KHO:2021:50

Yhtiölle oli myönnetty rakennuslupa kolmen yhteiskerrosalaltaan 972 neliömetrin suuruisen kalustosuojan rakentamiseen. Rakennuslupahakemuksessa tarkoitetut kalustosuojat sijoittuivat olemassa olevan kiitotien läheisyyteen. Rakennusluvan hakijalle oli ennen rakennusluvasta päättämistä myönnetty lentopaikkatoimintaa koskeva ympäristölupa ja ilmailulain mukainen lentopaikan rakentamislupa.

Rakennushanke sijoittui aiemmin maa- ja metsätalouskäytössä olleelle alueelle, jolle ei ollut osoitettu voimassa olevassa maakuntakaavassa aluevarauksia. Rakennuspaikkana olevan kiinteistön alueella ei ollut rakennusluvasta päätettäessä myöskään voimassa olevaa oikeusvaikutteista yleiskaavaa tai asemakaavaa. Kunta oli kuitenkin ennen rakennusluvan myöntämistä käynnistänyt alueen osayleiskaavan päivittämisen ja kaavaluonnoksessa hankealueelle oli osoitettu laaja lentoliikenteen ja yritystoiminnan alue.

Asiassa oli kysymys siitä, oliko kalustosuojien rakentaminen kysymyksessä olevalle rakennuspaikalle edellyttänyt maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentissa tarkoitettua rakennusluvan erityisten edellytysten arviointia eli suunnittelutarveratkaisua ennen rakennusluvan myöntämistä, ja oliko ELY-keskuksella ollut oikeus valittaa rakennuslupapäätöksestä hallinto-oikeudelle. Lisäksi asiassa oli kysymys siitä, mikä merkitys lentopaikalle myönnetyillä ympäristönsuojelulain ja ilmailulain mukaisilla luvilla oli kalustosuojien rakennusluvan myöntämisedellytyksiä ja alueen suunnittelutarvetta arvioitaessa.

Lentopaikkatoiminnalle haettu ympäristölupa ja lentopaikan rakentamislupa, kiitotien rakentaminen sekä ennen kysymyksessä olevan rakennusluvan myöntämistä käynnistetty osayleiskaavan päivitys ja siinä alueelle kohdistetut aluevaraukset osoittivat, että rakennuspaikalla ja sen lähialueella oli ollut rakennusluvasta päätettäessä käynnistymässä alueen aiempaan maa- ja metsätalouskäyttöön nähden merkittävä ja laaja-alainen maankäytön muutos. Kysymys oli sellaisesta maankäytön muutoksesta, johon liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi oli ollut syytä ryhtyä erityisiin suunnittelua edellyttäviin toimenpiteisiin muun ohella yhdyskuntarakenteen ja ympäristön kannalta haitallisen kehityksen estämiseksi. Alueelle oli siten muodostunut maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettu suunnittelutarve.

Kun otettiin huomioon rakentamisen sijoittuminen maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentin mukaiselle suunnittelutarvealueelle, alueelle muun ohella nyt kysymyksessä olleella rakennushankkeella tavoitellun lentopaikkatoiminnan laatu ja laajuus, alueen luontoarvoista saatu selvitys sekä se, että alueen maankäytön muutoksen kaavallinen suunnittelu oli ollut rakennusluvasta päätettäessä vasta käynnistymässä, kysymys oli maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 2 momentissa tarkoitetusta merkittävästä maakunnallisesta asiasta. ELY-keskuksella oli näin ollen ollut maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 7 kohdan nojalla oikeus valittaa valvontajaoston päätöksestä hallinto-oikeudelle.

Lentopaikkatoiminnalle ennen rakennuslupapäätöksen tekemistä myönnetyllä ympäristöluvalla oli ratkaistu alueelle suunniteltua toimintaa koskevat ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaiset luvan myöntämisen edellytykset ja lentopaikan rakentamisluvalla puolestaan ilmailulaissa säädetyt lentopaikan toteuttamisedellytykset. Näissä lupamenettelyissä ei ollut ratkaistu eikä ollut voitukaan ratkaista alueen maankäytön muutokseen liittyviä maankäytöllisiä edellytyksiä, eivätkä nämä lupamenettelyt siten voineet korvata rakentamiseen tarvittavaa maankäyttö- ja rakennuslain mukaista suunnittelutarveratkaisua.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 16 § 1 momentti, 18 § 2 momentti, 137 §, 192 § ja 193 §

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 6.9.2019 nro 19/0178/3

Asian aikaisempi käsittely

Pyhtään tekniikkalautakunnan valvontajaosto on 12.10.2018 (§ 52) antamallaan päätöksellä myöntänyt Redstone Aero Oy:lle rakennusluvan kolmen kerrosalaltaan 324 neliömetrin suuruisen kalustosuojan rakentamiseen Pyhtään kunnassa sijaitsevan kiinteistön 624-404-53-126 alueelle. Lisäksi hankkeelle on myönnetty aloittamisoikeus ennen lupapäätöksen lainvoimaisuutta maankäyttö- ja rakennuslain 144 §:n mukaisesti 75 000 euron suuruista vakuutta vastaan.

Itä-Suomen hallinto-oikeus on 19.3.2019 antamallaan päätöksellä nro 19/0078/3 kieltänyt päätöksen täytäntöönpanon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Luonnollisesti Pyhtää ry:n ja Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valituksista kumonnut tekniikkalautakunnan valvontajaoston päätöksen ja hylännyt hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Valitusoikeus

Asiaa arvioitaessa on ratkaistava, onko Luonnollisesti Pyhtää ry:llä ja ELY-keskuksella valitusoikeus valvontajaoston rakennuslupapäätöksestä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentin mukaan valitusoikeus rakennus- ja toimenpidelupapäätöksestä on:

1) viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistajalla ja haltijalla;

2) sellaisen kiinteistön omistajalla ja haltijalla, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa.

3) sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa; sekä

4) kunnalla.

Hallinto-oikeus toteaa, että mikäli rakennuslupa myönnetään sellaiselle hankkeelle, joka edellyttäisi maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettua poikkeamista tai suunnittelutarveratkaisua, valitusoikeus rakennuslupaa koskevasta päätöksestä määräytyy maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n mukaisesti siltä osin kuin valitusoikeutta ei lain 192 §:n 1 momentin nojalla olisi.

Hallinto-oikeus toteaa, että valitusoikeus nyt kyseessä olevassa rakennuslupa-asiana vireille tulleessa asiassa perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:ään, koska rakennuslupa on myönnetty ilman maankäyttö- ja rakennuslain mukaista suunnittelutarveratkaisua, vaikka suunnittelutarveratkaisu tai kaavallinen tarkastelu olisi ollut hallinto-oikeuden päätöksestä jäljempänä ilmenevin perustein tarpeen.

Luonnollisesti Pyhtää ry:n valitusoikeus

Maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 6 kohdan mukaan valitusoikeus muun ohessa suunnittelutarveratkaisua koskevasta 137 §:n mukaisesta päätöksestä on toimialueellaan sellaisella rekisteröidyllä yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun tai kulttuuriarvojen suojelun edistäminen taikka elinympäristön laatuun muutoin vaikuttaminen.

