KHO:2021:48

Saamelaisena itseään pitävä muutoksenhakija A oli esittänyt selvityksenä vuonna 1887 syntyneen isänsä isoisän C:n ensiksi opitusta kielestä virkatodistuksen, jossa tämän äidinkieleksi oli merkitty ”Lappi”. Saamelaiskäräjien hallituksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamasta rippikirjamerkinnästä ilmeni, että valittajan isän isoisän äidinkieleksi oli merkitty ”L” eli lapin kieli. Merkinnän ”L” tilalle on myöhemmin kirjoitettu merkintä ”s” tarkoittaen suomen kieltä. Saamelaiskäräjien hallitus oli ilmoittanut, että merkintä oli viranomaisten toimesta muutettu kielimerkintöjä tehtäessä. Kun otettiin huomioon, että virkatodistuksessa C:n ja hänen vanhempiensa äidinkieleksi oli merkitty lapin kieli, korkein hallinto-oikeus katsoi, että muutoksenhakijan isän isoisän ensiksi opitusta kielestä oli esitetty riittävästi näyttöä ja esitetyn selvityksen perusteella henkilön ensiksi opittuna kielenä oli pidettävä saamen eli lapin kieltä. Asiassa oli esitetty selvitystä, jonka perusteella muutoksenhakijan edesmennyt isä oli pitänyt itseään saamelaisena. Hän oli hakenut saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon vuosina 1999 ja 2007, mutta hänen hakemuksensa oli hylätty. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että muutoksenhakijan isä olisi voitu merkitä saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 1 kohdan perusteella ja että muutoksenhakija täytti mainitun pykälän 3 kohdan mukaisen edellytyksen sillä perusteella, että ainakin yksi hänen vanhemmistaan olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa.

Laki saamelaiskäräjistä 3 § 1 ja 3 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Saamelaiskäräjien hallitus 18.12.2019 (5.135 §)

Asian aikaisempi käsittely

Muutoksenhakija on hakemuksessaan saamelaiskäräjien vaaliluetteloon todennut muun ohella, että hän pitää itseään saamelaisena, ja pyytänyt, että hänet merkitään vaaliluetteloon saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 1, 2 ja 3 kohdan perusteella.

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta on 26.2.2019 tekemällään päätöksellä (7.183 §) hylännyt muutoksenhakijan pyynnön, että hänet merkitään vuoden 2019 saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Vaalilautakunnan perustelujen mukaan saamelaiskäräjien vaalilautakunta ei tunnista hakijaa saamelaisten alkuperäiskansan jäseneksi.

Muutoksenhakija on vaalilautakunnalle tekemässään oikaisuvaatimuksessa vaatinut, että hänet merkitään saamelaiskäräjien vaaliluetteloon.

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta on kokouksessaan 7.6.2019 tekemällään päätöksellä (8.269 §) hylännyt muutoksenhakijan oikaisuvaatimuksen.

Muutoksenhakija on saamelaiskäräjien hallitukselle tekemässään oikaisuvaatimuksessa uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja vaatinut, että hänet merkitään saamelaiskäräjien vaaliluetteloon.

Saamelaiskäräjien hallitus on 27.8.2019 tekemällään päätöksellä (5.73 §) hylännyt muutoksenhakijan vaalilautakunnan päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.

Korkein hallinto-oikeus on 11.10.2019 antamallaan päätöksellä taltionumero 4760 kumonnut edellä mainitun saamelaiskäräjien hallituksen päätöksen ja palauttanut asian saamelaiskäräjien hallitukselle uudelleen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus on perustellut päätöstä muun ohella sillä, että saamelaiskäräjien hallituksen päätöksestä ei ilmennyt niitä seikkoja ja selvityksiä, joiden perusteella valittajan ei ollut katsottu täyttävän saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä säädettyjä edellytyksiä.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, että saamelaiskäräjien vuoden 2019 vaalit on toimitettu 2.–30.9.2019. Kun otetaan huomioon, että saamelaiskäräjistä annetun lain 23 §:n 1 momentin mukaan vaalilautakunta laatii äänioikeutetuista vaaliluettelon edellisten vaalien vaaliluettelon ja väestötietojärjestelmän tietojen pohjalta, kysymyksellä valittajan merkitsemisestä vuoden 2019 vaaliluetteloon on edelleen itsenäistä merkitystä tulevissa vaaleissa.

