KHO:2021:52

Kunnanvaltuusto oli hyväksynyt osayleiskaavan, joka mahdollisti yhteensä 12 kokonaiskorkeudeltaan enintään 240 metriä korkean tuulivoimalan rakentamisen tuulivoimaloiden alueiksi (tv) osoitetuille alueille. Osayleiskaava oli osa yhtenä kokonaisuutena valmisteltua kahden kunnan alueelle sijoittuvaa kokonaisuutta, joka mahdollisti yhteensä 15 tuulivoimalan rakentamisen.

Kaava-alue sijoittui valtakunnallisesti arvokkaaksi määritetyn Kyrönjokilaakson maisema-alueen itä- ja pohjoispuolelle. Lähimmät suunnitellut voimalat sijaitsivat noin 800 metrin etäisyydellä jokilaaksosta.

Muutoksenhakijat olivat vaatineet osayleiskaavan kumoamista lainvastaisena muun ohella sillä perusteella, että osayleiskaavan toteuttamisesta aiheutuvat maisemavaikutukset oli selvitetty puutteellisesti sekä sillä perusteella, että osayleiskaava ei täyttänyt maiseman vaalimista ja tuulivoimarakentamisen maisemaan sopeutumista koskevia yleiskaavan sisältövaatimuksia.

Osayleiskaavaratkaisun perusteena olevissa maisemaselvityksessä oli arvioitu kaavan mahdollistaman tuulivoimahankkeen maisemavaikutuksia eri suunnista ja eri etäisyyksiltä tarkasteltuna. Tuulivoimaloiden näkymistä maisemassa oli lisäksi havainnollistettu kuvasovittein. Vaikutusten arvioinnissa oli otettu huomioon erityisesti hankkeen vaikutukset valtakunnallisesti arvokkaaseen Kyrönjokilaakson maisema-alueeseen. Lisäksi oli tarkasteltu kaavahankkeen maisemallisia yhteisvaikutuksia toisen nyt kysymyksessä olevan hankkeen vaikutusalueelle sijoittuvan tuulivoimapuiston kanssa. Selvityksiä voitiin pitää riittävän kattavina sen arvioimiseksi, täyttikö osayleiskaava maisemavaikutuksia koskevilta osin yleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut sisältövaatimukset. Osayleiskaavaratkaisu perustui siten maisemavaikutuksia koskevilta osin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.

Osayleiskaavassa osoitetut tuulivoimaloiden alueet sijoittuivat alueelle, jolle oli Pohjanmaan vaihemaakuntakaava 2:ssa arvioitu mahdolliseksi sijoittaa kokoluokaltaan maakunnallisesti merkittävä tuulivoimaloiden alue. Vaikka osayleiskaavan mahdollistamien tuulivoimaloiden vaikutus Kyrönjokilaakson maisemaan oli laaditun vaikutusten arvioinnin perusteella paikoin merkittävä, maisema-alueelle aiheutuvien haitallisten vaikutusten voitiin kuitenkin arvioida jäävän kokonaisuutena tarkasteltuna kohtalaisiksi muun ohella siitä syystä, että kaava-alue sijoittui peltolaaksojen rajaaman metsäisen alueen keskelle, eivätkä voimalat siten rikkoneet tärkeää Kyrönjokilaakson maisematilan reunaa. Nyt kysymyksessä olleen tuulivoimahankkeen maisemallisia yhteisvaikutuksia toisen lähialueelle sijoittuvan tuulivoimapuiston kanssa ei voitu pitää merkittävinä.

Osayleiskaavan mahdollistamien tuulivoimaloiden rakentamisesta Kyrönjokilaakson maisema-alueelle ja muille hankkeen lähialueelle sijoittuvien maiseman ja rakennetun kulttuuriympäristön kannalta arvokkaille kohteille aiheutuvia haitallisia vaikutuksia ei edellä mainittujen seikkojen vuoksi ollut kokonaisuutena arvioiden pidettävä niin merkittävinä, että osayleiskaava olisi ollut maiseman vaalimista ja tuulivoimarakentamisen maisemaan sopeutuvuutta koskevien yleiskaavan sisältövaatimusten vastainen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § (204/2015), 39 §, 77 b §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 § 1 momentti

Kuntalaki (365/1995) 90 § 2 momentti (1375/2007)

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 26.6.2019 nro 19/0315/3

Asian aikaisempi käsittely

Mustasaaren kunnanvaltuusto on 23.2.2017 (§ 4) hyväksynyt Merkkikallion tuulivoimapuiston osayleiskaavan Mustasaaren kunnan aluetta koskevilta osin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja B:n sekä heidän asiakumppaneidensa valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

1. Pääasia

Sovellettuja oikeusohjeita

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 4 §:n 1 momentin mukaan kunnan alueiden käytön järjestämiseksi ja ohjaamiseksi laaditaan yleiskaavoja ja asemakaavoja. Yleiskaavassa osoitetaan alueiden käytön pääpiirteet kunnassa. Asemakaavassa osoitetaan kunnan osa-alueen käytön ja rakentamisen järjestäminen. Pykälän 2 momentin mukaan kunnat voivat laatia yhteisen yleiskaavan. Pykälän 3 momentin mukaan maakuntakaava sisältää yleispiirteisen suunnitelman alueiden käytöstä maakunnassa tai sen osa-alueella. Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvosto voi hyväksyä alueiden käyttöä ja aluerakennetta koskevia valtakunnallisia tavoitteita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella.

