KHO:2021:32

Suunniteltu 5,4 hehtaarin kokoinen ottamisalue sijaitsi epäyhtenäisen, laakean ja mutkittelevan harjun keskiosassa. POSKI-raportissa harjualue oli luokiteltu luonnon- ja maisemansuojelun kannalta paikallisesti arvokkaaksi alueeksi. Ottaminen ei kuitenkaan kohdistunut harjualueen arvokkaimpiin osiin, joita olivat harjualueen pohjoisosassa järven rannassa sijaitsevat rantamuodostumat. Harjun sijaintikunnan alueella oli useita muita paikallisesti ja maakunnallisesti arvokkaita harjualueita. Asiassa ei ollut esitetty selvitystä, että ottamistoiminnan kohteena oleva harjualue eroaisi olennaisesti esimerkiksi visuaalisesti tai geologisesti alueen muista harjualueista. Se, että harju oli yksi harvoista kunnassa sijaitsevista harjualueista, joilla maa-ainesten ottamistoiminta oli vähäistä, ei yksinään ollut sellainen seikka, jonka perusteella harjualuetta olisi tullut pitää maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla harvinaisena tai poikkeavana. Maa-ainesten ottaminen harjun keskiosissa ei aiheuttanut sellaisen harjukokonaisuuden tuhoutumista, jota itsessään olisi tullut pitää maa-aineslain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettuna erikoisena luonnonesiintymänä.

Ottamistoiminta kohdistui kuitenkin harjun deltamaiseen laajentumaan ja siihen liittyvään rantatörmään, joihin se aiheuttaisi huomattavia ja pysyviä muutoksia. Harjukokonaisuuteen kohdistuvien vaikutusten ohella asiaa oli siten arvioitava myös näiden vaikutusten kannalta.

Harjun deltamainen laajentuma ei erityisesti erottunut ympäristöstään, mutta suhteellisen tasaisena alueena se poikkesi jossain määrin tavanomaisesta harjunäkymästä. Vaikka laajentumaan liittyvä rantatörmä olikin suhteellisen edustava ja erottui ympäristöstään melko selvästi, sen ei ollut selvitetty olevan muotonsa tai rakenteensa vuoksi poikkeuksellinen tai harvinainen taikka edustavan luonnon merkittäviä kauneusarvoja. Asiassa oli melko kattavasti selvitetty deltamaisen laajentuman ja rantatörmän syntyhistoriaa, joka liittyi Itämeren kehityksen vaiheisiin. Asiassa ei kuitenkaan ollut selvitetty, että muodostumat olisivat olleet syntyhistoriansa vuoksi alueella erityisen harvinaisia tai merkittäviä geologisia kohteita, vaikka niiden avulla olikin mahdollista selittää muodostumien syntyhistoriaa ja Itämeren kehitysvaiheita. Geologian tutkimuskeskuksen lausunnon mukaan deltamaisen laajentuman ja rantatörmän geologinen arvo oli niiden syntyhistoria huomioon ottaen paikallinen tai enintään maakunnallinen. Lausunnon mukaan kohde ei ollut kunnassa ja sen lähiseudulla kuitenkaan geologisesti ainutlaatuinen.

Korkein hallinto-oikeus oli selvittänyt asiaa sen aiemmissa käsittelyvaiheissa kertyneen aineiston lisäksi kuulemalla kirjallisesti asianosaisia ja viranomaisia, toimittamalla ottoalueella katselmuksen sekä pyytämällä asiantuntijalausunnon Geologian tutkimuskeskukselta. Katselmushavainnot tai asiassa saatu ja viran puolesta hankittu selvitys eivät osoittaneet, että harjun deltamaista laajentumaa tai rantatörmää olisi tullut pitää visuaalisesti, geologisesti tai syntyhistoriansa vuoksi taikka muutoinkaan sillä tavoin harvinaisena, poikkeavana tai edustavana, että kyse olisi ollut maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisesta erikoisesta luonnonesiintymästä. Koska hanke ei myöskään aiheuttanut kauniin maisemakuvan tuhoutumista, hakemuksen mukainen maa-ainesten ottaminen ei ollut ristiriidassa maa-aineslain 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa.

Maa-aineslaki 3 § 1 momentti 1 ja 2 kohta, 6 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 33 §

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 24.5.2019 nro 19/0112/3

Asian aikaisempi käsittely

Haminan kaupungin lupavaliokunta on päätöksellään 24.11.2017 (21.11.2017 § 55) myöntänyt A:lle luvan ottaa 320 000 k-m3 maa-aineksia tilan Kotola 935-412-1-65 alueelta. Luvan viimeinen voimassaolopäivä on 2.11.2027.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on, toimitettuaan asiassa katselmuksen, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Maa-aineslain 3 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettuja aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu:

1) kauniin maisemakuvan turmeltumista;

2) luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista;

3) huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa; tai

4) tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa.

Maa-aineslain 6 §:n 1 momentin mukaan lupa ainesten ottamiseen on myönnettävä, jos asianmukainen ottamissuunnitelma on esitetty eikä ottaminen tai sen järjestely ole ristiriidassa 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa. Asiaa harkittaessa on otettava huomioon myös lupamääräysten vaikutus.

