KHO:2021:53

Kunnanvaltuusto oli hyväksynyt asemakaavan vuonna 2019. Alueella voimassa oleva oikeusvaikutteinen yleiskaava oli tullut lainvoimaiseksi vuonna 2000. Asemakaavaratkaisu poikkesi yleiskaavasta muun ohella siltä osin kuin asuinkerrostalojen korttelialueita (AK) oli osoitettu yleiskaavassa retkeily- ja ulkoilualueeksi osoitetulle alueelle (VR). Yleiskaavassa osoitettujen VR-alueiden läheisyydessä kulkenut valtatie oli yleiskaavan voimaantulon jälkeen muuttunut moottoritieksi. Mainitut asemakaavan AK-korttelialueet sijoittuivat moottoritien liittymän läheisyyteen. Yleiskaavassa pientalovaltaiseksi asuntoalueeksi (AP) järven rantaan osoitettu alue oli puolestaan osoitettu asemakaavassa lähivirkistysalueeksi (VL).

Asiassa oli ensin otettava kantaa siihen, oliko yleiskaavaa pidettävä ilmeisen vanhentuneena ja oliko yleiskaavasta poikkeamiseen ollut tästä lähtökohdasta perusteltu syy. Tämän jälkeen oli vielä arvioitava, sopeutuiko asemakaava yleiskaavan kokonaisuuteen ja täyttikö asemakaava riittävällä tavalla yleiskaavan sisältövaatimukset.

Alueella voimassa oleva vaihemaakuntakaava oli vahvistettu yleiskaavan voimaantulon jälkeen. Vaihemaakuntakaavassa alue oli varattu taajamatoimintojen alueeksi. Pääkaupunkiseudun maankäytön, asumisen ja liikenteen strategisessa suunnitelmassa asemakaava-alue oli osoitettu tärkeäksi asumisen kasvukohteeksi.

Asemakaavan kaavaselostuksessa oli todettu, että yleiskaava oli vanhentunut yhdyskuntarakenteen kehityksen johdosta. Yhdyskuntarakenteen tiivistymisen painopiste oli suuntautunut moottoritien liittymän ympäristöön. Yleiskaavassa osoitettu AP-alue oli irrallaan muusta yhdyskuntarakenteesta. Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavan virkistyskäyttötavoitteet olivat sovitettavissa myös tilanteeseen, jossa rakentamisalue siirtyy lähemmäksi liittymää ja muuta asuinaluetta sekä lähellä bussirunkoverkoston yhteyksiä.

ELY-keskus oli asemakaavaluonnoksesta antamassaan lausunnossa todennut muun ohella, että asemakaavaratkaisu laajentaa virkistyskäyttöön soveltuvaa aluetta, kun yhtenäistä vapaata rantaviivaa jää enemmän yleiseen virkistyskäyttöön ja samalla korkeiden rakennusten muodostaman meluesteen myötä virkistyskäyttöön soveltuva alue laajenee nykytilanteeseen verrattuna.

Kun otettiin huomioon erityisesti alueella voimassa olleen yleiskaavan vahvistamisesta kulunut aika, yleiskaavan vahvistamisen jälkeen maakuntakaavaan ja aluetta koskeviin strategisiin suunnitelmiin tehdyt muutokset sekä liikenteestä johtuvien meluhaittojen lisääntyminen, korkein hallinto-oikeus katsoi selvitetyksi, että yleiskaava oli asemakaavaa laadittaessa ollut ilmeisen vanhentunut ja yleiskaavasta poikkeamiseen oli ollut perusteltu syy. Asemakaavassa oli samoin kuin yleiskaavassa osoitettu aluevarauksia sekä asuinrakentamiseen että virkistyskäyttöön. Tämän vuoksi ja kun otettiin huomioon, että asemakaavan aluevarausten sijoittamiselle yleiskaavasta poikkeavasti oli ollut maankäytöllisesti hyväksyttävät perusteet, asemakaavan oli katsottava sopeutuvan yleiskaavan kokonaisuuteen. Asemakaavaa laadittaessa oli otettu riittävällä tavalla huomioon yleiskaavan sisältövaatimukset myös siltä osin kuin oli kyse virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyydestä.

