KHO:2021:45
A oli hakemuksessaan tulla merkityksi saamelaiskäräjien vaaliluetteloon todennut, että hän pitää itseään saamelaisena, ja pyytänyt, että hänet merkitään vaaliluetteloon saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdan perusteella. A oli muun ohella esittänyt, että hänen isoäitinsä ja tätinsä on merkitty saamelaiskäräjien vaaliluetteloon.
Saamelaiskäräjien vaalilautakunta oli hylännyt A:n pyynnön tulla merkityksi äänioikeutettuna saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Saamelaiskäräjien vaalilautakunta ja saamelaiskäräjien hallitus olivat hylänneet A:n oikaisuvaatimukset. Saamelaiskäräjien hallitus oli oikaisuvaatimuksen hylkäävässä päätöksessä muun ohella todennut, että saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdassa mainittu kriteeri, jonka mukaan saamelaisella tarkoitetaan mainitussa laissa muun ohella henkilöä, jonka vanhemmista yksi olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa, on siirtymävaiheen säännös, joka ei tullut enää sovellettavaksi. Oikaisuvaatimuksen hylkäävässä päätöksessä oli myös viitattu siihen, että A ei ollut näyttänyt, että hänen vanhemmallaan olisi 3 §:n mukainen itseidentifikaatio ja kyse ei ole siten ollut vanhemman identiteettiin samaistumisesta.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdassa tai sitä koskevissa esitöissä ei ole rajattu kysymyksessä olevan kriteerin soveltamista vain tiettyyn ajanjaksoon. Lainkohdan tarkoittaman saamelaisuuden arvioinnissa ei ole myöskään lain tai esitöiden perusteella merkitystä sillä, että henkilö ei ole aiemmissa vaaleissa hakenut vaaliluetteloon. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei saamelaiskäräjien hallitus voinut näillä perusteilla jättää A:ta merkitsemättä vaaliluetteloon.
Kysymyksessä olevassa tapauksessa muutoksenhakijan äiti oli kuollut vuonna 2006. Asiassa saadun selvityksen perusteella muutoksenhakijan äidinäiti ja tädit oli hyväksytty vuoden 2015 saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon. Näin ollen myös muutoksenhakijan äiti olisi sinänsä täyttänyt saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdan edellytyksen.
Muutoksenhakijan äidin hyväksyminen äänioikeutetuksi saamelaiskäräjien vaaleissa olisi edellyttänyt saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n perusteella kuitenkin myös sitä, että äiti on pitänyt itseään saamelaisena. Tästä asiasta ei ollut esitetty selvitystä. Näin ollen ei voitu todeta, että muutoksenhakijan äiti olisi voitu hyväksyä äänioikeutetuksi saamelaiskäräjien vaaleissa. Siten kyse ei ollut myöskään lapsen samaistumisesta vanhempansa saamelaiseen identiteettiin. Tämän vuoksi A:n valitus hylättiin.
Laki saamelaiskäräjistä 3 §, 21 §, 23 § 1 momentti, 23 a § 1 momentti ja 26 § 1 ja 2 momentti
Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva yleissopimus (KP-sopimus) 1 artikla 1 ja 3 kohta, 25 artikla ja 27 artikla.
YK:n ihmisoikeuskomitean näkökannat 1.2.2019 ilmoitukseen nro 2668/2015 (Tiina Sanila-Aikio) ja nro 2950/2017 (Klemetti Näkkäläjärvi ja muut)
Päätös, jota valitus koskee
Saamelaiskäräjien hallitus 18.12.2019 (5.35 §)
Asian aikaisempi käsittely
Muutoksenhakija on hakemuksessaan tulla merkityksi saamelaiskäräjien vaaliluetteloon todennut muun ohella, että hän pitää itseään saamelaisena, ja pyytänyt, että hänet merkitään vaaliluetteloon saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdan perusteella.
