KHO:2021:67

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) oli myöntänyt kaupungille luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaisen luvan poiketa neljän liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan suojelusta metroaseman välittömään läheisyyteen sijoittuvan täydennysrakentamiskohteen asemakaavan laatimiseksi. Kaavoituksen vireilletulosta oli ilmoitettu ja suunnittelualueelle oli laadittu vaihtoehtoisia viitesuunnitelmia.

Hallinto-oikeus oli kumonnut ELY-keskuksen päätöksen katsoen, ettei kaupunki ollut esittänyt sellaista selvitystä, ettei rakentamisen sijoittelulla tai muilla kaavaratkaisuilla olisi saavutettavissa sellaista luontodirektiivin tarkoittamaa muuta tyydyttävää ratkaisua, jolla voitaisiin välttää poikkeamisluvan hakeminen tai hakea poikkeamislupaa vain osalle kohteista.

Kaikkien luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten tuli täyttyä, jotta poikkeus voitiin myöntää.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että asutuksen sijoittumiseen sekä yhdyskuntarakenteen edulliseen ja kestävään kehitykseen liittyvät tekijät pitkällä aikavälillä oli otettava huomioon arvioitaessa yleisen edun kannalta pakottavaa syytä ja muun tyydyttävän ratkaisun mahdollisuutta. Edullisen ja kestävän yhdyskuntarakenteen piirteitä olivat muun ohella yhdyskuntarakenteen eheys ja asuinalueiden sijoittuminen toimivien kevyen liikenteen ja joukkoliikenteen yhteyksien ulottuville.

Korkein hallinto-oikeus totesi edelleen, että Länsimetro oli merkittävä pääkaupunkiseudulle toteutettu joukkoliikenneyhteys. Tiistinlaakson alue oli Matinkylän ainoa merkittävä täydennysrakentamiskohde, joka liittyi keskeisesti metroaseman ympäristöön rakentuvan aluekeskuksen kehittämiseen. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja MAL-sopimuksen tavoitteiden mukaisesti jalankulkuetäisyydelle Matinkylän metroasemasta oli edullisen ja kestävän yhdyskuntarakenteen kannalta tärkeää sijoittaa tarkoituksenmukainen määrä uutta asuinrakentamista. Suunnittelualueen osoittaminen pääasiassa virkistyskäyttöön ei ollut liikennemelun vuoksi tarkoituksenmukaista. Asemakaavalla tavoiteltavan, tehokkuudeltaan riittävän asuinrakentamisen oli näissä oloissa katsottava olevan erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy liito-oravan lisääntymis- ja levähdysalueen suojelusta poikkeamiselle.

Poikkeamisen edellytyksenä oli myös, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ollut. Espoon kaupunkisuunnittelukeskus oli poikkeamislupaa koskevassa hakemuksessaan ja selvityksissään esittänyt, että Matinkylän metroaseman läheisyyteen ei ollut mahdollista muualla tai muulla tavoin toteuttaa tarkoituksenmukaisena pidettävää määrää asuntorakentamista, kun otettiin huomioon erityisesti alueen olemassa oleva pienimittakaavainen ja matala rakentaminen sekä maaperästä johtuvat perustamisolosuhteet ja muut lisärakentamisen sijoittamista rajaavat tekijät.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että asiassa saadun selvityksen perusteella alueen asemakaavoitus tavoitellulla rakentamistehokkuudella oli tarkoituksenmukainen ja taloudellisesti toteuttamiskelpoinen ratkaisu, jolle ei ollut muuta tyydyttävää vaihtoehtoa.

Poikkeaminen ei ennalta arvioiden vaarantanut liito-oravan suotuisaa suojelutasoa. Liito-oravakanta asemakaava-alueella ja sen ympäristössä oli suhteellisen vahva ja viime vuosina vahvistunut. Poikkeamisesta huolimatta liito-oravan itä-länsisuuntaiset kulkuyhteydet kahden esiintymisalueen välillä säilyivät. Tulevassa asemakaavoituksessa oli poikkeusluvan ehtojen mukaan muun ohella huolehdittava liito-oravan kulkuyhteyksien turvaamisesta suunnittelualueella.

Kun kaikki luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyivät, ELY-keskus oli voinut myöntää kaupungille hakemuksen mukaisesti poikkeamisluvan. Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja saattoi ELY-keskuksen päätöksen voimaan.

Äänestys 3–2 ja esittelijän eriävä mielipide

Luonnonsuojelulaki 3 §, 4 §, 5 §, 49 § 1 ja 3 momentti
Luontodirektiivi (92/43/ETY) 16 artikla 1 kohta ja liite IV (a)
Maankäyttö- ja rakennuslaki 24 § 2 momentti

Ks. KHO 2016:140.

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 13.9.2019 nro 19/0594/5

Asian aikaisempi käsittely

Espoon kaupunkisuunnittelukeskus on hakenut luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaista lupaa saada poiketa 49 §:n 1 momentissa tarkoitetusta liito-oravan suojelusta Espoon Tiistinlaaksossa. Poikkeamislupahakemuksen kohteena on neljä liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkaa. Poikkeaminen on tarpeen Matinkylän metroaseman välittömään läheisyyteen sijoittuvan täydennysrakentamiskohteen asemakaavan muuttamiseksi. Muutoksella toteutettaisiin asuin-, puisto- ja julkisten palveluiden alueet.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jatkossa ELY-keskus) on päätöksellään 9.5.2018 Nro UUDELY/12522/2017 myöntänyt haetun poikkeamisen seuraavilla ehdoilla:

1. Lupa on voimassa 31.12.2025 asti.

2. Puuston poistoa tai muita lisääntymis- ja levähdyspaikkoja hävittäviä tai heikentäviä töitä ei saa tehdä liito-oravan lisääntymisaikana 15.3.–31.7.

3. Hakija velvoitetaan niihin liito-oravalle aiheutuvien haittojen lieventämistoimiin, jotka se on luvan hakijana esittänyt hakemuksessaan. Hakijan on erityisesti huolehdittava, että alueen kaavoituksessa turvataan liito-oravien itä-länsisuuntaiset kulkuyhteydet ja huolehditaan niiden säilymisestä puiden istutuksilla.

4. Hakijan on seurattava Uudenmaan ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla koko Matinkylän alueen liito-oravakannan tilaa vuosittain 5 vuotta rakentamistoimien aloittamisesta alkaen. Raportti seurannan tuloksista on toimitettava vuosittain 31.12. mennessä ELY-keskukselle.