Luonnollisesti Pyhtää ry on merkitty yhdistysrekisteriin 29.6.2018. Yhdistyksen sääntöjen mukaan yhdistyksen kotipaikka on Pyhtää, ja yhdistyksen tarkoituksensa on suojella Pyhtään luonto-, ympäristö- ja kulttuuriarvoja sekä edistää Pyhtään kehittymistä ja asukkaiden viihtyvyyttä. Kyseessä on katsottava olevan sellainen maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 6 kohdassa tarkoitettu yhdistys, jolla on valitusoikeus asiassa.

ELY-keskuksen valitusoikeus

Maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 7 kohdan mukaan valitusoikeus muun ohessa suunnittelutarveratkaisua koskevasta 137 §:n mukaisesta päätöksestä on viranomaisella toimialaansa kuuluvissa asioissa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 2 momentin mukaan ELY-keskuksen on valvottava, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon vaikutuksiltaan valtakunnalliset ja merkittävät maakunnalliset asiat. Lisäksi ELY-keskus huolehtii sille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 3 §:n 1 ja 2 momentin mukaan kuuluvista tehtävistä. Sanotun pykälän 1 momentin 9 kohdan mukaan ELY-keskukset hoitavat niille erikseen säädettyjä tehtäviä muun muassa ympäristönsuojelun, alueiden käytön, rakentamisen ohjauksen, luonnon monimuotoisuuden suojelun ja vesivarojen käytön toimialoilla. Sanotun pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan ELY-keskusten tehtävänä on lisäksi muun muassa valvoa yleistä etua ympäristö- ja vesiasioissa ja ehkäistä ja torjua ympäristövahinkoja ja -haittoja. Luonnonsuojelulain 6 §:n 2 momentissa on säädetty ELY-keskuksen tehtävästä edistää ja valvoa luonnon- ja maisemansuojelua alueellaan.

Kun otetaan huomioon jäljempää ilmenevä selvitys hankkeen laadusta ja sijainnista, hallinto-oikeus katsoo, että kysymyksessä oleva rakennushanke on vaikutuksiltaan maakunnallisesti merkittävä maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Kun lisäksi otetaan huomioon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 3 §:n 1 momentin 9 kohdassa ja 2 momentin 3 kohdassa sekä luonnonsuojelulain 6 §:n 2 momentissa ELY-keskukselle säädetyt valvontatehtävät, kyse on sellaisesta ELY-keskuksen valvontavastuulle kuuluvasta asiasta, josta ELY-keskuksella on valitusoikeus asiassa.

(---)

Sovellettavat säännökset ja oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentin mukaan suunnittelutarvealueella tarkoitetaan aluetta, jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin, kuten teiden, vesijohdon tai viemärin rakentamiseen taikka vapaa-alueiden järjestämiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 2 momentin mukaan suunnittelutarvealuetta koskevia säännöksiä sovelletaan myös sellaiseen rakentamiseen, joka ympäristövaikutusten merkittävyyden vuoksi edellyttää tavanomaista lupamenettelyä laajempaa harkintaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään, rakennusluvan myöntäminen 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää, että rakentaminen:

1) ei aiheuta haittaa asemakaavoitukselle, yleiskaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) on sopivaa yhdyskuntateknisten verkostojen ja liikenneväylien toteuttamisen sekä liikenneturvallisuuden ja palvelujen saavutettavuuden kannalta; ja

3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 4 momentin mukaan rakentaminen suunnittelutarvealueella ei myöskään saa johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Ympäristöministeriön oppaassa 6 Maakuntakaavan sisältö ja esitystapa on kohdassa 3.2.8 ympäristön ja talouden kannalta kestävät liikenteen järjestelyt/ lentoliikenne todettu, että maakuntakaavassa esitetään lentoasemat ja tarvittaessa muut lentopaikat, mikäli niillä on vähintään seudullista merkitystä.

Asiassa saatu selvitys

Rakennuslupahakemus ja lausunnot

Redstone Aero on hakenut rakennuslupaa kolmen kerrosalaltaan 324 neliömetrin suuruisen kalustosuojan rakentamiseen kiinteistön 624-404-53-126 alueelle. Hanke sijoittuu Pyhtään kunnan Itäkirkonkylän alueelle, Tuuskin yhdystien varteen. Asemapiirroksen mukaan kolme kalustosuojaa sijaitsevat noin 135 metrin etäisyydellä kiitotien keskilinjasta.

Ennen asian käsittelyä viranomainen on pyytänyt rakennuslupahakemuksesta lausunnot muun ohessa Pyhtään kunnan maankäytön suunnittelusta vastaavalta maankäyttöinsinööriltä, Kotkan kaupungin ympäristökeskukselta ja Kaakkois-Suomen ELY-keskukselta.

Pyhtään kunnan maankäyttöinsinöörin 24.9.2018 päivätyssä lausunnossa on todettu, että Pyhtään kunta on käynnistänyt lentopaikka-alueen kaavoituksen liittämällä kyseessä olevan alueen Kirkonseudun osayleiskaava-alueeseen helmikuussa 2018. Vaikka kaavoituksen käynnistäminen lentopaikan toteuttamiseksi osoittaa kunnanhallituksen tahtotilan lentopaikan toteuttamiseksi, ei pelkkä kaavoituksen vireilläolo ole juridisesti riittävä peruste rakennusluvan myöntämiselle, ja lupapäätös tulee ratkaista maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti.

Kotkan kaupungin ympäristökeskuksen lausunnossa 18.9.2018 on muun ohessa todettu, että hakemuksessa esitettyjen suunnitelmien mukaan kalustohallit sijaitsevat Korkiaharjun I-luokan pohjavesialueen (0562402 A ja 056420 B) kaukosuoja-alueella sekä vedenottamon suoja-alueella (ISOVE:n päätös 23.4.1981). Pohjaveden suojelulle asetetut tavoitteet ja suoja-aluemääräykset tulee huomioida kalustohallien suunnittelussa, rakentamisessa ja käytössä. Kalustosuojien käytöstä ja niihin liittyvästä toiminnasta ei saa päästä kemikaaleja tai polttonesteitä ympäristöön, maaperään tai pohjaveteen. Erityistä huomiota on kiinnitettävä hulevesiin ja niiden hallintaan sekä hulevesien mukana kulkeutuviin kemikaaleihin ja polttonesteisiin. Lausunnon mukaan kalustohallien eteläpuolella noin kahden kilometrin päässä sijaitsee Santaniemenselkä-Tyyslahden lintudirektiivin mukainen Natura 2000 -alue (FI0416007), Kymijoen luontodirektiivin mukainen Natura 2000 -alue (FI0401001) ja Strukan METSO-luonnonsuojelualue. Lähimpään asutukseen on matkaa noin 1,2 kilometriä kaakon suuntaan. Kalustohalleista ja niiden käytöstä ei saa aiheutua kohtuutonta haittaa luonnonsuojelualueille tai lähiympäristön pysyville tai vapaa-ajan asukkaille. Lausunnon mukaan hakemusasiakirjoista ei käy ilmi, liitetäänkö halleja vesijohto- ja viemäriverkostoon ja tuleeko halleihin öljynerottimilla varustettuja kaivoja. Hakemusasiakirjoista ei ilmene myöskään hallirakennuksen pihan rakenne tai hulevesien johtaminen tai kalustosuojien lämmitysmuoto. Kaikessa toiminnassa on otettava huomioon Korkiaharjun pohjavesialue, vedenottamon suojelusuunnitelma ja siihen liittyvä suoja-alue sekä läheiset luonnonsuojelualueet. Lisäksi lausunnossa on todettu, että alueen maankäytön suunnittelu on vireillä, ja asiassa tulee ottaa huomioon, voidaanko maankäytön suunnittelun ollessa kesken suoria rakennuslupia myöntää.

