökohtaisista oloista. Videoleikkeet olivat siten sanotun lainkohdan perusteella salassa pidettäviä, vaikka tieto toisen leikkeillä esiintyvän henkilön leikkeillä kuvatusta huumausaineiden käyttämisestä ja siihen valmistautumisesta oli sinänsä tullut julkiseksi kirjoitettuna tekstinä esitutkintapöytäkirjassa.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 24 § 1 momentti 26 ja 32 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 11.10.2019 nro 19/0662/5

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin poliisilaitos on päätöksellään 6.9.2018 hylännyt toimittaja A:n pyynnön saada esitutkintapöytäkirjaan 5500/R/22588/18 sisältyvä liite numero 13. Pyydetty esitutkintapöytäkirjan liite koostuu B:n matkapuhelimesta jäljennetyistä kahdesta videoleikkeestä. Kyseessä olevassa rikostutkinnassa on selvitetty Helsingissä ja Vantaalla 8.10.2014–24.3.2018 välisenä aikana tapahtuneita huumausainerikoksia, joissa epäiltyinä ovat olleet B ja eräs toinen henkilö. Helsingin poliisilaitoksen päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Liite sisältää rikoksesta epäiltyjen yksityiselämään liittyviä arkaluonteisia tietoja sekä tietoja henkilöiden elintavoista. Lisäksi videoleikkeet on kuvattu kotirauhan suojaamassa paikassa.

Videoleikkeet sisältävät sellaisia tietoja, että ne ovat kokonaisuudessaan salassa pidettäviä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 26 ja 32 kohtien perusteella. Tallenteiden sisältö huomioon ottaen on syytä olettaa, että tietojen antaminen voisi johtaa tallenteissa esiintyvien henkilöiden yksityisyyden suojan loukkaamiseen. Poliisilaitoksen näkemyksen mukaan kyseessä olevat tiedot kuuluvat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin eikä niitä tämän vuoksi voida luovuttaa yleisölle.

Poliisin esitutkinnassa hankkima aineisto kuvaa kyseisten henkilöiden yksityiselämää ja elintapoja siinä määrin, että videoleikkeiden julkitulon voidaan katsoa vaarantavan salassapidon suojaamia etuja. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain esitöissä (HE 30/1998 vp) on nimenomaisesti todettu, että elintapoja kuvaaviin tietoihin kuuluvat muun muassa päihteiden käyttöä koskevat tiedot. Hallituksen esityksen mukaan yksityiselämän perustuslaillinen suoja voidaan toteuttaa vain säätämällä yksilöiden omaan elinpiiriin kuuluvat tiedot salassa pidettäviksi.

Rikosasiaa käsittelevä tuomioistuin saattaa omassa harkinnassaan päätyä toisenlaiseen ratkaisuun, mutta sillä ei ole poliisilaitoksen päätöksen kannalta merkitystä, koska poliisilaitos voi soveltaa ainoastaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Helsingin poliisilaitoksen päätöksestä sekä vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muun ohella:

26) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja rikoksesta epäillyn, asianomistajan tai muun rikosasiaan liittyvän henkilön yksityiselämään liittyvistä arkaluonteisista seikoista samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja rikoksen uhrista, jos tiedon antaminen loukkaisi rikoksen uhrin oikeuksia tai hänen muistoaan tai läheisiään, jollei tiedon antaminen ole tarpeen viranomaisen tehtävän suorittamiseksi;

Lainvalmisteluaineisto

Hallituksen esityksessä laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja siihen liittyviksi laeiksi (HE 30/1998 vp) todetaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

”Epäkohtien poistamiseksi ehdotetaan säädettäväksi, että esitutkinta-asiakirjoihin sisältyvät yksityiselämään liittyvät arkaluonteiset tiedot jäisivät esitutkinnan päätyttyäkin salaisiksi. Säännös merkitsee myös, että silloin kun oikeudenkäyntiaineistoon sisältyy kohdassa tarkoitettuja tietoja, tulee aineisto aina pitää näiltä osin käsittelyn päätyttyä salaisena. Kohtaan ei edellä tarkoitetuilta osin sisälly vahinkoedellytyslauseketta, joten nämä tiedot kuuluisivat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin.”