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (204/2015) 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä kaavan vaikutusten selvittämisestä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon, kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen, kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön sekä elinkeinoelämän toimivan kilpailun kehittymiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon 1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys, 2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö, 3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus, 4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla, 5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön, 6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset, 7) ympäristöhaittojen vähentäminen, 8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä 9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys. Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella, suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön sekä tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

(---)

Saatu selvitys

Merkkikallion alue sijaitsee Mustasaaren kunnan ja Vaasan kaupungin alueilla. Etäisyys Mustasaaren kunnan keskustaan Sepänkylään on noin 10 kilometriä ja Vaasan keskustaan noin 15 kilometriä. Merkkikallion tuulivoimapuiston oikeusvaikutteinen osayleiskaava on laadittu yhtenä suunnitelmana, mutta käsitelty kahtena kaavana, erikseen kummassakin edellä mainitussa kunnassa. Osayleiskaava-alueiden pinta-ala on yhteensä noin 1 621 hehtaaria, josta Mustasaaren puolella on noin 1 204 hehtaaria. Osayleiskaavojen tarkoituksena on mahdollistaa tuulivoimayhtiö OX2 Wind Finland Oy:n suunnitteleman yhteensä 15 voimalan tuulivoimapuiston rakentaminen. Mustasaaren kunnan hyväksymä osayleiskaava mahdollistaa 12 tuulivoimalan rakentamisen. Kaava mahdollistaa lisäksi teiden rakentamisen ja maakaapeleiden sijoittamisen.

Kaavaselostuksen mukaan kaava-alue sijoittuu lähes kokonaan metsäalueille, jotka ovat pääosin metsätalouskäytössä. Alueella on neljä pientä järveä tai lampea. Alueella sijaitsee myös soita, jotka ovat pääosin ojitettuja ja metsätalouden piirissä. Alueen länsiosissa on myös jonkin verran maatalouskäytössä olevia peltoalueita sekä itäosassa Merkkikallion ja Kärmeskallion kallioalueita. Alueella ei sijaitse asuinrakennuksia. Suunniteltuihin tuulivoimaloiden rakennuspaikkoihin nähden lähin asuinrakennus sijaitsee alueen lounaispuolella noin 1,5 kilometrin etäisyydellä. Alueen länsipuolella on yksi vapaa-ajan asunto vajaan 1,5 kilometrin etäisyydellä lähimmästä suunnitellusta voimalasta. Kaava-aluetta käytetään kaavaselostuksen mukaan muun muassa ulkoiluun, marjastukseen, sienestykseen ja luonnon tarkkailuun. Alueen koillisosassa kulkee Kunin vaellusreitti, joka on merkitty maastoon.

Kaava-alueen länsi- ja eteläpuolella sijaitsee Kyrönjokilaakso, joka on määritetty valtakunnallisesti arvokkaaksi maisema-alueeksi ja se sisältyy Pohjanmaan maakuntakaavaan. Jokilaakso sijaitsee noin 800 metrin etäisyydellä lähimmästä suunnitellusta voimalasta. Kaava-alueen pohjoispuolella valtatien 8 takana alle kolmen kilometrin etäisyydellä lähimmästä suunnitellusta voimalasta sijaitsee Vassorinlahti, joka on Kyrönjoen suistoalue ja lähin laajempi vesistö. Vassorinlahti ei sijaitse valtakunnallisesti arvokkaan maisema-alueen rajauksen sisällä. Maakuntakaavaan on merkitty kaava-alueen länsiosan läpi kulkeva Helsingby-Vassor -tieyhteystarve. Kaavaselostuksen mukaan tielinjauksesta on tiesuunnitelma vuodelta 1990. Tiesuunnitelmaa on tarkistettu 2016. Suunnitelmia tieyhteyden toteuttamisesta ei ole. Kaava-alueen länsireuna kuuluu Pohjanmaan maakuntakaavassa osoitetun Vaasan kaupunkiseudun kaupunkikehittämisen vyöhykkeeseen (kk-1). Osa kaava-alueesta on vaihemaakuntakaavassa 2 merkitty merkinnällä tv-1, jolla on osoitettu maa-alueita, jotka soveltuvat seudullisesti merkittävien tuulivoimapuistojen rakentamiseen. Ympäristöministeriö on vahvistanut vaihemaakuntakaavan 14.12.2015 ja se on tullut lainvoimaiseksi 12.5.2017. Kaavaselostuksen mukaan kaikki suunnitellut voimalat sijaitsevat edellä mainittuun vaihemaakuntakaavaan merkityllä tuulivoimatuotantoon soveltuvalla alueella. Alueella ei ole voimassa olevaa oikeusvaikutteista yleiskaavaa tai asemakaavaa. Merkkikallio sisältyy Mustasaaren vuonna 2013 hyväksytyn strategisen oikeusvaikutuksettoman yleiskaavan alueeseen. Kaavassa Merkkikallio on merkitty tuulivoiman tarpeisiin. Noin kuuden kilometrin etäisyydellä kaava-alueesta sen eteläpuolella sijaitsee vuonna 2015 rakennettu Torkkolan tuulivoimapuisto.

