KHO:2021:51
A oli siirtänyt deaktivoiduiksi esittämiään aseita Itävallasta Suomeen ja esittänyt Suomessa viranomaisille aseita koskevan Itävallassa laaditun deaktivointitodistuksen. Suomen poliisi ei ollut hyväksynyt todistusta ja oli tutkinut deaktivoinnin uudestaan, koska todistuksen antaja ei ollut säädöksissä edellytetty viranomainen eikä antajaa ollut myöskään mainittu deaktivointiasetuksen tarkoittamassa komission luettelossa. Poliisi oli katsonut, että aseita oli pidettävä ampuma-aselain mukaisina lupaa vaativina ampuma-aseina, ja tehnyt ampuma-aselain mukaisen haltuunottoa koskevan päätöksen, koska A:lla ei ollut kyseessä olevien ampuma-aseiden hallussapitoon oikeuttavaa lupaa. A oli esittänyt Itävallan viranomaisten antaman selvityksen siitä, että Itävalta oli nimennyt todistuksen antaneen yhtiön deaktivointiasetuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaiseksi tarkastusyksikökseen. Hallinto-oikeus oli hylännyt A:n valituksen.
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana, oliko asiassa esitetty Itävallasta Suomeen siirrettyjen aseiden Itävallassa annettu deaktivointitodistus ollut deaktivointiasetuksen 3 artiklan mukainen ja oliko Suomen viranomaisten tullut tunnustaa se deaktivointiasetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti, vaikka kyseistä deaktivointitodistuksen antanutta tarkastusyksikköä ei ollut mainittu deaktivointiasetuksen 3 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa tuolloin julkaistuna olleessa komission luettelossa.
Korkein hallinto-oikeus päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisukysymyksen:
1. Kun kyse on deaktivoitujen ampuma-aseiden siirtämisestä unionissa ja kun otetaan huomioon aseiden hankinnan ja hallussapidon valvonnasta annetun neuvoston direktiivin 91/477/ETY säännökset, sellaisena kuin se on muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2008/51/EY, sekä komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2015/2403 määräykset deaktivointistandardeja ja -tekniikoita koskevien yhteisten suuntaviivojen vahvistamisesta sen varmistamiseksi, että deaktivoidut ampuma-aseet tehdään pysyvästi ampumakelvottomiksi, ja erityisesti asetuksen 3 artiklan 1 kohta:
a) voidaanko kansallisen viranomaisen vahvistamaa deaktivointitodistuksen antanutta tarkastusyksikköä pitää asedirektiivissä ja deaktivointiasetuksen 3 ja 7 artiklassa tarkoitettuna yksikkönä, vaikka sitä ei ole mainittu komission 3 artiklan 3 kohdan mukaisesti julkaisemassa luettelossa, kun mainitun jäsenvaltion eri viranomaiset ovat ilmoittaneet aseiden siirtäjälle todistuksen antaneen GmbH-yhtiömuodossa toimivan tarkastusyksikön olevan asetuksen mukaisesti siihen valtuutettu ja
b) voidaanko jäsenvaltion aseiden deaktivointia varten nimeämästä tarkastusyksiköstä esittää asetuksen 3 artiklan 3 kohdan mukaisen komission internetsivulla julkaisemassa luettelossa olevan merkinnän sijasta muuta kansallisen viranomaisen antamaa selvitystä siten, että tällaisen tarkastusyksikön antama deaktivointitodistus täyttäisi asetuksessa määrätyt vaatimukset siinä määrin, että jäsenvaltion on tunnustettava asetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti toisessa jäsenvaltiossa annettu deaktivointitodistus?