Saamelaiskäräjien vaalilautakunta on 26.2.2019 tekemällään päätöksellä (7.190 §) hylännyt muutoksenhakijan pyynnön, että hänet merkitään vuoden 2019 saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Vaalilautakunnan perustelujen mukaan vaalilautakunta ei tunnista muutoksenhakijaa saamelaisten alkuperäiskansan jäseneksi.
Muutoksenhakija on vaalilautakunnalle tekemässään oikaisuvaatimuksessa todennut muun ohella, että hän identifioi itsensä saamelaiseksi, hän on sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty lappalaiseksi maa-, veronkanto ja henkikirjassa ja että hänen isoäitinsä sekä tätinsä on merkitty saamelaiskäräjien vaaliluetteloon.
Saamelaiskäräjien vaalilautakunta on kokouksessaan 7.6.2019 tekemällään päätöksellä (8.277 §) hylännyt muutoksenhakijan oikaisuvaatimuksen.
Saamelaiskäräjien hallitus on 27.8.2019 tekemällään päätöksellä (5.133 §) hylännyt muutoksenhakijan vaalilautakunnan päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen ja päättänyt, että muutoksenhakijaa ei merkitä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon.
Korkein hallinto-oikeus on 11.10.2019 antamallaan päätöksellä taltionumero 4785 kumonnut edellä mainitun saamelaiskäräjien hallituksen päätöksen ja palauttanut asian saamelaiskäräjien hallitukselle uudelleen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus on perustellut päätöstä muun ohella sillä, että saamelaiskäräjien hallituksen päätöksestä ei ilmennyt niitä seikkoja ja selvityksiä, joiden perusteella muutoksenhakijan ei ollut katsottu täyttävän saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä säädettyjä edellytyksiä.
Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, että saamelaiskäräjien vuoden 2019 vaalit on toimitettu 2.–30.9.2019. Kun otetaan huomioon, että saamelaiskäräjistä annetun lain 23 §:n 1 momentin mukaan vaalilautakunta laatii äänioikeutetuista vaaliluettelon edellisten vaalien vaaliluettelon ja väestötietojärjestelmän tietojen pohjalta, kysymyksellä muutoksenhakijan merkitsemisestä vuoden 2019 vaaliluetteloon on edelleen itsenäistä merkitystä tulevissa vaaleissa.
Saamelaiskäräjien hallituksen ratkaisu
Saamelaiskäräjien hallitus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muutoksenhakijan oikaisuvaatimuksen vaalilautakunnan päätöksestä. Saamelaiskäräjien hallitus on perustellut oikaisuvaatimuksen hylkäämistä muun ohella seuraavasti:
Hakija pitää itseään saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n mukaisesti saamelaisena.
Saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n mukaisten objektiivisten kriteerien osalta hallitus toteaa seuraavaa.
Kohta 3: Hakijan vanhempaa ei ole merkitty vaaliluetteloon.
Hakija on hakeutunut ”vanhempi olisi voitu merkitä” perusteella vaaliluetteloon vasta vuonna 2019. Lain 3 §:n 3 kohdan toista lausetta (”olisi voitu merkitä”) ei voida soveltaa mekaanisesti yhdessä lain 3 §:n l (kielikriteeri) kohdan kanssa ja laajentaa tulkintaa enää pidemmälle kuin mitä kieliperuste ulottuu.
Kielikriteerin soveltaminen vaatii vanhemman itseidentifikaatiota (henkilö pitää itseään saamelaisena ja täyttää jonkin lain 3 §:n objektiivisen edellytyksen l, 2 tai 3). Koska hakija ei ole näyttänyt, että hänen vanhemmallaan olisi lain 3 §:n mukainen itseidentifikaatio, kyse ei ole siten vanhemman identiteettiin samaistumisesta (HE 248/1994 s. 24, kohta 2).
Koska hakija ei ole myöskään osoittanut, että hän samaistuisi riittävällä tavalla vanhempansa identiteettiin (HE 248/1994 s. 24), hakijaa ei voida merkitä lain 3 §:n 3 kohdan perusteella vaaliluetteloon.