Samassa hallituksen esityksessä todetaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

”Momentin 32 kohdan mukaan asiakirjat, jotka sisältävät muun kuin poliittisessa luottamustehtävässä toimivan tai sellaiseen tehtävään pyrkivän henkilön poliittista vakaumusta koskevia tietoja taikka tietoja henkilön yksityiselämän piiriin kuuluvista mielipiteistä, elintavoista, harrastuksista, perhe-elämästä ja muista henkilökohtaisista oloista, kuuluisivat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin.

(---)

Elintapoja kuvaaviin tietoihin kuuluvat muun muassa päihteiden käyttöä koskevat tiedot. Siten esimerkiksi poliisin suorittamia päihtymispidätyksiä koskevat tiedot olisivat salassa pidettäviä.”

Asiassa saatu selvitys ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Tietopyynnön kohteena on ollut epäiltyä huumausainerikosta koskevan esitutkintapöytäkirjan 550/R/22588/18, oikeastaan 5500/R/22588/18, liite numero 13, joka koostuu rikoksesta epäillyn matkapuhelimesta jäljennetystä kahdesta videoleikkeestä. Videoleikkeet on kuvattu kotirauhan suojan piiriin kuuluvassa paikassa ja niissä kuvataan muun muassa huumausaineiden käyttöä ja annostelua. Poliisilaitos on perustellut videoleikkeiden salassapitoa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 ja 32 kohdilla.

Vaikka kyseessä olevan huumausainerikoksiin liittyvän esitutkinnan yhteydessä tieto siitä, että teosta epäilty on käyttänyt ja annostellut huumausaineita, ei itsessään ole salassa pidettävä tieto, hallinto-oikeus katsoo, että nyt kyseessä olevat videoleikkeet sisältävät tietoja siinä esiintyvien henkilöiden yksityiselämän piiriin kuuluvista elintavoista ja henkilökohtaisista oloista, jotka julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan perusteella ovat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piirissä. Asiakirjojen salassa pidettäviä osia ei ole mahdollista erottaa asiakirjojen julkisista osista. Poliisilaitoksen on siten tullut kieltäytyä antamasta pyydettyä esitutkintapöytäkirjan liitettä. Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Oikeudenkäyntikulut

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Liisa Selvenius-Hurme ja Jonna Konstari. Esittelijä Lotta Haverinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Helsingin poliisilaitoksen päätökset kumotaan ja poliisilaitos määrätään luovuttamaan asiakirjapyynnössä tarkoitetut esitutkintapöytäkirjan liitteenä olevat videoleikkeet. Lisäksi A on vaatinut, että poliisilaitos velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on pitänyt videoleikkeitä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan perusteella salassa pidettävinä katsoen, että ne sisältäisivät tietoja niissä esiintyvien henkilöiden yksityiselämän piiriin kuuluvista elintavoista ja henkilökohtaisista oloista. Tämä ei pidä paikkaansa.

Kysymys on siitä, onko videoilla näkyvä huumausaineiden käyttö katsottavissa arkaluonteiseksi yksityiselämään kuuluvaksi elintavaksi ja henkilökohtaiseksi olosuhteeksi.

Helsingin käräjäoikeus langetti B:lle 17.8.2018 kymmenen kuukauden ehdollisen vankeusrangaistuksen. B oli hankkinut, käyttänyt ja luovuttanut muille kaikkiaan 118 grammaa erittäin vaaralliseksi luokiteltua kristallia 2014–2018. Rikoksen tekeminen ei voi kuulua yksityiselämän piiriin.

Poliisilaitos ei ole salannut esitutkintapöytäkirjasta tietoja huumausaineiden käytöstä vaan videoleikkeet, joilla se näkyy. Esitutkintapöytäkirjan johdannossa on kuvattu videoleikkeitä näin: ”B käyttää metamfetamiinia polttamalla sekä annostelee metamfetamiinia injektioruiskuun käytettäväksi. Videolla on nähtävissä myös minigrip-pussi joka sisältää kristallimaisia rakeita.”