Hallinto-oikeus oli hylännyt kunnanvaltuuston päätöksestä tehdyn valituksen. Korkein hallinto-oikeus ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § 1 ja 2 momentti, 39 § 1 ja 2 momentti, 42 § 1 ja 4 momentti sekä 54 § 1 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 3.12.2019 nro 19/0794/5

Asian aikaisempi käsittely

Kirkkonummen kunnanvaltuusto on päätöksellään 28.1.2019 (§ 3) hyväksynyt Sarvvikinportin asemakaavan ja Sarvvikin asemakaavan muutoksen. Sarvvikin asemakaavan muutos koskee kortteleita 2221–2222, 2225–2227 ja 2231. Sarvvikinportin asemakaavassa muodostuvat korttelit 2221–2222, 2225–2227, 2231, 2250–2253 ja niihin rajoittuvat katu-, virkistys-, suojaviher-, vesi- sekä pysäköintialueet.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muun ohella Finnträskin Suojeluyhdistys ry:n, A:n ja B:n valituksen kunnanvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut valituksen hylkäämistä muun ohella seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Saman pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 4 momentin mukaan, jos yleiskaava on ilmeisen vanhentunut, asemakaava voidaan perustellusta syystä laatia tai muuttaa sisällöltään 1 momentissa säädetystä poiketen. Tällöin on kuitenkin huolehdittava siitä, että asemakaava sopeutuu yleiskaavan kokonaisuuteen ja otettava huomioon, mitä 39 §:ssä säädetään yleiskaavan sisältövaatimuksista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä samassa laissa säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä (asemakaavamääräykset). Asemakaavamääräykset voivat koskea muun ohella haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

(---)

Asemakaava-alue, kaavoitustilanne ja kaavan tavoite

Asemakaava-alue sijaitsee itäisellä Kirkkonummella Länsiväylän (tie 51) eteläpuolella Finnträsk-järven itäpäässä, noin kahden kilometrin päässä Masalan taajamakeskuksesta. Asemakaava-alueen pinta-ala on noin 73 hehtaaria. Osalla suunnittelualuetta on voimassa Sarvvikin asemakaava, jota muutetaan. Sarvvikin asemakaava-alueella on käynnissä katu- ja kunnallistekninen rakentaminen, muuten kaava-alue on kahta asuinrakennusta lukuun ottamatta rakentamaton. Finnträsk-järven eteläpuolella sijaitsee Finnträskin vanhat metsät -Natura-alue.

Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavassa, joka on tullut voimaan vuonna 2017, Finnträsk-järven koillisranta on osoitettu taajamatoimintojen alueeksi. Finnträsk-järven pohjoispuolinen virkistysaluemerkintä on poistettu 4. vaihemaakuntakaavalla. Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaava ei ole kokonaisuudessaan lainvoimainen, koska kaavaa koskevat valitukset ovat edelleen vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa, mutta valitukset eivät koske nyt kyseessä olevia alueita ja kaavamerkintöjä.

Kirkkonummen yleiskaava 2020:ssa, joka on hyväksytty vuonna 1997 ja tullut lainvoimaiseksi vuonna 2000, Finnträsk-järven ja Länsiväylän välinen alue on osoitettu retkeily- ja ulkoilualueeksi (VR) sekä pientalovaltaiseksi asuntoalueeksi (AP). Sarvvikin puistotiehen rajautuu yritystoiminnan alue (PT) sekä pientalovaltainen asuinalue (AP). VR-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan alue varataan yleiseen retkeily- ja ulkoilukäyttöön. Alueella sallitaan yleisten retkeilyn ja ulkoilun edellyttämien tilojen, laitteiden ja rakennelmien sekä ulkoiluteiden ja polkujen rakentaminen sekä asuntojen rakentaminen niillä rakennuspaikoilla, jotka ovat yleiskaavan vahvistamisajankohtana asumiskäytössä. Asuntojen lukumäärää ei saa lisätä sivuasuntoa lukuun ottamatta eikä loma-asuntoja saa muuttaa pysyviksi asunnoiksi. AP-aluetta koskevan määräyksen mukaan alue varataan ensisijaisesti asuinpientaloille. Rakentamisen tulee perustua rakennuskaavaan. Alueelle sallitaan lisäksi sellaisten työtilojen rakentaminen, jotka eivät aiheuta haittaa asumiselle.

Sarvvikin asemakaavassa, joka on tullut lainvoimaiseksi vuonna 2005, nyt kyseessä olevaan kaava-alueeseen kuuluvat korttelit on merkitty asuinrakennusten korttelialueeksi (A), asuinpientalojen korttelialueeksi (AP) ja yleisten rakennusten korttelialueeksi (Y).

Asemakaavan tavoitteena on luoda Finnträsk-järven itäosan rantamaisemaan viihtyisä asuinalue ja laadukkaat yleiset virkistysalueet. Sarvvikin asemakaavoitetun asuinalueen osalta alueen asuntotarjontaa muutetaan pientaloista kerrostaloihin ja samalla tehostetaan Sarvvikin liittymän ympäristön rakentamista.