5. Lupa ei oikeuta liito-oravayksilöiden tahalliseen häirintään tai tappamiseen.

ELY-keskus on päätöksessään katsonut, että yhdyskuntarakenteen ja kaupunkikuvan kannalta muuta tyydyttävää vaihtoehtoa ei ole.

Hanke hävittää liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja, mutta liito-oravien suojelutaso säilyy edelleen suotuisana. Kun otetaan lisäksi huomioon hakemuksessa esitetyt lupaehdoksi määrätyt haittoja lieventävät toimenpiteet, poikkeusluvalla sallitut toimenpiteet eivät merkitse sitä, että liito-oravan selviytyminen Tiistinlaakson alueella ei olisi enää mahdollista. Alueelle jää edelleen liito-oravalle soveltuvaa metsäaluetta ja ainakin yksi pesäpuuksi soveltuva kolohaapa. Poikkeaminen ei myöskään vaaranna lajille tärkeiden paikallisten ja seudullisten kulkuyhteyksien säilymistä alueella. Poikkeusluvan vaikutukset ovat siten alueellisesti ja myös paikallisesti vähäisiä, eikä havaittavaa vaikutusta liito-oravan kantoihin tai suojelun tasoon aiheudu. Johtopäätös on sama, vaikka otetaan huomioon liito-oravan suojelusta Etelä-Espoon alueelle aikaisemmin myönnetyt poikkeusluvat.

ELY-keskus on katsonut, että metron rakentamisesta Espoon kaupungille seuranneissa MAL-tavoitteiden velvoitteiden toteuttamisessa on kyseessä muu erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Espoon ympäristöyhdistys ry:n ja Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valituksesta kumonnut ELY-keskuksen päätöksen ja hylännyt Espoon kaupunkisuunnittelukeskuksen hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Lain 5 §:n mukaan lain tavoitteiden saavuttamiseksi luonnonsuojelussa on tähdättävä maamme luontotyyppien ja luonnonvaraisten eliölajien suotuisan suojelutason saavuttamiseen ja säilyttämiseen. Eliölajin suojelutaso on suotuisa, kun laji pystyy pitkällä aikavälillä säilymään elinvoimaisena luontaisissa elinympäristöissään.

Lain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Näihin eläinlajeihin kuuluu liito-orava (Pteromys volans). Saman pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa kiellosta luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla.

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan poikkeus voidaan myöntää, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, muun ohella c) kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle.

Luontodirektiivissä lajin suojelun tasolla tarkoitetaan direktiivin 1 ja 2 artiklan mukaan eri tekijöiden yhteisvaikutusta, joka voi vaikuttaa lajin kantojen levinneisyyteen ja lukuisuuteen pitkällä aikavälillä jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan. Suojelun taso katsotaan suotuisaksi, kun kyseisen lajin kannan kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että tämä laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana, ja kun lajin luontainen levinneisyysalue ei pienene eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa ja kun lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee toden-näköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö.

Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan unionin komission direktiivin soveltamisesta antama ohje, joka koskee erityisesti suojeltuja lajeja (Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under Habitats Directive 92/43/EEC, Final version, February 2007).

Rakentamishankkeesta saatu selvitys

Espoon kaupunkisuunnittelukeskus on hakenut ELY-keskukselta luonnonsuojelulain 49 §:n mukaista lupaa poiketa 1 momentin mukaisesta liito-oravien lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskevasta hävittämis- ja heikentämiskiellosta Tiistinlaakson (311802) asemakaavan muutoksen mahdollistamiseksi. Suunnittelualue sijaitsee Espoon Matinkylässä Suomenlahdentien varrella.

Poikkeamishakemuksen mukaan muutoksen tarkoituksena on toteuttaa asuin-, puisto- ja julkisten palveluiden alueet Matinkylän metroaseman läheisyyteen. Suomenlahdentien täydennysrakentaminen mahdollistaisi rakennusoikeutta noin 50 000–60 000 k-m2 eli noin 1 000–1 400 uuden asukkaan alueen rakentumisen jalankulkuetäisyydelle metroasemasta. Hakemuksen mukaan Matinkylän metroasemasta 700 metrin–1 kilometrin etäisyydelle ei ole mahdollista toteuttaa yleiskaavoituksen sekä maankäytön, asumisen ja liikenteen, MAL-tavoitteiden mukaista asukasmäärää, mikäli Suomenlahdentien varrelle ei sijoiteta täydennysrakentamista. Olemassa oleva korttelirakenne on hankalasti täydennysrakennettavaa. Suomenlahdentien varsi ei sovellu ulko-oleskeluun erityisen hyvin, sillä alueella esiintyy päiväaikaan ohjearvot ylittävää melua. Ilmastonmuutoksen torjunnan sekä toimivan kaupunkirakenteen näkökulmasta järkevää suunnittelua on sijoittaa asuntorakentamista rakennettujen katujen varsille, lähelle metroaseman kulkuyhteyksiä ja palveluita. Hakemuksen mukaan vaihtoehtoisia rakentamisen sijainteja ei ole löydettävissä.

Suunniteltu rakentaminen edellyttäisi hakemuksen liitekartalla 7 yksilöidyn neljän liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkana toimivan kolopuun hävittämistä. Neljästä ydinalueeksi tunnistetusta papana- ja kolopuiden ryhmästä (yhteispinta-alaltaan 4,1 hehtaaria) poistuisi yhteensä 2,3 hehtaaria, kaksi ydinaluetta kokonaan ja yksi osittain. Hakemuksen mukaan elinympäristö on nykytilassaan katujen ja kunnallisteknisten toimintojen pirstomaa, eikä laajaa yhtenäistä metsää ole. Ydinalueet ovat kuitenkin latvusyhteyksien toisiinsa kytkemiä.

Alueella on seurattu liito-oravatilannetta useana perättäisenä vuotena. Etelä-Espoon suotuisan suojelutason arvioinnissa (Ympäristötutkimus Yrjölä Oy, 2016) on todettu, että Etelä-Espoon liito-oravakannalle kokonaisuutena on kriittisintä, säilyykö itä-länsisuuntainen kulkuyhteys Matinkylän ja Kaitaan välillä. Jos liikkumisyhteys Suomenlahdentien kohdalla katkeaa, jäljelle jää vain etelämpänä rannan tuntumassa olevat kaksi todettua liikkumisreittiä, jotka yhtyvät ratsastustallien luona. Suotuisan suojelutason arvion jälkeen on todennettu maastossa kolmas itä-länsisuuntainen ekologinen yhteys, joka reunustaa Tiistilänraittia. Poikkeamisen seurauksena kulkuyhteys Matinkylän ja Kaitaan välillä säilyy edelleen.