ELY-keskuksen lausunnossa 27.9.2018 on todettu, että Pyhtään kunta on varautumassa ja yleiskaavoituksen avulla osoittamassa alueelle varsin laajaa ja mahdollisesti massiivistakin lentotoimintaan liittyvää palvelu- ja yritystoimintaa. Kohdealueella on ELY-keskuksen arvion mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n mukainen suunnittelutarve. Alueen maankäyttöä ei ole vielä ratkaistu maa- ja metsätalouden harjoittamisesta poikkeavaan toimintaan maakäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla, vaikka aloitettu yleiskaavan laadinta osoittaa jo suunnan. Asiaan liittyy avoimia kysymyksiä, kuten muun muassa kunnan lopullinen kanta maankäytön muutokselle, toiminnan edellytykset, vuorovaikutuksen toteutuminen, maankäyttömuutoksen vaikutukset pohjaveteen, tiestön ja muun infran järjestäminen, hulevesien järjestäminen, luontoarvojen huomioon ottaminen mukaan lukien vaikutukset Natura-alueeseen ja maisemavaikutukset. Tämän vuoksi rakentaminen edellyttää suunnittelutarpeen ratkaisemista, jotta tavoitellun rakentamisen ja maankäytön muutoksen edellytykset tulevat selvitetyiksi ohjaavien säädösten mukaisesti. Suunnittelutarve voidaan ratkaista suunnittelutarvemenettelyllä tai asemakaavoituksella. Kunta joutuu ratkaisemaan menettelytavan rakentamisen määrän, vaikutusten ja omien maakäyttötavoitteiden perusteella. Suunnittelutarvemenettelyssä voidaan todeta maankäyttömuutoksen laajuus, vaikutukset ja vaikutusten arviointi. Mikäli kunta on myötämielinen tavoitellulle maankäytön muutokselle, niin sen lisäksi rakennushankkeen tulee soveltua siihen kokonaisuuteen, jota suunnittelutarvepäätöksen mukaisella maankäytöllä tavoitellaan.

Valituksenalainen Pyhtään tekniikkalautakunnan valvontajaoston päätös

Pyhtään tekniikkalautakunnan valvontajaosto on myöntänyt haetun kalustosuojien rakennusluvan. Lisäksi hankkeelle on myönnetty aloittamisoikeus ennen lupapäätöksen lainvoimaisuutta maankäyttö- ja rakennuslain 144 §:n mukaisesti 75 000 euron suuruista vakuutta vastaan.

Myönteistä päätöstä on perusteltu seuraavilla seikoilla. Alueelle on jo myönnetty rakennusluvat kahdelle metsätalouden kalustosuojalle ennen rakennuslupaa. Vaikka lupapäätökset eivät ole lainvoimaisia, on tällä perusteella muodostunut rakennuspaikka, joka täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:n mukaiset rakennuspaikkaa koskevat vaatimukset sekä maankäyttö- ja rakennuslain 136 §:n edellytykset asemakaava-alueen ulkopuolella. Haettavien hallien käyttötarkoitus tukee alueelle TRAFI:n toimesta myönnettyä ilmailulain mukaista rakentamislupaa lentopaikan rakentamiselle. Kunta on myös käynnistänyt alueella yleiskaavan, joka maankäyttöratkaisuineen luonnosvaiheessa tukee suunniteltua toimintaa, jota varten rakennuslupaa haetaan. Vaikka alueen maankäytön suunnittelu ja muiden viranomaistoimijoiden lupaprosessit ovat vailla lainvoimaa, ei kolmen kalustosuojan rakentaminen edellytä tavanomaista laajempaa harkintaa vaan myönteisen rakennuslupapäätöksen edellytykset ovat olemassa.

Rakennustarkastaja on jättänyt päätöksestä eriävän mielipiteen, jonka mukaan hakemuskiinteistölle ja sen lähialueille on ottaen huomioon sekä sinne suunniteltu toiminta että kunnan päätös käynnistää alueella pysyväisluontoista maankäytön muuttamista tavoitteleva kaavoitus, muodostunut maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n mukainen suunnittelutarve. Luvanhakija on ilmaissut tahtotilansa pysyväisluonteiseksi tarkoitettuun maankäytön muuttamiseen hakemalla ympäristölupaa sekä ilmailulain mukaista lupaa kiitoradan rakentamiseksi ja lentotoiminnan käynnistämiseksi. Vaikka edellä mainitut myönteiset päätökset eivät vielä ole lainvoimaisia, on niiden vaikutus sellainen, että eri maankäyttötavoitteiden yhteensovittaminen on tarpeen rakennuslupamenettelyä laajempana menettelynä.

Muut päätökset ja suunnittelutilanne

Valituksen kohteena olevan kolmen kalustosuojan rakennuslupapäätöksen lisäksi Pyhtään tekniikkalautakunnan valvontajaosto on 13.12.2017 § 37 myöntänyt alueelle rakennusluvan kahdelle metsätalouskäyttöön tarkoitetulle varastorakennukselle, kerrosalaltaan yhteensä 1 679 neliömetriä. Itä-Suomen hallinto-oikeus on jättänyt lupapäätöksestä tehdyt valitukset valitusoikeuden puuttumisen vuoksi tutkimatta. Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 1.10.2018 taltio 4446 hylännyt valittajien valituslupahakemuksen.

Kotkan kaupungin ympäristölautakunta on päätöksellään 26.9.2017 § 113 myöntänyt alueelle ympäristöluvan lentopaikkatoiminnalle. Vaasan hallinto-oikeus on 9.7.2019 antamallaan päätöksellä nro 19/0167/2 hylännyt valitukset enemmälti, paitsi muuttanut lupamääräystä 4 luvanhakijan valituksesta päätöksestä ilmenevällä tavalla.

Kohdealueelle ei ole osoitettu maakuntakaavassa aluevarauksia vaan alue on niin sanottu valkoinen alue. Alueella ei ole voimassa asemakaavaa eikä yleiskaavaa. Pyhtään kunta on aloittanut kirkonkylän alueella olevan osayleiskaavan päivityksen vuoden 2017 alkupuolella. Kaavoitettavaa aluetta on sittemmin vuoden 2018 alussa laajennettu käsittämään muun muassa niin sanotun lentopaikan alueen. ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle antaman vastineen mukaan yleiskaavaluonnoksessa on kohdealueelle varattu laaja lentoliikenteen ja yritystoiminnan alue kaavamerkinnällä LL-tp. Kaavamääräyksen mukaan alueelle on mahdollista sijoittaa lentotoimintaa, lento- ja yritystoimintaan liittyvää rakentamista sekä virkistykseen, matkailuun, tutkimus- ja kehitystoimintaan liittyviä palveluita. Kalustosuojat sijoittuvat kaavaluonnoksessa osoitetulle lentoliikenteen ja yritystoiminnan alueelle.