Erittäin vaarallisen huumausaineen videoitua käyttöä ei voida pitää arkaluonteisena yksityiselämään kuuluvana seikkana, etenkin kun B on hyvin tunnettu julkisuuden henkilö ja hän on myös itse antanut asiasta haastatteluja. Kun tieto tästä huumausaineiden käytöstä on julkinen, videoita joilla käyttö näkyy, ei voida rajata julkisuuden ulkopuolelle. Vaikka materiaali voi olla B:n näkökulmasta epämieluisaa, tämä ei ole peruste sen salassa pitämiselle. Sillä seikalla, että videot on kuvattu kotirauhan suojaamassa paikassa, ei ole tässä tapauksessa merkitystä.

Poliisilaitos on katsonut videoleikkeiden olevan salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 ja 32 kohtien perusteella. Julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) todetaan lain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan soveltuvan esimerkiksi seksuaalirikoksiin tai väkivaltarikoksen uhrin kuviin. Poliisilaitos on tulkinnut lainkohtaa laajentavasti, kun se on ulotettu rikolliseksi todettuun huumausaineiden käyttöön.

Huumausainerikokseen syyllistymistä on vaikea pitää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettuna elintapana. Jos videoilla näkyy tai kuuluu joitain muita lainkohdan piiriin kuuluvia seikkoja, tulee ottaa huomioon, että julkisuuden henkilönä B on avoimesti kertonut elämästään medialle.

Elintapaa koskevan määritelmän laajentaminen koskemaan huumausainerikosten tai huumausaineiden käyttörikosten tekemistä venyttää salassapitoa huomattavasti yli lainsäätäjän tarkoituksen. Poliisilaitoksen ajattelutavalla kaikki huumausaineen käyttörikokset olisi luokiteltava salassa pidettäviksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 16.11.2005 taltionumero 2999 on selvitetty, että yksityiselämään liittyvän arkaluonteisen seikan käsite on tarkoitettu vastaamaan oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 2 ja 5 §:istä ilmenevää erityisen arkaluonteisen seikan käsitettä. Huumausainerikokset eivät ole rinnastettavissa tällaisiin seikkoihin.

Videoleikkeitä on pyydetty toimituksellista tarkoitusta varten. Materiaalin julkaisemista harkitaan Journalistin ohjeiden perusteella, ja henkilöiden tunnistamiseen johtavat yksityiskohdat peitetään tai jätetään julkaisematta tarvittaessa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan toimittajien sananvapauden rajoittaminen edellyttää erityisen painavia perusteita. Suomen perustuslaki edellyttää välttämättömiä syitä julkisuuden rajoittamiseen. Poliisilaitoksen tulkintoja ei tällaisina voida pitää.

Helsingin poliisilaitos on lausunnossaan esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Poliisilaitos on viitannut päätökseensä, Helsingin hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja hallinto-oikeuden päätökseen sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asiassa on poliisilaitoksen näkemyksen mukaan jo annettu kaikki julkisuuslain mahdollistama ja sananvapauden toteuttamisen kannalta oleel-linen tieto. Oleellisen tiedon ylittävältä osin rikoksesta epäiltyjen yksityisyyden suojaa tulisi pitää asiassa merkityksellisempänä, erityisesti ottaen huomioon sen, että tiedotusvälineiden tiedonsaantioikeutta ei ole säädetty yleisöjulkisuutta laajemmaksi.

A on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmin esittämäänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Esitutkinta-aineiston pääsääntöistä julkisuutta voidaan yksityiselämän suojan osalta rajoittaa ainoastaan julkisuuslain 24 §:n l momentin 26 kohdan perusteella. Sen mukaan esitutkintapöytäkirjoista voidaan salata tiedot rikoksesta epäillyn, asianomistajan tai muun rikosasiaan liittyvän henkilön yksityiselämään liittyvistä arkaluonteisista seikoista.

Poliisin tulkinta siitä, että esitutkinta-aineistoon voitaisiin soveltaa yksityiselämän suojan osalta muitakin julkisuuslain 24 §:n 1 momentin kohtia on väärä. Sille ei löydy tukea lain sanamuodosta, valmisteluasiakirjoista, oikeuskäytännöstä tai oikeuskirjallisuudestakaan.