Voimassa olevassa asemakaavassa alue on osoitettu opetustoimintaa palvelevien rakennusten korttelialueeksi, huoltoasemaksi, joukkoliikenteelle varatuksi alueen osaksi (metron pintavaraus) sekä puistoksi, jonka läpi on varattu metrotunnelille maanalinen tila suojavyöhykkeineen. Osa alueesta on varattu maanalaisiin tiloihin johtavan ajoluiskan rakentamiseen.

Espoon eteläosien yleiskaavassa alue on varattu osittain asuntoalueeksi ja osittain virkistysalueeksi. Asemakaavamuutoksella otettaisiin virkistysaluetta asumiseen Suomenlahdentien varrelta.

Kaavan osallistumis- ja arviointisuunnitelma on ollut nähtävillä 16.10.–4.11.2017, jonka mukaan suunnittelualue on nykyisin pääosin luonnontilainen rakennettua kunnallistekniikkaa lukuun ottamatta. Asemakaavan muutoksen tavoitteena on Ison Omenan välittömässä läheisyydessä sijaitsevan Suomenlahdentien ympäristön liittäminen tiiviimmäksi osaksi Matinkylän keskustaa. Suunnittelualueen sijaitessa noin 0,5 km–1 km säteellä Matinkylän ja Espoonlahden metroasemista, ja kauppakeskus Ison Omenan ja metrokeskuksen sekä tulevaisuudessa myös Finnoon metroaseman yhteydessä olevien palvelukeskittymien välittömässä läheisyydessä, on kaupungin tavoitteiden mukaista kehittää alueen maankäyttöä ja tiivistää metroradan vartta.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätökset

Hallinto-oikeus toteaa, että poikkeamislupaa voidaan hakea, kun hanke on riittävästi yksilöity ja poikkeamisluvan lupaharkintaan on riittävät selvitykset.

Poikkeamislupaa on haettu Tiistinlaakson asemakaavan muutoksen valmisteluvaiheessa osallistumis- ja arviointisuunnitelman nähtävillepanon jälkeen. Hakemusvaiheessa asemakaavan muutoksesta on ollut laadittuna kaksi viitesuunnitelmaa. Molempien suunnitelmavaihtoehtojen mukainen rakentaminen edellyttäisi hakemuksessa yksilöityjen liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämistä ja siten luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaista poikkeusta lisääntymis- ja levähdyspaikan heikentämiskiellosta.

Luontodirektiivin 16 artikla asettaa kolme edellytystä luonnonsuojelulain 49 §:n mukaisen poikkeuksen myöntämiselle. Ensinnäkin hakemukselle täytyy olla jokin artiklassa mainituista syistä a–e, toiseksi poikkeukselle ei saa olla muuta tyydyttävää ratkaisua ja kolmanneksi suotuisan suojelun taso on säilytettävä.

Erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy

Poikkeus luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin hävittämis- ja heikentämiskiellosta voidaan luontodirektiivin mukaan myöntää muun ohella erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt. Direktiivissä ei määritellä käsitettä ”yleisen edun kannalta pakottava syy”. Komission ohjeasiakirjan (February 2007) mukaan asiassa voidaan ottaa huomioon komission ohjekirja ”Natura 2000 -alueiden suojelu ja käyttö Luontodirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset”, jonka kohdan 5.3.2 mukaan vain julkiset edut voidaan ottaa huomioon direktiivin suojelutavoitteiden vastapainona. Ohjeen mukaisesti tärkeä yleinen etu voi yleensä olla pakottava vain, jos sitä voidaan pitää tärkeänä myös pitkällä aikavälillä.

Kaupungin hakemuksen johdosta on siten ratkaistava, puoltaako kyseessä oleva asemakaavan muutos yleisen edun kannalta pakottavaa syytä niin, että se oikeuttaisi siitä aiheutuvien liito-oravien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikentämisen.

Hakemuksen mukaan hanke on merkittävä maankäyttösuunnitelman mukainen täydennysrakentamiskohde, joka liittyy metron rakentamisesta Espoon kaupungille seuranneisiin MAL-tavoitteiden mukaisten velvoitteiden toteuttamiseen. Hallinto-oikeus toteaa, että Suomenlahdentien alueen rakentamisen edellyttämä Tiistinlaakson asemakaavan muutos voi sinällään olla sellainen hanke, joka saattaa muodostaa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetun erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavan syyn. Tämä edellyttää lisäksi riittävän vahvaa selvitystä siitä, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ollut.

Muu tyydyttävä ratkaisu

Poikkeamishakemuksessa ja ELY-keskuksen päätöksessä on todettu, ettei Matinkylän metroaseman 700 metrin–1 kilometrin etäisyydelle ole mahdollista toteuttaa yleiskaavoituksen ja MAL-tavoitteiden mukaista asukasmäärää, mikäli Suomenlahdentien varrelle ei sijoiteta täydennysrakentamista. Hakemuksen mukaan Tiistinlaakso on alueen ainoa merkittävä täydennysrakentamiskohde. Matinkylän alue on jo pääosin rakentunut laadittujen asemakaavojen mukaisesti. Olemassa oleva korttelirakenne on hankalasti täydennysrakennettavaa. Matinkylän vähäisiä viheralueita pyritään kehittämään osana kaupunkikeskustaksi kehittyvää aluetta ja säilyttämään virkistyskäytössä. Virkistyskäyttö vaatisi myös melusuojausta.

Hakemuksessa esitetyillä haittoja lieventävillä toimenpiteillä, kuten puiden istuttamisella latvusyhteyksien toimivuuden turvaamiseksi ja poikkeamispäätöksen ehdoilla on pyritty ottamaan huomioon liito-oravien suojelu alueella. Näillä toimenpiteillä ja lupaehdoilla ei voida kuitenkaan riittävästi varmistaa, että liito-oravan elinolosuhteet eivät huonontuisi siten, että laji häviäisi niiden nykyisiltä hankkeen esiintymispaikoilta alueen olosuhteiden muuttuessa.