Aseiden hankinnan ja hallussapidon valvonnasta annettu neuvoston direktiivi 91/477/ETY (oikaisu, EUVL L 334, 21.11.2014, s. 104), sellaisena kuin se on muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2008/51/EY (oikaisu, EUVL L 334, 21.11.2014, s. 111), 4 artikla 1 kohta ja liite 1
Deaktivointistandardeja ja -tekniikoita koskevien yhteisten suuntaviivojen vahvistamisesta sen varmistamiseksi, että deaktivoidut ampuma-aseet tehdään pysyvästi ampumakelvottomiksi, annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2015/2403 3 artikla 1, 3 ja 4 kohdat, 7 artikla ja 8 artikla
Ampuma-aselaki (1/1998) 91 §, 112 a § ja 112 b §
Päätös, jota valitus koskee
Helsingin hallinto-oikeus 26.6.2019 nro 19/0507/4
Oikeudenkäynnin kohde ja merkitykselliset tosiseikat
1. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevassa asiassa on tullut esille kysymys aseiden hankinnan ja hallussapidon valvonnasta annetun neuvoston direktiivin 91/477/ETY (jäljempänä myös asedirektiivi) sekä deaktivointistandardeja ja -tekniikoita koskevien yhteisten suuntaviivojen vahvistamisesta sen varmistamiseksi, että deaktivoidut ampuma-aseet tehdään pysyvästi ampumakelvottomiksi, annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2015/2403 (jäljempänä myös deaktivointiasetus) 3 ja 7 artiklan tulkinnasta.
2. Asiassa on kyse deaktivoitujen ampuma-aseiden siirtämisestä unionissa. Valittaja A on siirtänyt deaktivoituja aseita Itävallasta Suomeen ja esittänyt Suomessa viranomaisille aseita koskevan Itävallassa laaditun deaktivointitodistuksen, jossa viitataan asedirektiiviin ja deaktivointiasetukseen. Suomen poliisi ei ole hyväksynyt todistusta ja on tutkinut deaktivoinnin uudestaan, koska todistuksen antaja ei ole säädöksissä edellytetty viranomainen eikä antajaa ole myöskään mainittu deaktivointiasetuksen tarkoittamassa komission luettelossa. A on esittänyt Itävallan viranomaisten antaman selvityksen todistuksen antajasta.
3. Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana kysymys siitä, onko esitetty Itävallasta Suomeen siirrettyjen aseiden deaktivointitodistus ollut deaktivointiasetuksen 3 artiklan mukainen ja onko se tullut tunnustaa Suomessa deaktivointiasetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
4. Sotahistoriallisen keräilytavaran myyntiin keskittyvää liiketoimintaa harjoittava A on 17.10.2017 siirtänyt Itävallasta Suomeen kolme deaktivoiduksi esittämäänsä rynnäkkökivääriä. A on esittänyt rynnäkkökiväärit ja niitä koskeneet yhtiön B antamat 9.10.2017 päivätyt deaktivointitodistukset 24.10.2017 ampuma-aselain 112 a §:n mukaisesti ja 23.11.2017 poliisin pyynnöstä vielä uudelleen Helsingin poliisilaitokselle.
5. Helsingin poliisilaitos on 15.2.2018 tehnyt ampuma-aselain 91 §:n 2 momentin mukaisen aseiden haltuunottoa koskevan päätöksen numero 2018/8575. Poliisilaitos on katsonut, että rynnäkkökiväärien deaktivointi ei ole täyttänyt deaktivointiasetuksen (EU) 2015/2403 liitteen 1 mukaisia ampuma-aseiden deaktivointia koskevia teknisiä vaatimuksia seuraavilta osin: 1) Aseiden ja sulkujärjestelmän purkamista ei ole estetty. 2) Aseiden liipaisinmekanismia ei ole hitsattu kiinni aseen runkoon. Iskuvasara on hitsattu kiinni pidättimeen, mikä ei estä liipaisimen liikettä eikä laukaisukoneiston osien poistamista aseesta. 3) Aseiden piippuun on porattu vain viisi kaliiperin kokoista reikää asetuksessa vaaditun kuuden reiän sijata. 4) Kaikki hitsaukset on suoritettu MIG-hitsillä ja normaaliteräksisellä lisäaineella eikä asetuksen vaatimalla tavalla TIG-hitsillä ja ER 316L ruostumattomalla lisäaineella. Näin ollen poliisilaitos on katsonut, että aseita on pidettävä ampuma-aselain mukaisina lupaa vaativina ampuma-aseina. Koska A:lla ei ole ollut kyseessä olevien ampuma-aseiden hallussapitoon oikeuttavaa lupaa, on ampuma-aseet tullut ottaa poliisin haltuun.