Asiassa saatu selvitys

Alue sijaitsee Virolahden kunnassa Tyllinjärven eteläpuolella Keltakankaan alueella.

Ympäristöministeriön 14.12.2010 vahvistamassa Kymenlaakson maakuntakaavassa, maaseutu ja luonto, alueelle ei kohdistu merkintöjä. Alueella ei ole voimassa yleis- tai asemakaavaa.

Ottamissuunnitelman mukaan alue on kangasmaastoista metsää. Ottamissuunnitelmasta ilmenee, että ottamisalueen pinta-ala on 5,4 hehtaaria. Ottamisalueen alimmaksi tasoksi on suunniteltu +23.00. Leikkauspiirustusten mukaan oleva maanpinta on korkeimmillaan noin +32.00. Ottoalueella on kaksi tietä.

Valituksessa mainitussa POSKI-projektin loppuraportissa on selvitetty Kymenlaakson alueelta muun muassa geodiversiteetin kannalta arvokkaita alueita. Raportissa on esitetty muun muassa luonnon- ja maisemansuojelun kannalta arvokkaaksi arvioidut harju- ja kallioalueet sekä maa-ainesten ottoon soveltumattomaksi arvioidut alueet. Harjualueet on raportissa luokiteltu neljään luokkaan: kansainvälisesti, valtakunnallisesti, maakunnallisesti ja paikallisesti arvokkaisiin alueisiin. Maastossa on tarkasteltu ja arvioitu muun muassa geomorfologisia piirteitä, harjumaiseman yleispiirteitä kuten erottuvuutta ympäristöstään ja maisemallisia yksityiskohtia. Merkittävyysarvioinnissa on otettu huomioon muodostuman tai esiintymän harvinaisuus, edustavuus, uhanalaisuus, merkitys luonnonnähtävyytenä, asema maisemassa sekä maisemaekologinen kapasiteetti. Raportin mukaan maa-aineksen ottoon soveltumattomat alueet ovat alueita, joilla maa-aineksen otto saattaa työryhmän käsityksen mukaan aiheuttaa maa-aineslain 3 §:ssä mainittuja seurauksia.

Ottamisalue sijoittuu Keltakankaan harjualueelle, joka on edellä mainitussa raportissa luokiteltu luonnon- ja maisemansuojelun kannalta paikallisesti arvokkaaksi alueeksi. Alueen on arvioitu olevan maa-ainesten ottoon soveltumaton alue. Perusteena on esitetty edellä mainittu arvio luonnon- ja maisemansuojelun kannalta paikallisesti arvokkaasta alueesta sekä Natura 2000 -verkoston läheisyys (H4, NAT). Keltakankaan harjualueen pinta-ala on 52 hehtaaria.

Raportin mukaan Virolahden kunnan alueella on yhdeksän luonnon- ja maisemansuojelun kannalta paikallisesti arvokasta harjualuetta ja kolme maakunnallisesti arvokasta harjualuetta.

Valituksenalainen päätös

Valituksenalaisen päätöksen perusteluissa on lausuttu muun muassa, että maa-ainesten otto suunnitellulla ottamisalueella ei aiheuta maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaista kauniin maisemakuvan turmeltumista eikä 2 kohdassa tarkoitettua luonnon merkittävien kauneusarvojen tuhoutumista. Ottoalueella ei myöskään ole havaittu maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja erikoisia biologisia tai geologisia luonnonesiintymiä. POSKI-projektissa esitetyt Keltakankaan harjualueen luokitusperusteet perustuvat pääosin Tyllinjärven rantamaisemaan ja harjualueen pohjoisosassa sijaitseviin rantamuodostelmiin. Etäisyys ottamisalueelta Tyllinjärvelle on lyhimmillään noin 500 metriä. Maastokäyntien ja karttatarkastelun perusteella ottamistoiminta suunnitellulla ottamisalueella ei aiheuttaisi myöskään harjualueeseen kokonaisuutena maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on valituksen johdosta arvioitava, aiheuttaako suunniteltu maa-ainesten ottaminen maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja seurauksia.

Ympäristöhallinnon ohjeessa 1/2009 (Maa-ainesten kestävä käyttö) on todettu, että maa-aineslaissa tarkoitettuja erikoisia luonnonesiintymiä voivat olla muun muassa geologiset luonnonesiintymät. Erikoinen luonnonesiintymä poikkeaa tavanomaisesta esimerkiksi visuaalisilta, geologisilta tai biologisilta ominaisuuksiltaan. Esiintymän erikoisuutta ilmentävät muun muassa sen harvinaisuus sekä yleensä myös sen uhanalaisuus. Esiintymä voi olla erikoinen, kun se on alueella tavanomaisesta poikkeava esimerkiksi muotonsa, rakenteensa tai syntyhistoriansa vuoksi. Erikoisilla luonnonesiintymillä on yleistä luonnontieteellistä, maisemallista ja opetuksellista merkitystä. Erikoisia geologisia luonnonesiintymiä voivat olla myös sellaiset edustavimmat muodostumatyypit, joiden avulla on mahdollista selittää muodostumien syntyhistoriaa, muotoa ja rakennetta. Erikoisia geologisia luonnonesiintymiä voivat olla monet geologiset pienmuodot, kuten muun muassa muinaisrannat, törmät, tasanteet ja harjukuopat.