Hallinto-oikeus toteaa, ettei liito-oravan esiintyminen alueella estä alueen asemakaavan muuttamista. Kun otetaan huomioon alueen kaavoituksesta ja laadittavana olevan Tiistinlaakson asemakaavasta saatavilla oleva selvitys, ei hakemuksen yhteydessä ole esitetty selvitystä siitä, ettei rakentamisen sijoittelulla tai muilla kaavaratkaisuilla olisi saavutettavissa sellaista muuta hyväksyttävää vaihtoehtoa, jolla voitaisiin välttää rauhoitussäännöksestä koskevan poikkeamisluvan hakeminen tai hakea poikkeuslupaa vain osalle kohteista. Koska selvitystä eri asemakaavaratkaisusta ei ole esitetty, ei asiassa ole edellytyksiä katsoa, että neljän liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkana toimivan kolopuun hävittäminen olisi ainoa vaihtoehto ja siten luontodirektiivin 16 artiklan mukainen muu tyydyttävä ratkaisu, jolle ei ole vaihtoehtoa. Tämän vuoksi valituksenalainen päätös on kumottava ja hakemus hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut
Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § ja 54 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen (eri mieltä), Jaana Moilanen ja Elena Feldman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Espoon kaupunkisuunnittelukeskus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös tulee saattaa voimaan ja luvan voimassaoloaikaa pidentää.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Poikkeamisluvalle on luontodirektiivin 16 artiklan c kohdan mukainen erittäin tärkeä yleisen edun kannalta pakottava syy. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet sekä pääkaupunkiseudun ja valtion yhteistyössä laatima MAL-sopimus edellyttävät Matinkylän metroaseman läheisyyteen täydennysrakentamista.

Asiassa ei ole muuta tyydyttävää ratkaisua. Suunnitellun asemakaavamuutoksen keskeinen tavoite on sijoittaa asumista kävelyetäisyydelle Matinkylän metroasemasta. Matinkylän alueella ei ole muita vastaavia rakentamiseen osoitettavia alueita, jotka olisivat alle kilometrin etäisyydellä metroasemasta ja joille MAL-tavoitteiden mukaista lisärakentamista olisi mahdollisia osoittaa. Asemakaavamuutoksen suunnittelualueelle ei ole mahdollista toteuttaa tarkoituksenmukaista rakentamista niin, että liito-oravan pesä- ja kolopuut voitaisiin edes osittain turvata korvaavilla tai lieventävillä toimenpiteillä.

Poikkeamislupahakemuksessa on esitetty asemakaavan muutosalueelle kaksi vaihtoehtoista viitesuunnitelmaa, jotka molemmat edellyttävät poikkeamista neljän liito-oravan pesä- tai kolopuun hävittämiseksi. Alueen ominaisuudet ja rakentamiselle asetetut vaatimukset estävät yhdyskuntarakenteen ja kaupunkikuvan kannalta tyydyttävän vaihtoehtoisen rakentamisen toteuttamisen niin, että poikkeaminen ei olisi tarpeen. Suomenlahdentien varren osoittaminen virkistyskäyttöön asumisen sijaan ei ole tarkoituksenmukaista, koska tienvarsialueen melu- ja hiukkastasot ovat korkeat.

Liito-oravan suojelutaso säilyy Etelä-Espoon alueella suotuisana poikkeamisluvasta huolimatta, ja suunnitteluratkaisu turvaa liito-oravan ekologiset yhteydet alueella.

Uudenmaan ELY-keskus on lausunnossaan viitannut hallinto-oikeudelle lausumaansa.

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry on vastineessaan esittänyt valituksen hylkäämistä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Poikkeamisluvan edellytykset eivät tässä tapauksessa ja suunnitteluvaiheessa täyty. Poikkeamisluvalle ei ole yleisen edun kannalta pakottavaa syytä. Maankäytön, asumisen ja liikenteen kattavassa MAL-suunnitelmassa ei aseteta pakottavia tai sitovia rakentamisvelvoitteita kyseiselle alueelle.

Poikkeamislupa heikentäisi merkittävästi liito-oravan alueellista suotuisaa suojelutasoa. Liito-oravan kulkuyhteyksien säilymistä alueella ei voida varmistaa, mikäli puusto hävitetään. Pienten reunametsien ja yhden pesäpuun säilyttäminen pienellä puistoalueella ei turvaa liito-oravan säilymistä.

Espoon kaupunki on maankäytön suunnitelmassaan rajannut Suomenlahdentien varren liito-oravan merkittäväksi elinpiiriksi ja säilytettäväksi. Huomattava osa suunnitellusta rakentamisalueesta on yleiskaavassa varattu viheralueeksi.

Espoon kaupunki on teettänyt runsaasti liito-oravaselvityksiä eri puolilta kaupunkia ja niiden perusteella hakenut ja saanut useita yksittäisiä poikkeamislupia liito-oravan suojelusta. Tiistinlaakson osalta poikkeamishakemus koskee usean liito-oravan elinpiirin hävittämistä samalla kertaa, joten se on laajuudeltaan huomattava. Poikkeamislupaa on myös haettu ennakolta ennen kuin alueelle suunniteltu asemakaavoitus on saatettu loppuun ja kaikki mahdollisuudet poikkeamisluvan tarpeen välttämiseksi selvitetty.

Espoon kaupunkisuunnittelukeskus on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa:

Poikkeamislupa lisääntymis- ja levähdyspaikan hävittämiseksi on kolopuukohtainen. Hakemusalueen liito-oravatilanne on vuoden 2017 jälkeen kehittynyt niin, että alueelta on neljän aikaisemmin löydetyn kolopuun lisäksi löydetty kuusi uutta kolopuuta. Poikkeamislupa ei koske näitä uusia lisääntymis- ja levähdyspaikkoja.

Vuoden 2014 jälkeen Länsiväylän eteläpuolelle Matinkylän alueelle on syntynyt yhdeksän uutta liito-oravan ydinaluetta. Alueella on monia muitakin liito-oravan poikastuotannon kannalta tärkeitä alueita, joilla on useita pesäpuita lähellä toisiaan. Tiistinlaakson rakentamisesta huolimatta liito-oravan kulkuyhteydet eri ydinalueiden välillä säilyvät. Espoon kaupunki on myös ryhtynyt toimenpiteisiin turvatakseen liito-oravan itä-länsisuuntaisen kulkuyhteyden Matinkylän ja Kaitaan välillä lunastamalla aluetta lähivirkistysalueeksi.