6. A on valittanut päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen. Valituksessa on keskeisesti ollut kysymys siitä, ettei Suomen poliisi ole voinut tarkastaa aseiden deaktivointia, kun kysymys ei ole ollut aseiden deaktivoinnista Suomessa vaan deaktivoitujen aseiden siirrosta Suomeen. Poliisin on tullut deaktivointiasetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti tunnustaa Itävallan nimeämän tarkastusyksikön yhtiön B antama deaktivointitodistus. A on lisäksi esittänyt selvitystä siitä, että aseiden deaktivointi on täyttänyt deaktivointiasetuksen (EU) 2015/2403 liitteen 1 mukaiset ampuma-aseiden deaktivointia koskevat tekniset vaatimukset.
7. Helsingin poliisilaitos ja poliisihallitus ovat antaneet asiassa lausunnot Helsingin hallinto-oikeudelle. Poliisihallituksen lausunnossa on muun ohella todettu, että aseita ei ole voitu katsoa deaktivoiduiksi paitsi niiden deaktivoinnin puutteellisuuden vuoksi, mutta myös siksi, ettei deaktivointitodistuksen antanut yhtiö B ole deaktivointiasetuksen 3 artiklan 1 kohdassa mainitulla tavalla viranomainen ja ettei yhtiötä B ole mainittuna deaktivointiasetuksen 3 artiklan 3 kohdan mukaisessa komission luettelossa. Komission luetteloon on kirjattu, että Itävalta on nimennyt tarkastusyksiköksi Itävallan sisäministeriön.
8. A on antanut vastaselityksen Helsingin hallinto-oikeudelle. A on muun ohella esittänyt selvityksenä Itävallan maanpuolustus- ja urheiluministeriön kanssa käymäänsä sähköpostikirjeenvaihtoa, jossa ministeriö on vahvistanut, että yhtiö B on Itävallan nimeämä deaktivointiasetuksen 3 artiklan 1 kohdan mukainen tarkastusyksikkö. Itävalta on nimennyt yhteensä 16 deaktivointiasetuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaista tarkastusyksikköä.
9. Helsingin hallinto-oikeus on 26.6.2019 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n valituksen. Päätöksen perustelujen mukaan kun otetaan huomioon, että deaktivointiasetuksen 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on nimettävä toimivaltainen viranomainen (tarkastusyksikkö), joista komissio julkaisee luettelon verkkosivuillaan ja jäsenvaltioiden on myös deaktivointiasetuksen 8 artiklan mukaan ilmoitettava komissiolle kaikista toimenpiteistä, jotka ne toteuttavat asetuksen soveltamisalalla, hallinto-oikeus on katsonut, että lähtökohtaisesti ainoastaan komission ylläpitämälle listalle merkityn toimivaltaisen tarkastusyksikön antamaa deaktivointitodistusta voidaan pitää deaktivointiasetuksen mukaisena todistuksena. Tämän johdosta kansallisen viranomaisen tulee hyväksyä vain komission listalla olevan tarkastusyksikön antama deaktivointitodistus. Koska deaktivointitodistuksen antanut B ei ole mainittu komission verkkosivuilla itävaltalaisena tarkastusyksikkönä, A:n esittämät deaktivointitodistukset eivät näin ollen ole täyttäneet deaktivointiasetuksen vaatimuksia ja poliisilaitos on tämän johdosta voinut tarkastaa aseet myös teknisesti. Hallinto-oikeus on edelleen katsonut asiassa saadun selvityksen perusteella, että A:n maahantuomat aseet eivät ole täyttäneet deaktivointiasetuksen teknisiä deaktivointimääräyksiä. Poliisilaitos on näin ollen voinut käsitellä aseita lupaa edellyttävinä ampuma-aseina. Koska A:lla ei ole ollut mainittua lupaa, on poliisilaitos voinut ottaa aseet haltuunsa ampuma-aselain 91 §:n 2 momentin nojalla.