Asemakaavan sisältö

Kaava-alueen länsiosaan, Finnträsk-järven pohjoispuolelle, kortteleihin 2251 ja 2252, sijoittuu kaksi asuinkerrostalojen korttelialuetta (AK) ja niihin liittyvät autopaikkojen korttelialueet. Rakennusten kerrosluku on IV–V, lukuun ottamatta Finnträskinreunan ja Sarvvikin puistotien risteysalueen viereen kortteliin 2251 sijoittuvaa VIII-kerroksista rakennusta. Kortteliin 2251 sijoittuu lisäksi asumista palveleva yhteiskäyttöinen korttelialue (AH). Kortteliin 2252 sijoittuu liike- ja toimistorakennusten korttelualue (K). Finnträsk-järven koillisrantaan on osoitettu asumista palveleva yhteiskäyttöinen korttelialue (AH).

Muilta osin Finnträsk-järven pohjoispuolella olevat alueet on osoitettu lähivirkistysalueeksi (VL), puistoksi (VP) ja suojaviheralueeksi (EV). Osa VL-alueesta on osoitettu melualueeksi (VL/me), jolla melutaso ylittää valtioneuvoston periaatepäätöksen (VNp 993/1992) suositukset. Järven rantavyöhyke on osin osoitettu luonnon monimuotoisuuden kannalta merkittäväksi alueeksi (luo), jota koskevan kaavamääräyksen mukaan alue on säilytettävä luonnonmukaisena eikä sillä saa tehdä lepakon elin- edellytyksiä heikentäviä toimenpiteitä. Rantaan on lisäksi osoitettu lähiuimapaikka (vvl). VP- ja VL-alueille on osoitettu ohjeelliset sijainnit leikkipaikalle ja koirapuistolle sekä alueelliselle hulevesijärjestelmälle ja huleveden viivytykseen varatuille alueille. Rannan edustalla oleva saari on osoitettu alueeksi, jolla ympäristö säilytetään (VL/s).

VL- ja VP-alueita koskevan kaavamääräyksen mukaan alueita on hoidettava siten, että alueen ominaispiirteet säilyvät ja puuston ikärakenne on monipuolinen.

Sarvvikin muutettavan asemakaavan alueelle sijoittuvat korttelit on osoitettu asuinkerrostalojen korttelialueeksi (AK), opetustoimintaa palvelevien rakennusten korttelialueeksi (YO) ja lähivirkistysalueeksi (VL).

Yleisten kaavamääräysten mukaan kaavan toteuttamisessa on noudatettava kaavan liitteenä olevaa lähiympäristö- ja rakentamistapaohjetta. Kaavassa on lisäksi määräyksiä muun ohella hulevesien käsittelystä.

Oikeudellinen arviointi

(---)

Yleiskaavasta poikkeaminen

Valituksissa on esitetty, että asemakaava on yleiskaavan vastainen eikä maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 4 momentti mahdollista isojen asuinalueiden perustamista yleiskaavassa virkistysalueeksi osoitetulle alueelle. Valituksissa on edelleen esitetty, että yleiskaavan virkistysaluemerkintä ei ole vanhentunut, yleiskaavasta poikkeamiselle ei ole viranomaisten suostumusta eikä asemakaavaratkaisu vastaa yleiskaavan sisältövaatimuksia.

Vanhentuneesta yleiskaavasta poikkeamisesta on säädetty maankäyttö- ja rakennuslakiin lisätyssä 42 §:n 4 momentissa, joka on tullut voimaan 1. toukokuuta 2017. Lainkohdan esitöissä (HE 251/2016 vp, yksityiskohtaiset perustelut) on esitetty muun ohella seuraavaa:

”Yleiskaavan vanhentuneisuutta arvioitaessa on mietittävä, ohjaako yleiskaava tarkoituksenmukaisella tavalla yhdyskuntien ja maankäytön kehittämistä ja asemakaavoitusta. On myös selvitettävä, ovatko olosuhteet muuttuneet niin merkittävästi, että yleiskaavan mukaiset ratkaisut eivät enää ole perusteluja. Vanhentuneisuuden yhtenä kriteerinä voitaisiin pitää yleiskaavan ikää, vaikkakaan pelkästään iän perusteella ei voida päätellä yleiskaavan vanhentuneisuutta. Esimerkiksi alueilla, joilla ympäristön säilyttämiseen ja suojelemiseen liittyvät arvot ja tavoitteet korostuvat, voi vanhakin yleiskaava olla edelleen sisällöltään tarkoituksenmukainen. Yleiskaavan vanhentuneisuuden kriteerinä voitaisiin pitää myös sitä, jos se on ristiriidassa alueelle myöhemmin laaditun maakuntakaavan kanssa. Asemakaavaa laadittaessa voitaisiin tällöin maakuntakaavan periaatteet ottaa huomioon. Myös eri viranomaisten kannanotoilla olisi merkitystä asian arvioimisessa. Lähtökohtana näissäkin tilanteissa olisi kuitenkin ensisijaisesti yleiskaavan tarkistaminen eikä asemakaavojen laatiminen yleiskaavan vastaisesti.