Saamelaiskäräjien hallituksen ratkaisu

Saamelaiskäräjien hallitus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muutoksenhakijan oikaisuvaatimuksen vaalilautakunnan päätöksestä ja päättänyt, että muutoksenhakijaa ei merkitä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Saamelaiskäräjien hallitus on perustellut oikaisuvaatimuksen hylkäämistä muun ohella seuraavasti:

Hakija on pyytänyt, että hänet merkitään saamelaiskäräjien vaaliluetteloon saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 1 momentin 1, 2 ja 3 kohtien perusteella.

Hakija pitää itseään lain 3 §:n 1 momentin mukaisesti saamelaisena.

Lain 3 §:n mukaisten objektiivisten kriteerien osalta hallitus toteaa muun ohella seuraavaa.

Kohta 1: Kun valittaja ei ole esittänyt luotettavaa näyttöä vanhempien tai isovanhempien ensimmäiseksi opitusta kielestä, hakemuksessa ei ole esitetty riittäviä perusteita pitää hakijaa saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisena saamelaisena ja merkitä häntä vaaliluetteloon.

Kohta 2: Hakijan yhteys kyseisten henkilöiden kanssa on liian etäinen (merkinnät Morottaja 1825). Ajankohtaa ei voida ulottaa kuinka kauaksi tahansa eikä ainakaan pidemmälle kuin saamelaiskäräjälain 3 §:ssä pääperusteena oleva kieliperuste ulottuu. Siksi hakijaa ei voida katsoa lain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella saamelaiseksi ja merkitä vaaliluetteloon.

Kohta 3: Hakija hakeutuu vaaliluetteloon sillä perusteella, että hänen isänsä ”olisi voitu merkitä” vaaliluetteloon sillä perusteella, että isänsä sisaruksia on merkitty luetteloon.

Hakijan vanhempaa ei ole merkitty vaaliluetteloon. Hakija on hakeutunut ”vanhempi olisi voitu merkitä” perusteella vaaliluetteloon vasta vuonna 2019.

Lain 3 §:n 1 momentin 3 kohdan toista lausetta (”olisi voitu merkitä”) ei voida soveltaa mekaanisesti yhdessä 3 §:n 1 momentin 1 (kielikriteeri) kohdan kanssa ja laajentaa tulkintaa enää pidemmälle kuin mitä kieliperuste ulottuu, vaikka kielinäyttö olisi riittävä.

Kielikriteerin soveltaminen vaatii vanhemman itseidentifikaatiota (henkilö pitää itseään saamelaisena ja täyttää jonkin 3 §:n 1 momentin objektiivisen edellytyksen 1, 2 tai 3). Koska hakija ei ole näyttänyt, että hänen vanhemmallaan olisi 3 §:n 1 momentin mukainen itseidentifikaatio, kyse ei ole siten vanhemman identiteettiin samaistumisesta (HE 248/1994 s. 24 kohta 2).

Koska hakija ei ole myöskään osoittanut, että hän samaistuisi riittävällä tavalla vanhempansa identiteettiin (HE 248/1994) s. 24) hakeutuessaan vaaliluetteloon vasta vuonna 2019, hakijaa ei voida merkitä lain 3 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteella vaaliluetteloon.

Saamelaiskäräjien hallitus on päätökseensä liitetyissä oikeudellisissa perusteluissa lausunut muun ohella, että saamelaiskäräjälain 3 §:n 1 momentin 3 kohdan toinen lauseenosa ”olisi voitu merkitä" - kriteeri lisättiin lakiin poikkeuksellisesti siirtymävaiheessa vuosina 1991-1995 ”on merkitty” kriteerin täydennykseksi. Sillä pyrittiin estämään sellaiset kohtuuttomat tilanteet, joissa henkilöt eivät olleet uuden vuonna 1991 voimaantulleen vaatimuksen mukaisesti hakeutuneet vaaliluetteloon.

Lauseenosa ”olisi voitu merkitä” oli siis kohtuullistava poikkeuksellisissa siirtymävaiheen erityisolosuhteissa sovellettava säännös. Lapsi saattoi täten samaistua vanhemman identiteettiin riippumatta oman kieliperusteen täyttymisestä, vaikka vanhemmat eivät olleet hakeutuneet vaaliluetteloon. Lauseenosan ”olisi voitu merkitä” soveltamista ei ollut tarkoitettu sovellettavaksi loputtomiin, koska vuodesta 1991 lakiin oli tullut subjektiivinen itseidentifikaatiovaatimus.