Osayleiskaavassa suunnittelualue on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-1), jolla sallitaan maa- ja metsätalouteen liittyvä rakentaminen. Kaava mahdollistaa 12 kokonaiskorkeudeltaan 240 metriä korkean tuulivoimalan toteuttamisen. Kaavaan on muun muassa merkitty ohjeellinen uusi tieliikenneyhteys, joka kaavaselostuksen mukaan osoittaa maakuntakaavan mukaisen tieyhteystarpeen. Lisäksi on osoitettu muun muassa ohjeellisia uusia teitä, ohjeellisia maakaapeleita ja ohjeellinen ulkoilureitti. Kaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Osayleiskaavaa voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden (tv-alueet) ja sähköaseman (en-alue) alueilla. Kaavassa on osoitettu 12 tuulivoimalan aluetta ja niiden sisälle ohjeelliset voimalan sijainnit. Tuulivoimalan aluetta koskevaan merkintään liittyvän määräyksen mukaan tuulivoimalan rakenteiden on sijoituttava kokonaisuudessaan alueen sisäpuolelle. (---) Kaavan yleisten määräysten mukaan on tuulivoimapuiston sisäiset keskijännitejohdot toteutettava ensisijaisesti maakaapeleina. Rakentamisesta syntyvät maamassat tulee sijoittaa osayleiskaavan alueelle.

Kaavaselostuksen luvussa 5.3, jossa käsitellään osayleiskaavan vaikutuksia, on esitetty, että hankkeen vaikutukset on arvioitu Merkkikallion tuulivoimapuiston ympäristövaikutusten arviointimenettelyn (YVA-menettely) yhteydessä. Kaavaselostuksessa on esitetty tiivistelmä YVA-menettelyssä yksityiskohtaisesti tarkastelluista vaikutuksista. Tarkasteluja on kaavaselostukseen täsmennetty muun muassa maisemaan, ihmisiin ja yhdyskuntarakenteeseen kohdistuvien vaikutusten osalta. Lisäksi on täydennetty arviota Merkkikallion ja läheisen Torkkolan tuulivoimapuiston yhteisvaikutuksista. (---)

(---)

Maisema, kulttuuriympäristö, muinaisjäännökset ja alueen virkistyskäyttö

Kaavaselostuksen luvussa 3.1.3 on käsitelty muun muassa valituksessa esitettyjä rakennetun kulttuuriympäristön kohteita ja muinaisjäännöksiä. Merkkikallion tuulivoimapuiston kaavoituksen yhteydessä on laadittu muun muassa maisemaselvitys, johon on sisältynyt havainnekuvia ja näkymäalueanalyysi. Kyseessä olevassa selvityksessä on otettu huomioon myös Torkkolan tuulivoimalat. Havainnekuvia on myös Vähänkyrön suunnalta ja Kyrönjoen alueelta. Vaikutuksia maisemaan, kulttuuriympäristöön ja muinaisjäännöksiin on selvitetty ja arvioitu myös YVA-selostuksessa.

Kaavaselostuksen luvussa 5.3.1, jossa on arvioitu kaavan vaikutuksia rakennettuun ympäristöön ja erikseen myös rakennettuun kulttuuriympäristöön ja muinaisjäännöksiin on esitetty, että tuulivoimalat muuttavat kulttuuriympäristöä visuaalisesti. Museoviraston aineistojen perusteella alueen itäpuolelle sijoittuu yksi muinaisjäännöskohde. YVA-menettelyyn liittyneessä arkeologisessa inventoinnissa alueelta on tunnistettu kaksi uutta kohdetta. Suunniteltujen tuulivoimaloiden, huoltoteiden, maakaapeleiden tai sähköaseman rakentamisen vaikutusalueille ei sijoitu muinaisjäännöskohteita. Hankkeen toteuttamiseen ei vaadita ulkoisia voimajohtoja, eikä sähkönsiirrolla näin ollen ole vaikutuksia kulttuuriympäristöön tai muinaisjäännöksiin.