Hakemuksen käsittelyyn ei voida soveltaa kokonaisvaltaista harkintaa ”(voimakkaasta) samaistumisesta saamelaiseen elämäntapaan” erityisesti muun näytön puuttuessa lain objektiivisista kriteereistä. ”Saamelainen elämäntapa” ja siihen viittaavat perusteet eivät perustu lakiin eivätkä ole osa lain 3 §:ssä mainittuja objektiivisia kriteereitä.
Saamelaiskäräjien hallitus on päätökseensä liitetyissä oikeudellisessa perusteluissa lausunut muun ohella, että lain 3 §:n 3 kohdan toinen lauseenosa ”olisi voitu merkitä" - kriteeri lisättiin lakiin poikkeuksellisesti siirtymävaiheessa vuosina 1991-1995 ”on merkitty” kriteerin täydennykseksi. Sillä pyrittiin estämään sellaiset kohtuuttomat tilanteet, joissa henkilöt eivät olleet uuden vuonna 1991 voimaantulleen vaatimuksen mukaisesti hakeutuneet vaaliluetteloon.
Lauseenosa ”olisi voitu merkitä” oli siis kohtuullistava poikkeuksellisissa siirtymävaiheen erityisolosuhteissa sovellettava säännös. Lapsi saattoi täten samaistua vanhemman identiteettiin riippumatta oman kieliperusteen täyttymisestä, vaikka vanhemmat eivät olleet hakeutuneet vaaliluetteloon. Lauseenosan ”olisi voitu merkitä” soveltamista ei ollut tarkoitettu sovellettavaksi loputtomiin, koska vuodesta 1991 lakiin oli tullut subjektiivinen itseidentifikaatiovaatimus.
Myös vanhempien olisi pitänyt hakeutua itseidentifikaation mukaisesti vaaliluetteloon jo vuoden 1991 lain voimaantulon jälkeen, jolloin hänen lapsensa voitaisiin merkitä vanhempansa merkinnän perusteella. Näin olisi tullut tehdä vähintäänkin vuoden 1999 vaaleissa. Myös lapsen olisi tullut hakeutua vaaliluetteloon vähintäänkin seuraavissa vuoden 1996 jälkeisissä vaaleissa todistaakseen identifioitumisen vanhemman identiteettiin. Lauseenosa ”olisi voitu merkitä” on menettänyt merkityksensä sen jälkeen, kun saamelaiskäräjistä annettua lakia on alettu soveltamaan. Saamelaisvaltuuskunta-asetuksen kielikriteerille perustuvan määritelmän mukaisten vanhempien lapset ovat hakeutuneet vaaliluetteloon kyseiseen kohtaan perustuen.
Nykyään joko vanhempi ei ole enää saamelaisvaltuuskunta-asetuksen kielikriteerille perustuvan määritelmän mukainen vanhempi, tai jos on, hän ei ole hakeutunut vaaliluetteloon saamelaisvaltuuskunta-asetuksen tai lain itseidentifikaatiovaatimuksen mukaisesti, ja siksi hänen lastaan ei voida merkitä ”olisi voitu merkitä” perusteella vaaliluetteloon. Myös lapsen olisi tullut hakeutua vaaliluetteloon vähintäänkin 1995 lakia seuraavissa vaaleissa. Hakeutuminen vuonna 2015 ja 2019 tuolla perusteella ei osoita vanhemman identiteettiin samaistumista lain tarkoittamassa merkityksessä.