Voidaan kysyä, miksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohta olisi ylipäätään säädetty, kun momentin 25 ja 32 kohdat jo suojaavat kattavasti ihmisen yksityiselämän. Vastaus on se, että lainsäätäjä on tarkoittanut rikosasioissa salattavaksi vain arkaluonteiset yksityiselämään liittyvät tiedot. Tietoa huumeiden käyttämisestä on vaikea pitää tällaisena.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys siitä, ovatko A:n asiakirjapyynnössä tarkoitetut esitutkintapöytäkirjan 5500/R/22588/18 liitteinä numero 13 olevat kaksi videoleikettä julkisia vai salassa pidettäviä asiakirjoja, ja onko ne luovutettava A:lle.

Kysymys näiden esitutkinta-asiakirjoihin kuuluvien videoleikkeiden julkisuudesta ja salassa pidettävyydestä tulee ensinnäkin arvioitavaksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 26 kohtaa soveltaen. Edelleen tulee ratkaistavaksi, voiko tuon lainkohdan lisäksi myös sanotun momentin 32 kohta tulla sovellettavaksi esitutkinta-asiakirjoihin. Jos näin katsotaan, videoleikkeiden julkisuus ja salassa pidettävyys tulee arvioitavaksi myös sanotun 32 kohdan perusteella.

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Esitutkintalain 9 luvun 7 §:n 1 momentin 1. virkkeen mukaan esitutkinta-asiakirjojen julkisuudesta säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n (621/1999) mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan

velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

(- - -)

3) poliisille ja muille esitutkintaviranomaisille ja syyttäjälle sekä tarkastus- ja valvontaviranomaisille tehdyt ilmoitukset rikoksesta, esitutkintaa ja syyteharkintaa varten saadut ja laaditut asiakirjat sekä haastehakemus, haaste ja siihen annettu vastaus rikosasiassa, kunnes asia on ollut esillä tuomioistuimen istunnossa taikka kun syyttäjä on päättänyt jättää syytteen nostamatta tai kun asia on jätetty sikseen, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna rikoksen selvittämistä tai tutkinnan tarkoituksen toteutumista tai ilman painavaa syytä aiheuta asiaan osalliselle vahinkoa tai kärsimystä tai estä tuomioistuinta käyttämästä oikeuttaan määrätä asiakirjojen salassapidosta oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain (370/2007) mukaan;

(- - -)

32) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön poliittisesta vakaumuksesta tai tietoja henkilön yksityiselämän piirissä esittämistä mielipiteistä taikka tietoja henkilön elintavoista, osallistumisesta yhdistystoimintaan tai vapaa-ajan harrastuksista, perhe-elämästä tai muista niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista; asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön toimimisesta poliittisessa tai muussa luottamustehtävässä tai henkilön pyrkimisestä sellaiseen tehtävään samoin kuin henkilön osallistumisesta poliittisen puolueen perustamiseen ja rekisteröintiin tai valitsijayhdistyksen perustamiseen vaaleja varten, ovat kuitenkin julkisia.

Lain esityöt

Esitutkintalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 222/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 9 luvun 7 §:n 1 momentin kohdalla todettu muun ohella seuraavaa:

”Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, poliisille ja muille esitutkintaviranomaisille tehdyt ilmoitukset rikoksesta, esitutkintaa ja syyteharkintaa varten saadut ja laaditut asiakirjat, kunnes asia on ollut esillä tuomioistuimen istunnossa taikka kun virallinen syyttäjä on päättänyt jättää syytteen nostamatta tai kun asia on jätetty sikseen, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna rikoksen selvittämistä tai tutkinnan tarkoituksen toteutumista tai ilman painavaa syytä aiheuta asiaan osallisille vahinkoa tai kärsimystä tai estä tuomioistuinta käyttämästä oikeuttaan määrätä asiakirjojen salassapidosta oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain mukaan. Kohtaa sovellettaessa on kyseisen pykälän 2 momentin mukaan otettava huomioon, mitä 17 §:ssä säädetään. Mainitussa pykälässä säädetään tiedonsaantioikeuksien huomioon ottamisesta päätöksenteossa. Tietojen saamista ei saa esimerkiksi rajoittaa ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista. Myös 24 §:n 1 momentin osalta esitutkinnassa voivat tulla sovellettaviksi muutkin kohdat kuin 3 kohta.