(---)

Kaavaselostuksen luvussa 5.3.2, jossa on arvioitu vaikutuksia muun muassa maisemarakenteeseen ja maisemakuvaan, on esitetty, että tuulivoimapuiston vaikutukset maisemaan liittyvät olennaisesti voimaloiden aiheuttamiin näkyviin muutoksiin maisemassa. Tuulivoimalat voivat saada aikaan esteettisen haitan rikkomalla eheitä tai yhtenäisiä kulttuurihistoriallisia miljöitä tai aiheuttamalla häiriön maisemaan yksittäisen kohteen läheisyydessä. Maisemavaikutukset kohdistuvat etenkin jokilaaksojen avoimille viljelysalueille, joilta avautuu avoimia näkymiä tuulivoimapuiston suuntaan. Mallinnusten mukaan voimalat eivät näy seudun suurimpien asutuskeskittymien alueille. Tuulivoimapuistolla on arvioitu olevan kohtalaisia haitallisia vaikutuksia lähialueella sijaitsevaan valtakunnallisesti arvokkaaseen Kyrönjokilaakson maisema-alueeseen, jolle voimalat ovat näkyviä suurelta osalta alueesta. Kaava-alue sijaitsee peltolaaksojen rajaaman metsäisen alueen keskellä, joten voimalat eivät riko tärkeää Kyrönjokilaakson maisematilan reunaa. Voimalat kuitenkin kohoavat monesta suunnasta katsottuna yhtenäisen puustolinjan yläpuolelle, joten niiden vaikutus Kyrönjokilaakson maisemaan on paikoin merkittävä. Voimakkain maisemakuvallinen vaikutus on hankealueen lounaispuoleiselle laajemmalle peltoaukealle, jossa voimalat ovat lähimpänä metsän reunaa suhteessa Kyrönjokilaaksoon sekä katsojan lähivyöhykkeellä, jolloin ne hallitsevat maisemakuvaa.

Voimaloiden määrällä ei ole arvioitu olevan juurikaan merkitystä maisemakuvan muutoksen näkökulmasta. Muutamakin voimala muuttaa maisemakuvaa ja sen mittasuhteita. Suurempi määrä voimaloita voi taas muodostaa oman yhtenäisen ja tasapainoisemman uuden maisemaelementin kuin muutama yksittäinen voimala. Lisäksi on esitetty, että muut arvokohteet sijaitsevat etäämmällä, jolloin myös vaikutukset maisemaan ovat vähäisempiä.

Yhteisvaikutukset

Kaavaselostuksen luvussa 5.3.1 on lisäksi arvioitu Merkkikallion ja Torkkolan tuulivoimapuistojen yhteisvaikutuksia. Tuulivoimapuistojen välissä kummankin tuulivoimapuiston aiheuttama ääni voi ylittää kuulokynnyksen samanaikaisesti. Yhteisvaikutusten äänitaso on kuitenkin niin pieni, että melun suunnitteluohjearvot alittuvat eikä merkittäviä yhteisvaikutuksia muodostu.

Tuulivoimapuistojen merkittävimmät yhteisvaikutukset liittyvät lisäksi muun muassa maisemassa tapahtuviin muutoksiin ja virkistyskäyttöön. Maisemavaikutukset voidaan kokea viihtyvyyttä heikentävänä ja ne kohdistuvat voimakkaimpina alueille, joille tuulivoimapuistot ovat havaittavissa laajana kokonaisuutena. Kaavaselostuksen luvussa 5.3.2 on edelleen käsitelty tuulivoimapuistojen yhteisvaikutuksia. Merkkikallion ja Torkkolan tuulivoimapuistot sijoittuvat metsäisille selänteille eri puolille valtakunnallisesti arvokasta Kyrönjokilaakson maisema-aluetta. Merkittävimmät näkymälinjat seurailevat jokilaaksoa. Näin ollen tuulivoimapuistot sijoittuvat sivuun näistä päänäkymälinjoista. Lähimmillään näiden kahden alueen tuulivoimalat sijaitsevat noin kuuden kilometrin etäisyydellä toisistaan. Alueiden välissä, jokilaaksossa, katsoja on molempien tuulivoimapuistojen lähivyöhykkeellä, jossa voimalat voivat olla maisemassa hallitsevia. Esimerkiksi Torkkolan kylältä katsottuna voimalat näkyvät kuitenkin eri suunnissa eli ne eivät mahdu samaan näkymään. Etäämmältä esimerkiksi Vähänkyrön taajaman suunnalta sekä Koivulahden taajaman suunnalta molemmat tuulivoimapuistot on ehkä mahdollista nähdä yhtä aikaa, mutta toinen on silloin selvästi toisen takana ja näkyy pienenä. Tuulivoimapuistojen yhteisvaikutus maisemaan ei ole merkittävä. Kahden tuulivoimapuiston ympäristöön kohdistuvat muutokset kohdistuvat laajemmalle alueelle. Rakentamisalueet kattavat myös suuremman osan asukkaiden muun muassa marjastukseen ja ulkoiluun käyttämistä alueista. Merkittävimpiä vaikutukset ovat tuulivoimapuistojen väliin jäävien alueiden asukkaille ja vapaa-ajan asukkaille.