Perusteltuna syynä asemakaavan laatimiselle yleiskaavasta poiketen voitaisiin pitää sitä, että asemakaavan vaikutukset on mahdollista arvioida ilman sen kytkemistä laajempaan yleiskaavalliseen tarkasteluun. Myös parhaillaan laadittavana olevan yleiskaavan linjaukset ja sisältö olisi mahdollista ottaa huomioon. Asemakaavan on sovelluttava yleiskaavalliseen kokonaisuuteen ja asemakaavan sisältövaatimusten täyttymisen lisäksi on voitava arvioida, että myös yleiskaavan sisältövaatimukset täyttyvät. Menettelyä voitaisiin käyttää erityisesti sellaisissa tilanteissa, joissa yleiskaava on vanhentunut jonkin yksityiskohdan osalta, mutta ei kokonaisuutena. Yleiskaavan keskeisten tavoitteiden ja periaatteiden kanssa ristiriidassa olevaa ratkaisua ei asemakaavalla tai asemakaavan muutoksella voitaisi hyväksyä. Tällaisena voitaisiin pitää esimerkiksi yleiskaavassa osoitetun viheryhteyden katkaisemista tai yhdyskuntarakenteen kehittämiseen liittyviä yleiskaavasta poikkeavia merkittäviä ratkaisuja.”

Valittu asemakaavaratkaisu poikkeaa lainvoimaisesta oikeusvaikutteisesta Kirkkonummen yleiskaava 2020:sta muun ohella asemakaavan kortteleihin 2251, 2252 ja 2253 suunnitellun asuntorakentamisen osalta. Mainitut korttelit sijaitsevat yleiskaavassa retkeily- ja ulkoilualueeksi osoitetulla alueella (VR). Toisaalta yleiskaavassa AP-alueeksi osoitettu alue on osoitettu valituksenalaisessa asemakaavassa lähivirkistysalueeksi VL-merkinnällä. Yleiskaava on hyväksytty vuonna 1997 ja se on tullut lainvoimaiseksi vuonna 2000. Se on siten iältään melko vanha. Asemakaavan valmisteluasiakirjoista ja kunnan lausunnosta käy ilmi, että yleiskaavaa on pidetty vanhentuneena yhdyskuntarakenteen toteutuneen kehityksen vuoksi. Vuonna 2017 hyväksytyssä Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavassa kyseinen alue on osoitettu taajamatoimintojen alueeksi. Asiakirjoista käy lisäksi ilmi, että kyseisen alueen osoittaminen yleiskaavan mukaisesti virkistyskäyttöön ilman melulta suojaamista on osoittautunut Länsiväylän melun takia erittäin haastavaksi. Asemakaavan valmistelussa esitettyjen viranomaisten kannanottojen mukaan viranomaiset eivät ole vastustaneet valittua kaavaratkaisua ja yleiskaavan VR-merkinnästä poikkeamista maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 4 momentin perusteella.

Kun otetaan huomioon, että kyseinen alue on Kirkkonummen yleiskaava 2020:n jälkeen voimaan tulleessa Uudenmaan maakuntakaavassa osoitettu taajamatoimintojen alueeksi ja koska myös olosuhteiden voidaan yhdyskuntarakenteen kehittymisen vuoksi katsoa muuttuneen yleiskaavan laatimisen jälkeen, kunta on voinut pitää yleiskaavaa maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla vanhentuneena ja katsoa, että siitä poikkeamiselle on perusteltu syy.

VR-alueita on yleiskaavassa melko vähän ja siksi tästä merkinnästä poikkeamisen voidaan katsoa jossain määrin vaikuttavan yleiskaavan kokonaisuuteen. Kuten edeltä ilmenee, yleiskaavassa AP-alueeksi osoitettu alue on toisaalta nyt kysymyksessä olevassa asemakaavassa osoitettu pääosin lähivirkistysalueeksi. Kun kokonaisarviossa otetaan huomioon se, että nyt kyseessä olevasta yleiskaavan VR-alueesta valtaosa on asemakaavassa osoitettu yleiskaavan mukaisesti lähivirkistysalueeksi, puistoksi tai suojaviheralueeksi, ja kun yleiskaavan VR-alueelle suunniteltu rakentaminen sijoittuu yleiskaavassa rakentamiseen osoitettujen alueiden jatkoksi, hallinto-oikeus katsoo, että asemakaavaratkaisu sopeutuu yleiskaavan kokonaisuuteen maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Edellä sanotun perusteella ja koska kaava on jäljempänä kuvatulla tavalla myös yleiskaavan sisältövaatimusten mukainen, hallinto-oikeus katsoo, että asemakaava on voitu laatia yleiskaavasta poiketen.