Oikeudellinen arviointi suunnittelutarveratkaisun tarpeesta

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko Pyhtään tekniikkalautakunnan valvontajaosto voinut myöntää Redstone Aero Oy:lle haetun rakennusluvan kolmen kalustosuojan rakentamiseen vai olisiko hanke edellyttänyt suunnittelutarveratkaisua tai kaavaa ennen luvan myöntämistä.

Suunnittelutarveratkaisua tehtäessä harkitaan, onko alueen rakentamiseen edellytyksiä ilman asemakaavaa. Suunnittelutarveratkaisun kautta rakentamisen edellytykset tulevat tutkittavaksi rakennuslupamenettelyä laajemmin. Suunnittelutarveratkaisumenettelyssä rakentamisen erityisten edellytysten tutkimisella pyritään turvaamaan kunnan suunnitteluvaraa tulevassa kaavoituksessa. Luvan myöntäminen ei saa aiheuttaa haittaa tulevalle kaavoitukselle tai alueen käytön muulle järjestämiselle. Menettelyssä tutkitaan myös hankkeen mahdolliset haitalliset vaikutukset yhdyskuntakehitykseen sekä vaikutukset maisemaan ja luontoon.

Asemapiirroksen mukaan kolme yhteiskerrosalaltaan 972 neliömetrin suuruista kalustosuojaa sijoittuvat olemassa olevan kiitotien välittömään läheisyyteen. Luvanhakijan mukaan kalustosuojat ovat välttämättömiä lentopaikan toteuttamiseksi. Ottaen huomioon kalustosuojien sijainti, luvanhakijan esittämä selvitys kalustosuojien tarkoituksesta, alueella vireillä oleva aiemmin selostettu kaavamuutos, lentopaikkatoimintaan haettu ympäristölupa sekä Trafilta haettu lentopaikan rakentamislupa, hakemuksessa tarkoitettujen kalustosuojien rakentaminen liittyy nimenomaan alueelle suunniteltuun lentopaikkatoimintaan, joka on aiempaan verrattuna kokonaan uudentyyppistä toimintaa. Tällaisesta toiminnasta voi aiheutua haittaa lähiympäristölle ja sen maankäytölle. Aiemmat rakennusluvat alueelle on myönnetty metsätalouskäyttöön tarkoitetuille rakennuksille. Alue sijoittuu pohjavesialueen kaukosuoja-alueelle ja vedenottamon suoja-alueelle ja noin kahden kilometrin päähän aiemmin mainituista Natura 2000 -alueista ja METSO -luonnonsuojelualueesta. Lähimpään asutukseen on alueelta matkaa noin 1,2 kilometriä.

Hallinto-oikeus edellä mainitut seikat huomioon ottaen arvioi, että hankkeen toteuttamisesta aiheutuisi sellaista rakentamista, joka edellyttää rakennuslupaa laajempaa maankäytön suunnittelua. Hankkeen sijoittumisen, luonteen, laadun ja siihen liittyvien ympäristövaikutusten vuoksi lentopaikkaan liittyvien kalustosuojien rakentamisesta aiheutuu sellainen suunnittelutarve, jonka ratkaiseminen edellyttää joko maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n mukaisten rakennusluvan erityisten edellytysten ratkaisemista tai kaavallista tarkastelua. Hallinto-oikeus lisäksi toteaa, että ilmailulain ja ympäristönsuojelulain mukaiset menettelyt ovat omat erilliset menettelynsä, eivätkä ne voi korvata rakentamiseen tarvittavaa maankäyttö- ja rakennuslain mukaista ratkaisua, jossa rakennushankkeen edellyttämä menettely arvioidaan nimenomaan maankäyttö- ja rakennuslain säännösten mukaisesti.

Johtopäätös

Hallinto-oikeus kumoaa Pyhtään tekniikkalautakunnan valvontajaoston päätöksen ja hylkää rakennuslupahakemuksen.

Asian käsittelyn näin päättyessä lausunnon antaminen luvanhakijan täytäntöönpanokiellon kumoamista koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen ja Paula Vesterinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Pyhtään tekniikkalautakunta on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Pyhtään tekniikkalautakunnan valvontajaoston päätös saatetaan voimaan.

Pyhtään tekniikkalautakunta on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Kysymys on ympäristönsuojelulain, ilmailulain ja maankäyttö- ja rakennuslain rajapintojen arvioinnista ja niiden asettamien vaatimusten yhteensovittamisesta. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisella kaavoituksella ei voida vaikuttaa sellaisiin asioihin, joiden toteutumisen edellytykset riippuvat muusta lainsäädännöstä ja yhteiskunnallisesta päätöksenteosta. Pyhtään lentopaikkaa koskeva päätöksenteko, suunnittelu ja toteutus ovat lentotoimintaa koskevaa erityistä asiantuntemusta vaativia.

Liikenteen turvallisuusviraston (Trafi) myöntämässä lentopaikan rakentamisluvassa ja ympäristöluvan ehdoissa on annettu useita määräyksiä, jotka osoittavat, että lentopaikalle on tarkoitus ja välttämätöntä rakentaa rakennuksia. Ehdot ja määräykset koskevat rakennusten rakentamista ja niiden käyttöä rakennuspaikalla. Ympäristöluvan määräyksistä voi päätellä minkälaisia rakennuksia rakennuspaikalle saa ja on tarkoitus rakentaa.

Lentopaikalle sijoitetaan yleensä erilaisia rakennuksia, rakennelmia ja laitteita, jotka palvelevat lentopaikan toimintoja. Niille tulee saada Liikenteen turvallisuusviraston (Trafi) hyväksyntä ennen kuin ne otetaan rakentamisen jälkeen käyttöön. Muun muassa nyt kysymyksessä olevat kalustosuojat ovat normaali osa lentopaikkaa ja niillä on oma merkityksensä lentotoiminnan harjoittamisen kannalta. Kunta on näihin seikkoihin perustuen katsonut, että alueen maankäyttö on lupien mukaisen toimintalaajuuden osalta jo ratkaistu. Lentopaikan toteuttamisen kannalta ei voi olla tarkoitus eikä mahdollista, että rakennuslupaviranomainen maankäyttö- ja rakennuslain suunnittelutarvesäännösten perusteella voisi estää lentopaikan toteuttamisen. Rakennusluvat on myönnetty olemassa olevaa ja voimassa olevien lupien myötä vakiintunutta toimintaa varten.

Kalustosuojien rakennuspaikka täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:ssä asetetut vaatimukset ja rakennusluvan myöntämiselle on ollut lain 136 §:ssä tarkoitetut edellytykset asemakaava-alueen ulkopuolella.