Keltakankaan harjualueen arvoista on esitetty selvityksenä edellä mainittu POSKI-projektin loppuraportti, jossa alue on arvioitu paikallisesti arvokkaaksi harjualueeksi. Mainittu raportti ei ole oikeudellisesti sitova. Raportissa esitetty arviointi perustuu kuitenkin valtakunnallisesti kerättyyn lähdeaineistoon ja tutkimuksiin, joita on arvioitu muun muassa maa-aineslain mukaisin kriteerein. Tämän vuoksi raportissa esitetyllä harjualueiden luokittelulla voidaan katsoa olevan merkitystä arvioitaessa harjualueen arvoja.

Keltakankaan harjualueen POSKI-projektin loppuraportin mukainen aluerajaus ulottuu Tyllinjärven rannasta noin kilometrin sisämaahan päin. Keltakankaan harjualueen muodostaa epäyhtenäinen ja laakea, mutkitteleva harjuselänne. Korkeuserot alueella eivät ole erityisen suuria. Suunnitellulta ottamisalueelta on yli 500 metrin etäisyys Tyllinjärven rantaan. Ottaminen kohdistuu Keltakankaan harjumuodostuman deltamaiseen laajentumaosaan, joka sijaitsee harjualuerajauksen keskivaiheilla. Ottamisalueen laajuus ja otettavan maa-aineksen määrä huomioon ottaen suunniteltu maa-ainesten ottaminen aiheuttaa pysyviä ja olennaisia muutoksia kyseiseen harjualueen laajentumaosaan.

Hallinto-oikeus ottaa huomioon seuraavia seikkoja arvioidessaan sitä, aiheuttaako ottaminen maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun erikoisen luonnonesiintymän tuhoutumista.

Harjualueen luokituksen yksi peruste on ollut Tyllinjärven vesimaisema ja Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen, eli Tyllinjärven läheisyys. Hallinto-oikeus toteaa, että suunniteltu ottaminen ei kohdistu Tyllinjärven läheisyyteen eikä ottamisalueelta ole näköyhteyttä Tyllinjärven ranta-alueeseen. Suunnitellulla ottamisella ei hallinto-oikeuden arvion mukaan ole vaikutusta Tyllinjärven rantamaisemaan. Harjualueen laakeuden ja epäyhtenäisyyden vuoksi ottamisella ei hallinto-oikeuden arvion mukaan ole myöskään merkittävää vaikutusta Tyllinjärven ranta-alueella sijaitsevaan harjualueen osaan eikä sen jyrkkämuotoisen selänteen maisemakuvaan.

Ottamisalueeseen ja sen lähiympäristöön ei katselmuksella tehtyjen havaintojen perusteella sisälly ympäristöstään erityisen erottuvia piirteitä, vaikka ottamisalueen koillispuolelle sijoittuva törmä on osin jyrkähkö. Ottamisalueen ja sen lähiympäristön maisemallinen arvo ei katselmushavaintojen perusteella ole erityisen merkittävä. Alueen geologisen merkittävyyden voidaan arvioida liittyvän erityisesti alueen syntyhistoriaan. Valituksen mukaan harjumuodostuman laajentumaosan rinteiden alaosan vallit ja törmät liittyvät Itämeren Litorina-vaiheeseen. Asiassa esitetystä selvityksestä ei kuitenkaan ilmene, että ottamisalueella sijaitseva laakeaan harjuselänteeseen liittyvä laajentuma olisi erityisen harvinainen harjumuodostuma.

Edellä lausutuilla perusteilla hallinto-oikeus arvioi, että ottamisen kohteena oleva harjualueen osa ei muodosta sellaista harvinaista tai tavanomaisesta poikkeavaa muodostumaa tai rakennetta, jonka vuoksi aluetta olisi pidettävä maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuna erikoisena luonnonesiintymänä. Suunnitellusta maa-ainesten ottamisesta ei aiheudu maa-aineslain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettuja seurauksia.

Lopputulos

Valituksenalainen päätös ei ole lainvastainen. Valitus on näin ollen hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Ritva Schiestl ja Terhi Helttunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Haminan kaupungin lupavaliokunnan päätökset kumotaan.

Vaatimustensa tueksi ELY-keskus on viitannut hallinto-oikeudelle tekemäänsä valitukseen sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valtakunnallisen harjututkimuksen ja POSKI-projektin yhteydessä inventoidut ja luokitellut harjualueet edustavat muusta ympäristöstä edukseen erottuvia merkittäviä geologisia muodostumia. Tällaisten arvokkaiden geologisten muodostumien suojelussa keskeisenä toteutuskeinona on maa-aineslaki.