(---)

Virkistysalueselvitystä ja virkistysalueiden riittävyyttä koskevat valitusperusteet

Finnträskin suojeluyhdistyksen ja sen asiakumppaneiden valituksessa on esitetty, että kaava on lainvastainen, koska virkistysalueselvitystä ei ole tehty. Molemmissa valituksissa on esitetty, ettei kaava vastaa maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevaa vaatimusta.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaavan valmistelun yhteydessä ei ole laadittu erillistä virkistysalueselvitystä. Kaavaselostuksessa on kuitenkin tarkasteltu suunnitelman vaikutuksia alueen virkistyskäyttöön. Hallinto-oikeus katsoo kaavan tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen, ettei kaava perustu virkistysalueiden osalta riittämättömiin selvityksiin.

Asemakaavassa valtaosa Finnträsk-järven pohjoisrannan ja Länsiväylän väliin jäävästä alueesta on kaavoitettu lähivirkistys- tai puistoalueeksi. Tähän nähden ja edellä yleiskaavasta poikkeamisesta osalta lausuttuun viitaten hallinto-oikeus katsoo, että kaavaa laadittaessa on otettu huomioon virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys. Kaavoitettavalla alueella on maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 9 kohdassa ja 54 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla riittävästi puistoja ja muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

(---)

Hulevesien käsittelyä ja järven vedenlaatua koskevat valitusperusteet

Valituksissa on esitetty, että rakentamisen aiheuttamat hulevesien vaikutukset Finnträsk-järveen voivat olla merkittäviä eikä järvi kestä kasvavaa kuormitusta. Finnträskin Suojeluyhdistyksen ja sen asiakumppaneiden valituksessa on esitetty, ettei hulevesien käsittelyyn liittyvistä vastuista ole määrätty, lähirakentamisohjeen mukainen hulevesien hallintajärjestelmä ei takaa järven tilan säilymistä, koska se ei ole sitova eikä siitä ole mainintoja maankäyttösopimuksissa, eivätkä järjestelmät estä epäpuhtauksien pääsyä järveen. Lisäksi samaan aikaan valmistellun Riistametsän asemakaava-alueen valumat johdetaan Finnträskiin. (---)

Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalainen päätös koskee Sarvvikinportin asemakaavan hyväksymistä. Hallinto-oikeus ei voi tämän asemakaava-asian yhteydessä arvioida sitä, onko Riistametsän asemakaava-alueen hulevesien käsittely järjestetty lainmukaisesti. Hallinto-oikeus arvioi siten tämän asian yhteydessä vain sitä, onko nyt kyseessä oleva asemakaava lainvastainen hulevesien käsittelyyn liittyvillä valitusperusteilla.

Kaavaselostuksen mukaan Finnträsk-järvi on matala ja kapea 76 ha suuruinen järvi. Länsiväylän leventämistyöt ja Sarvvikin alueen kunnallistekniikan rakentaminen ovat heikentäneet veden laatua. Vuonna 2016 tehdyssä vedenlaatututkimuksessa pohjan läheisen veden happipitoisuus on ollut moitteeton, mutta ravinnepitoisuudet ja kesällä mitattu a-klorofyllipitoisuus ilmensivät keskinkertaista rehevyystasoa.

Hulevesien osalta asemakaavassa on määrätty muun ohella seuraavaa: Kortteleissa 2250, 2251, 2252 ja 2253 syntyviä hulevesiä on viivytettävä tonteilla siten, että viivytyspainanteiden, -altaiden tai säiliöiden mitoitustilavuuden tulee olla vähintään 0,5 m3/100 m2 vettä läpäisemätöntä pintamateriaalia. Viherkaton pinta-alasta vain kolmannes lasketaan läpäisemättömäksi. Tonteilla syntyviä hulevesiä saa ohjata hallitusti VL-, VP- ja EV-alueille alueen hulevesien hallintasuunnitelman mukaisesti. Rakennusluvan yhteydessä on laadittava hulevesisuunnitelma, jossa on esitettävä myös rakentamisenaikaiset hulevesien hallintajärjestelyt. Korttelialueiden hulevesien hallinta tulee toteuttaa siten, että Finnträsk-järven vedenlaatu ei huononnu nykyisestä.

Sarvvikinportin lähiympäristö- ja rakentamistapaohjeessa, jota kaavamääräyksen mukaan on noudatettava asemakaavan toteuttamisessa, on esitetty hulevesien viivytyksen ja käsittelyn pääperiaatteet. Ohjeen mukaan Finnträskin vedenlaadun turvaamiseksi lisääntyvää hulevesikuormitusta tulee hallita kortteleilla sekä yleisille alueille varatuilla hulevesien hallinta-alueilla. Tavoitteena on, ettei alueelta Finnträskiin purkautuva virtaama kasva. Virkistysalueelle ehdotetaan rakennettavaksi hulevesiä viivyttävä allas, johon istutetaan hulevesiä puhdistavaa kasvillisuutta. Ohjeen mukaan hulevesien hallintarakenteet on toteutettava rakentamisen alussa ja rakentamisen aikaiset kuivatusvedet tulee johtaa hallintarakenteiden kautta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 103 e §:n mukaan kiinteistön omistaja tai haltija vastaa kiinteistönsä hulevesien hallinnasta ja 103 i §:n 1 momentin mukaan kunta vastaa hulevesien järjestämisestä asemakaava-alueella. Näin ollen sillä valituksessa esitetyllä seikalla, ettei maankäyttösopimuksissa ole määrätty vastuiden jakaantumisesta tai järven säilyttämisestä hyvässä tilassa, ei ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko asemakaava hulevesien käsittelyä koskevien määräysten osalta lainmukainen.