Rakentamisen edellytykset on arvioitu Liikenteen turvallisuusviraston (Trafi) myöntämän lentopaikan rakentamisluvan ja ympäristöluvan käsittelyn yhteydessä niiden edellyttämällä tavalla. Erillisen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen suunnittelutarveratkaisun edellyttäminen ei ole ollut tarpeen. Kunta on lisäksi käynnistänyt osayleiskaavan laatimisen alueelle. Osayleiskaavan maankäyttöratkaisut ovat lentopaikka-alueen osalta nykyisen toiminnan ja lupien mukaisia.

Kaakkois-Suomen ELY-keskuksella ei ole ollut oikeutta valittaa rakennuslupapäätöksestä, koska kysymyksessä ei ole vaikutuksiltaan valtakunnallinen tai merkittävä maakunnallinen asia.

2. Redstone Aero Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Pyhtään tekniikkalautakunnan valvontajaoston päätös saatetaan voimaan. Itä-Suomen hallinto-oikeuden 19.3.2019 antamalla välipäätöksellä määrätty rakennuslupien täytäntöönpanokielto on kumottava. Kaakkois-Suomen ELY-keskus ja Luonnollisesti Pyhtää ry on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Redstone Aero Oy on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole esitetty sellaisia konkreettisia syitä tai vaikutuksia, joiden johdosta haettu kalustohallien rakentaminen aiheuttaisi maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:ssä tarkoitetun suunnittelutarpeen.

Kalustosuojien eteläpuolelle saman kiinteistön alueelle on aiemmin myönnetty rakennuslupa kahden varastorakennuksen rakentamiseen, joten alueelle on muodostunut jo ennestään rakennuspaikka. Lentopaikkatoiminnalle on myönnetty ympäristölupa ja Liikenteen turvallisuusviraston (Trafi) lupa lentopaikan rakentamiselle. Rakennuslupahakemuksen tarkoittamat kalustosuojat palvelevat ja ovat osa toiminnassa olevaa lentopaikkaa. Ilmailulain 2 §:n mukaan kalustohallit ovat kiinteä osa lentopaikkaa. Lentopaikan pitolupa on myönnetty Liikenne- ja viestintäviraston 8.2.2019 antamalla päätöksellä.

Rakentamisen edellytysten harkinta ei ole tässä tapauksessa rajautunut tavanomaiseen rakennuslupaedellytysten tarkasteluun, vaan rakentamisen vaikutuksia on arvioitu maankäyttö- ja rakennuslain ohella ilmailulain ja ympäristönsuojelulain mukaisissa menettelyissä.

Maankäytön muutos haetun rakentamisen alueella on lentopaikan osalta jo tapahtunut, eikä haettu rakentaminen vaikuta ympäröivän maankäytön edellytyksiin suunnittelutarpeen aiheuttavalla tavalla. Haettu rakentaminen ei johda rakentamiseen, joka ympäristövaikutusten vuoksi edellyttäisi tavanomaista lupamenettelyä laajempaa harkintaa.

Yhtiölle myönnetyn rakennusluvan kumoamiselle ei ole esitetty laillisia perusteita. Rakennusluvan myöntämisedellytykset ovat täyttyneet, eikä rakennusluvan myöntäminen ole edellyttänyt suunnittelutarveratkaisua tai kaavallista tarkastelua.

Suunnittelutarpeen puuttuessa Kaakkois-Suomen ELY-keskuksella tai Luonnollisesti Pyhtää ry:llä ei ole ollut valitusoikeutta asiassa. ELY-keskuksen valitusoikeuden osalta hallinto-oikeus ei ole myöskään perusteluissaan kuvannut, millä tavoin rakennusluvan tarkoittamien kolmen kalustohallin vaikutukset ovat vaikutuksiltaan maakunnallisesti merkittäviä maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

3. Liikenne- ja viestintävirasto Traficom on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksestaan tarkemmin ilmenevin perustein vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Pyhtään tekniikkalautakunnan valvontajaoston päätös saatetaan voimaan. Hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpano on keskeytettävä.

Pyhtään tekniikkalautakunta on antanut Redstone Aero Oy:n ja Liikenne- ja viestintävirasto Traficomin valituslupahakemusten ja valitusten johdosta selityksen, jossa on puollettu valituslupahakemusten ja valitusten hyväksymistä.

Redstone Aero Oy on toimittanut lisäkirjelmän.

Pyhtään tekniikkalautakunta on antanut Redstone Aero Oy:n lisäkirjelmän johdosta lisäselityksen.

Redstone Aero Oy on antanut Pyhtään tekniikkalautakunnan ja Liikenne- ja viestintävirasto Traficomin valituslupahakemusten ja valitusten sekä Pyhtään tekniikkalautakunnan selityksen johdosta selityksen, jossa on puollettu Pyhtään tekniikkalautakunnan ja Liikenne- ja viestintävirasto Traficomin valituslupahakemusten ja valitusten hyväksymistä sekä täydennetty Redstone Aero Oy:n valituslupahakemusta ja valitusta.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on antanut valituslupahakemusten ja valitusten sekä Pyhtään tekniikkalautakunnan ja Redstone Aero Oy:n selitysten johdosta lausunnon, jossa sen on esittänyt valituslupahakemusten ja valitusten hylkäämistä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kohdealueelle ei ole osoitettu voimassa olevassa maakuntakaavassa aluevarauksia eikä alueella ole oikeusvaikutteista yleis- tai asemakaavaa. Pyhtään kunta on aloittanut kirkonkylän alueella osayleiskaavan päivityksen vuoden 2017 alkupuolella ja kaavoitettavaa aluetta on laajennettu käsittämään myös lentopaikan alue. Mainitussa osayleiskaavaehdotuksessa kohdealueelle on varattu laaja lentoliikenteen ja yritystoiminnan alue. Myös Kymenlaakson maakuntakaavan 2040 laatiminen on käynnissä ja kaavaehdotuksessa kysymyksessä olevalle paikalle on merkitty lentoliikenteen varaus. Alueelle tavoiteltua toimintaa ja maankäyttömuutosta voidaan pitää vaikutuksiltaan merkittävänä maakunnallisena asiana.

ELY-keskuksen valitusoikeuden kannalta merkityksellistä on myös hankealueen sijoittuminen Pyhtään Korkiaharjun vedenhankintaa varten tärkeän pohjavesialueen läheisyyteen ja 1–2 kilometriä koilliseen Natura 2000 -verkostoon kuuluvista Santaniemenselkä-Tyyslahden ja Kymijoen alueista sekä Strukan METSO -nimisestä luonnonsuojelualueesta.

Kun otetaan huomioon alueen voimassa oleva suunnittelutilanne, alueella käynnissä oleva yleiskaavaprosessi, alueelle jo toteutettu 1 200 metrin pituinen kiitotie sekä edellä todetut alueen ympäristöarvot, alueella on maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n mukainen suunnittelutarve. Hankkeen toteuttamisesta aiheutuu sellaista rakentamista, joka edellyttää rakennuslupaa laajempaa maankäytön suunnittelua. Ilmailulain ja ympäristönsuojelulain menettelyt ovat omat erilliset menettelynsä, eivätkä ne korvaa rakentamiseen tarvittavaa maankäyttö- ja rakennuslain mukaista ratkaisua, jossa rakennushankkeen edellyttämä menettely arvioidaan nimenomaan maankäyttö- ja rakennuslain säännösten mukaisesti.