Oikeudellinen arviointi

Kun otetaan huomioon asiassa osayleiskaavan valmistelusta saatu selvitys ja se, mitä kunnanhallitus on siitä esittänyt lausunnossaan, kaavan valmistelua vuorovaikutusmenettelyineen ei voida pitää valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastaisena.

Tuulivoimaosayleiskaavan edellytyksenä ei ole, että kaavan toteuttamisesta ei aiheutuisi lainkaan haitallisia seuraamuksia, vaan että maankäytön eri tavoitteet ja kaavalle asetetut vaatimukset otetaan huomioon siinä määrin kuin laadittavan kaavan tavoite ja tarkkuus sekä kaavan sisällölle säädetyt vaatimukset sitä edellyttävät. Kaavoituksessa sovitetaan yhteen erilaisia maankäytön tavoitteita ja kaavoitukselle asetettuja vaatimuksia, jotka voivat olla keskenään ristiriitaisia.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ja ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa ei edellytetä kaavan arviointia YVA-menettelyssä. YVA-menettelyn yhteydessä tehdyt selvitykset voidaan kuitenkin ottaa huomioon selvityksenä kaavoitusmenettelyssä. Kunnanvaltuuston päätöstä ei sitä vastoin voida pitää lainvastaisena sillä perusteella, että YVA-menettelyssä tehdyt selvitykset eivät olisi riittäviä. Kaavaselostuksen luvun 5.3 mukaan osayleiskaavan vaikutusten arviointi perustuu pitkälti hankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettelyn yhteydessä tehtyyn vaikutusten arviointiin. Tuulivoimaloiden määrää on kaavoituksen yhteydessä vähennetty. Lisäksi on laadittu täydentäviä selvityksiä, joiden perusteella kaavan vaikutuksia on edelleen arvioitu. Kaavoituksen yhteydessä on selvitetty melua ja varjostusta ja vaikutuksia maisemaan, kasvillisuuteen ja luontotyyppeihin, kehrääjään sekä liito-oravaan.

Kun arvioidaan hyväksytyn osayleiskaavan perustana olevien selvitysten ja vaikutusarviointien riittävyyttä, olennaista on se, onko aineistosta kokonaisuutena tarkasteltuna saatavissa sellaiset riittävät tiedot, joiden perusteella on mahdollista arvioida, täyttääkö osayleiskaava lainsäädännössä asetetut yleiskaavan sisältövaatimukset.

(---)

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on otettu huomioon vuonna 2015 vahvistetussa vaihemaakuntakaavassa 2. Siinä Merkkikallio on merkitty tuulivoimaloille soveltuvaksi alueeksi. Näin ollen osayleiskaava toteuttaa maakuntakaavaa. Samalla se edistää valtakunnallisten alueiden käyttötavoitteiden toteutumista.

Kun otetaan huomioon maakuntakaavan sisältö ja ohjausvaikutus, kaavaratkaisu, asiassa saatu selvitys ja mitä valituksessa on esitetty puutteellisista selvityksistä ja arvioinneista, hallinto-oikeus katsoo, että kyseessä oleva osayleiskaava perustuu sellaisiin selvityksiin ja arviointeihin, jotka kattavat kaavan mahdollistamasta maankäytöstä aiheutuvat vaikutukset maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytetyllä tavalla. Selvitysten perusteella on saatavissa riittävät tiedot sen arvioimiseksi, täyttääkö hyväksytty osayleiskaava sille lainsäädännössä asetetut sisältövaatimukset.

Kaavaa laadittaessa on riittävästi otettu huomioon tuulivoimaloiden vaikutus mukaan lukien Torkkolan tuulivoimapuiston yhteisvaikutus Kyrönjokilaakson maisemakuvaan ja valituksessa mainittuihin muihin arvokkaisiin kohteisiin sekä alueen virkistyskäyttöön. Luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeiden kohteiden ja muinaismuistokohteen alueille ei ole sijoitettu tuulivoimaloita.

(---)

Kun otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu ja mitä valituksessa on esitetty, hallinto-oikeus katsoo, että maakuntakaava ja maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin ja 77 b §:n mukaiset yleiskaavan yleiset ja erityiset sisältövaatimukset on otettu kaavaa laadittaessa riittävässä määrin huomioon. Kaavan ei myöskään voida katsoa aiheuttavan valituksessa esitetyillä perusteilla maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa.

Kunnanvaltuuston päätös ei ole lainvastainen valituksessa esitetyillä perusteilla.

2. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä 74 §:ssä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että muutoksenhakijat joutuvat pitämään asian käsittelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Mäki, Päivi Jokela ja Reeta-Kaisa Eriksson, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Mustasaaren kunta on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Osayleiskaavan vaikutus Kyrönjokilaakson valtakunnallisesti arvokkaaseen maisema-alueeseen ja muihin arvokkaisiin kohteisiin kuten Staversbyn arvokkaaseen maisema-alueeseen sekä Kolkin ja Koivulahden kirkonseudun RKY-alueisiin on arvioitu puutteellisesti. Tuulivoimapuistolla on kaavaselostuksessa arvioitu olevan ainoastaan kohtalaisia haitallisia vaikutuksia Kyrönjokilaakson maisema-alueeseen, jolle voimalat ovat näkyviä suurelta osalta alueesta. Toisaalta on mainittu, että voimalat kuitenkin kohoavat monesta suunnasta katsottuna yhtenäisen puustolinjan yläpuolelle, joten niiden vaikutus vain 800 metrin päässä sijaitsevaan Kyrönjokilaakson maisemaan on paikoin merkittävä. Kaavaselostuksessa esitetyt johtopäätökset ovat siten ristiriidassa keskenään. Tuulivoima-alueen vaikutus on merkittävä, eikä se ole sovitettavissa maisemaan. Ympäristöministeriön julkaisussa on jo vuonna 2006 todettu, että lähtökohtaisesti tuulivoimalat eivät yleensä sovi kulttuurihistoriallisesti tai maisemallisesti arvokkaiden kohteiden läheisyyteen.

Merkkikallion ja Torkkolan tuulivoimapuistojen yhteisvaikutukset on selvitetty puutteellisesti ja yhteisvaikutusten merkitys on arvioitu virheellisesti. Kahden tuulivoimapuiston ympäristövaikutukset ulottuvat hyvin laajalle alueelle ja ne ovat merkittävimpiä tuulivoimapuistojen väliin jääville asukkaille ja vapaa-ajan asukkaille. Lisäksi yhteisvaikutus ilmenee merkittävänä maisemavaikutuksena.

Osayleiskaavaa laadittaessa ei ole huomioitu kulttuuri- ja luonnonperintöä sekä virkistyskäyttöä ja luonnonvaroja koskevia valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita siten kuin maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytetään. Nämä tavoitteet on huomioitava osayleiskaavassa itsenäisesti eikä pelkkä viittaus maakuntakaavaan ole tältä osin riittävä.

Osayleiskaavan hyväksyminen aiheuttaa muutoksenhakijoille maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta haittaa. Maanomistajien osayleiskaavasta saama hyöty on huomattavasti pienempi kuin edellä mainitut laajat haittavaikutukset, ja tuulivoima-alueesta aiheutuva kiinteistöjen arvonalennus loukkaa muutoksenhakijoille perustuslain 15 §:ssä taattua omaisuuden suojaa.

Muutoksenhakijat ovat omasta aloitteestaan täydentäneet valituslupahakemustaan ja valitustaan.

Mustasaaren kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituslupahakemuksen ja valituksen sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä.

Muutoksenhakijat ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan osittain ja tutkii asian siltä osin kuin kysymys on osayleiskaavan toteuttamisesta aiheutuvia maisemavaikutuksia koskevien selvitysten ja vaikutusten arviointien riittävyydestä sekä siitä, täyttääkö osayleiskaava maiseman vaalimista ja tuulivoimarakentamisen maisemaan sopeutumista koskevat yleiskaavan sisältövaatimukset.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

A:n ja B:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

2. Muilta osin valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten muilta osin anna ratkaisua valitukseen.

Perustelut

1. Ratkaisu valitukseen ja oikeudenkäyntikuluvaatimukseen

1.1 Valitus

1.1.1 Kaavahankkeen lähialueen maisema-arvoista saatu selvitys

Merkkikallion tuulivoimapuiston osayleiskaavan alue sijoittuu Mustasaaren kunnan ja Vaasan kaupungin alueille. Osayleiskaava on laadittu yhtenä suunnitelmana, mutta käsitelty erillisinä kaavoina erikseen kummassakin edellä mainitussa kunnassa. Nyt kysymyksessä oleva valitus koskee kaava-alueen Mustasaaren kunnan puolelle sijoittuvaa osaa.

Kaava-alueen länsi- ja eteläpuolella sijaitsee Kyrönjokilaakso, joka on määritetty valtakunnallisesti arvokkaaksi maisema-alueeksi. Jokilaakso sijaitsee noin 800 metrin etäisyydellä lähimmästä suunnitellusta voimalasta. Merkkikallion tuulivoimapuistoa koskevassa YVA-selostuksessa (FCG, maaliskuu 2015) esitetyn kuvauksen mukaan Kyrönjokilaakso edustaa Etelä-Pohjanmaan tunnusomaisia piirteitä. Tasainen peltolakeus muuttuu jokilaaksosta etäännyttäessä loivasti kumpuilevaksi vedenjakaja-alueeksi, jota luonnehtivat metsät ja suot. Kyrönjokea seuraava maisema-alue ulottuu Mustasaaren, Vaasan, Isonkyrön ja Seinäjoen alueille. Valituksessa mainittu Staversbyn eli Taurilan alue sijoittuu kaava-alueen ja Kyrönjoen väliselle alueelle ja on osa Kyrönjokilaakson maisema-aluetta.