Momentti koskisi nimenomaan esitutkinta-asiakirjojen julkisuutta. Oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuudesta säädetään oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetussa laissa.”

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 24 §:n kohdalla todettu muun ohella seuraavaa:

”Lakiehdotukseen otetut salassapitoperusteet on kirjoitettu soveltamisalaltaan yleisiksi siten, ettei niissä pääsäännön mukaan enää nykyiseen tapaan lueteltaisi niitä viranomaisia, joiden hallussa asiakirjat ovat salassa pidettäviä (salassapitoperusteiden yleispätevyys). Tämän ehdotuksen on katsottu omalta osaltaan selkeyttävän salassapidon määrittelyä sekä edistävän yhtenäisiin perusteisiin pohjautuvan salassapitolainsäädännön kehittämistä. Hallinto muuttuu suhteellisen nopeasti, minkä lisäksi esimerkiksi kunnalla on aikaisempaa suuremmat mahdollisuudet organisoida tehtäviensä hoito parhaaksi katsomallaan tavalla. Tämän vuoksi sääntelytapa, jossa salassapito sidotaan tietyn viranomaisen asiakirjoihin, vaatisi salassapitosäännösten toistuvaa muuttamista.

Poikkeuksen yleispätevyydestä muodostavat tietyt yksityisyyden suojaa koskevat säännökset, joiden ulottaminen kaikkiin asiakirjoihin rajoittaisi liiaksi julkisuutta. Esimerkiksi asiakirjat, jotka sisältävät rikollista tekoa koskevia tietoja, olisivat salassa pidettäviä hallintoviranomaisissa, eivät sen sijaan tuomioistuimissa.

(- - -)

Pykälä on pyritty jakamaan kohtiin kokoamalla yhteen samaan asialliseen salassapitoperusteeseen kuuluvat seikat. Siten kohdat eivät ole toistensa poissulkevia, ja samaan asiakirjaan voi sisältyä eri kohtien mukaan salassa pidettäviä osia.”

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 24 §:n 1 momentin 3 kohdan kohdalla todettu muun ohella seuraavaa:

”(- - -). Säännöksen tarkoituksena on varmistaa esitutkinnan onnistuminen, estää esitutkintatietojen ennenaikaisesta julkiseksi tulosta rikoksesta epäillylle aiheutuvat vahingot sekä turvata tuomioistuimelle mahdollisuus käyttää sille kuuluvaa oikeutta määrätä asiakirjojen salassapidosta oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain mukaisesti.

(- - -)

Rikosta ja esitutkintaa koskevien tietojen sekä rikosasian haastehakemuksen ja haasteen sekä siihen annetun vastauksen salassapitovelvollisuus päättyy ehdotuksessa olevan olettaman mukaan, kun asia on ollut esillä tuomioistuimen istunnossa tai kun esitutkinta muuten loppuu. Siten säännös ei asiallisesti eroa yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 4 §:stä. Esitutkinta-aineisto saattaa kuitenkin siihen sisältyvien yksityiselämään liittyvien arkaluonteisten tietojen vuoksi olla salassa pidettävä esitutkinnan päätyttyäkin siten kuin momentin 26 kohdassa ehdotetaan säädettäväksi. Vastaavasti haastehakemus, joka sisältää 9 kohdassa tarkoitettuja valtion turvallisuutta koskevia tietoja, olisi salassa pidettävä senkin jälkeen, kun asia on ollut esillä tuomioistuimessa.”

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan kohdalla todettu seuraavaa:

”Momentin 26 kohdassa ehdotetaan säädettäviksi salassa pidettäviksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja rikoksesta epäillyn, asianomistajan tai muun rikosasiaan liittyvän henkilön yksityiselämään liittyvistä arkaluonteisista seikoista taikka tietoja rikoksen uhrista, jos tiedon antaminen loukkaisi rikoksen uhrin oikeuksia tai hänen muistoaan tai läheisiään. Vastaavaa säännöstä ei ole voimassa olevassa laissa, ja säännöstä on pidetty tärkeänä käytännössä ilmenneiden epäkohtien takia.