Maa-aineslain tavoitteena on ainesten otto ympäristön kestävää kehitystä tukevalla tavalla. Perustellusti voidaan todeta, että tavoitteeseen sisältyy keskeisenä osana arvokkaiden harjumuodostumien säilyttäminen mahdollisimman luonnontilaisina ja ehyinä geomorfologisina aluekokonaisuuksina siten, että niiden luonteenomaiset, omaleimaiset tai erikoiset geologiset, geomorfologiset ja maisemalliset erityispiirteet eivät merkittävästi muutu.

Kyseessä oleva 5,4 hehtaarin suuruinen suunniteltu maa-ainesten ottamishanke kohdistuu Keltakankaan harjualueen keskiosissa sijaitsevaan deltamaiseen laajentumaosaan. Maa-ainesten otto tuhoaisi merkittävän osan tästä muodostumasta ja samalla myös muodostuman koillisrinteellä sijaitsevan rantatörmän. Muodostuma kokonaisuudessaan on harvinainen ja tavanomaisesta poikkeava sekä rakenteensa että syntyhistoriansa vuoksi. Ottamistoiminnasta aiheutuisi maa-aineslain 3 §:n tarkoittaman erikoisen luonnonesiintymän tuhoutumista.

Haminan lupavaliokunta on antanut vastineen, jossa on katsottu, ettei valituksessa ole esitetty perusteita hallinto-oikeuden ja lupavaliokunnan päätösten kumoamiseksi. Lisäksi lupavaliokunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kymenlaakson POSKI-projekti on ehdotus alueelliseksi yleissuunnitelmaksi, eikä sillä ole suoraan lakiin perustuvia oikeudellisia vaikutuksia. Tämän vuoksi maa-aineslain 3 §:n mukaisia rajoituksia tulee tarkastella tapauskohtaisesti arvioitaessa maa-ainesten ottamisen edellytyksiä, POSKI-aineisto kuitenkin huomioiden.

Lupavaliokunnan päätöksen perusteluissa maa-aineslain 3 §:n 1 momentin kohtia 1–3 on tarkasteltu yksitellen soveltaen maa-aineslain luvan myöntämisen edellytyksiä käsitteleviä korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksiä (KHO 2015:128 ja KHO 2015:129) sekä ympäristöhallinnon ohjetta 1/2009 (Maa-ainesten kestävä käyttö, opas maa-ainesten ottamisen sääntelyä ja järjestämistä varten).

Ottotoiminnasta suunnitellulla alueella ei aiheudu ottamisalueelle tai sieltä ulospäin näkyvää maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaista kauniin maisemakuvan turmeltumista eikä maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua luonnon merkittävien kauneusarvojen tuhoutumista. Maa-ainesten ottaminen ottoalueella ei aiheuta maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisia huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa.

Lupavaliokunnan näkemyksen mukaan edellä mainitun ympäristöhallinnon ohjeen mukainen kuvaus maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan tarkoittamasta erikoisesta luonnonesiintymästä ei täyty tarkasteltaessa koko harjualuetta tai harjualueen osaa, jossa suunniteltu ottoalue sijaitsee. Harjualueen arvokkaimmat muodostumat sijaitsevat Tyllinjärven etelärannalla ja sen läheisyydessä, eikä ranta-alueelta ole alueella tehtyjen tarkastuskäyntien perusteella näköyhteyttä tai muuta maastossa selkeästi havaittavaa yhteyttä suunnitellulle ottoalueelle. Etäisyys Tyllinjärven rannalle on ottoalueen reunalta lyhimmillään noin 500 metriä.

A:lle on varattu tilaisuus antaa vastine.

ELY-keskus on antanut vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Luonnontieteellisin perustein arvoluokitettuun harjumuodostumaan kohdistuva maa-ainesten ottamishanke on maa-aineslain 3 §:n vastainen. Esitetystä maa-ainesten otosta aiheutuisi huomattavia vahingollisia muutoksia Keltakankaan harjumuodostumaan ja sen deltamaiseen laajentumaosaan ja samalla erikoisen luonnonesiintymän tuhoutumista.

Geodiversiteetin säilyttämisen ja luonnonvarojen kestävän käytön kannalta on tärkeää, että harjututkimusten yhteydessä kartoitettuja arvokkaita harjualueita ja niiden luonteenomaisia geologisia ja geomorfologisia erityispiirteitä ei tuhota maa-ainesten otolla. Haminan kaupungin lupavaliokunta on vastineessaan jättänyt huomioimatta harjualueen deltamaisen laajentumaosan ja muodostuman koillisrinteen rantatörmän.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on 19.11.2020 toimittanut katselmuksen asian selvittämiseksi hakemuksen mukaisella ottoalueella ja sen lähiympäristössä Virolahdella. Katselmuksesta laadittu pöytäkirja on lähetetty asianosaisille tiedoksi ja liitetty asiakirjoihin.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Geologian tutkimuskeskukselta lausuntoa siitä, mikä on ottoalueeseen kuuluvan deltamaisen laajentuman ja siihen liittyvän rantatörmän maakunnallinen ja/tai valtakunnallinen arvo geologisena kohteena ottaen huomioon sen syntyhistoria ja kuinka edustavana ja/tai harvinaisena ottamisaluetta on pidettävä.