Lain 3 §:n 3 kohtaa ei voida tulkita laajemmin kuin 3 §:n 1 kohtaa. Saamelaiskäräjälain 3 §:n 3 kohta on koko 3 §:n erityissäännös ja alisteinen kieliperusteelle järjestelmällisesti, historiallisesti ja oikeusvertailevasti tulkiten. Pykälän 3 kohdan ”on merkittynä” ja ”olisi voitu merkitä” ovat systemaattisessa yhteydessä myös toisiinsa. Lisäyksellä ”olisi voitu” ei ole tarkoitettu laajentaa kohdan tulkintaa 3 kohdan ensimmäistä lauseenosaa kauemmaksi, eikä siis kauemmaksi kuin mitä kielikriteeri ja itseidentifikaatio edellyttävät. Kriteeri ”olisi voitu” merkitä oli tarkoitettu täydentämään noissa olosuhteissa ”on merkittynä” kriteeriä. Lain 3 kohdalla ei siis ole missään tapauksessa tarkoitettu laajentaa kielikriteeriä eikä luoda mahdollisuutta samaistua taaksepäin neljännen sukupolven identiteettiin tilanteessa, jossa vanhemmalla ei ole ollut itseidentifikaatiota, eikä lapsikaan ole samaistunut vanhemman identiteettiin useiden vaalien kuluessa.
Lisäksi lain 3 §:n 3 kohdan soveltaminen edellyttää itseidentifikaatiota. Itseidentifikaation soveltaminen kielikriteerissä ja sen ei-soveltaminen kielikriteeriä ja 3 kohdan lauseenosaa ”olisi voitu merkitä” yhdessä sovellettaessa on kaikilta osin ristiriitaista ja lain soveltamiseen ja tulkintaan liittyvä virhe. Lain 3 §:n 1 ja 3 kohdan yhdessä soveltaminen tällä tavalla olettaa vanhemman itseidentifikaation. Tätä ei ole, koska vanhempi ei ole koskaan hakeutunut vaaliluetteloon.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Muutoksenhakija on valituksessaan vaatinut, että saamelaiskäräjien hallituksen päätös kumotaan ja hänet merkitään saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon. Muutoksenhakija on lisäksi vaatinut, että saamelaiskäräjät velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa viivästyskorkoineen.
Muutoksenhakija on valituksensa perusteluina uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:
Muutoksenhakijalla on saamelaiskäräjälain 3 §:n 3 kohdan nojalla oikeus tulla merkityksi saamelaiskäräjien vaaliluetteloon, koska muutoksenhakijan isoäiti on merkitty vaaliluetteloon.
Saamelaiskäräjien hallitus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut asiassa antamaansa ratkaisuun perusteluineen ja esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään. Saamelaiskäräjien hallitus on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus pyytää Euroopan unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisun.
Perusteina on esitetty muun ohella seuraavaa.
Rippikirjoista näkyy, että muutoksenhakijan isoäidin vanhempien kielimerkintä on suomi. Muutoksenhakijan isovanhemman ja äidin siskon merkintä perustuu pääosin näihin henkilöihin. Kyseisten lähisukulaisten merkitseminen ei siten ole peruste hakijan merkitsemiselle.
Euroopan unionin tuomioistuimelta on pyydettävä ennakkoratkaisu muun ohella siitä, estääkö Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn liittymissopimuksen saamelaisen kulttuurin ja elämäntavan säilyttämistä ja kehittämistä koskeva lisäpöytäkirja yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 ja 22 artiklojen sekä YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen ja YK:n ihmisoikeuskomitean lausuntojen valossa korkeinta hallinto-oikeutta soveltamasta kokonaisvaltaista harkintaa sekä ”saamelaista elämäntapaa” ja ”voimakasta samaistumista” määrittäessään saamelaisuutta saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ään liittyvissä ratkaisuissa.
Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen ja lisäselvitystä, jotka on annettu tiedoksi saamelaiskäräjien hallitukselle.
Saamelaiskäräjien hallitus on antanut lisälausunnon, joka on toimitettu tiedoksi muutoksenhakijalle.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
1. Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.
2. Valitus hylätään.
3. Muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.
Perustelut
1. Ennakkoratkaisun pyytämistä koskeva vaatimus
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.
Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.
2. Pääasia
Sovellettavat oikeusohjeet
Saamelaiskäräjistä annetun lain säännökset ja esityöt
Saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n mukaan saamelaisella tarkoitetaan mainitussa laissa henkilöä, joka pitää itseään saamelaisena, edellyttäen: 1) että hän itse tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään; tai
2) että hän on sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa; taikka
3) että ainakin yksi hänen vanhemmistaan on merkitty tai olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa.