Myös vanhempien olisi pitänyt hakeutua itseidentifikaation mukaisesti vaaliluetteloon jo vuoden 1991 lain voimaantulon jälkeen, jolloin hänen lapsensa voitaisiin merkitä vanhempansa merkinnän perusteella. Näin olisi tullut tehdä vähintäänkin vuoden 1999 vaaleissa. Myös lapsen olisi tullut hakeutua vaaliluetteloon vähintäänkin seuraavissa vuoden 1996 jälkeisissä vaaleissa todistaakseen identifioitumisen vanhemman identiteettiin. Lauseenosa ”Olisi voitu merkitä” on menettänyt merkityksensä sen jälkeen, kun saamelaiskäräjälakia on alettu soveltamaan. Saamelaisvaltuuskunta-asetuksen kielikriteerille perustuvan määritelmän mukaisten vanhempien lapset ovat hakeutuneet vaaliluetteloon kyseiseen kohtaan perustuen.

Nykyään joko vanhempi ei ole enää saamelaisvaltuuskunta-asetuksen kielikriteerille perustuvan määritelmän mukainen vanhempi, tai jos on, hän ei ole hakeutunut vaaliluetteloon saamelaisvaltuuskunta-asetuksen tai saamelaiskäräjälain itseidentifikaatiovaatimuksen mukaisesti, ja siksi hänen lastaan ei voida merkitä ”olisi voitu merkitä” perusteella vaaliluetteloon. Myös lapsen olisi tullut hakeutua vaaliluetteloon vähintäänkin 1995 lakia seuraavissa vaaleissa. Hakeutuminen vuonna 2015 ja 2019 tuolla perusteella ei osoita vanhemman identiteettiin samaistumista lain tarkoittamassa merkityksessä.

Lain 3 §:n kohtaa 3 ei voida tulkita laajemmin kuin lain 3 §:n 1 kohtaa. Saamelaiskäräjälain 3 §:n 3 kohta on koko 3 §:n erityissäännös ja alisteinen kieliperusteelle järjestelmällisesti, historiallisesti ja oikeusvertailevasti tulkiten. Pykälän 3 kohdan ”on merkittynä” ja ”olisi voitu merkitä” ovat systemaattisessa yhteydessä myös toisiinsa. Lisäyksellä ”olisi voitu” ei ole tarkoitettu laajentaa kohdan tulkintaa 3 kohdan ensimmäistä lauseenosaa kauemmaksi, eikä siis kauemmaksi kuin mitä kielikriteeri ja itseidentifikaatio edellyttävät. Kriteeri ”olisi voitu” merkitä oli tarkoitettu täydentämään noissa olosuhteissa ”on merkittynä” kriteeriä. Lain 3 kohdalla ei siis ole missään tapauksessa tarkoitettu laajentamaan kielikriteeriä eikä luoda mahdollisuutta samaistua taaksepäin neljännen sukupolven identiteettiin tilanteessa, jossa vanhemmalla ei ole ollut itseidentifikaatiota, eikä lapsikaan ole samaistunut vanhemman identiteettiin useiden vaalien kuluessa.

Lisäksi 3 §:n 3 kohdan soveltaminen edellyttää itseidentifikaatiota. Itseidentifikaation soveltaminen kielikriteerissä ja sen ei-soveltaminen kielikriteeriä ja 3 kohdan lauseenosaa ”olisi voitu merkitä” yhdessä sovellettaessa on kaikilta osin ristiriitaista ja lain soveltamiseen ja tulkintaan liittyvä virhe. Saamelaiskäräjälain 3 §:n 1 ja 3 kohdan yhdessä soveltaminen tällä tavalla olettaa vanhemman itseidentifikaation. Tätä ei ole, koska vanhempi ei ole koskaan hakeutunut vaaliluetteloon.