Luonnollisesti Pyhtää ry on antanut valituslupahakemusten ja valitusten sekä Pyhtään tekniikkalautakunnan ja Redstone Aero Oy:n selitysten johdosta selityksen, jossa on viitattu yhdistyksen asiassa aiemmin esittämään sekä vaadittu valituslupahakemusten ja valitusten hylkäämistä.

Pyhtään tekniikkalautakunta on antanut Redstone Aero Oy:n selityksen, Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnon ja Luonnollisesti Pyhtää ry:n selityksen johdosta vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Rakennusluvat ovat vireillä olevan osayleiskaavaratkaisun mukaisia ja pinta-alaltaan ja vaikutuksiltaan vähäisiä. Erilliseen suunnittelutarpeen arviointiin ei ole ollut päätöksentekohetkellä tarvetta. Rakennusluvat on lisäksi myönnetty tilanteessa, jossa lentotoiminta on aiheeseen liittyvien erityislupien mukaista ja rakennusluvat liittyvät nimenomaisesti tälle toiminnalle välttämättömiin lentoturvallisuusseikkoihin. Kysymys ei ole alueellisesti tai maakunnallisesti merkittävästä toiminnan laajentamisesta, joka vaatisi erityistä maankäytön suunnittelua olemassa olevaan tilanteeseen nähden.

Redstone Aero Oy on antanut Pyhtään tekniikkalautakunnan selitysten, Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnon ja Luonnollisesti Pyhtää ry:n selityksen johdosta vastaselityksen.

Liikenne- ja viestintävirasto Traficom on antanut Pyhtään tekniikkalautakunnan selitysten, Redstone Aero Oy:n selityksen, Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnon ja Luonnollisesti Pyhtää ry:n selityksen johdosta vastaselityksen.

Redstone Aero Oy on toimittanut lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Liikenne- ja viestintävirasto

Traficomin valituslupahakemusta.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää sekä Pyhtään tekniikkalautakunnalle että Redstone Aero Oy:lle valitusluvan ja tutkii asian.

Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Redstone Aero Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

4. Lausuminen Redstone Aero Oy:n täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Liikenne- ja viestintävirasto Traficomin valituslupahakemuksen tutkimatta jättäminen

Liikenne- ja viestintävirasto Traficom (jäljempänä Traficom) on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja tekniikkalautakunnan valvontajaoston päätös rakennusluvan myöntämisestä saatetaan voimaan.

Traficom on vedonnut valitusoikeutensa perusteena asianosaisasemaansa kysymyksessä olevassa asiassa ja perustellut asianosaisasemaansa muun ohella sillä, että kalustosuojat sijoittuvat lentopaikalle, jolle Liikenteen turvallisuusvirasto Trafi (jäljempänä Trafi) on myöntänyt lentopaikan rakentamisluvan ja Traficom lentopaikan pitoluvan. Traficom on lisäksi esittänyt, että kalustosuojat ovat ilmailulain perusteella osa lentopaikkaa ja päätös kalustosuojien rakennuslupien kumoamisesta haittaa lentopaikan toimintaa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valitusoikeus maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa rakennuslupa-asiassa määräytyy lähtökohtaisesti maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentin perusteella. Mainitun lainkohdan mukaan valitusoikeus on: 1) viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistajalla tai haltijalla; 2) sellaisen kiinteistön omistajalla tai haltijalla, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös olennaisesti vaikuttaa; 3) sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa; sekä 4) kunnalla.

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä (esimerkiksi KHO 2009:48 ja KHO 2012:40) on kuitenkin vakiintuneesti katsottu, että tilanteessa, jossa rakennuslupa koskee hanketta, jonka toteuttaminen edellyttäisi maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettua poikkeamista tai suunnittelutarveratkaisua, valitusoikeus määräytyy maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n nojalla siltä osin kuin valitusoikeutta ei mainitun lain 192 §:n 1 momentin nojalla olisi. Koska nyt kysymyksessä oleva asia koskee rakennushanketta, joka jäljempänä ilmenevin perustein edellyttää suunnittelutarveratkaisua, valitusoikeus asiassa määräytyy maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n mukaisesti siltä osin kuin valitusoikeutta ei mainitun lain 192 §:n 1 momentin nojalla olisi.

Valitusoikeus on maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n mukaan muun ohella sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (kohta 4) sekä viranomaisella toimialaansa kuuluvassa asiassa (kohta 7).

Traficom on liikenne- ja viestintävirastosta annetun lain (935/2018) 1 §:n perusteella liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalalla toimiva keskushallinnon virasto, joka hoitaa liikenteen ja sähköisen viestinnän viranomaistehtäviä. Viraston tehtävänä on mainitun lain 2 §:n mukaan muun ohella edistää liikenteen ja viestinnän turvallisuutta sekä alan teknistä kehitystä ja häiriöttömyyttä, huolehtia liikenteen ja sähköisen viestinnän sääntely-, lupa-, hyväksyntä-, rekisteri- ja valvontatehtävistä ja rajoittaa liikenteen aiheuttamia ympäristöhaittoja. Viraston tehtävänä on lisäksi koordinoida ja valvoa valtakunnallisen liikennejärjestelmäsuunnittelun valmistelua ja toimeenpanoa sekä tuottaa ja ylläpitää valtakunnallisen tason strategisia ohjelmia, toimenpidekokonaisuuksia ja tilatietoa liikennejärjestelmän eri toimijoille.

Traficom ei ole kysymyksessä olevassa rakennuslupa-asiassa luvan hakijan asemassa. Traficomille ei viranomaisena muodostu rakennuslupa-asiassa asianosaisasemaa myöskään sillä perusteella, että Trafi ja Traficom ovat myöntäneet rakennusluvan hakijana olevalle Redstone Aero Oy:lle ilmailulain mukaiset lentopaikan rakentamis- ja pitoluvat. Vaikka kalustosuojat ovat ilmailulain 2 §:ssä (864/2014) esitetyn määritelmän perusteella osa lentopaikkaa, niitä samoin kuin muita lentopaikalle rakennettavia rakennuksia koskee mainitun lain 79 §:n 3 ja 4 momentin perusteella maankäyttö- ja rakennuslain nojalla määräytyvä rakennuslupa- ja suunnittelutarveratkaisumenettely.

Trafi on päättänyt lentopaikan rakentamisluvan myöntämisestä Redstone Aero Oy:lle jo ennen kuin kalustosuojien rakennuslupaa koskeva asia on ratkaistu, joten nyt kysymyksessä olevien kalustosuojien rakentamisella ei voida katsoa olevan välitöntä vaikutusta lentopaikan toteuttamisedellytyksiin. Traficom ei ole tuonut valituslupahakemuksessaan esiin muutakaan sellaista sen toimialaan kuuluvaa esimerkiksi lentoturvallisuuteen välittömästi liittyvää seikkaa, jonka perusteella valitusoikeuden voitaisiin katsoa olevan sen toimialaan kuuluvien tehtävien hoitamisen kannalta tarpeen.