Voimassa olevassa Uudenmaan maakuntakaavassa Suomenlahdentien alue kuuluu taajamatoimintojen tiivistettävälle alueelle. Ennen Länsimetron rakentamispäätöstä hyväksytyssä Espoon eteläosien yleiskaavassa alue on varattu osittain asuntoalueeksi ja osittain virkistysalueeksi. Alueen poikki kulkee maanalaisen raiteen merkintä. Voimassa olevassa asemakaavassa Suomenlahdentien varsi on asemakaavoitettu puistoksi, jonka pinta-alasta merkittävä osuus on kaavoitettu joukkoliikenteelle varatuksi alueen osaksi. Osa alueesta on myös varattu maanalaisiin tiloihin johtavan ajoluiskan rakentamiseen. Poikkeamislupaa tarvitaan alueella täydennysrakentamisen lisäksi Matinkylän ja Finnoon metrokeskuksia yhdistävien puutteellisten jalankulun ja pyöräilyn yhteyksien kehittämiseen.

Pääkaupunkiseudun rakentamisen painopistealueet perustuvat maakuntakaavaan, jossa on yhteensovitettu asukasmäärän kasvusta aiheutuva rakentamispaine, liikennejärjestelyt, virkistysalueet ja keskeisimmät ympäristöarvot. Näitä tavoitteita toteutetaan MAL-sopimuksella. Sopimuksen ja yleiskaavan asukaslukutavoitetta pyritään jakamaan kaikille Espoon suuralueille ja raideliikenteen asemien läheisyyteen. Matinkylän alueella ei ole lisärakentamiselle muita korvaavia alueita. Jos Tiistinlaakson rakentaminen ei ole mahdollista, rakentamisen kokonaistavoitteen toteutuminen siirtyy muille alueille.

Vastaselitys on lähetetty tiedoksi Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös saatetaan voimaan. Luvan voimassaoloaikaa pidennetään 31.12.2027 asti.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet ja muu tulkinta-aineisto

Luonnonsuojelulain 3 §:n mukaan luonnonsuojelulailla pannaan täytäntöön muun ohella luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi). Lain 4 §:n mukaan on sen lisäksi mitä siinä säädetään, voimassa, mitä Suomea velvoittavissa kansainvälisissä luonnon tai siihen kuuluvien luonnonvaraisten eliölajien suojelua koskevissa sopimuksissa on määrätty.

Lain 5 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteiden saavuttamiseksi luonnonsuojelussa on tähdättävä maamme luontotyyppien ja luonnonvaraisten eliölajien suotuisan suojelutason saavuttamiseen ja säilyttämiseen. Eliölajin suojelutaso on suotuisa, kun laji pystyy pitkällä aikavälillä säilymään elinvoimaisena luontaisissa elinympäristöissään.

Saman pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa kiellosta luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla.

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan poikkeus voidaan myöntää, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, muun ohella kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle.

Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan komission direktiivin soveltamisesta antama ohje, joka koskee erityisesti suojeltuja lajeja (Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under Habitats Directive 92/43/EEC, Final version, February 2007).

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Valtioneuvoston päätöksessä valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista (14.12.2017) on todettu muun muassa seuraavaa:

3.1 Toimivat yhdyskunnat ja kestävä liikkuminen

Luodaan edellytykset vähähiiliselle ja resurssitehokkaalle yhdyskuntakehitykselle, joka tukeutuu ensisijaisesti olemassa olevaan rakenteeseen. Suurilla kaupunkiseuduilla vahvistetaan yhdyskuntarakenteen eheyttä. Edistetään palvelujen, työpaikkojen ja vapaa-ajan alueiden hyvää saavutettavuutta eri väestöryhmien kannalta. Edistetään kävelyä, pyöräilyä ja joukkoliikennettä sekä viestintä-, liikkumis- ja kuljetuspalveluiden kehittämistä. Merkittävät uudet asuin-, työpaikka- ja palvelutoimintojen alueet sijoitetaan siten, että ne ovat joukkoliikenteen, kävelyn ja pyöräilyn kannalta hyvin saavutettavissa.

2. Saatu selvitys

2.1 Poikkeamishakemus

Espoon kaupunkisuunnittelukeskus on 13.12.2017 päivätyllä hakemuksellaan hakenut luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaista lupaa saada poiketa 49 §:n 1 momentissa tarkoitetusta liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskevasta hävittämis- ja heikentämiskiellosta Tiistinlaakson asemakaavan muutoksen mahdollistamiseksi. Muutoksella toteutettaisiin asuin-, puisto- ja julkisten palveluiden alueet Matinkylän metroaseman läheisyyteen.

Suunnittelualueen täydennysrakentaminen mahdollistaisi rakennusoikeutta noin 50 000–60 000 k-m2 eli noin 1 000–1 400 uuden asukkaan alueen rakentumisen jalankulkuetäisyydelle metroasemasta. Hakemuksen mukaan Matinkylän metroasemasta 700 metrin–1 kilometrin etäisyydelle ei ole mahdollista toteuttaa yleiskaavoituksen sekä maankäytön, asumisen ja liikenteen, MAL-tavoitteiden mukaista asukasmäärää, mikäli Suomenlahdentien varrelle ei sijoiteta täydennysrakentamista. Olemassa oleva korttelirakenne on hankalasti täydennysrakennettavaa. Suomenlahdentien varsi ei sovellu ulko-oleskeluun erityisen hyvin, sillä alueella esiintyy päiväaikaan ohjearvot ylittävää melua. Ilmastonmuutoksen torjunnan sekä toimivan kaupunkirakenteen näkökulmasta järkevää suunnittelua on sijoittaa asuntorakentamista rakennettujen katujen varsille, lähelle metroaseman kulkuyhteyksiä ja palveluita. Hakemuksen mukaan vaihtoehtoisia rakentamisen sijainteja ei ole löydettävissä.

2.2 Kaavatilanne ja MAL-sopimus

Alue, jolle poikkeamista on haettu, on voimassa olevassa asemakaavassa osoitettu opetustoimintaa palvelevien rakennusten korttelialueeksi, huoltoasemaksi, joukkoliikenteelle varatuksi alueen osaksi (metron pintavaraus) sekä puistoksi, jonka läpi on varattu metrotunnelille maanalainen tila suojavyöhykkeineen. Osa alueesta on varattu maanalaisiin tiloihin johtavan ajoluiskan rakentamiseen.