Hakemuksen käsittelyyn ei voida soveltaa kokonaisvaltaista harkintaa ”(voimakkaasta) samaistumisesta saamelaiseen elämäntapaan” erityisesti muun näytön puuttuessa lain objektiivisista kriteereistä. ”Saamelainen elämäntapa” ja siihen viittaavat perusteet eivät perustu lakiin eivätkä ole osa lain 3 §:ssä mainittuja objektiivisia kriteereitä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Muutoksenhakija on valituksessaan vaatinut, että saamelaiskäräjien hallituksen päätös kumotaan ja hänet merkitään saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon. Muutoksenhakija on lisäksi vaatinut, että saamelaiskäräjät velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

Muutoksenhakija on valituksensa perusteluina uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Muutoksenhakijan isä B olisi pitänyt hyväksyä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon vuonna 1999 ja 2007 tehtyjen hakemusten perusteella. Muutoksenhakijan isä on pitänyt itseään saamelaisena, vaikka häntä ei ole hyväksytty vaaliluetteloon. Muutoksenhakijan isän sisaruksia ja heidän lapsiaan sekä muita muutoksenhakijan sukulaisia on hyväksytty vaaliluetteloon.

Muutoksenhakija on aina elänyt saamelaisessa yhteisössä. Muutoksenhakijan isän äiti on puhunut isänsä kanssa saamea, vaikka hänen 1. kielekseen on merkitty suomi. Muutoksenhakija on oppinut metsästyksen, kalastuksen, marjastuksen ja metsässä kulkemisen suvun perintönä. Hän polveutuu useista saamelaisista suvuista.

Saamelaiskäräjien hallitus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään. Saamelaiskäräjien hallitus on liittänyt lausuntoon muutoksenhakijan isän isoisää C:tä koskevan rippikirjamerkinnän ja ilmoittanut, että merkintää on viranomaisen toimesta muutettu kielimerkintöjä tehtäessä. C:n äidinkieleksi on rippikirjaan merkitty suomen kieli.

Saamelaiskäräjien hallitus on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus pyytää Euroopan unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisun muun ohella siitä, että estääkö Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn liittymissopimuksen saamelaisen kulttuurin ja elämäntavan säilyttämistä ja kehittämistä koskeva lisäpöytäkirja yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 ja 22 artiklojen sekä YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen ja YK:n ihmisoikeuskomitean lausuntojen valossa korkeinta hallinto-oikeutta soveltamasta kokonaisvaltaista harkintaa sekä ”saamelaista elämäntapaa” ja ”voimakasta samaistumista” määrittäessään saamelaisuutta saamelaiskäräjälain 3 §:n liittyvissä ratkaisuissa.

Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Saamelaiskäräjien hallituksen päätös kumotaan. Lausunnon antaminen valituksesta raukeaa siltä osin kuin on kysymys vuoden 2019 saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon merkitsemisestä.

Korkein hallinto-oikeus määrää, että A on merkittävä äänioikeutettuna saamelaiskäräjien vaaliluetteloon saamelaiskäräjistä annetun lain 23 §:n 1 momentin ja 26 d §:n nojalla. A:n on luovutettava tämä päätös tai sen oikeaksi todistettu jäljennös vaaliluetteloon tehtävää merkintää varten.

3. Saamelaiskäräjien hallitus velvoitetaan korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuullisiksi harkituilla 200 eurolla.

Perustelut

1. Ennakkoratkaisun pyytämistä koskeva vaatimus

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

2. Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet

Saamelaiskäräjistä annetun lain säännökset ja esityöt

Saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n mukaan saamelaisella tarkoitetaan mainitussa laissa henkilöä, joka pitää itseään saamelaisena, edellyttäen: 1) että hän itse tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään; tai

2) että hän on sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa; taikka

3) että ainakin yksi hänen vanhemmistaan on merkitty tai olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa.

Saamelaiskäräjistä annetun lain saamelaismääritelmää koskevan 3 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 248/1994 vp) on todettu muun ohella seuraavaa:

"Pykälässä määriteltäisiin, kenellä on lakiehdotuksen mukaiset saamelaisen oikeudet. Saamelaisen määritelmä olisi ehdotetussa muodossaan aikaisempaa väljempi, joten saamelaisiksi katsottavien henkilöiden määrä saattaisi jonkin verran lisääntyä. Ehdotettu saamelaisen määritelmä on sisällöltään samankaltainen kuin saamelaisten kielilaissa oleva määritelmä siten, että henkilön on itse pidettävä itseään saamelaisena. Tämän subjektiivisen kriteerin lisäksi määritelmään sisältyisi kuten aikaisemminkin myös objektiivinen peruste. Sen pääsisältönä olisi periaate, että henkilön tulee olla saamelaista syntyperää: saamelaiseksi synnytään, ei tulla tai päästä. Poikkeuksena tästä säännöstä olisi ottolapsi, joka muuallakin lainsäädännössä rinnastetaan biologisesti omaan lapseen. Nämä objektiiviset perusteet on lueteltu kohdissa 1–3.” (---) ”Ruotsin saamelaiskäräjiä koskevasta laista on otettu ehdotuksen 3 kohdan peruste. On pidettävä kohtuullisena, että saamelaiseksi katsotun henkilön lapsella on oikeus samaistua vanhempiensa identiteettiin. Tämä ei ole voimassa olevan lain mukaan mahdollista niiden henkilöiden osalta, joiden suvussa saamenkielinen syntyperä jää isovanhempia kauemmaksi. Nykyisen lain mukaan tällainen henkilö ei ole enää saamelainen, vaikka hänen molemmat vanhempansa olisi saamelaisina merkitty äänioikeutetuiksi saamelaisvaltuuskunnan vaaleissa. Mainituista syistä ehdotetaan, että saamelaisella tarkoitettaisiin myös henkilöä, jonka vanhemmista ainakin yksi on merkitty tai olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa."

Lain 21 §:n mukaan saamelaiskäräjien vaaleissa on asuinpaikkaan katsomatta äänioikeutettu jokainen viimeistään vaalitoimituksen viimeisenä päivänä 18 vuotta täyttävä saamelainen, joka on Suomen kansalainen tai jolla ulkomaan kansalaisena on ollut kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikunta Suomessa silloin, kun pyyntö vaaliluetteloon ottamisesta on viimeistään tehtävä.

Lain 23 §:n 1 momentin mukaan vaalilautakunta laatii äänioikeutetuista vaaliluettelon edellisten vaalien vaaliluettelon ja väestötietojärjestelmän tietojen pohjalta.

Lain 23 a §:n 1 momentin mukaan vaaliluetteloon on pyynnöstä otettava siitä puuttuva äänioikeutettu saamelainen.

Lain 26 §:n 1 momentin mukaan, joka katsoo, että hänet on oikeudettomasti jätetty pois vaaliluettelosta tai että häntä koskeva merkintä vaaliluettelossa on virheellinen, voi kirjallisesti vaatia oikaisua vaalilautakunnalta viimeistään 14 päivänä vaaliluettelon nähtävillä pitämistä koskevan ajan päättymisestä. Vaalilautakunnan on ratkaistava asia kiireellisesti. Pykälän 2 momentin mukaan vaalilautakunnan päätökseen tyytymätön voi saattaa oikaisuvaatimuksen saamelaiskäräjien hallituksen ratkaistavaksi viimeistään 14 päivänä siitä päivästä, kun hän on saanut päätöksestä tiedon. Hallituksen on ratkaistava asia kiireellisesti.

Saamelaiskäräjien vaaleissa noudatettavasta menettelystä annettu oikeusministeriön asetus (965/2006)

Saamelaiskäräjien vaaleissa noudatettavasta menettelystä annetun oikeusministeriön asetuksen (965/2006) 2 §:n 1 momentin mukaan vaaliluetteloon hakeutuvan henkilön on liitettävä hakemukseen:

1) luotettava selvitys saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 1 kohdassa tarkoitetusta saamen kielen oppimisesta ensimmäisenä kielenä;

2) arkistoviranomaisen todistus siitä, että tietty henkilö on merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaisena todistuksessa mainittuun maa-, veronkanto- tai henkikirjaan, sekä lisäksi viranomaisen antama todistus siitä, että hän on kyseisen henkilön jälkeläinen; tai

3) yksilöity tieto, jonka perusteella vaalilautakunta voi todeta, että ainakin yksi hänen vanhemmistaan on merkitty tai olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa.

Suomen perustuslain säännökset

Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva yleissopimus (KP-sopimus)

Suomessa vuonna 1976 voimaan tulleen KP-sopimuksen (SopS 8/1976) 1 artiklan 1 kohdan mukaan kaikilla kansoilla on itsemääräämisoikeus. Tämän oikeuden nojalla ne määräävät vapaasti poliittisen asennoitumisensa ja harjoittavat vapaasti taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten olojensa kehittämistä.