Geologian tutkimuskeskus on antanut lausunnon, jossa on todettu seuraavaa:

Geologian tutkimuskeskus (GTK) ei ole tehnyt tutkimuksia Keltakankaan harjualueella, vaan lausunto perustuu geologiseen asiantuntijanäkemykseen.

Keltakankaan kehityshistoriassa rantavoimat ovat muokanneet jäätikköjokimuodostumaa voimakkaasti, mikä on tyypillistä muillekin seudun harjuille. Itämeren kehityksen Ancylusjärvi-vaiheessa rantavoimat kerrostivat harjun laelle länsiluoteesta kaakkoon kaartuvan terävähkön selänteen, joka joutui vedenpinnan laskiessa alttiiksi rantavoimille. Muodostuman synnyn viimeisessä vaiheessa syntyi Keltakankaan alarinteille, 20–25 metrin korkeustasojen välille nykyisestä merenpinnasta, rantatörmä, joka on käytettävissä olevien tietojen perusteella (Arto Miettinen väitöskirja 2002 ja Miettinen 2004) syntynyt Litorinameri-vaiheen ylimmän vedenpinnan tasoon. Litorinameri-vaiheen alussa valtameren pinnan nousu aiheutti vedenpinnan 2–3 metrin nousun, noin 23 metrin korkeustasoon Virolahdella.

Keltakankaalla Litorinameri-vaiheen ylimpään tasoon liittyvät piirteet, lähinnä rantatörmä, ovat suhteellisen selkeät ja edustavat. Muodostumaa voidaan pitää kohtalaisen harvinaisena, koska se on yksi harvoista Virolahden harjualueista, joilla maa-ainesten ottotoiminta on vähäistä. Geologisesti kohde ei kuitenkaan ole Virolahdella ja lähiseudulla ainutlaatuinen.

Geologian tutkimuskeskuksen mukaan ottoalueeseen kuuluvan deltamaisen laajentuman ja siihen liittyvän rantatörmän geologinen arvo on paikallinen tai enintään maakunnallinen, ottaen huomioon sen syntyhistoria. Muodostuman maisemallisista arvoista ei voida antaa lausuntoa tutustumatta kohteeseen paikan päällä.

Geologian tutkimuskeskuksen lausunto on lähetetty tiedoksi asianosaisille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovelletut oikeus- ja muut ohjeet

Maa-aineslain 3 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettuja aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu:

1) kauniin maisemakuvan turmeltumista;

2) luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista;

3) huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa; tai

4) tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa.

Maa-aineslain 6 §:n 1 momentin mukaan lupa ainesten ottamiseen on myönnettävä, jos asianmukainen ottamissuunnitelma on esitetty eikä ottaminen tai sen järjestely ole ristiriidassa 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa. Asiaa harkittaessa on otettava huomioon myös lupamääräysten vaikutus.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. 2 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat.

Maa-aineslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 88/1980 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 3 §:n 1 momentin kohdalla todettu muun ohella seuraavaa:

”Lainkohdassa tarkoitettuja luonnon merkittäviä kauneusarvoja voivat edustaa esimerkiksi harjumuodostelma, josta aukeaa laaja näköala ympäröivälle alueelle, tai alue, joka kasvillisuutensa puolesta on merkittävä. Erikoisia luonnonesiintymiä voivat olla esimerkiksi erikoisen muotoiset kalliopaadet ja -solat.”

Maa-ainesten ottaminen -oppaan (Ympäristöministeriön julkaisuja 2020:24) mukaan maa-aineslain tarkoittama erikoinen luonnonesiintymä voi olla merkitykseltään sekä geologinen että biologinen. Erikoisuutta ilmentävät yleensä sen harvinaisuus ja poikkeavuus. Esiintymä on erikoinen, kun se on laajalla alueella harvinainen. Esiintymä voi olla erikoinen myös silloin, kun se on alueella tavanomaisesta poikkeava, esimerkiksi syntyhistoriansa, rakenteensa tai muotonsa vuoksi. Usein esiintymän biologiset ja geologiset tekijät saattavat korostaa toistensa erikoista luonnetta ja merkitystä. Erikoisilla luonnonesiintymillä on yleensä luonnontieteellistä, maisemallista, opetuksellista ja suojelullista merkitystä.

Oppaan mukaan maa-aineslain tarkoittamia erikoisia luonnonesiintymiä voivat olla sekä geologiset että biologiset esiintymät. Erikoinen luonnonesiintymä poikkeaa tavanomaisesta esimerkiksi visuaalisilta, geologisilta tai biologisilta ominaisuuksiltaan. Erikoisuutta ilmentävät esiintymän harvinaisuus tai uhanalaisuus. Esiintymää voidaan pitää erikoisena esimerkiksi, jos sen muoto, rakenne tai syntyhistoria eroavat alueen muista vastaavista esiintymistä. Esiintymän biologiset ja geologiset tekijät korostavat usein toistensa erikoista luonnetta ja merkitystä. Erikoisilla luonnonesiintymillä on usein luonnontieteellistä, maisemallista ja opetuksellista merkitystä.