Kaava-alueen lähelle, lähimmillään noin kolmen kilometrin etäisyydelle voimaloista sijoittuu lisäksi valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristön kohde Merikaarron myllykosket, jokivarsiasutus ja Kolkin kartano (RKY 2009), joka on osa Kyrönjokilaakson valtakunnallisesti arvokasta maisema-aluetta. Kaava-alueen lähelle, lähimmillään noin 1,4 kilometrin etäisyydelle voimaloista sijoittuu myös toinen merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö Koivulahden kirkonseutu ja Kyrönjoen kulttuurimaisema (RKY 1993), jonka rajat myös noudattelevat pääosin valtakunnallisesti arvokkaan Kyrönjokilaakson aluerajoja. Koivulahden kirkon etäisyys lähimmistä voimaloista on noin kuusi kilometriä.

1.1.2 Kaavahankkeen maisemavaikutuksista saatu selvitys

Osayleiskaavahankkeen maisemavaikutuksia on arvioitu Merkkikallion tuulivoimapuiston YVA-menettelyn yhteydessä. Kaavan valmistelun yhteydessä on lisäksi laadittu maisemaselvitys, johon on sisältynyt havainnekuvia ja näkymäalueanalyysi. Laadittujen vaikutusten arviointien lähtökohtana on ollut Mustasaaren kunnan ja Vaasan kaupungin alueille jakaantuvien kaava-alueiden muodostama hankekokonaisuus ja selvityksissä on arvioitu myös hankkeen yhteisvaikutuksia Torkkolan tuulivoimapuiston kanssa.

Kaavaselostuksessa esitetyn vaikutusten arvioinnin perusteella tuulivoimapuiston vaikutukset maisemaan liittyvät olennaisesti voimaloiden aiheuttamiin näkyviin muutoksiin maisemassa. Tuulivoimalat voivat saada aikaan esteettisen haitan rikkomalla eheitä tai yhtenäisiä kulttuurihistoriallisia miljöitä tai aiheuttamalla häiriön maisemaan yksittäisen kohteen läheisyydessä.

Kaavaselostuksen mukaan maisemavaikutukset kohdistuvat etenkin jokilaaksojen avoimille viljelysalueille, joilta avautuu avoimia näkymiä tuulivoimapuiston suuntaan. Mallinnusten mukaan voimalat eivät näy seudun suurimpien asutuskeskittymien alueille. Tuulivoimapuistolla on arvioitu olevan kohtalaisia haitallisia vaikutuksia lähialueella sijaitsevaan valtakunnallisesti arvokkaaseen Kyrönjokilaakson maisema-alueeseen, jolle voimalat ovat näkyviä suurelta osalta alueesta.

Kaava-alue sijaitsee peltolaaksojen rajaaman metsäisen alueen keskellä, joten voimalat eivät arvioinnin mukaan riko tärkeää Kyrönjokilaakson maisematilan reunaa. Voimalat kuitenkin kohoavat monesta suunnasta katsottuna yhtenäisen puustolinjan yläpuolelle, joten niiden vaikutus Kyrönjokilaakson maisemaan on paikoin merkittävä. Voimakkain maisemakuvallinen vaikutus on arvioitu olevan hankealueen lounaispuoleiselle laajemmalle peltoaukealle, jossa voimalat ovat lähimpänä metsän reunaa suhteessa Kyrönjokilaaksoon sekä katsojan lähivyöhykkeellä, jolloin ne hallitsevat maisemakuvaa.

Voimalat eivät YVA-menettelyn yhteydessä laaditun mallinnuksen mukaan ole havaittavissa RKY 2009 -kohteesta Merikaarron myllykosket, jokivarsiasutus ja Kolkin kartano, eikä tämän alueen maisemakuvaan näin ollen kohdistu haitallisia vaikutuksia. Koivulahden kirkonseutu ja Kyrönjoen kulttuurimaisema-alueella voimaloiden on todettu olevan nähtävissä Kyrönjoen etelä- ja pohjoispuolisilta peltoaukeilta sekä Koivulahden taajaman eteläpuolelta. Korkeutensa takia voimalat näkyvät puunlatvuston yläpuolella, mutta etäisyyden vuoksi niiden erottaminen vaikeutuu ja ne alkavat sulautua maisemaan.