Mainitun 1 artiklan 3 kohdan mukaan kaikkien tämän yleissopimuksen sopimusvaltioiden, mukaan lukien ne valtiot, jotka ovat vastuussa itsemääräämisoikeutta vailla olevien alueiden ja huoltohallintoalueiden hallinnosta, tulee edistää itsemääräämisoikeuden toteuttamista ja kunnioittaa tätä oikeutta Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan määräysten mukaisesti.

KP-sopimuksen 25 artiklan mukaan jokaisella kansalaisella tulee olla oikeus ja mahdollisuus ilman minkäänlaista tämän yleissopimuksen 2 artiklassa mainittua erottelua ja ilman kohtuuttomia rajoituksia:

a) ottaa osaa yleisten asioiden hoitoon välittömästi tai vapaasti valittujen edustajien kautta;

b) äänestää ja tulla valituksi määräaikaisissa ja rehellisissä vaaleissa, jotka perustuvat yleiseen ja yhtäläiseen äänioikeuteen ja salaiseen äänestykseen, joka takaa valitsijoiden tahdon vapaan ilmentymisen;

c) päästä periaatteessa yhdenvertaisina maansa julkisiin virkoihin.

KP-sopimuksen 27 artiklan mukaan niissä valtioissa, joissa on kansallisia, uskonnollisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa ja harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään.

YK:n ihmisoikeuskomitean vuonna 2019 esittämät näkökannat

YK:n ihmisoikeuskomitea on Tiina Sanila-Aikion tekemän ilmoituksen (nro 2668/2015) sekä Klemetti Näkkäläjärven ja 24 muun henkilön tekemän ilmoituksen (nro 2950/2017) johdosta 1.2.2019 antamissaan kahdessa näkökannassa katsonut Suomen loukanneen ihmisoikeusilmoitusten tekijöiden oikeuksia, joista määrätään KP-sopimuksen 25 artiklassa luettuna yksin ja yhdessä 27 artiklan kanssa sekä tulkittuna yleissopimuksen 1 artiklan valossa. Näkökannoissa on erityisesti painotettu ryhmähyväksyntää ja saamelaisten itsemääräämisoikeutta määritettäessä sitä, ketkä ovat saamelaisia. Komitea on yleiskommenttiinsa numero 25 viitaten todennut, että sellaisten ehtojen, joita asetetaan mahdollisuudelle käyttää 25 artiklan mukaisia oikeuksia ottaa osaa yleisten asioiden hoitoon välittömästi tai vapaasti valittujen edustajien kautta, äänestää ja tulla valituksi määräaikaisissa ja rehellisissä vaaleissa, olisi perustuttava objektiivisiin ja kohtuullisiin kriteereihin. YK:n ihmisoikeuskomitea on katsonut, että korkein hallinto-oikeus on jättänyt useimmissa tapauksissa vaatimatta vähintään yhden saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n objektiivisen kriteerin täyttymistä ja soveltanut sen sijaan ”kokonaisharkintaa”. YK:n ihmisoikeuskomitea on sen vuoksi katsonut, että korkeimman hallinto-oikeuden tulkinta ei ollut perustunut kohtuullisiin ja objektiivisiin kriteereihin.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Saamelaismääritelmän tulkinta

YK:n ihmisoikeuskomitean vuonna 2019 antamien näkökantojen voidaan katsoa ilmentävän kansainvälisoikeudellisen tulkintakäytännön nykytilaa alkuperäiskansojen ja niihin kuuluvien henkilöiden oikeuksista erityisesti siltä osin kuin kysymys on siitä, millainen painoarvo ryhmään kuulumisen arvioinnissa on annettava yhtäältä yksilön itseidentifikaatiolle sekä toisaalta alkuperäiskansan itsemääräämisoikeudelle ja ryhmähyväksynnälle.

Komitea on näkökannoissaan yleissopimuksen 25 artiklan mukaisesti katsonut, että sellaisten lailla säädettyjen rajoitusten, jotka vaikuttavat saamelaisten alkuperäisyhteisön jäsenten oikeuteen saada tehokas edustus saamelaiskäräjille, on oltava kohtuullisesti ja objektiivisesti perusteltuja sekä yhdenmukaisia muiden yleissopimuksen määräysten kanssa. Komitea on erityisesti korostanut saamelaiskäräjien roolia saamelaisten itsemääräämisoikeuden kannalta määriteltäessä, kuka on saamelainen. Komitean näkemyksen mukaan korkeimman hallinto-oikeuden kokonaisarvioon perustuva tulkinta, joka poikkeaa aiemmin sovelletusta niin sanotusta konsensustulkinnasta, ei ole perustunut edellä mainittuihin kohtuullisiin ja objektiivisiin perusteisiin.