Edelleen oppaan mukaan erikoisia geologisia luonnonesiintymiä voivat olla geologiset avainkohteet, joiden avulla on mahdollista selittää tieteellisesti merkittäviä ajanjaksoja ja tapahtumia. Erikoisia esiintymiä voivat olla myös sellaiset edustavat muodostumatyypit, joiden avulla on mahdollista selittää muodostumien syntyhistoriaa, muotoa ja rakennetta. Erikoisia geologisia luonnonesiintymiä voivat olla geologiset pienmuodot, kuten muinaisrannat, törmät, tasanteet, harjukuopat, lohkareikot, kuilut, rotkot, luolat, hiidenkirnut, raukit ja jyrkänteet. Tällaisia voivat olla lisäksi harvinaiset kivilajiesiintymät, suuret siirtolohkareet sekä luonnontilaiset uomat ja lähteet. Erikoisia biologisia luonnonesiintymiä voivat olla esimerkiksi harvinaiset tai uhanalaiset harju- ja kalliokasvien esiintymät, kallionaluslehdot ja lähteikköjen luontotyypit sekä uhanalaisten tai harvinaisten kasvien ja eläinten elinpaikat.

Asiassa saatu selvitys

Ottoalue sijaitsee Virolahden kunnassa Tyllinjärven eteläpuolella Keltakankaan harjualueella. Keltakankaan harjualueen pinta-ala on 52 hehtaaria. Etäisyys ottoalueelta Tyllinjärveen on lyhimmillään noin 500 metriä.

Ympäristöministeriön 14.12.2010 vahvistamassa Kymenlaakson maakuntakaavassa alueelle ei kohdistu merkintöjä. Alueella ei ole voimassa yleis- tai asemakaavaa.

Ottamissuunnitelmasta ilmenee, että ottamisalueen pinta-ala on 5,4 hehtaaria. Hakemuksen mukaan otettavan maa-aineksen kokonaismäärä on 320 000 m3ktr. Ottamisalueen alimmaksi tasoksi on suunniteltu +23 metriä. Leikkauspiirustusten mukaan oleva maanpinta on korkeimmillaan noin +32 metriä. Ottamissuunnitelman mukaan alue on kangasmaastoista metsää, mutta katselmushavaintojen perusteella ottoalueen puusto on pääosin hakattu. Ottoalueella on kaksi tietä.

Kymenlaakson POSKI-projektin loppuraportissa (Pohjavesien suojelun ja kiviaineshuollon yhteensovittaminen – Kymenlaakson loppuraportti. Kaakkois-Suomen ympäristökeskus, alueelliset ympäristöjulkaisut 349, 2.6.2004) on selvitetty Kymenlaakson alueella muun muassa geodiversiteetin kannalta arvokkaita alueita. Loppuraportissa on esitetty muun muassa luonnon- ja maisemansuojelun kannalta arvokkaaksi arvioidut harju- ja kallioalueet sekä maa-ainesten ottoon soveltumattomaksi arvioidut alueet. Harjualueet on loppuraportissa luokiteltu neljään luokkaan: kansainvälisesti, valtakunnallisesti, maakunnallisesti ja paikallisesti arvokkaisiin alueisiin. Maastossa on tarkasteltu ja arvioitu muun muassa geomorfologisia piirteitä, harjumaiseman yleispiirteitä, kuten erottuvuutta ympäristöstään, ja maisemallisia yksityiskohtia. Merkittävyysarvioinnissa on otettu huomioon muodostuman tai esiintymän harvinaisuus, edustavuus, uhanalaisuus, merkitys luonnonnähtävyytenä, asema maisemassa sekä maisemaekologinen kapasiteetti. Loppuraportin mukaan maa-aineksen ottoon soveltumattomat alueet ovat alueita, joilla maa-aineksen otto saattaa työryhmän käsityksen mukaan aiheuttaa maa-aineslain 3 §:ssä mainittuja seurauksia.

Virolahden kunnan alueella on Kymenlaakson POSKI-loppuraportin mukaan yhdeksän luonnon- ja maisemansuojelun kannalta paikallisesti arvokasta harjualuetta ja kolme maakunnallisesti arvokasta harjualuetta.

Loppuraportissa Keltakangas on luokiteltu luonnon- ja maisemansuojelun kannalta paikallisesti arvokkaaksi alueeksi. Alueen on arvioitu olevan maa-ainesten ottoon soveltumaton alue. Perusteena on esitetty edellä mainittu arvio luonnon- ja maisemansuojelun kannalta paikallisesti arvokkaasta alueesta sekä Tyllinjärven Natura 2000 -verkoston läheisyys (H4, NAT).