Esitutkinta-aineisto tulee yleensä julkiseksi oikeudenkäynnin alkaessa tai esitutkinnan loputtua asiaa tuomioistuimeen viemättä. Silloin kun syyteasia etenee oikeudenkäyntiin, voi tuomioistuin oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 5 §:n nojalla päättää asianosaisen vaatimuksesta tai erityisestä syystä muutenkin, että asian käsittely toimitetaan yleisön läsnä olematta. Perusteena voi lain mukaan olla muun muassa sellaisen rikosasian käsittely, joka koskee erityisen arkaluonteista, henkilön yksityiselämään liittyvää seikkaa. Jos käsittely päätetään pitää yleisön läsnä olematta, voi tuomioistuin päättää lain 9 §:n nojalla myös oikeudenkäyntiaineiston salassa pitämisestä tarpeellisilta osin. Muussa tapauksessa oikeudenkäyntiaineiston julkisuus määräytyy sen mukaan, mitä yleisten asiakirjain julkisuudesta on säädetty. Tämä merkitsee nykyisin oikeudenkäyntiaineistoon sisältyvien arkaluonteistenkin tietojen julkisuutta, jollei niiden salassapidosta ole erikseen säädetty.

Arkaluonteisten tietojen salassapidon osalta tilanne on ongelmallisempi silloin, kun syyttäjä tekee asiassa syyttämättäjättämispäätöksen tai kun rikoksena tutkitun asian käsittely lopetetaan viemättä asiaa syyteharkintaan. Oikeudenkäynnin julkisuudesta annettu laki ei tällöin sovellu, mikä merkitsee, että esitutkintamateriaalin salassapitotarve ei tule erikseen arvioitavaksi. Esitutkinta-aineiston myötä voivat siten tulla julkisiksi hyvinkin arkaluonteiset tiedot.

Esitutkinta-aineiston tuleminen julkiseksi tutkinnan päätyttyä on eräissä tapauksissa aiheuttanut ongelmia. Esimerkiksi kysymyksen ollessa seksuaalirikoksesta voi epäillylle aiheutua julkisuudesta haittaa silloinkin, kun syytettä rikoksesta ei nosteta. Myös tällaisen rikoksen uhriksi joutuneelle julkisuudesta voi olla kohtuuttomia seurauksia. Esitutkintapöytäkirjassa voi olla arkaluonteisia tietoja myös henkilöistä, joilla ei ole osuutta epäiltyyn rikokseen tai jotka ovat uhrin asemassa. Aineiston julkiseksi tuleminen saattaa esimerkiksi insestitapauksissa vaarantaa lapsen edun. Esitutkinta-aineistoon kuuluvat rikoksen uhrin kuvat voivat myös sisältää kohdassa tarkoitetulla tavalla yksityiselämään liittyviä arkaluonteisia tietoja.

Epäkohtien poistamiseksi ehdotetaan säädettäväksi, että esitutkinta-asiakirjoihin sisältyvät yksityiselämään liittyvät arkaluonteiset tiedot jäisivät esitutkinnan päätyttyäkin salaisiksi. Säännös merkitsee myös, että silloin kun oikeudenkäyntiaineistoon sisältyy kohdassa tarkoitettuja tietoja, tulee aineisto aina pitää näiltä osin käsittelyn päätyttyä salaisena. Kohtaan ei edellä tarkoitetuilta osin sisälly vahinkoedellytyslauseketta, joten nämä tiedot kuuluisivat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin.

Kohdan mukaan salassa pidettäviä olisivat myös asiakirjat, jotka sisältävät tietoja rikoksen uhrista, jos tiedon antaminen loukkaisi rikoksen uhrin oikeuksia tai hänen muistoaan tai läheisiään. Säännöksen tarkoituksena on antaa mahdollisuus olla antamatta esimerkiksi väkivaltarikoksen uhrin valokuvia. Vahinkoedellytyslauseke on muotoiltu olettamana asiakirjan julkisuus.”