Espoon eteläosien yleiskaavassa alue on varattu osittain asuntoalueeksi ja osittain virkistysalueeksi. Asemakaavamuutoksella otettaisiin virkistysaluetta asumiseen Suomenlahdentien etelä- ja pohjoispuolelta.

Poikkeamispäätöksen tekohetkellä voimassa olleen valtion ja Helsingin seudun kuntien välisen maankäytön, asumisen ja liikenteen sopimuksen 2016–2019 (MAL-sopimus) tavoitteena on ollut yhdyskuntarakenteen ja liikennejärjestelmän yhteensovittaminen siten, että luodaan edellytyksiä tonttitarjonnan ja asuntotuotannon merkittävälle lisäämiselle. Sopimuksen keskeisiä tavoitteita ovat koko toiminnallisen kaupunkiseudun eheä yhdyskuntarakenne, yhteisvastuullinen asuntopolitiikka ja toimiva liikennejärjestelmä. Osapuolten yhteisenä tavoitteena koko sopimuskaudeksi on ollut 60 000 asunnon rakentaminen Helsingin seudulla siten, että asuntotuotanto on yhteensä 13 500 asuntoa vuonna 2016 ja kasvaa vuosittain 1 000 asunnolla ollen vuonna 2019 yhteensä 16 500 asuntoa. Sopimuksen liitteessä 1 on esitetty kuntakohtainen asuntotonttien asemakaavoitettava kerrosala ja asuntotuotantotavoite vuosina 2016–2019 ja niiden ensisijaiset kohdealueet on esitetty yleispiirteisillä kartoilla sopimuksen liitteissä. MAL-sopimuksen seurantaraportin 9.6.2020 mukaan sopimuskauden tavoitteet ylitettiin noin 4 000 asunnolla.

2.3 Asemakaavamuutoksen suunnittelutilanne

Asemakaavan osallistumis- ja arviointisuunnitelma on ollut nähtävillä 16.10.–4.11.2017. Sen mukaan suunnittelualue on nykyisin pääosin luonnontilainen rakennettua kunnallistekniikkaa lukuun ottamatta. Asemakaavan muutoksen tavoitteena on Ison Omenan välittömässä läheisyydessä sijaitsevan Suomenlahdentien ympäristön liittäminen tiiviimmäksi osaksi Matinkylän keskustaa. Suunnittelualueen sijaitessa noin 0,5–1 km etäisyydellä Matinkylän metroasemasta ja kauppakeskus Ison Omenan sekä tulevaisuudessa myös Finnoon metroaseman yhteydessä olevien palvelukeskittymien välittömässä läheisyydessä on kaupungin tavoitteiden mukaista kehittää alueen maankäyttöä ja tiivistää metroradan vartta.

Suunnittelualueelle on laadittu kaksi asemakaavan muutoksen viitesuunnitelmaa, vaihtoehdot A ja B. Viitesuunnitelmissa alueelle on suunniteltu yhteensä noin 60 000–70 000 k-m2 uutta rakennusoikeutta, joka vastaa laskennallisesti noin 1 200–1 400 uutta asukasta (1 asukas/50 k-m2). Viitesuunnitelmassa vaihtoehdolle A on esitetty kolme alavaihtoehtoa. Vaihtoehdossa VE1 rakennusoikeus olisi 36 600 k-m2, asukasmäärä 732 ja rakentaminen sijoittuisi siten, että liito-oravien elinolosuhteet säilyisivät ennallaan. Vaihtoehdossa VE2 rakennusoikeus olisi 44 400 k-m2, asukasmäärä 888, liito-oravan ydinalueen päälle rakennettaisiin osin, jolloin yksi kulkuyhteys katoaisi. Vaihtoehdossa VE3 rakennusoikeus olisi 63 500 k-m2, asukasmäärä 1 270 ja liito-oravan ydinalue jäisi lähes kokonaan rakentamisen alle edellyttäen hakemuksen mukaista poikkeamislupaa. Vaihtoehdossa B asuinrakennusoikeus olisi 71 700 k-m2.

Liito-oravan elinympäristössä Tiistinlaaksossa on neljä ydinalueeksi tunnistettua papana- ja kolopuiden ryhmää. Neljän ydinalueeksi tunnistetun kuvion pinta-ala on yhteensä 4,1 hehtaaria, josta poikkeamisen myötä jäisi jäljelle noin 0,4 hehtaaria Suomenlahdentien pohjoispuolista ydinaluetta ja Suomenlahdentien eteläpuolelle noin 1,9 hehtaarin laajuinen ydinalue osana viiden hehtaarin laajuista liito-oravan elinympäristöä. Rakentamisen myötä Tiistinlaakson alueelta poistuu neljä liito-oravan kolopuuta ja yksi kolopuu säilyy. Hakemuksen mukaan elinympäristö on nykytilassaan katujen ja kunnallisteknisten toimintojen pirstomaa, eikä laajaa yhtenäistä metsää ole. Ydinalueet ovat kuitenkin latvusyhteyksien toisiinsa kytkemiä.

2.4 Liito-oravaselvitys

Alueella on seurattu liito-oravatilannetta useana perättäisenä vuotena. Etelä-Espoon suotuisan suojelutason arvioinnissa (Ympäristötutkimus Yrjölä Oy, 2016) on todettu, että Etelä-Espoon liito-oravakannalle kokonaisuutena on kriittisintä, säilyykö itä-länsisuuntainen kulkuyhteys Matinkylän ja Kaitaan välillä. Jos liikkumisyhteys Suomenlahdentien kohdalla katkeaa, jäljelle jäävät vain etelämpänä rannan tuntumassa olevat kaksi todettua liikkumisreittiä, jotka yhtyvät ratsastustallien luona. Suotuisan suojelutason arvion jälkeen on todennettu maastossa kolmas itä-länsisuuntainen ekologinen yhteys, joka reunustaa Tiistilänraittia. Poikkeamisen seurauksena kulkuyhteys Matinkylän ja Kaitaan välillä säilyy edelleen.