YK:n ihmisoikeuskomitean näkökannoista ilmenevä on otettava huomioon saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n saamelaismääritelmän tulkinnassa.

Korkein hallinto-oikeus korostaa kuitenkin sitä, että saamelaiskäräjistä annetussa laissa ei ole säädetty, että saamelaiskäräjien hallituksen kanta ryhmähyväksynnän ilmauksena olisi yksinään ratkaiseva saamelaismääritelmän täyttymisen arvioinnissa eikä tällaista edellytetä myöskään alkuperäiskansoja koskevissa kansainvälisissä sopimuksissa ja muissa asiakirjoissa.

Tältä osin korkein hallinto-oikeus viittaa erityisesti saamelaiskäräjistä annetun lain esitöihin. Lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 248/1994 vp) ehdotettiin, ettei saamelaiskäräjien hallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen voisi hakea muutosta valittamalla. Perustuslakivaliokunta päätyi kuitenkin asiassa antamassaan mietinnössä (PeVM 17/1994 vp) poistamaan valituskiellon. Valituskielto ei valiokunnan mielestä ollut asianmukainen, sillä saamelaiskäsite jäi joiltain osin tulkinnanvaraiseksi. Samalla valiokunta lisäsi lakiin säännöksen, jonka perusteella korkein hallinto-oikeus määriteltiin valitusviranomaiseksi. Sääntelyn tarkoituksena on siten, että saamelaiskäräjien kielteiset päätökset voidaan valituksilla saattaa korkeimman hallinto-oikeuden tutkittaviksi sen varmistamiseksi, että saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä säädettyjä kriteerejä noudatetaan.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että vaaliluetteloon merkitsemistä tai merkitsemättä jättämistä koskevan päätöksen on perustuttava saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:stä ilmeneviin objektiivisiin kriteereihin. Mainitun lain 21 §:n mukaan saamelaiskäräjien vaaleissa äänioikeutettuja ovat saamelaiset. Lain 3 §:ssä on määritelty ne edellytykset, joiden perusteella henkilö voidaan katsoa saamelaiseksi. Mikäli henkilö pitää itseään saamelaisena ja täyttää jonkin lain 3 §:n 1–3 kohdan edellytyksistä, hänet on pyynnöstä merkittävä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon.

Edellä lausuttu huomioon ottaen pelkästään ryhmähyväksyntään vetoamalla ei voida perustella vaaliluetteloon merkitsemättä jättämistä sellaisessa tilanteessa, jossa vaaliluetteloon hakeutuva henkilö täyttää saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n itseidentifikaatioedellytyksen ja jonkin saman pykälän 1–3 kohdissa asetetuista objektiivisista kriteereistä.

Ratkaisu valitukseen

Muutoksenhakija pitää itseään saamelaisena. Tämän itseidentifikaation ohella jonkin saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä säädetyn objektiivisen kriteerin tulee olla käsillä.

Saamelaiskäräjien hallitus on esittänyt asiassa, että saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdan mukainen peruste siitä, että ainakin yksi saamelaisena itseään pitävän henkilön vanhemmista olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa, on siirtymäajan sovellus, eikä tämä peruste ole enää sovellettavissa, jos vanhempi ei ole hakeutunut vaaliluetteloon viimeistään vuoden 1999 vaaleissa. Lisäksi saamelaiskäräjien hallitus on esittänyt, että myös lapsen olisi tullut hakeutua vaaleihin viimeistään vuoden 1999 vaaleissa todistaakseen identifioitumisen vanhemman identiteettiin.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdassa tai sitä koskevissa esitöissä ole rajattu kysymyksessä olevan kriteerin soveltamista vain tiettyyn ajanjaksoon. Lainkohdan tarkoittaman saamelaisuuden arvioinnissa ei ole myöskään lain tai esitöiden perusteella merkitystä sillä, että henkilö ei ole aiemmissa vaaleissa hakenut vaaliluetteloon. Lisäksi tätä perustetta sovellettaessa muutoksenhakija ei useissa tapauksissa ole voinut ikänsä huomioon ottaen aikaisemmin hakea vaaliluetteloon. Saamelaiskäräjien hallitus ei ole voinut tällä perusteella jättää muutoksenhakijaa merkitsemättä vaaliluetteloon.