Traficomilla ei edellä todetun perusteella ole asianosaisasemaa kysymyksessä olevassa asiassa, eikä kysymys ole myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla Traficomin toimialaan kuuluvasta asiasta. Tämän vuoksi ja kun asiassa ei ole esitetty muutakaan maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentissa tai 193 §:ssä tarkoitettua perustetta Traficomin valitusoikeuden tueksi, Traficomilla ei ole asiassa valitusoikeutta. Traficomin valituslupahakemus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

2. Pyhtään tekniikkalautakunnan ja Redstone Aero Oy:n valitusten hylkääminen

2.1 Ratkaisun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Itä-Suomen hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään Luonnollisesti Pyhtää ry:n ja Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen valituksista kumonnut Pyhtään tekniikkalautakunnan päätöksen, jolla on myönnetty Redstone Aero Oy:lle rakennuslupa kolmen yhteiskerrosalaltaan 972 neliömetrin suuruisen kalustosuojan rakentamiseen Pyhtään kunnassa sijaitsevan kiinteistön 624-404-53-126 alueelle. Hallinto-oikeus on katsonut, ettei rakennuslupia ole ollut mahdollista myöntää ilman maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n mukaisten rakennusluvan erityisten edellytysten ratkaisemista tai kaavallista tarkastelua.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Pyhtään tekniikkalautakunnan ja Redstone Aero Oy:n valituksista ensin ratkaistava, onko kalustosuojien rakentaminen kysymyksessä olevalle rakennuspaikalle edellyttänyt maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentissa tarkoitettua rakennusluvan erityisten edellytysten arviointia eli suunnittelutarveratkaisua ennen rakennusluvan myöntämistä. Tässä yhteydessä on valitusten johdosta otettava kantaa muun ohella siihen, mikä merkitys asiassa on lentopaikalle myönnetyillä ympäristönsuojelulain ja ilmailulain mukaisilla luvilla. Sen jälkeen asiassa on valitusten johdosta otettava kantaa siihen, onko Luonnollisesti Pyhtää ry:llä ja ELY-keskuksella ollut oikeus valittaa hallinto-oikeudelle Pyhtään tekniikkalautakunnan valvontajaoston rakennuslupapäätöksestä.

2.2 Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

Mainittua lainkohtaa koskevien yksityiskohtaisten perustelujen (HE 101/1998 vp) mukaan pyrkimyksenä on, että suunnittelutarvealueen piiriin kuuluisi sellainen maankäyttö, joka suunnittelemattomana aiheuttaisi taloudellisesti, yhdyskuntarakenteellisesti tai ympäristöllisesti haitallista kehitystä. Suunnittelutarvealueita suoraan lain nojalla olisivat sellaiset alueet, joiden käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi tarvitaan erityisiä, suunnittelua edellyttäviä toimenpiteitä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 3 momentin mukaan rakennusluvan erityisistä edellytyksistä mainitussa pykälässä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella säädetään 137 §:ssä.

1) ei aiheuta haittaa asemakaavoitukselle, yleiskaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) on sopivaa yhdyskuntateknisten verkostojen ja liikenneväylien toteuttamisen sekä liikenneturvallisuuden ja palvelujen saavutettavuuden kannalta; ja

3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 5 momentin mukaan edellä 1 momentissa säädettyjen edellytysten olemassaolon ratkaisee rakennuslupamenettelyn yhteydessä tai erillisessä menettelyssä kunnan päättämä viranomainen.

2.3 Oikeudellinen arviointi

2.3.1 Suunnitteluratkaisun tarve

Kysymyksessä olevat kalustosuojarakennukset liittyvät Pyhtään lentopaikkaan. Redstone Aero Oy on saanut alueelle suunnitellulle lentopaikkatoiminnalle ympäristöluvan Kotkan kaupungin ympäristölautakunnan päätöksellä 26.9.2017 ja Liikenteen turvallisuusvirasto Trafi on myöntänyt Redstone Aero Oy:lle lentopaikan rakentamisluvan 2.10.2017. Ympäristölupa ja lentopaikan rakentamislupa eivät ole olleet rakennusluvasta päätettäessä lainvoimaisia, mutta alueelle on ollut jo tuolloin rakennettuna noin yhden kilometrin mittainen päällystetty kiitotie.

Rakennushanke sijoittuu alueelle, jolle ei ole osoitettu voimassa olevassa maakuntakaavassa aluevarauksia. Rakennuspaikkana olevan kiinteistön alueella ei ole ollut rakennusluvasta päätettäessä myöskään voimassa olevaa oikeusvaikutteista yleiskaavaa tai asemakaavaa. Pyhtään kunta on kuitenkin vuoden 2017 alkupuolella käynnistänyt Kirkonseudun osayleiskaavan päivittämisen. Kunnanhallitus on 26.2.2018 (§ 47) päättänyt osayleiskaava-alueen laajentamisesta siten, että se kattaa myös noin 90 hehtaarin laajuisen lentopaikkakiinteistön. Keväällä 2018 nähtävillä olleessa osayleiskaavaluonnoksessa hankealueelle oli osoitettu laaja lentoliikenteen ja yritystoiminnan alue.

Alueen ympäristöarvoja koskevan selvityksen perusteella suunniteltu lentopaikka sijoittuu Pyhtään Korkiaharjun vedenhankintaa varten tärkeän pohjavesialueen läheisyyteen sen länsipuolelle ja 1–2 kilometrin etäisyydelle Natura 2000 -verkostoon kuuluvista Santaniemenselkä-Tyyslahden (SPA) ja Kymijoen (SAC) alueista sekä Strukan METSO -nimisestä luonnonsuojelualueesta.

Lentopaikkatoiminnalle haettu ympäristölupa ja lentopaikan rakentamislupa, kiitotien rakentaminen sekä ennen kysymyksessä olevan rakennusluvan myöntämistä käynnistetty osayleiskaavan päivitys ja siinä alueelle kohdistetut aluevaraukset osoittavat, että rakennuspaikalla ja sen lähialueella on ollut rakennusluvasta päätettäessä käynnistymässä alueen aiempaan maa- ja metsätalouskäyttöön nähden merkittävä ja laaja-alainen maankäytön muutos. Kysymys on sellaisesta maankäytön muutoksesta, johon liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on ollut syytä ryhtyä erityisiin suunnittelua edellyttäviin toimenpiteisiin muun ohella yhdyskuntarakenteen ja ympäristön kannalta haitallisen kehityksen estämiseksi. Alueella on siten ollut rakennusluvasta päätettäessä maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettu suunnittelutarve.

Asiassa on vielä valitusten johdosta otettava kantaa siihen, onko lentopaikalle jo myönnetyillä ympäristönsuojelulain ja ilmailulain nojalla myönnetyillä luvilla merkitystä arvioitaessa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen suunnitteluratkaisun tarpeellisuutta.