Suomenlahdentien liito-oravaselvityksen 2017 (Ympäristösuunnittelu Enviro, Esa Lammi 1.6.2017) johtopäätösten mukaan liito-orava on runsastunut Suomenlahdentien ympäristössä. Kevään 2017 havaintojen perusteella alueella on kaksi liito-oravan elinympäristöä, joihin liito-orava on kotiutunut kevään 2016 jälkeen. Liito-oravan säilymisen edellytyksenä on ydinalueen pysyminen yhtenäisenä, puuston käsittelystä pidättäytyminen sekä liito-oravan tarvitsemien kulkuyhteyksien turvaaminen.

3. Poikkeamisluvan edellytysten täyttyminen

3.1 Lähtökohdat

Asiaa ratkaistaessa tulevat sovellettaviksi Suomea sitovat Euroopan unionin oikeuteen perustuvat velvoitteet uhanalaisten eläinlajien suojelusta. Oikeudellisessa harkinnassa on otettava huomioon tähän liittyvän sääntelyn tarkoitus ja tavoitteet.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että luonnonsuojelulain mukaisen poikkeamisasian ja kaavan hyväksymismenettelyjen välisestä ajallisesta suhteesta ei ole säädetty. Näin ollen ei ole estettä hakea poikkeamislupaa kaavoituksen ollessa kesken. Kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain sekä luonnonsuojelulain mukaisen sääntelyn suhde eli kaavoituksen ensisijaisuus ja asemakaavan eri sisältövaatimusten yhteensovittamista koskeva tavoite sekä luonnonsuojelulain 49 §:ssä tarkoitetun poikkeuksen viimesijaisuus sekä se, että poikkeamista on haettu jo asemakaavoituksen alkuvaiheessa, poikkeamisen edellytysten konkreettiselle selvittämiselle asetetaan kuitenkin erityisiä vaatimuksia.

Luontodirektiivin 16 artiklassa säädetyt perusteet, joiden nojalla edellä mainittujen lajien suojelusta voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, on pantu kansallisesti täytäntöön luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin viittaussäännöksellä. Kaikkien luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten tulee täyttyä, jotta poikkeus voidaan myöntää. Edellytysten täyttymistä tulee arvioida kunkin edellytyksen osalta erikseen, eikä kyse siten ole yleisestä intressien välisestä punninnasta. Luontodirektiivin edellyttämästä suojelusta poikkeamista on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella tulkittava suppeasti. Todistustaakka luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan poikkeamisedellytysten täyttymisestä on päätöksen tekevällä viranomaisella.

3.2 Pakottava syy ja muu tyydyttävä ratkaisu

Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy on komission ohjeiden mukaisesti tulkittava etujen vertailuun liittyväksi seikaksi. Käsillä olevaa yleistä etua on arvioitava suhteessa direktiivin tavoitteena olevaan uhanalaisten eläinlajien suojeluun. Ohjeen mukaisesti tärkeä yleinen etu voi yleensä olla pakottava vain, jos sitä voidaan pitää tärkeänä myös pitkällä aikavälillä.

Asutuksen sijoittumiseen sekä yhdyskuntarakenteen edulliseen ja kestävään kehitykseen liittyvät tekijät pitkällä aikavälillä on otettava huomion arvioitaessa yleisen edun kannalta pakottavaa syytä ja muun tyydyttävän ratkaisun mahdollisuutta. Edullisen ja kestävän yhdyskuntarakenteen piirteitä ovat muun ohella yhdyskuntarakenteen eheys ja asuinalueiden sijoittuminen toimivien kevyen liikenteen ja joukkoliikenteen yhteyksien ulottuville. Valtioneuvoston päätöksessä valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista todetaan, että kestävän yhdyskuntarakenteen ja liikennejärjestelmän kehittämisellä voidaan merkittävästi vaikuttaa ilmastonmuutokseen, talouteen ja energiavarmuuteen. Päätöksen mukaan useat yhdyskuntarakenteeseen, liikkumiseen ja energiahuoltoon liittyvät tavoitteet tukevat toteutuessaan ja yhdessä muiden toimenpiteiden kanssa Suomen siirtymistä kohti vähähiilistä ja resurssitehokasta yhteiskuntaa.

Hakemuksen mukaan asemakaavan muutos on merkittävä maankäyttösuunnitelman mukainen täydennysrakentamiskohde, joka liittyy metron rakentamisesta Espoon kaupungille seuranneisiin MAL-tavoitteiden mukaisten velvoitteiden toteuttamiseen ja tehokkaan täydennysrakentamisen osoittamiseen metroaseman läheisyyteen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Länsimetro on merkittävä pääkaupunkiseudulle toteutettu joukkoliikenneyhteys. Tiistinlaakson alue on Matinkylän ainoa merkittävä täydennysrakentamiskohde, joka liittyy keskeisesti metroaseman ympäristöön rakentuvan aluekeskuksen kehittämiseen. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja MAL-sopimuksen tavoitteiden mukaisesti jalankulkuetäisyydelle Matinkylän metroasemasta on edullisen ja kestävän yhdyskuntarakenteen kannalta tärkeää sijoittaa tarkoituksenmukainen määrä uutta asuinrakentamista. Suunnittelualueen osoittaminen pääasiassa virkistyskäyttöön ei ole liikennemelun vuoksi tarkoituksenmukaista. Asemakaavalla tavoiteltavan, tehokkuudeltaan riittävän asuinrakentamisen on näissä oloissa katsottava täyttävän erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavan syyn liito-oravan lisääntymis- ja levähdysalueen suojelusta poikkeamiselle.

Poikkeamisen edellytyksenä on myös, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole. Komission ohjeen mukaan muun tyydyttävän ratkaisun arviointi voi tarkoittaa esimerkiksi vaihtoehtoisten sijoituspaikkojen tarkastelua. Muiden vaihtoehtojen tyydyttävyyttä arvioidaan tapauskohtaisesti, mutta arvion tulee perustua objektiivisesti osoitettavissa oleviin seikkoihin. Vaihtoehtoa ei myöskään voida pitää epätyydyttävänä vain siksi, että sen toteuttaminen olisi hankalampaa poikkeusluvan hakijan kannalta.