10. A on hakenut korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut, että poliisilaitoksen ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan. A on muun ohella esittänyt Itävallan sisäministeriön 11.3.2020 päivätyn sähköpostin, jonka mukaan Itävallan lainsäädännön mukaisesti Itävallan puolustusministeriö valtuuttaa elinkeinonharjoittajan tarkastamaan sotamateriaaliksi luettavien ampuma-aseiden deaktivoinnin ja Itävallan sisäministeriö siviilikäyttöön tarkoitettujen ampuma-aseiden deaktivoinnin.
11. Helsingin poliisilaitos ja poliisihallitus ovat antaneet asiassa lausunnot. Poliisihallitus on tuonut esiin tarpeen korkeimman hallinto-oikeuden antamalle ennakkoratkaisulle, koska deaktivoitujen aseiden tarkastusmäärät ovat kasvamassa ja maahan saapuu myös muiden maiden viranomaisten tarkastamia deaktivoituja aseita.
12. A on antanut vastaselityksen.
Unionin oikeuden merkitykselliset oikeussäännöt
Direktiivi 91/477
13. Aseiden hankinnan ja hallussapidon valvonnasta annetun neuvoston direktiivin 91/477/ETY (oikaisu, EUVL L 334, 21.11.2014, s. 104), sellaisena kuin se on muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2008/51/EY (oikaisu, EUVL L 334, 21.11.2014, s. 111) 4 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että markkinoille saatetut ampuma-aseet ja osat on merkitty ja kirjattu rekisteriin tämän direktiivin mukaisesti tai että ne on deaktivoitu.
14. Direktiivin liitteessä 1 todetaan seuraavaa:
”(---)
III Tässä liitteessä ampuma-aseina ei pidetä esineitä, jotka vastaavat määritelmää, mutta jotka:
a) on tehty pysyvästi ampumakelvottomiksi deaktivoimalla ne, varmistaen, että kaikki ampuma-aseen toiminnan kannalta olennaiset osat on tehty pysyvästi toimintakelvottomiksi siten, ettei niitä voida poistaa, asentaa uudelleen tai muuttaa tarkoituksena tehdä ampuma-aseesta uudelleen ampumakelpoinen,
b) (---)
c) (---)
Jäsenvaltiot ryhtyvät toimenpiteisiin sen järjestämiseksi, että toimivaltainen viranomainen tarkastaa a alakohdassa tarkoitetut deaktivointitoimenpiteet, jotta varmistetaan, että ampuma-aseelle suoritetut muutokset tekevät sen pysyvästi ampumakelvottomaksi. Jäsenvaltiot varmistavat, että mainitun tarkastuksen yhteydessä annetaan todistus tai asiakirja, joka osoittaa ampuma-aseen deaktivoinnin suoritetuksi, tai että ampuma-ase varustetaan tätä tarkoitusta varten selvästi erottuvalla merkinnällä. Komissio antaa direktiivin 13 a artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen deaktivointistandardeja ja -tekniikoita koskevat yhteiset suuntaviivat sen varmistamiseksi, että deaktivoidut ampuma-aseet on tehty pysyvästi ampumakelvottomiksi.”
Deaktivointiasetus (EU) 2015/2403
15. Deaktivointistandardeja ja -tekniikoita koskevien yhteisten suuntaviivojen vahvistamisesta sen varmistamiseksi, että deaktivoidut ampuma-aseet tehdään pysyvästi ampumakelvottomiksi, annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2015/2403 3 artiklan, jonka otsikko on ”Ampuma-aseiden deaktivoinnin tarkastaminen ja varmentaminen”,
1, 3 ja 4 kohdissa määrätään seuraavaa:
” 1. Jäsenvaltioiden on nimettävä toimivaltainen viranomainen, jonka tehtävänä on tarkastaa, että ampuma-aseen deaktivointi on suoritettu liitteessä I esitettyjen teknisten eritelmien mukaisesti, jäljempänä ’tarkastusyksikkö’.
(---)
3. Komissio julkaisee verkkosivustollaan jäsenvaltioiden nimeämistä tarkastusyksiköistä laaditun luettelon, joka sisältää tarkat tiedot tarkastusyksiköstä, sen tunnuksen sekä yhteystiedot.