Asiassa on vielä arvioitava, onko muutoksenhakija muilta osin täyttänyt saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdan mukaiset edellytykset. Saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohtaa koskevien hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen (HE 248/1994 vp s. 24) mukaan säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että saamelaiseksi katsotun henkilön lapsella on oikeus samaistua vanhempansa identiteettiin. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ottaen huomioon edellä saamelaismääritelmän tulkintaa koskevista vaatimuksista todettu saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdan edellytystä on tulkittava säännöksen saamelaista identiteettiä koskevan tarkoituksen määrittämissä rajoissa.

Muutoksenhakija on ilmoittanut, että muutoksenhakijan isän isoisän ja tämän vanhempien äidinkieleksi on virkatodistukseen merkitty lapin kieli.

Korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitetussa Inarin seurakunnan 3.12.2018 päivätyssä virkatodistuksessa on muutoksenhakijan isän isoisän C:n (1887-1952) äidinkieleksi merkitty ”Lappi”. Samassa virkatodistuksessa myös C:n vanhempien äidinkieleksi on merkitty ”Lappi”.

Korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitetusta rippikirjamerkinnästä ilmenee, että muutoksenhakijan isän isoisän C:n äidinkieleksi on merkitty ”L” eli lapin kieli. Merkinnän ”L” tilalle on myöhemmin kirjoitettu merkintä ”s” tarkoittaen suomen kieltä. Saamelaiskäräjien hallitus on ilmoittanut, että merkintä on viranomaisten toimesta muutettu kielimerkintöjä tehtäessä. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että Inarin seurakunnan 3.12.2018 päivätyssä virkatodistuksessa C:n ja hänen vanhempiensa äidinkieleksi on merkitty lapin kieli, korkein hallinto-oikeus katsoo, että muutoksenhakijan isän isoisän ensiksi opitusta kielestä on esitetty riittävästi näyttöä ja että esitetyn selvityksen perusteella hänen ensiksi opittuna kielenään on pidettävä saamen kieltä.

Muutoksenhakijan ilmoituksen mukaan hänen isänsä oli pitänyt itseään saamelaisena ja yrittänyt hakeutua saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Tähän nähden muutoksenhakijan isän saamelaisuuteen liittyvä itseidentifikaatiota koskeva edellytys täyttyy. Sillä, että muutoksenhakijan isää ei ole hyväksytty vaaliluetteloon, ei ole merkitystä itseidentifikaation täyttymisen kannalta.

Koska yksi muutoksenhakijan vanhemmista olisi voitu merkitä saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 1 kohdan perusteella, muutoksenhakija täyttää saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdan mukaisen edellytyksen.

Edellä esitetyn perusteella saamelaiskäräjien hallituksen valituksenalainen päätös on kumottava. Muutoksenhakija olisi tullut merkitä saamelaiskäräjien vuoden 2019 vaalien vaaliluetteloon äänioikeutettuna saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdan perusteella. Muista muutoksenhakijan esittämistä saamelaismääritelmän täyttymistä koskevista valitusperusteista ei ole tarpeen lausua.

Siltä osin kuin muutoksenhakija on vaatinut, että hänet määrätään merkittäväksi saamelaiskäräjien vuoden 2019 vaaliluetteloon, korkein hallinto-oikeus toteaa, että saamelaiskäräjistä annetun lain 26 d § huomioon ottaen tässä asiassa annettavan päätöksen perusteella muutoksenhakijan ei ole enää mahdollista äänestää saamelaiskäräjien vuoden 2019 vaaleissa. Muutoksenhakija on merkittävä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon saamelaiskäräjistä annetun lain 23 §:n 1 momentin mukaisesti seuraavan kerran toimitettavissa saamelaiskäräjävaaleissa.

Oikeudenkäyntikulut

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.

Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Kuten edellä on todettu, saamelaiskäräjien hallitus ei ole voinut esittämillään perusteilla jättää muutoksenhakijaa merkitsemättä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Oikeudenkäynti on siten aiheutunut saamelaiskäräjien hallituksen virheestä, ja korkeimman hallinto-oikeuden lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos muutoksenhakija joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Tämän vuoksi saamelaiskäräjien hallitus on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijan kohtuullisiksi harkitut oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.