Lain 21 §:n mukaan saamelaiskäräjien vaaleissa on asuinpaikkaan katsomatta äänioikeutettu jokainen viimeistään vaalitoimituksen viimeisenä päivänä 18 vuotta täyttävä saamelainen, joka on Suomen kansalainen tai jolla ulkomaan kansalaisena on ollut kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikunta Suomessa silloin, kun pyyntö vaaliluetteloon ottamisesta on viimeistään tehtävä.
Lain 23 §:n 1 momentin mukaan vaalilautakunta laatii äänioikeutetuista vaaliluettelon edellisten vaalien vaaliluettelon ja väestötietojärjestelmän tietojen pohjalta.
Lain 23 a §:n 1 momentin mukaan vaaliluetteloon on pyynnöstä otettava siitä puuttuva äänioikeutettu saamelainen.
Lain 26 §:n 1 momentin mukaan joka katsoo, että hänet on oikeudettomasti jätetty pois vaaliluettelosta tai että häntä koskeva merkintä vaaliluettelossa on virheellinen, voi kirjallisesti vaatia oikaisua vaalilautakunnalta viimeistään 14 päivänä vaaliluettelon nähtävillä pitämistä koskevan ajan päättymisestä. Vaalilautakunnan on ratkaistava asia kiireellisesti. Pykälän 2 momentin mukaan vaalilautakunnan päätökseen tyytymätön voi saattaa oikaisuvaatimuksen saamelaiskäräjien hallituksen ratkaistavaksi viimeistään 14 päivänä siitä päivästä, kun hän on saanut päätöksestä tiedon. Hallituksen on ratkaistava asia kiireellisesti.
Saamelaiskäräjistä annetun lain yleisperusteluissa (HE 248/1994 vp) lausuttiin muun ohella seuraavaa:
”Saamelaisella on äänioikeus saamelaisvaltuuskunnan vaaleissa. Jo nykyisen lain mukaan on mahdollista, että saamelaisen lapsi ei ole enää saamelainen eikä äänioikeutettu saamelaisvaltuuskunnan vaaleissa, jos yhdelläkään hänen isovanhemmistaan ei ole ollut saamen kieli äidinkielenä. Myös ehdotettu lappalaisen käsitteeseen perustuva saamelaisuus olisi äidinkielestä riippumaton, koska käsite nojaa maaveroja - eikä kielisyyttä - koskeviin valtion viranomaisten asiakirjoihin. Mainituista syistä ehdotetaan, että saamelaisena pidettäisiin henkilöä, jonka vanhemmista ainakin toinen on merkitty tai olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa. Vastaavan tapainen säännös on Ruotsin laissa saamelaiskäräjistä.”
Saamelaismääritelmää koskevan 3 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 248/1994 vp) lausuttiin muun ohella seuraavaa:
”Pykälässä määriteltäisiin, kenellä on lakiehdotuksen mukaiset saamelaisen oikeudet. Saamelaisen määritelmä olisi ehdotetussa muodossaan aikaisempaa väljempi, joten saamelaisiksi katsottavien henkilöiden määrä saattaisi jonkin verran lisääntyä. Ehdotettu saamelaisen määritelmä on sisällöltään samankaltainen kuin saamelaisten kielilaissa oleva määritelmä siten, että henkilön on itse pidettävä itseään saamelaisena. Tämän subjektiivisen kriteerin lisäksi määritelmään sisältyisi kuten aikaisemminkin myös objektiivinen peruste. Sen pääsisältönä olisi periaate, että henkilön tulee olla saamelaista syntyperää: saamelaiseksi synnytään, ei tulla tai päästä. Poikkeuksena tästä säännöstä olisi ottolapsi, joka muuallakin lainsäädännössä rinnastetaan biologisesti omaan lapseen. Nämä objektiiviset perusteet on lueteltu kohdissa 1–3.” (---) ”Ruotsin saamelaiskäräjiä koskevasta laista on otettu ehdotuksen 3 kohdan peruste. On pidettävä kohtuullisena, että saamelaiseksi katsotun henkilön lapsella on oikeus samaistua vanhempiensa identiteettiin. Tämä ei ole voimassa olevan lain mukaan mahdollista niiden henkilöiden osalta, joiden suvussa saamenkielinen syntyperä jää isovanhempia kauemmaksi. Nykyisen lain mukaan tällainen henkilö ei ole enää saamelainen, vaikka hänen molemmat vanhempansa olisi saamelaisina merkitty äänioikeutetuiksi saamelaisvaltuuskunnan vaaleissa. Mainituista syistä ehdotetaan, että saamelaisella tarkoitettaisiin myös henkilöä, jonka vanhemmista ainakin yksi on merkitty tai olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa.”
Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva yleissopimus (KP-sopimus)
Suomessa vuonna 1976 voimaan tulleen KP-sopimuksen (SopS 8/1976) 1 artiklan 1 kohdan mukaan kaikilla kansoilla on itsemääräämisoikeus. Tämän oikeuden nojalla ne määräävät vapaasti poliittisen asennoitumisensa ja harjoittavat vapaasti taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten olojensa kehittämistä.
Mainitun 1 artiklan 3 kohdan mukaan kaikkien tämän yleissopimuksen sopimusvaltioiden, mukaan lukien ne valtiot, jotka ovat vastuussa itsemääräämisoikeutta vailla olevien alueiden ja huoltohallintoalueiden hallinnosta, tulee edistää itsemääräämisoikeuden toteuttamista ja kunnioittaa tätä oikeutta Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan määräysten mukaisesti.
KP-sopimuksen 25 artiklan mukaan jokaisella kansalaisella tulee olla oikeus ja mahdollisuus ilman minkäänlaista tämän yleissopimuksen 2 artiklassa mainittua erottelua ja ilman kohtuuttomia rajoituksia:
a) ottaa osaa yleisten asioiden hoitoon välittömästi tai vapaasti valittujen edustajien kautta;
b) äänestää ja tulla valituksi määräaikaisissa ja rehellisissä vaaleissa, jotka perustuvat yleiseen ja yhtäläiseen äänioikeuteen ja salaiseen äänestykseen, joka takaa valitsijoiden tahdon vapaan ilmentymisen;
c) päästä periaatteessa yhdenvertaisina maansa julkisiin virkoihin.
KP-sopimuksen 27 artiklan mukaan niissä valtioissa, joissa on kansallisia, uskonnollisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa ja harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään.
YK:n ihmisoikeuskomitean vuonna 2019 esittämät näkökannat
YK:n ihmisoikeuskomitea on Tiina Sanila-Aikion tekemän ilmoituksen (nro 2668/2015) sekä Klemetti Näkkäläjärven ja 24 muun henkilön tekemän ilmoituksen (nro 2950/2017) johdosta 1.2.2019 antamissaan kahdessa näkökannassa katsonut Suomen loukanneen ihmisoikeusilmoitusten tekijöiden oikeuksia, joista määrätään KP-sopimuksen 25 artiklassa luettuna yksin ja yhdessä 27 artiklan kanssa sekä tulkittuna yleissopimuksen 1 artiklan valossa. Näkökannoissa on erityisesti painotettu ryhmähyväksyntää ja saamelaisten itsemääräämisoikeutta määritettäessä sitä, ketkä ovat saamelaisia. Komitea on yleiskommenttiinsa numero 25 viitaten todennut, että sellaisten ehtojen, joita asetetaan mahdollisuudelle käyttää 25 artiklan mukaisia oikeuksia ottaa osaa yleisten asioiden hoitoon välittömästi tai vapaasti valittujen edustajien kautta, äänestää ja tulla valituksi määräaikaisissa ja rehellisissä vaaleissa, olisi perustuttava objektiivisiin ja kohtuullisiin kriteereihin. YK:n ihmisoikeuskomitea on katsonut, että korkein hallinto-oikeus on jättänyt useimmissa tapauksissa vaatimatta vähintään yhden saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n objektiivisen kriteerin täyttymistä ja soveltanut sen sijaan ”kokonaisharkintaa”. YK:n ihmisoikeuskomitea on sen vuoksi katsonut, että korkeimman hallinto-oikeuden tulkinta ei ollut perustunut kohtuullisiin ja objektiivisiin kriteereihin.