4. Jos ampuma-aseen deaktivointi on suoritettu liitteessä I esitettyjen teknisten eritelmien mukaisesti, tarkastusyksikkö antaa ampuma-aseen omistajalle liitteessä III esitetyn mallin mukaisen deaktivointitodistuksen. Kaikki deaktivointitodistukseen sisältyvät tiedot on esitettävä sekä sen jäsenvaltion kielellä, jossa deaktivointitodistus annetaan, että englanniksi.
(---)”
16. Deaktivointiasetuksen 7 artiklassa, jonka otsikko on ” Deaktivoitujen ampuma-aseiden siirtäminen unionissa”, määrätään seuraavaa:
”1. Deaktivoituja ampuma-aseita saa siirtää toiseen jäsenvaltioon ainoastaan, jos ne on varustettu yhteisellä yksilöivällä merkinnällä ja niiden mukana on tämän asetuksen mukainen deaktivointitodistus.
2. Jäsenvaltioiden on tunnustettava toisen jäsenvaltion antamat deaktivointitodistukset, jos todistus täyttää tässä asetuksessa säädetyt vaatimukset. Jäsenvaltiot, jotka ovat ottaneet käyttöön täydentäviä toimenpiteitä 6 artiklan mukaisesti, voivat kuitenkin vaatia todisteita siitä, että niiden alueelle siirrettävä deaktivoitu ampuma-ase on kyseisten täydentävien toimenpiteiden mukainen.”
17. Deaktivointiasetuksen 8 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle kaikista toimenpiteistä, jotka ne toteuttavat tämän asetuksen soveltamisalalla sekä mahdollisista 6 artiklan mukaisesti käyttöön otetuista täydentävistä toimenpiteistä. Tätä varten jäsenvaltioiden on sovellettava direktiivissä (EU) 2015/1535 säädettyjä ilmoitusmenettelyjä.
18. Sekä direktiiviä 91/477 että deaktivointiasetusta 2015/2403 on myöhemmin muutettu, mutta edellä yksilöityjä versioita sovelletaan nyt käsiteltävänä olevaan pääasiaan.
Kansallinen lainsäädäntö
19. Ampuma-aselain (1/1998) 112 a §:n, jonka otsikko on deaktivoidun ampuma-aseen siirto ja tuonti Suomeen, mukaan sen, joka siirtää tai tuo Suomeen deaktivoidun ampuma-aseen, on 30 päivän kuluessa siirrosta tai tuonnista esitettävä ampuma-ase poliisilaitokselle tai Poliisihallitukselle tarkastusta varten.
20. Ampuma-aselain 112 b §:n, jonka otsikko on ampuma-aseen deaktivointi, 2 momentin mukaan henkilöistä ja yksiköistä, joilla on lupa ampuma-aseiden deaktivointiin, ampuma-aseen deaktivointia koskevista teknisistä eritelmistä, deaktivoidun ampuma-aseen merkitsemisestä, tarkastamisesta ja varmentamisesta, jäsenvaltion avunantopyynnöstä deaktivoinnin suorittamiseksi, täydentävistä deaktivointitoimenpiteistä sekä deaktivoitujen ampuma-aseiden siirtämisestä Euroopan unionissa säädetään deaktivointiasetuksessa.
21. Ampuma-aselain 91 §:n mukaan kun asealan elinkeinolupa tai yksityistä käyttöä varten annettu hallussapitoon oikeuttava lupa raukeaa tai se peruutetaan, poliisin on tehtävä päätös ampuma-aseiden, aseen osien, patruunoiden ja erityisen vaarallisten ammusten ottamisesta poliisin haltuun, jollei niitä jo ole luovutettu asianmukaisen luvan haltijalle. Poliisin on tehtävä päätös haltuunotosta myös, jos luvattoman ampuma-aseen tai aseen osan taikka luvattomien patruunoiden tai erityisen vaarallisten ammusten hallussapitäjä oma-aloitteisesti ilmoittaa esineestä poliisille ja luovuttaa sen poliisin haltuun. (---)
22. Ampuma-aselaissa tai muuallakaan kansallisessa lainsäädännössä ei ole säädetty deaktivointiasetuksen liitteessä I esitettyjä teknisiä eritelmiä täydentävien toimenpiteiden käyttöön ottamisesta Suomen alueella. Deaktivointiasetuksen voimaan tulon johdosta annetussa hallituksen esityksessä eduskunnalle ampuma-aselain muuttamisesta, HE 11/2016 vp, on todettu, että komission deaktivointiasetuksen mukaisia deaktivointimenettelyjä voidaan pitää riittävinä sen varmistamiseksi, että deaktivoidut ampuma-aseet tehdään pysyvästi ampumakelvottomiksi ja aseen osat pysyvästi toimintakelvottomiksi.