Kymenlaakson POSKI-projektin harjututkimuksista on vastannut harjututkija Ari Lyytikäinen. Virolahden Keltakankaan harjualueen arvoista ja luokitusperusteista annetun otteen mukaan: ”Keltakankaan alueella on epäyhtenäiseen harjujaksoon kuuluva, rantavoimien levittelemä laakea, mutkitteleva harjuselänne ja siihen liittyvä laajentuma. Korkein lakiharjanne on noin 35 metriä mpy. Muodostuma liittyy Tyllinjärven vesimaisemaan ja sen itäsivulla on peltoaukea. Tyllinjärven etelärannalla harju päättyy melko jyrkkämuotoisena selänteenä. Muodostuman lakiharjanne on vallimainen, edustaa Baltian jääjärven vaiheen rantamuodostumia. Laella deltamaisessa laajentumaosassa on rantatasanne ja laen koillisrinteellä on pieni rantatörmä. Lounaisrinteen alaosassa on kaksi rantavallia. Rinteiden alaosan vallit ja törmät liittyvät Litorina-vaiheeseen (Litorina-transgressio). Keltakankaan harjualueen arvoluokka on 4–5, lähinnä 4, MAL-luokka 1–2, kulutuskestävyys 2–3 ja toimenpiteenä maa-aineslain ja maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset lievähköt määräykset. Perusteena kaunis maisemakuva, luonnon merkittävät kauneusarvot ja rantamuodostumien luonnontieteelliset arvot.”

Keltakangas on sulamisvirran muodostama harju, johon liittyy deltamainen laajentuma. Deltalaajentuma on muodostunut sulamisvirrasta, jonka mukana maa-aines on kulkeutunut ja kerrostunut yleensä veden alla tai sen tasossa.

Suunniteltu maa-aineksen ottoalue sijaitsee Keltakankaan harjualueen keskiosissa deltamaisella laajentumaosalla. Ottotoiminta aiheuttaisi huomattavia ja pysyviä muutoksia harjumuodostumaan ja sen deltamaiseen laajentumaosaan. Muodostuman koillisrinteellä on saadun selvityksen ja katselmushavaintojen perusteella melko selvästi ympäristöstään erottuva rantatörmä, joka tulisi ottamistoiminnan johdosta häviämään kokonaan.

Kysymyksenasettelu

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksesta arvioitava, onko hakemuksen mukaiselle maa-aineksen ottamiselle selvitetty olevan maa-aineslain 3 §:n 1 momentissa ja erityisesti sen 2 kohdassa tarkoitettu este.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Arvioitaessa maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun luonnonesiintymän erikoisuutta otetaan ympäristöministeriön Maa-ainesten ottaminen -oppaan mukaan huomioon muun ohella muodostuman visuaalisuus tai sen geologinen tai biologinen merkitys. Oppaan mukaan luonnonesiintymän erikoisuutta ilmentää sen harvinaisuus tai poikkeavuus alueen muista muodostumista esimerkiksi syntyhistoriansa, rakenteensa tai muotonsa vuoksi. Oppaalla ei ole sitovaa oikeudellista merkitystä harkittaessa maa-ainesten ottamisluvan myöntämisen edellytyksiä, mutta se voidaan ottaa lupaharkinnassa selvityksenä huomioon.

Hakemuksessa tarkoitettu ottamisalue sijaitsee Keltakankaan harjualueella Virolahdella. Hakemuksen mukainen ottotoiminta tapahtuu harjun keskiosissa, ja se kohdistuu muun ohella harjun deltamaiseen laajentumaan ja harjun laen koillisrinteellä sijaitsevaan rantatörmään.

Kymenlaakson POSKI-loppuraportissa Keltakankaan harjualue on luokiteltu luonnon- ja maisemansuojelun kannalta lähinnä paikallisesti arvokkaaksi harjualueeksi. Arviointiperusteina Keltakankaan osalta ovat olleet muun muassa rantamuodostumien luonnontieteelliset arvot, luonnon merkittävät kauneusarvot ja kaunis maisemakuva. POSKI-projektin yhteydessä tehdyillä selvityksillä tai luokituksilla ei ole sellaisenaan sitovaa oikeudellista merkitystä, mutta projektin yhteydessä saatu selvitys voidaan ottaa osaltaan huomioon maa-aineslaissa tarkoitetussa lupaharkinnassa.

Saadun selvityksen perusteella POSKI-projektissa esitetyt Keltakankaan harjualueen luokitusperusteet perustuvat pääosin Tyllinjärven rantamaisemaan ja harjualueen pohjoisosissa sijaitseviin jyrkkäpiirteisempiin rantamuodostumiin. Hakemuksen mukainen maa-ainesten ottaminen tapahtuu lähimmillään noin 500 metrin etäisyydellä Tyllinjärvestä, eikä ottamisella ole selvitetty olevan vaikutusta Tyllinjärven rantamuodostumiin tai rantamaisemaan. Hakemuksen mukainen ottotoiminta ei siten kohdistu Keltakankaan harjualueen arvokkaimpiin osiin eli sen pohjoisosissa sijaitseviin rantamuodostumiin.