Oikeudellinen arviointi ja lopputulos
Saamelaismääritelmän tulkinta
YK:n ihmisoikeuskomitean vuonna 2019 antamien näkökantojen voidaan katsoa ilmentävän kansainvälisoikeudellisen tulkintakäytännön nykytilaa alkuperäiskansojen ja niihin kuuluvien henkilöiden oikeuksista erityisesti siltä osin kuin kysymys on siitä, millainen painoarvo ryhmään kuulumisen arvioinnissa on annettava yhtäältä yksilön itseidentifikaatiolle sekä toisaalta alkuperäiskansan itsemääräämisoikeudelle ja ryhmähyväksynnälle.
Komitea on näkökannoissaan yleissopimuksen 25 artiklan mukaisesti katsonut, että sellaisten lailla säädettyjen rajoitusten, jotka vaikuttavat saamelaisten alkuperäisyhteisön jäsenten oikeuteen saada tehokas edustus saamelaiskäräjille, on oltava kohtuullisesti ja objektiivisesti perusteltuja sekä yhdenmukaisia muiden yleissopimuksen määräysten kanssa. Komitea on erityisesti korostanut saamelaiskäräjien roolia saamelaisten itsemääräämisoikeuden kannalta määriteltäessä, kuka on saamelainen. Komitean näkemyksen mukaan korkeimman hallinto-oikeuden kokonaisarvioon perustuva tulkinta, joka poikkeaa aiemmin sovelletusta niin sanotusta konsensustulkinnasta, ei ole perustunut edellä mainittuihin kohtuullisiin ja objektiivisiin perusteisiin.
YK:n ihmisoikeuskomitean näkökannannoista ilmenevä on otettava huomioon saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n saamelaismääritelmän tulkinnassa.
Korkein hallinto-oikeus korostaa kuitenkin sitä, että saamelaiskäräjistä annetussa laissa ei ole säädetty, että saamelaiskäräjien hallituksen kanta ryhmähyväksynnän ilmauksena olisi yksinään ratkaiseva saamelaismääritelmän täyttymisen arvioinnissa eikä tällaista edellytetä myöskään alkuperäiskansoja koskevissa kansainvälisissä sopimuksissa ja muissa asiakirjoissa.
Tältä osin korkein hallinto-oikeus viittaa erityisesti saamelaiskäräjistä annetun lain esitöihin. Lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 248/1994 vp) ehdotettiin, ettei saamelaiskäräjien hallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen voisi hakea muutosta valittamalla. Perustuslakivaliokunta päätyi kuitenkin asiassa antamassaan mietinnössä (PeVM 17/1994 vp) poistamaan valituskiellon. Valituskielto ei valiokunnan mielestä ollut asianmukainen, sillä saamelaiskäsite jäi joiltain osin tulkinnanvaraiseksi. Samalla valiokunta lisäsi lakiin säännöksen, jonka perusteella korkein hallinto-oikeus määriteltiin valitusviranomaiseksi. Sääntelyn tarkoituksena on siten, että saamelaiskäräjien kielteiset päätökset voidaan valituksilla saattaa korkeimman hallinto-oikeuden tutkittaviksi sen varmistamiseksi, että saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä säädettyjä kriteerejä noudatetaan.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että vaaliluetteloon merkitsemistä tai merkitsemättä jättämistä koskevan päätöksen on perustuttava saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:stä ilmeneviin objektiivisiin kriteereihin. Mainitun lain 21 §:n mukaan saamelaiskäräjien vaaleissa äänioikeutettuja ovat saamelaiset. Lain 3 §:ssä on määritelty ne edellytykset, joiden perusteella henkilö voidaan katsoa saamelaiseksi. Mikäli henkilö pitää itseään saamelaisena ja täyttää jonkin lain 3 §:n 1–3 kohdan edellytyksistä, hänet on pyynnöstä merkittävä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon.