Kaavaselostuksessa on lisäksi arvioitu Merkkikallion ja Torkkolan tuulivoimapuistojen yhteisvaikutuksia. Merkkikallion ja Torkkolan tuulivoimapuistot on todettu sijoittuvan metsäisille selänteille eri puolille Kyrönjokilaakson maisema-aluetta. Merkittävimmät näkymälinjat seurailevat jokilaaksoa, joten tuulivoimapuistojen on arvioitu sijoittuvan sivuun näistä päänäkymälinjoista. Lähimmillään näiden kahden alueen tuulivoimalat sijaitsevat noin kuuden kilometrin etäisyydellä toisistaan. Alueiden välissä, jokilaaksossa, katsoja on molempien tuulivoimapuistojen lähivyöhykkeellä, jossa voimalat voivat arvioinnin mukaan olla maisemassa hallitsevia. Esimerkiksi Torkkolan kylältä katsottuna voimalat näkyvät kuitenkin eri suunnissa eli ne eivät mahdu samaan näkymään. Etäämmältä esimerkiksi Vähänkyrön taajaman suunnalta sekä Koivulahden taajaman suunnalta molemmat tuulivoimapuistot on ehkä mahdollista nähdä yhtä aikaa, mutta toinen on silloin selvästi toisen takana ja näkyy pienenä. Tuulivoimapuistojen yhteisvaikutusta maisemaan ei ole arvioitu merkittäväksi.

1.1.3 Oikeudellinen arviointi

1.1.3.1 Selvitysten riittävyys

Osayleiskaavaratkaisun perusteena olevissa maisemaselvityksissä on edellä todetulla tavalla arvioitu kaavan mahdollistaman tuulivoimahankkeen maisemavaikutuksia eri suunnista ja eri etäisyyksiltä tarkasteltuna. Tuulivoimaloiden näkymistä maisemassa on lisäksi havainnollistettu kuvasovittein. Vaikutusten arvioinnissa on otettu huomioon erityisesti hankkeen vaikutukset valtakunnallisesti arvokkaaseen Kyrönjokilaakson maisema-alueeseen ja lisäksi on tarkasteltu Merkkikallion ja Torkkolan tuulivoimapuistojen maisemallisia yhteisvaikutuksia.

Selvityksiä voidaan tämän perusteella pitää riittävän kattavina sen arvioimiseksi, täyttääkö osayleiskaava maisemavaikutuksia koskevilta osin yleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut sisältövaatimukset. Osayleiskaavaratkaisu perustuu siten maisemavaikutuksia koskevilta osin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä (204/2015) tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.

1.1.3.2 Johtopäätökset maisemavaikutuksista ja lopputulos

Pääosa kysymyksessä olevasta kaava-alueesta sekä kaikki osayleiskaavassa osoitetut tuulivoimaloiden alueet sijoittuvat Pohjanmaan vaihemaakuntakaava 2:ssa merkinnällä tv-1 osoitetulle seudullisesti merkittävien tuulivoimapuistojen rakentamiseen soveltuvalle alueelle. Osayleiskaavan mahdollistama tuulivoimarakentaminen sijoittuu siten alueelle, jolle on vaihemaakuntakaavassa arvioitu mahdolliseksi sijoittaa kokoluokaltaan seudullisesti merkittävä tuulivoimaloiden alue. Tuulivoimaloiden alueet eivät sijoitu Kyrönjokilaakson valtakunnallisesti arvokkaan maisema-alueen tai Koivulahden kirkonseudun ja Kyrönjoen kulttuurimaiseman merkittävän rakennetun kulttuuriympäristön aluerajausten sisäpuolelle.

Vaikka osayleiskaavan mahdollistamien tuulivoimaloiden vaikutus Kyrönjokilaakson maisemaan on laaditun vaikutusten arvioinnin perusteella paikoin merkittävä, maisema-alueelle aiheutuvien haitallisten vaikutusten voidaan kuitenkin arvioida jäävän kokonaisuutena tarkasteltuna kohtalaisiksi muun ohella siitä syystä, että kaava-alue sijoittuu peltolaaksojen rajaaman metsäisen alueen keskelle, eivätkä voimalat siten riko tärkeää Kyrönjokilaakson maisematilan reunaa. Eri puolille Kyrönjokilaaksoa sijoittuvien Merkkikallion ja Torkkolan tuulivoimapuistojen maisemallisia yhteisvaikutuksia ei saadun selvityksen perusteella voida pitää merkittävinä.

Edellä mainittujen seikkojen vuoksi osayleiskaavan mahdollistamien tuulivoimaloiden rakentamisesta Kyrönjokilaakson maisema-alueelle ja muille hankkeen lähialueelle sijoittuvien maiseman ja rakennetun kulttuuriympäristön kannalta arvokkaille kohteille aiheutuvia haitallisia vaikutuksia ei ole kokonaisuutena arvioiden pidettävä niin merkittävinä, että osayleiskaava olisi maiseman vaalimista ja tuulivoimarakentamisen maisemaan sopeutuvuutta koskevien yleiskaavan sisältövaatimusten vastainen.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

1.2 Oikeudenkäyntikuluvaatimus

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 126 §:n 2 momentin siirtymäsäännöksen mukaan asian käsittelyssä sovelletaan kumotun hallintolainkäyttölain (586/1996) säännöksiä. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja B:lle ei ole velvoitettava maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

2. Valituslupahakemuksen hylkääminen muilta osin

Sen perusteella, mitä muutoksenhakijat ovat esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei muilta osin ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 188 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 13 § 2 momentti

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Petri Hellstén.