Keltakankaan harjualue on epäyhtenäinen, laakea, matala ja mutkitteleva harjujakso. Virolahden kunnan alueella on yhdeksän muuta paikallisesti arvokasta harjualuetta sekä kolme maakunnallisesti arvokasta harjualuetta. Asiassa ei ole esitetty selvitystä, että Keltakankaan harjualue eroaisi olennaisesti esimerkiksi visuaalisesti tai geologisesti alueen muista harjualueista. Se, että Keltakangas on yksi harvoista Virolahden harjualueista, joilla maa-ainesten ottamistoiminta on vähäistä, ei yksinään ole sellainen seikka, jonka perusteella harjualuetta olisi pidettävä maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla harvinaisena tai poikkeavana. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei maa-ainesten ottaminen epäyhtenäisen, matalan ja mutkittelevan harjun keskiosissa aiheuta sellaisen harjukokonaisuuden tuhoutumista, jota tulisi itsessään pitää maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuna erikoisena luonnonesiintymänä.

Asiassa on vielä valituksen johdosta ratkaistava, onko harjun deltamaista laajentumaosaa ja siihen liittyvää rantatörmää pidettävä syntyhistorialtaan, rakenteeltaan tai muutoin sellaisena erikoisena luonnonesiintymänä, jonka tuhoutuminen on maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla kielletty.

Asiassa saadun selvityksen sekä katselmushavaintojen perusteella harjun deltamainen laajentuma ei ole erityisesti ympäristöstään erottuva, mutta suhteellisen tasaisena alueena se poikkeaa jossain määrin tavanomaisesta harjunäkymästä. Laen koillisrinteellä oleva rantatörmä erottuu ympäristöstään melko selvästi ja on suhteellisen edustava. Muodostumien ei kuitenkaan ole selvitetty tai katselmuksellakaan havaittu olevan visuaalisesti sillä tavoin poikkeavia tai erottuvia, että niitä muotonsa tai rakenteensa perusteella olisi pidettävä erikoisina luonnonesiintyminä tai että ne edustaisivat myöskään luonnon merkittäviä kauneusarvoja.

Visuaalisten erityispiirteiden puuttuessa muodostumien tulisi muutoin olla erikoisia esimerkiksi geologisten tai biologisten ominaisuuksiensa vuoksi, syntyhistoriansa johdosta taikka tieteellisen tutkimuksen kannalta, jotta maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan mukainen este olisi käsillä.

Keltakankaan harjualueen, siihen liittyvän deltamaisen laajentuman ja rantatörmän osalta on selvitetty melko kattavasti niiden syntyhistoriaa, joka liittyy Itämeren kehityksen vaiheisiin. Asiassa ei ole kuitenkaan ilmennyt, että muodostumat olisivat syntyhistoriansa vuoksi alueella erityisen harvinaisia tai merkittäviä geologisia kohteita, vaikka sinänsä niiden avulla on mahdollista selittää muodostumien syntyhistoriaa ja kuvata Itämeren kehityksen vaiheita. Geologian tutkimuskeskus on katsonut lausunnossaan, että Keltakankaalla Litorinameri-vaiheen ylimpään tasoon liittyvät piirteet, lähinnä rantatörmä, ovat suhteellisen selkeät ja edustavat. Lausunnon mukaan deltamaisen laajentuman ja rantatörmän geologinen arvo on niiden syntyhistoria huomioon ottaen paikallinen tai enintään maakunnallinen. Toisaalta lausunnossa on katsottu, että kohde ei ole geologisesti Virolahdella ja sen lähiseudulla ainutlaatuinen. Asiassa ei ole esitetty myöskään selvitystä siitä, että ottoalueella olisi erityisiä biologisia arvoja. Alueen hakkuut ovat myös osaltaan heikentäneet kohteen biologisia arvoja.

Korkein hallinto-oikeus on selvittänyt asiaa sen aiemmissa käsittelyvaiheissa kertyneen aineiston lisäksi kuulemalla kirjallisesti asianosaisia ja viranomaisia, toimittamalla ottoalueella katselmuksen sekä pyytämällä asiantuntijalausunnon Geologian tutkimuskeskukselta. Selvitystä on hankittu viran puolesta hallintolainkäyttölain 33 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat. Korkein hallinto-oikeus katsoo, etteivät katselmushavainnot eikä asiassa saatu tai viran puolesta hankittu muukaan selvitys osoita, että harjun deltamaista laajentumaa tai rantatörmää tulisi pitää visuaalisesti, geologisesti tai syntyhistoriansa vuoksi taikka muutoinkaan sillä tavoin harvinaisena, poikkeavana tai edustavana, että kyse olisi maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisesta erikoisesta luonnonesiintymästä. Näin ollen sanotussa lainkohdassa tarkoitettua estettä hakemuksen mukaiselle maa-aineksen ottamiselle alueella ei ole.

Rantatörmältä on katselmushavaintojen perusteella suhteellisen avoin ja laajahko näkymä läheisille pelloille. Näkymää ei kuitenkaan voi pitää maa-aineslain tarkoittamana kauniina maisemakuvana. Harjualue ottamisalueen kohdalla ei myöskään ulkoapäin erotu selvästi ympäristöstä, eikä ottamisella ole vaikutusta Tyllinjärven rantamaisemaan. Koska hanke ei aiheuta myöskään maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa sanottuja maisemavaikutuksia, hakemuksen mukainen maa-ainesten ottaminen ei ole ristiriidassa maa-aineslain 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.