Kun otetaan huomioon kaavassa ja lähiympäristö- ja rakentamistapaohjeessa annetut yksityiskohtaiset hulevesien käsittelyä koskevat määräykset, hallinto-oikeus katsoo, ettei asemakaava vaaranna Finnträsk-järven vedenlaatua eikä asemakaavaratkaisu ole hulevesien käsittelyä koskevilla valitusperusteilla maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 1, 5, 7 ja 8 kohdissa ja 54 §:n 2 momentissa tarkoitettujen sisältövaatimusten vastainen.

Liikennejärjestelyjä koskevat valitusperusteet

Finnträskin suojeluyhdistys ry asiakumppaneineen on valituksessaan esittänyt, että liikennejärjestelyt on esitetty kaavassa puutteellisesti eikä Finnträskinsalmen asukkaiden liikennettä asemakaava-alueelle ole kuvattu.

Asemakaavassa on osoitettu Länsiväylän eteläpuolella sen suuntaisesti kulkeva jalankululle ja polkupyöräilylle varattu katu (pp/t), jolla on sallittu tonteille ajo. Tältä väylältä johtaa Finnträskinsalmen asuinkiinteistöille yksityistie, joka on kaavakartassa osoitettu ajoyhteysmerkinnällä (ajo). Kunnanhallituksen lausunnossa on esitetty, että Finnträskinsalmen asukkaiden liikenne on tarkoitettu hoidettavaksi Finnträskinreuna-nimisen kevyenliikenteen yhteyden kautta Inkiläntielle länteen.

Edellä sanotun perusteella hallinto-oikeus katsoo, että asemakaavan liikenteeseen liittyvät ratkaisut täyttävät myös asemakaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa ja 54 §:n 2 momentissa liikenteen järjestämiselle asetetut vaatimukset.

Lopputulos

Koska päätös ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen, valitukset on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Petteri Leppikorpi ja Liisa Selvenius-Hurme, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Finnträskin Suojeluyhdistys ry, A ja B ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Asemakaava on valmisteltava uudelleen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asemakaavassa on osoitettu kerrostaloalue yleiskaavan ulkoilu- ja virkistysalueelle (VR). Koska virkistysalueita on vähän, tällainen asemakaavaratkaisu ilman korvaavan VR-alueen merkintää on erittäin poikkeuksellista.

Asemakaavaratkaisu ei sopeudu yleiskaavan kokonaisuuteen maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Alueella voimassa oleva Kirkkonummen yleiskaava 2020 on tullut lainvoimaiseksi alle 20 vuotta sitten, joten sitä ei voida pitää ikänsä perusteella vanhentuneena. Kuntalaisilla on oikeus odottaa, että asemakaavan valmistelussa noudatetaan oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Asemakaavalla heikennetään merkityksellisesti alueen nykyisten asukkaiden elinympäristöä osoittamalla kerrostalorakentamista ranta-alueelle. Rakentamisesta aiheutuu rannan ja järven sameutumista ja naapurikiinteistöjen arvojen alenemista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää Finnträskin Suojeluyhdistys ry:lle, A:lle ja B:lle valitusluvan siltä osin kuin valituslupahakemuksessa on vaadittu kunnanvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätösten kumoamista yleiskaavasta poikkeamiseen liittyvällä perusteella.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Muilta osin valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen muilta osin.

Perustelut

1. Ratkaisu valitukseen

1.1 Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on ensin otettava kantaa siihen, onko yleiskaavaa pidettävä ilmeisen vanhentuneena ja onko yleiskaavasta poikkeamiseen ollut tästä lähtökohdasta perusteltu syy. Tämän jälkeen on vielä arvioitava, sopeutuuko asemakaava yleiskaavan kokonaisuuteen ja täyttääkö asemakaava riittävällä tavalla yleiskaavan sisältövaatimukset.