Ennakkoratkaisupyynnön tarve
23. Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana kysymys siitä, onko asiassa esitetty Itävallasta Suomeen siirrettyjen aseiden Itävallassa annettu deaktivointitodistus ollut deaktivointiasetuksen 3 artiklan mukainen ja onko Suomen viranomaisten tullut tunnustaa se deaktivointiasetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti, vaikka kyseistä deaktivointitodistuksen antanutta tarkastusyksikköä, joka ei ilmeisesti ole viranomainen, vaan GmbH-muotoinen yhtiö, ei ole mainittu deaktivointiasetuksen 3 artiklan
3 kohdassa tarkoitetussa tuolloin julkaistuna olleessa komission luettelossa. Ennakkoratkaisupyynnön tekohetkellä luettelo ei ole saatavilla komission verkkosivuilla. Korkein hallinto-oikeus on saanut Europe Direct Contact Centerin kautta komission muuttoliike- ja sisäasioiden pääosastolta (PO Home) tiedon, että luetteloa tarkistetaan parhaillaan. Uusi päivitetty versio on saatavilla vuoden 2021 loppuun mennessä.
24. Unionin lainsäädäntö ei ole edellä selostetuin osin yksiselitteinen tai täydellinen. Käsillä olevassa tapauksessa vaikuttaa siltä, että Itävallan ja Suomen viranomaiset ovat arvioineet unionin lainsäädäntöä komission luettelon oikeudellista merkitystä koskevilta osin keskenään eri tavoin. Itävallan viranomaiset ovat antaneet selvitystä siitä, että Itävalta on nimennyt yhtiön B deaktivointiasetuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaiseksi tarkastusyksikökseen. Suomen poliisi on sen sijaan todennut, ettei deaktivointitodistuksen Itävallassa antanut tarkastusyksikkö ole mainittuna deaktivointiasetuksen 3 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa luettelossa, eikä Suomen poliisi ole tästä syystä tunnustanut todistusta, vaan on tarkastanut aseiden deaktivoinnin.
25. Suomen poliisi ja yhtiö B ovat arvioineet deaktivoinnin asetuksenmukaisuutta eri tavoin. Suomen poliisi on omassa tarkastuksessaan havainnut aseiden deaktivoinnissa useita puutteita ja on päätynyt pitämään deaktivoiduiksi esitettyjä aseita lupaa vaativina ampuma-aseina. Yhtiö B on omassa tarkastuksessaan hyväksynyt aseiden deaktivoinnin.
26. Unionin lainsäädännössä on erilaisia tilanteita, joissa viitataan jäsenvaltioiden ilmoittamista toimijoista koostettavaan luetteloon, jonka komissio laatii ja julkaisee. Luetteloiden laatimisperusteet, niihin liittyvä komission päätöksenteko sekä luettelomerkintään liittyvät oikeusvaikutukset ja muu sääntely vaihtelevat.