Edellä lausuttu huomioon ottaen pelkästään ryhmähyväksyntään vetoamalla ei voida perustella vaaliluetteloon merkitsemättä jättämistä sellaisessa tilanteessa, jossa vaaliluetteloon hakeutuva henkilö täyttää saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n itseidentifikaatioedellytyksen ja jonkin saman pykälän 1–3 kohdissa asetetuista objektiivisista kriteereistä.
Saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdan mukaan saamelaisena pidetään henkilöä, jonka vanhemmista ainakin yksi on merkitty tai olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa.
Ratkaisu valitukseen
Vuonna 2000 syntynyt muutoksenhakija A on ilmoittanut pitävänsä itseään saamelaisena ja hän on pyytänyt, että hänet merkitään vaaliluetteloon saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdan perusteella.
Saamelaiskäräjien hallitus on asiassa esittänyt, että saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdan mukainen peruste siitä, että ainakin yksi saamelaisena itseään pitävän henkilön vanhemmista olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa, on siirtymäajan sovellus, eikä ole enää sovellettavissa, jos vanhempi ei ole hakeutunut vaaliluetteloon viimeistään vuoden 1999 vaaleissa. Lisäksi saamelaiskäräjien hallitus on esittänyt, että myös lapsen olisi tullut hakeutua vaaleihin viimeistään vuoden 1999 vaaleissa todistaakseen samaistumisen vanhemman identiteettiin.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdassa tai sitä koskevissa esitöissä ole rajattu kysymyksessä olevin kriteerin soveltamista vain tiettyyn ajanjaksoon. Lainkohdassa tarkoitetun saamelaisuuden arvioinnissa ei ole myöskään lain tai esitöiden perusteella merkitystä sillä, että henkilö ei ole aiemmissa vaaleissa hakenut vaaliluetteloon. Lisäksi kysymyksessä olevassa tapauksessa muutoksenhakija ei ole ikänsä puolesta myöskään aiemmin voinut hakea vaaliluetteloon. Näin ollen saamelaiskäräjien hallitus ei ole näillä perusteilla voinut jättää muutoksenhakijaa merkitsemättä vaaliluetteloon.
Asiassa on vielä arvioitava, onko muutoksenhakija muilta osin täyttänyt saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdan mukaiset edellytykset. Saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohtaa koskevien hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen (HE 248/1994 vp s. 24) mukaan säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että saamelaiseksi katsotun henkilön lapsella on oikeus samaistua vanhempansa identiteettiin. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ottaen huomioon edellä saamelaismääritelmän tulkintaa koskevista vaatimuksista todettu saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdan edellytystä on tulkittava säännöksen saamelaista identiteettiä koskevan tarkoituksen määrittämissä rajoissa.
Muutoksenhakijan äiti on kuollut vuonna 2006. Asiassa saadun selvityksen perusteella muutoksenhakijan äidinäiti ja tädit on hyväksytty vuoden 2015 saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon. Näin ollen myös muutoksenhakijan äiti olisi sinänsä täyttänyt saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdan edellytyksen.
Muutoksenhakijan äidin hyväksyminen äänioikeutetuksi saamelaiskäräjien vaaleissa olisi edellyttänyt saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n perusteella kuitenkin myös sitä, että äiti on pitänyt itseään saamelaisena. Tästä asiasta ei ole esitetty selvitystä. Näin ollen ei voida todeta, että muutoksenhakijan äiti olisi voitu hyväksyä äänioikeutetuksi saamelaiskäräjien vaaleissa. Siten kyse ei ole myöskään lapsen samaistumisesta vanhempansa saamelaiseen identiteettiin. Edellä sanottujen seikkojen johdosta valitus on hylättävä.
3. Oikeudenkäyntikulut
Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, muutoksenhakijalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Mika Seppälä, Juha Lavapuro, Tero Leskinen ja Ari Wirén. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.