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:ssä säädetään yleiskaavan oikeusvaikutuksista muuhun suunnitteluun ja viranomaistoimintaan. Pykälän 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 4 momentin mukaan, jos yleiskaava on ilmeisen vanhentunut, asemakaava voidaan perustellusta syystä laatia tai muuttaa sisällöltään 1 momentissa säädetystä poiketen. Tällöin on kuitenkin huolehdittava siitä, että asemakaava sopeutuu yleiskaavan kokonaisuuteen ja otettava huomioon, mitä 39 §:ssä säädetään yleiskaavan sisältövaatimuksista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 4 momentti on lisätty lakiin 1.5.2017 voimaan tulleella lailla (230/2017). Hallituksen esityksen (HE 251/2016 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan tältä osin muun ohella seuraavaa:

”Yleiskaavan vanhentuneisuutta arvioitaessa on mietittävä, ohjaako yleiskaava tarkoituksenmukaisella tavalla yhdyskuntien ja maankäytön kehittämistä ja asemakaavoitusta. On myös selvitettävä, ovatko olosuhteet muuttuneet niin merkittävästi, että yleiskaavan mukaiset ratkaisut eivät enää ole perusteluja. Vanhentuneisuuden yhtenä kriteerinä voitaisiin pitää yleiskaavan ikää, vaikkakaan pelkästään iän perusteella ei voida päätellä yleiskaavan vanhentuneisuutta. Esimerkiksi alueilla, joilla ympäristön säilyttämiseen ja suojelemiseen liittyvät arvot ja tavoitteet korostuvat, voi vanhakin yleiskaava olla edelleen sisällöltään tarkoituksenmukainen. Yleiskaavan vanhentuneisuuden kriteerinä voitaisiin pitää myös sitä, jos se on ristiriidassa alueelle myöhemmin laaditun maakuntakaavan kanssa. Asemakaavaa laadittaessa voitaisiin tällöin maakuntakaavan periaatteet ottaa huomioon. Myös eri viranomaisten kannanotoilla olisi merkitystä asian arvioimisessa. Lähtökohtana näissäkin tilanteissa olisi kuitenkin ensisijaisesti yleiskaavan tarkistaminen eikä asemakaavojen laatiminen yleiskaavan vastaisesti.

Perusteltuna syynä asemakaavan laatimiselle yleiskaavasta poiketen voitaisiin pitää sitä, että asemakaavan vaikutukset on mahdollista arvioida ilman sen kytkemistä laajempaan yleiskaavalliseen tarkasteluun. Myös parhaillaan laadittavana olevan yleiskaavan linjaukset ja sisältö olisi mahdollista ottaa huomioon. Asemakaavan on sovelluttava yleiskaavalliseen kokonaisuuteen ja asemakaavan sisältövaatimusten täyttymisen lisäksi on voitava arvioida, että myös yleiskaavan sisältövaatimukset täyttyvät. Menettelyä voitaisiin käyttää erityisesti sellaisissa tilanteissa, joissa yleiskaava on vanhentunut jonkin yksityiskohdan osalta, mutta ei kokonaisuutena. Yleiskaavan keskeisten tavoitteiden ja periaatteiden kanssa ristiriidassa olevaa ratkaisua ei asemakaavalla tai asemakaavan muutoksella voitaisi hyväksyä. Tällaisena voitaisiin pitää esimerkiksi yleiskaavassa osoitetun viheryhteyden katkaisemista tai yhdyskuntarakenteen kehittämiseen liittyviä yleiskaavasta poikkeavia merkittäviä ratkaisuja.”

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

1.3 Asiassa saatu selvitys

Kysymyksessä olevaa Sarvvikinportin asemakaavaa ja asemakaavan muutosta hyväksyttäessä alueella on ollut oikeusvaikutteisena yleiskaavana voimassa vuonna 2000 lainvoimaiseksi tullut Kirkkonummen yleiskaava. Asemakaavaratkaisu poikkeaa yleiskaavasta muun ohella siltä osin kuin asuinkerrostalojen korttelialueita (AK) on osoitettu yleiskaavassa retkeily- ja ulkoilualueeksi osoitetulle alueelle (VR). Yleiskaavassa osoitettujen VR-alueiden läheisyydessä kulkenut valtatie on yleiskaavan voimaantulon jälkeen muuttunut moottoritieksi. Mainitut asemakaavan AK-korttelialueet sijoittuvat moottoritien liittymän läheisyyteen. Yleiskaavassa pientalovaltaiseksi asuntoalueeksi (AP) järven rantaan osoitettu alue on puolestaan osoitettu asemakaavassa lähivirkistysalueeksi (VL).

Alueella voimassa oleva vaihemaakuntakaava on vahvistettu yleiskaavan voimaantulon jälkeen. Vaihemaakuntakaavassa asemakaava-alue on varattu taajamatoimintojen alueeksi. Helsingin seudun maankäytön, asumisen ja liikenteen strategisessa suunnitelmassa asemakaava-alue on osoitettu tärkeäksi asumisen kasvukohteeksi.