27. Erityisesti järjestelyitä, joissa on perustettu vastavuoroisen tunnustamisen järjestelmiä ja joissa viitataan komission julkaisemiin luetteloihin, löytyy unionin lainsäädännöstä usealta eri alueelta. Esimerkiksi CE-merkintöjen vaatimuksenmukaisuuden arviointia koskevissa järjestelmissä vaatimuksenmukaisuuden arviointia voivat suorittaa ainoastaan tarkasti säännellyn ilmoitusmenettelyn mukaisesti ilmoitetut laitokset, joista komissio asettaa julkisesti saataville luettelon ja huolehtii luettelon pitämisestä ajan tasalla (esimerkiksi henkilösuojainten, painelaitteiden, painesäiliöiden tai radiolaitteiden asettamista saataville markkinoilla koskevat sääntelyt). Samoin esimerkiksi direktiivissä 1999/2/EY ionisoivalla säteilyllä käsitellyistä elintarvikkeista ja elintarvikkeiden ainesosista säädetään, että elintarvikkeita voidaan säteilyttää ainoastaan unionin jäsenvaltioiden hyväksymissä laitoksissa, joista komissio julkaisee luettelon. Vastaavasti esimerkiksi asetuksessa (EU) N:o 910/2014 sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisiin transaktioihin liittyvistä luottamuspalveluista sisämarkkinoilla on säännelty, että toisessa jäsenvaltiossa myönnetyt verkkopalvelujen käyttöön tarvittavat sähköisen tunnistamisen menetelmät on tunnustettava ensimmäisessä jäsenvaltiossa kyseisen verkkopalvelun osalta rajat ylittävää todentamista varten edellyttäen, että sähköisen tunnistamisen menetelmä on myönnetty komission 9 artiklan mukaisesti julkaisemaan luetteloon sisältyvän sähköisen tunnistamisen järjestelmän puitteissa. Voidaan myös mainita, että hyvin yksityiskohtaiset säännöt liittyvät ns. lentoyhtiöiden ”mustaan listaan”, josta on säännöksiä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2111/2005 sekä lukuisia kertoja muutetussa asetuksessa (EY) 474/2006.
28. Asedirektiivillä ja deaktivointiasetuksella on ilmeisesti pyritty luomaan vastavuoroisen tunnustamisen järjestelmä. Järjestelmä on kuitenkin epäselvä. Komission julkaiseman luettelon oikeudellinen asema ei ole selvä, eikä säädöksistä käy ilmi, arvioiko komissio jäsenvaltion ilmoittaman yksikön vastaavuuden asetuksen vaatimusten kanssa, tekeekö komissio nimenomaisen päätöksen jäsenvaltion ilmoittaman yksikön ottamisesta luetteloon vai liittääkö se jäsenvaltion ilmoittaman yksikön automaattisesti luetteloon. On epäselvää, johtuuko jäsenvaltion nimeämän tarkastusyksikön puuttuminen mainitusta luettelosta sen nimenneen jäsenvaltion vai komission menettelystä. Komission verkkosivuillaan julkaiseman luettelon oikeusvaikutukset ovat myös epäselviä eikä ole tiedossa onko luettelo tiedonannonomainen (informatiivinen vaikutus) vai perustaako vasta maininta tässä luettelossa aseman deaktivointiasetuksen mukaisena yksikkönä, jonka päätös tulee tunnustaa sovellettavien unionin oikeussääntöjen mukaisesti muissa jäsenvaltioissa (konstitutiivinen vaikutus). Lisäksi komission luettelon pitämisestä ajan tasalla ei ole deaktivointiasetuksessa määrätty. Ennakkoratkaisupyynnön tekohetkellä luettelo ei ole edes saatavilla.
29. Tulkintaepäselvyys on ongelmallinen paitsi kansalliselle viranomaiselle ja kansalliselle tuomioistuimelle myös taloudelliselle toimijalle, joka siirtää deaktivoituja ampuma-aseita jäsenvaltioiden välillä. Tilanne muodostuu taloudellisen toimijan kannalta kohtuuttoman epävarmaksi, mikäli hän saa toisen jäsenvaltion viranomaisilta vahvistuksen, että deaktivointitodistus on kyseisen jäsenvaltion nimeämän tarkastusyksikön antama, kun taas toisessa jäsenvaltiossa samaista deaktivointitodistusta ei tunnusteta sen vuoksi, että tarkastusyksikkö ei ole komission luettelossa. Tilanne on epätyydyttävä, jos eri jäsenvaltioiden tarkastusyksiköt tulkitsevat yhteisesti sovittuja deaktivointistandardeja keskenään eri tavoin, ja näin ollen päätyvät arvioimaan deaktivointitoimen asetuksenmukaisuuden eri tavoin. Sisämarkkinat eivät ole toimivat, mikäli käytännöt eivät ole yhdenmukaisia.