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan kohdalla todettu muun ohella seuraavaa:

(- - -)

Yksityiselämän perustuslaillinen suoja voidaan toteuttaa vain säätämällä yksilöiden omaan elinpiiriin kuuluvat tiedot salassa pidettäviksi. Kohdassa ei suojattaisi julkisessa virassa tai tehtävässä toimivien tai poliittisiin tehtäviin pyrkivien poliittista vakaumusta koskevia tietoja tai heidän tässä ominaisuudessaan esittämiä mielipiteitä. Kohdassa tarkoitettuja tietoja sisältyy erilaisia palveluja antavien viranomaisten, kuten vapaa-ajan palveluja antavien viranomaisten tai oikeusaputoimistojen asiakirjoihin. Myös viranomaisten tutkimus- ja tilastotoiminnassa kerätään ja talletetaan tällaisia tietoja. Perhe-elämää koskevilla tiedoilla tarkoitetaan erityisesti tietoja yhteisessä taloudessa asuvien välisistä suhteista. Säännöksessä tarkoitettuja tietoja sisältyviä asiakirjoja syntyy muun ohessa ulkoasiainhallinnon konsuliasioiden hoidossa. Nämä asiakirjat tulevatkin pääsäännön mukaan salassa pidettäviksi kohdan nojalla. Elintapoja kuvaaviin tietoihin kuuluvat muun muassa päihteiden käyttöä koskevat tiedot. Siten esimerkiksi poliisin suorittamia päihtymispidätyksiä koskevat tiedot olisivat salassa pidettäviä.”

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

A:n asiakirjapyynnössä tarkoitettujen esitutkintapöytäkirjan 5500/R/22588/18 liitteinä numero 13 olevien kahden videoleikkeen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä koskevan oikeudellisen arvioinnin lähtökohtana on se, että kun näitä esitutkinta-asiakirjoja on käsillä olevassa asiassa pyydetty poliisiviranomaiselta eikä tuomioistuimelta, asiakirjojen julkisuusasema tulee arvioitavaksi esitutkintalain ja julkisuuslain vaan ei oikeudenkäynnin julkisuutta koskevien säännösten perusteella.

Selvyyden vuoksi on syytä lisäksi todeta, että toimituksellisessa tarkoituksessa esitettyjä asiakirjapyyntöjä arvioidaan esitutkintalain ja julkisuuslain yleisöjulkisuutta koskevien säännösten perusteella.

Esitutkintalain 9 luvun 7 §:n 1 momentin 1. virkkeen mukaan esitutkinta-asiakirjojen julkisuudesta säädetään julkisuuslaissa. Helsingin poliisilaitos on katsonut, että asiakirjapyynnössä tarkoitetut videoleikkeet ovat salassa pidettäviä sekä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan että 32 kohdan perusteella. Helsingin hallinto-oikeus on pitänyt leikkeitä momentin 32 kohdan perusteella salassa pidettävinä.

Sekä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohta että 32 kohta ovat henkilön yksityiselämän suojaa koskevia salassapitosäännöksiä. Julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä on lain 24 §:n 1 momentin 3 kohdan kohdalla mainittu, että esitutkinta-aineisto saattaa siihen sisältyvien yksityiselämään liittyvien arkaluonteisten tietojen vuoksi olla salassa pidettävä esitutkinnan päätyttyäkin siten kuin lain 24 §:n 1 momentin 26 kohdassa ehdotetaan säädettäväksi. Onkin selvää, että viimeksi mainittu säännös tulee sovellettavaksi esitutkinta-asiakirjojen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä koskevassa arvioinnissa nyt käsillä olevassa tilanteessa, jossa asiakirjat eivät momentin 3 kohdan perusteella enää ole salassa pidettäviä.