Lentopaikkatoiminnalle ennen rakennuslupapäätöksen tekemistä myönnetyllä ympäristöluvalla on ratkaistu alueelle suunniteltua toimintaa koskevat ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaiset luvan myöntämisen edellytykset. Ympäristönsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa tai muutakaan mainitussa lainkohdassa tarkoitettua seurausta. Ympäristönsuojelulain perusteella luvanvaraista toimintaa ei mainitun lain 12 §:n mukaan saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Lisäksi alueella, jolla on voimassa maakuntakaava tai oikeusvaikutteinen yleiskaava, on katsottava, ettei toiminnan sijoittaminen vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen.

Lentopaikan rakentamisluvan myöntämisedellytyksenä on puolestaan ilmailulain 81 §:n 1 momentin (864/2014) mukaan se, että lentopaikka ja sen rakennukset, rakennelmat ja laitteet täyttävät lentoturvallisuuden ja liikenteen sujuvuuden edellyttämät vaatimukset ja lentopaikalle on myönnetty ympäristönsuojelulain edellyttämä ympäristölupa. Ilmailulain 79 §:n 3 momentin (864/2014) mukaan, jollei ilmailulain 7 luvusta muuta johdu, lentopaikan ja muun ilmailua palvelevan alueen rakentamisessa ja muuttamisessa noudatetaan, mitä kaavoituksesta, ympäristöluvasta, ympäristövaikutusten arvioinnista, rakentamisesta sekä kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta säädetään. Mainitun pykälän 4 momentissa on edelleen säädetty siitä, että maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettua toimenpidelupaa koskevia säännöksiä ei sovelleta lentoturvallisuuden ja lentoliikenteen säännöllisyyden kannalta välttämättömien laitteiden ja rakennelmien rakentamiseen, eikä lentopaikalla ja muulla ilmailua palvelevalla alueella tehtäville toimenpiteille myöskään edellytetä maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n mukaisen maisematyöluvan hakemista eikä 129 §:n mukaisen ilmoituksen tekemistä.

Ympäristönsuojelulain ja ilmailulain mukaisissa lupamenettelyissä on edellä todetulla tavalla tullut ottaa huomioon alueen voimassa oleva kaavatilanne. Näissä lupamenettelyissä ei ole kuitenkaan ratkaistu eikä ole voitukaan ratkaista alueen maankäytön muutokseen liittyviä maankäytöllisiä edellytyksiä, eivätkä nämä lupamenettelyt siten voi korvata rakentamiseen tarvittavaa maankäyttö- ja rakennuslain mukaista suunnittelutarveratkaisua.

Edellä olevan perusteella ja koska rakennuspaikka sijaitsee maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, haettua rakennuslupaa ei ole voitu myöntää ilman maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n mukaisten rakennusluvan erityisten edellytysten ratkaisemista.

2.3.2 Luonnollisesti Pyhtää ry:n ja ELY-keskuksen valitusoikeus Pyhtään tekniikkalautakunnan valvontajaoston päätöksestä

Rakennuslupa kalustosuojille on tässä tapauksessa myönnetty ilman tarvittavaa suunnittelutarveratkaisua. Näin ollen valitusoikeus määräytyy edellä kohdassa 1 todetuin tavoin maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n mukaisesti siltä osin kuin valitusoikeutta ei mainitun lain 192 §:n 1 momentin nojalla olisi.

Luonnollisesti Pyhtää ry on 29.6.2018 yhdistysrekisteriin merkitty yhdistys, jonka kotipaikka on Pyhtää. Yhdistyksen tarkoituksena on sen sääntöjen mukaan suojella Pyhtään luonto-, ympäristö- ja kulttuuriarvoja sekä edistää Pyhtään kehittymistä ja asukkaiden viihtyvyyttä. Kysymyksessä on siten sellainen maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 6 kohdassa tarkoitettu yhdistys, jolla on ollut oikeus valittaa valvontajaoston päätöksestä hallinto-oikeudelle.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella (ELY-keskus) on maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 7 kohdan perusteella valitusoikeus sen toimialaan kuuluvissa asioissa. ELY-keskuksen tehtävänä on maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 2 momentin mukaan valvoa, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon vaikutuksiltaan valtakunnalliset ja merkittävät maakunnalliset asiat. Lisäksi ELY-keskus huolehtii sille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 3 §:n mukaan kuuluvista tehtävistä.

Kaakkois-Suomen ELY-keskus on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut rakennuslupapäätöstä kumottavaksi muun ohella sillä perusteella, että kohdealueella on maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n mukainen suunnittelutarve, joka tulee olla ratkaistu ennen rakennusluvan myöntämistä. ELY-keskus on esittänyt, että vireillä olevan yleiskaavan tavoitteen, haetun ympäristöluvan ja alueelle rakennetun kiitoradan perusteella aluetta kehitetään muuhun kuin maa- ja metsätalouskäyttöön ilman, että alueen soveltuvuutta lentoliikenteen alueeksi olisi selvitetty maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla, ja yksittäisten lupamenettelyiden avulla ollaan siten ratkaisemassa alueen maankäyttö ilman vuorovaikutusta, vaikutusten arviointia ja tietoa alueen soveltuvuudesta aiottuun käyttöön. ELY-keskus on edelleen todennut, että alueen tavoitellun maankäytön ja toiminnan vaikutukset on arvioitava maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla muun muassa Natura 2000 -alueisiin ja pohjavesiolosuhteisiin nähden. Toiminnan luonteen ja yleiskaavaluonnoksen aluevarausten perusteella lentopaikalla saattaa toteutuessaan olla paikallisten vaikutusten ohella muun muassa merkittäviä maakunnallisia ja valtakunnallisia vaikutuksia.

Asiassa on edellä todetuin tavoin kysymys rakentamisesta maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentin mukaiselle suunnittelutarvealueelle ilman tarvittavaa maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n mukaisten rakennusluvan erityisten edellytysten ratkaisemista. Kun otetaan huomioon alueelle muun ohella nyt kysymyksessä olevalla rakennushankkeella tavoitellun lentopaikkatoiminnan laatu ja laajuus, alueen luontoarvoista saatu selvitys sekä se, että alueen maankäytön muutoksen kaavallinen suunnittelu on ollut rakennusluvasta päätettäessä vasta käynnistymässä, kysymys on maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 2 momentissa tarkoitetusta merkittävästä maakunnallisesta asiasta. Kaakkois-Suomen ELY-keskuksella on näin ollen ollut maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 7 kohdan nojalla oikeus valittaa valvontajaoston päätöksestä hallinto-oikeudelle.

2.4 Johtopäätökset ja lopputulos

Haetun rakennusluvan myöntämiselle ei ole ollut edellytyksiä ilman maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n mukaisten rakennusluvan erityisten edellytysten ratkaisemista. Hallinto-oikeuden on siten tullut Luonnollisesti Pyhtää ry:n ja Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen valituksista kumota Pyhtään tekniikkalautakunnan valvontajaoston päätös ja hylätä Redstone Aero Oy:n rakennuslupahakemus.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 § (586/1996), Redstone Aero Oy:lle ei ole velvoitettava maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4. Täytäntöönpanoa koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei rakennuslupapäätöksen täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Jaakko Autio, Robert Utter ja Veronica Storträsk. Asian esittelijä Petri Hellstén.