30. Lisäksi epäselvä tilanne voi vaarantaa unionin oikeuden yhdenmukaisen soveltamisen unionin alueella. Asiassa saadun selvityksen perusteella vaikuttaa siltä, että yhdenmukainen soveltaminen on jo vaarantunut, kun deaktivointiasetusta on sovellettu eri tavoin Itävallan ja Suomen viranomaisissa. Tilanteen tekee erityisen epätyydyttäväksi se, että kysymys on unionin toimielimen hyväksymästä asetuksesta, joka SEUT 288 artiklan mukaan pätee yleisesti, joka on kaikilta osiltaan velvoittava, ja jota sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Sellaisenaan sovellettavan unionin asetuksen tulisi olla erityisen huolellisesti laadittu ja sisällöltään harkittu, erityisesti silloin kun jäsenvaltiolla ei ole toimivaltaa sitä täydentää tai täsmentää.
31. Asedirektiivissä ja deaktivointiasetuksessa ei lisäksi puhuta yhteneväisesti siitä, voiko todistuksen antaa muu kuin viranomainen. Valittajan esittämän Itävallan viranomaisilta saadun selvityksen mukaan deaktivointitodistuksen antanut GmbH-muotoinen yhtiö on yksi Itävallan viranomaisten tähän tehtävään nimeämistä tarkastusyksiköistä. Tätä yhtiötä, kuten ei mitään muitakaan yhtiötä, ole mainittu Itävallan nimeämänä tarkastusyksikkönä komission internetsivuilla aikaisemmin julkaistuna olleessa luettelossa.
32. Korkein hallinto-oikeus pitää asian käsittelyn tässä vaiheessa perustellumpana tulkintaa, jonka mukaisesti jäsenvaltioiden on tunnustettava toisen jäsenvaltion nimeämän tarkastusyksikön antama deaktivointitodistus ainoastaan siinä tapauksessa, että tarkastusyksikkö on merkitty komission luetteloon. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että on edellä tarkemmin selostetuin tavoin muutoin unionin lainsäädännössä omaksutuista toimintamalleista poikkeavaa sekä vastavuoroisen tunnustamisen kannalta ongelmallista, mikäli nimetyt tarkastusyksiköt eivät ole yksiselitteisesti todennettavissa deaktivointiasetuksessa mainitusta komission luettelosta.
Ennakkoratkaisukysymykset
33. Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklan nojalla seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
1) Kun kyse on deaktivoitujen ampuma-aseiden siirtämisestä unionissa ja kun otetaan huomioon aseiden hankinnan ja hallussapidon valvonnasta annetun neuvoston direktiivin 91/477/ETY säännökset, sellaisena kuin se on muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2008/51/EY, sekä komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2015/2403 määräykset deaktivointistandardeja ja -tekniikoita koskevien yhteisten suuntaviivojen vahvistamisesta sen varmistamiseksi, että deaktivoidut ampuma-aseet tehdään pysyvästi ampumakelvottomiksi, ja erityisesti asetuksen 3 artiklan 1 kohta:
a) voidaanko kansallisen viranomaisen vahvistamaa deaktivointitodistuksen antanutta tarkastusyksikköä pitää asedirektiivissä ja deaktivointiasetuksen 3 ja 7 artiklassa tarkoitettuna yksikkönä, vaikka sitä ei ole mainittu komission 3 artiklan 3 kohdan mukaisesti julkaisemassa luettelossa, kun mainitun jäsenvaltion eri viranomaiset ovat ilmoittaneet aseiden siirtäjälle todistuksen antaneen GmbH-yhtiömuodossa toimivan tarkastusyksikön olevan asetuksen mukaisesti siihen valtuutettu ja
b) voidaanko jäsenvaltion aseiden deaktivointia varten nimeämästä tarkastusyksiköstä esittää asetuksen 3 artiklan 3 kohdan mukaisen komission internetsivulla julkaisemassa luettelossa olevan merkinnän sijasta muuta kansallisen viranomaisen antamaa selvitystä siten, että tällaisen tarkastusyksikön antama deaktivointitodistus täyttäisi asetuksessa määrätyt vaatimukset siinä määrin, että jäsenvaltion on tunnustettava asetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti toisessa jäsenvaltiossa annettu deaktivointitodistus?
34. Saatuaan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun yllä oleviin kysymyksiin korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksen asiassa.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Minna Miettinen.