Asiassa on kuitenkin kysymys erityisesti siitä, voiko julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan lisäksi myös momentin 32 kohta tulla sovellettavaksi esitutkinta-asiakirjojen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä koskevassa arvioinnissa. Säännökset eroavat toisistaan muun ohella sillä tavoin, että julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan mukaan henkilön yksityiselämään liittyvien tietojen salassa pidettävyys edellyttää niiden arkaluonteisuutta, kun momentin 32 kohdassa tietojen salassa pidettävyydelle ei ole asetettu vastaavaa edellytystä.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohta koskee nimenomaan rikosasiaan liittyvien henkilöiden yksityiselämään liittyvien tietojen salassa pidettävyyden edellytyksiä. Lainkohdan soveltamisalan erityisyys kuten myös edellä viitattu hallituksen esityksen maininta tukevat sitä tulkintaa, että soveltamisalaltaan yleisempi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohta ei koskisi esitutkinta-asiakirjoja ainakaan niiltä osin kuin niihin sisältyy momentin 26 kohdassa tarkoitettujen henkilötahojen yksityiselämään liittyviä tietoja.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan soveltumista tukee kuitenkin se, että lain 24 §:ää säädettäessä lähtökohtana on hallituksen esityksestäkin ilmenevästi ollut se, että pykälän eri salassapitokohdat eivät ole toisiaan poissulkevia, vaan samaan asiakirjaan voi sisältyä eri kohtien mukaan salassa pidettäviä osia. Myös esitutkintalakia koskevassa hallituksen esityksessä on lain 9 luvun 7 §:n kohdalla todettu, että julkisuuslain 24 §:n 1 momentin osalta esitutkinnassa voivat tulla sovellettaviksi muutkin kohdat kuin 3 kohta. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan lisäksi myös momentin 32 kohta voi tulla sovellettavaksi esitutkinta-asiakirjojen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä koskevassa arvioinnissa niiltäkin osin kuin asiakirjoihin sisältyy 26 kohdassa tarkoitettujen henkilötahojen yksityiselämään liittyviä tietoja.

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut asiakirjapyynnössä tarkoitettuihin kahteen videoleikkeeseen. Videoleikkeet on kuvattu kotirauhan piiriin kuuluvassa paikassa. Leikkeillä esiintyy kaksi henkilöä, ja niissä on kuvattu valmistautumista huumausaineiden käyttämiseen ja toisen henkilön osalta myös huumausaineiden käyttämistä.

Videoleikkeiltä välittyy niissä esiintyvien henkilöiden yksityiselämään liittyvää yksityiskohtaista informaatiota. Tämän informaation ei voida arvioida kuitenkaan olevan laadultaan ja luonteeltaan sen kaltaista, jonka suojaamista arkaluonteisena julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdassa on siitä hallituksen esityksessä lausutun perusteella katsottava tarkoitetun. Videoleikkeet eivät siten ole sanotun lainkohdan perusteella salassa pidettäviä.

Arvioitaessa videoleikkeiden julkisuutta ja salassa pidettävyyttä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan perusteella on kiinnitettävä huomiota siihen, että A on vedonnut valituksessaan muun ohella siihen, että videoleikkeiden sisältöä on kuvattu julkisessa esitutkintapöytäkirjassa. Valituskirjelmässä on siteerattu esitutkintapöytäkirjan kuvausta videoleikkeiden sisällöstä. Toisaalta on otettava huomioon, että videoleikkeillä esiintyy esitutkintapöytäkirjan siteerauksessa mainitun henkilön lisäksi toinenkin henkilö, ja siteerauksessakin mainitun henkilön osalta leikkeet sisältävät yksityiskohtaisempaa informaatiota kuin mitä hänen toiminnastaan siteerauksesta ilmenee.

Videoleikkeet on kuvattu kotirauhan piiriin kuuluvassa paikassa ja korkeimman hallinto-oikeuden arvion mukaan niiltä välittyy lisäksi informaatiota vallinneesta ilmapiiristä sekä leikkeillä esiintyvien henkilöiden käyttäytymisestä, tunnetiloista ja persoonallisuudesta sen kaltaisesti, että tätä informaatiota on pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettuna tietona henkilön elintavoista ja henkilökohtaisista oloista. Videoleikkeet ovat siten sanotun lainkohdan perusteella salassa pidettäviä, vaikka tieto toisen leikkeillä esiintyvän henkilön leikkeillä kuvatusta huumausaineiden käyttämisestä ja siihen valmistautumisesta on sinänsä tullut julkiseksi kirjoitettuna tekstinä esitutkintapöytäkirjassa. A:n asiakirjapyyntö on näin ollen tullut hylätä.

Edellä lausutun vuoksi ja kun A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämisen osalta otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltama oikeusohje sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevan vaatimuksen hylkääminen

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole velvoitettava maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.