Asemakaavan kaavaselostuksessa todetaan, että alueella oleva yleiskaava on vanhentunut yhdyskuntarakenteen kehityksen johdosta. Kaavaselostuksen mukaan yhdyskuntarakenteen tiivistymisen painopiste on selkeästi suuntautumassa Sarvvikinportin liittymäalueen ympäristöön. Yleiskaavassa osoitettu AP-alue kaava-alueen länsiosassa on irrallinen muusta yhdyskuntarakenteesta. Yleiskaavan virkistyskäyttötavoitteet ovat kaavaselostuksen mukaan sovitettavissa myös tilanteeseen, jossa rakentamisalue siirtyy lähemmäksi liittymää ja Sarvvikin asemakaavoitettua aluetta rantaviivan jäädessä kokonaisuudessaan yleiseksi virkistysalueeksi.

Edelleen kaavaselostuksessa todetaan muun ohella, että asemakaavaratkaisu perustuu Helsingin seudun maankäyttösuunnitelmaan ja Kirkkonummen maankäytön kehityskuvaan 2040. Asuinkorttelit sijoittuvat maakuntakaavan taajamatoimintojen alueeseen. Rakentamisen tehokkuuden lisääminen Sarvvikin portin eritasoliittymän ympäristössä tukee tavoitetta kaupunkirakenteen tiivistämisestä. Alue liittyy Sarvvikin asuinalueeseen ja edelleen osaksi Kirkkonummen tärkeintä taajamavyöhykettä kytkeytyen Länsiväylän suuntaiseen kaupunkirakenteen tiivistymiseen Espoossa. Asemakaavaratkaisu vahvistaa itäisen Kirkkonummen yhdyskuntarakennetta. Maankäyttö tukeutuu olemassa oleviin hyviin bussirunkoverkoston yhteyksiin.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on asemakaavaluonnoksesta vuonna 2016 antamassaan lausunnossa todennut, että yleiskaavan ratkaisua voidaan yhdyskuntarakenteen kehityksen sekä kunnan maankäytön kehityskuvan perusteella pitää vanhentuneena. ELY-keskuksen mukaan ratkaisu laajentaa virkistyskäyttöön soveltuvaa aluetta, kun yhtenäistä, vapaata rantaviivaa jää enemmän yleiseen virkistyskäyttöön ja samalla korkeiden rakennusten muodostaman meluesteen myötä virkistyskäyttöön ääniolosuhteiltaan soveltuva alue laajenee nykytilanteeseen verrattuna. ELY-keskuksen mukaan asemakaavaratkaisu toteuttaa alueen maankäytölle ylempiasteisissa kaavoissa asetettuja tavoitteita nykytilannetta paremmin. Kaavaehdotuksesta vuonna 2017 antamassaan lausunnossa ELY-keskus on katsonut, että kaavaselostuksessa esitetyn mukaisesti muuttunut maakuntakaavatilanne, Finnträsk-järven virkistyskäyttömahdollisuuksien parantuminen kaavaratkaisun myötä, aluetta koskevat kehityskuvat sekä alueen tukeutuminen Sundsbergin paikalliskeskukseen perustelevat kokonaisuutena riittävästi yleiskaavasta poikkeamista.

1.4 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kun otetaan huomioon edellä kohdassa 1.3 lausuttu sekä erityisesti alueella voimassa olleen yleiskaavan vahvistamisesta kulunut aika, yleiskaavan vahvistamisen jälkeen maakuntakaavaan ja aluetta koskeviin strategisiin suunnitelmiin tehdyt muutokset sekä liikenteestä johtuvien meluhaittojen lisääntyminen, korkein hallinto-oikeus katsoo selvitetyksi, että yleiskaava on asemakaavaa ja asemakaavan muutosta laadittaessa ollut maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen vanhentunut ja yleiskaavasta poikkeamiseen on ollut perusteltu syy.

Edelleen korkein hallinto-oikeus katsoo edellä kohdassa 1.3 lausuttuun viitaten, että asemakaavaratkaisun vaikutuksia on kaavaa laadittaessa maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisesti riittävästi selvitetty. Näiden selvitysten pohjalta maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n mukaisten yleiskaavan sisältövaatimusten täyttyminen on maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 4 momentissa edellytetyllä tavalla myös asianmukaisesti arvioitavissa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asemakaavaratkaisussa on samoin kuin yleiskaavassa osoitettu aluevarauksia sekä asuinrakentamiseen että virkistyskäyttöön. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon, että asemakaavan aluevarausten sijoittamiseen yleiskaavasta poikkeavasti on ollut maankäytöllisesti hyväksyttävät perusteet, asemakaavan on katsottava sopeutuvan yleiskaavan kokonaisuuteen. Asemakaavaa laadittaessa on otettu riittävällä tavalla huomioon yleiskaavan sisältövaatimukset myös siltä osin kuin on kyse virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyydestä.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Valituslupahakemuksen hylkääminen

Sen perusteella, mitä muutoksenhakijat ovat esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei muilta osin ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 188 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 13 § 2 momentti

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Satu Sundberg.