Espoon kaupunkisuunnittelukeskus on poikkeamislupaa koskevassa hakemuksessaan ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle esitetyssä eri vaihtoehtoja mallintavissa selvityksissään esittänyt, että Matinkylän metroaseman läheisyyteen ei ole mahdollista muualla tai muulla tavoin toteuttaa tarkoituksenmukaisena pidettävää määrää asuinrakentamista, kun otetaan huomioon erityisesti alueen olemassa oleva pienimittakaavainen ja matala rakentaminen sekä maaperästä johtuvat perustamisolosuhteet ja muut lisärakentamisen sijoittamista rajaavat tekijät. Ilman poikkeamislupaa ei saavuteta määrällisiä eikä laadullisia tavoitteita.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa saadun selvityksen perusteella alueen asemakaavoitus tavoitellulla rakentamistehokkuudella on tarkoituksenmukainen ja taloudellisesti toteuttamiskelpoinen ratkaisu, jolle ei ole muuta tyydyttävää vaihtoehtoa.

3.3 Vaikutus liito-oravan suotuisan suojelutason säilyttämiseen

Kolmanneksi luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan tulee ottaa huomioon rauhoituksesta poikkeamisen vaikutus liito-oravan suotuisan suojelutason säilyttämiseen lajin luontaisella levinneisyysalueella. Vuonna 2019 laaditussa Suomen lajien uhanalaisuusarvioinnissa (Suomen lajien Punainen lista 2019) liito-oravan luokka muutettiin silmälläpidettävästä vaarantuneeksi. Suotuisan suojelutason säilymisen arvioinnissa tulee kuitenkin ottaa huomioon myös lajin tilanne paikallisella tasolla. Merkitystä voidaan antaa myös poikkeamispäätöksen ehdoille, joilla pyritään turvaamaan suotuisan suojelutason säilyminen poikkeamisen jälkeenkin.

Asiassa saadun selvityksen perusteella liito-oravakanta Tiistinlaakson asemakaava-alueella sekä sen ympäristössä on suhteellisen vahva ja viime vuosina vahvistunut. Poikkeamishakemuksessa tarkoitetulle ydinalueelle jäisi asemakaavan toteuttamisen jälkeen lisääntymis- ja levähdyspaikka. Liito-oravan Länsiväylän eteläpuolella säilyy poikkeamisesta huolimatta kaksi itä-länsisuuntaista kulkuyhteyttä Matinkylän ja Kaitaan välillä. Poikkeamispäätöksessä on myös asetettu ehtoja, joilla lievennetään liito-oravalle aiheutuvia haittoja.

Näistä lähtökohdista korkein hallinto-oikeus arvioi, että poikkeaminen ei ennalta arvioiden vaaranna liito-oravan suotuisaa suojelutasoa, kun erityisesti otetaan huomioon, että poikkeamisesta huolimatta liito-oravan kulkuyhteys Matinkylän ja Kaitaan esiintymisalueiden välillä säilyy sekä se, että tulevassa asemakaavoituksessa on poikkeusluvan ehtojen mukaan huolehdittava liito-oravan kulkuyhteyksien turvaamisesta suunnittelualueella ja huolehdittava niiden säilymisestä puiden istutuksilla.

Johtopäätökset ja lopputulos

Kun kaikki luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset edellä kuvatulla tavoin täyttyvät, Uudenmaan ELY-keskus on voinut myöntää Espoon kaupunkisuunnittelukeskukselle hakemuksen mukaisesti luvan poiketa luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaisesta liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskevasta hävittämis- ja heikentämiskiellosta Espoon Tiistinlaaksossa asemakaavan laatimiseksi. Päätös ei ole lainvastainen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös saatettava voimaan. Koska ELY-keskuksen päätöksen voimassaolo on ajan kulumisen vuoksi umpeutunut, luvan voimassaoloa on perusteltua jatkaa 31.12.2027 asti.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Robert Utter ja Veronica Storträsk. Asian esittelijä Satu Sundberg.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Robert Utterin äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Tuomas Kuokkanen yhtyi:

"Myönnän valitusluvan ja tutkin asian. Hylkään Espoon kaupunkisuunnittelukeskuksen valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Viittaan sovellettavien oikeusohjeiden ja saadun selvityksen osalta korkeimman hallinto-oikeuden enemmistön päätöksen perusteluihin. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen poikkeamisedellytysten täyttymisen, johtopäätösten ja lopputuloksen osalta lausun seuraavaa:

Poikkeusluvan edellytysten täyttyminen

Lähtökohdat

Olen samaa mieltä enemmistön kanssa perusteluiden kohdasta 3.1 (Lähtökohdat).

Pakottava syy

Luontodirektiivin edellyttämästä suojelusta poikkeamista on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella tulkittava suppeasti. Todistustaakka luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan poikkeamisedellytysten täyttymisestä on päätöksen tekevällä viranomaisella (esim. asiat C-6/04, C-508/04, C-60/05 ja C-674/17).

ELY-keskuksen poikkeamispäätöksessä pakottavaa syytä on perusteltu muun ohella sillä, että Matinkylän metroasema ympäristöineen on merkittävä täydennysrakentamiskohde ja sen avulla voidaan osittain vastata Espoon kaupungille asetettuihin MAL-tavoitteisiin. Päätöksen mukaan samalla rakennettaisiin asumista hyvien joukkoliikenneyhteyksien varrelle ja siten myös helpotetaan pääkaupunkiseudun asuntopulaa. Täydennysrakentaminen olisi myös ilmastonmuutoksen torjunnan sekä toimivan kaupunkirakenteen näkökulmasta järkevää suunnittelua.

Yleisesti ottaen yhdyskuntarakenteen tiivistämistä hyvien joukkoliikenneyhteyksien varteen metroaseman läheisyyteen voidaan pitää erittäin tärkeän yleisen edun kannalta hyödyllisenä. Asemakaavassa suunniteltu yhdyskuntarakenteen tiivistäminen metroaseman läheisyydessä voi näin ollen muodostaa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetun erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavan syyn suojelusta poikkeamiselle.

ELY-keskuksen poikkeamispäätöksen perusteluissa todetaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdan poikkeamisedellytyksen osalta myös, että ehdotettu ”täydennysrakentaminen mahdollistaa metroaseman 700 metrin jalankulkuetäisyydelle rakennusoikeutta noin 50 000–60 000 k-m2 eli noin 1 000–1 400 uuden asukkaan alueen rakentumisen.” Tältä osin katson, ettei kyse ole pakottavan syyn määrittelystä vaan nähdäkseni pikemmin yhdestä toteuttamisvaihtoehdosta, jolla pyritään saavuttamaan edellä mainittu yleisen tason tavoite yhdyskuntarakenteen tiivistämisestä hyvien joukkoliikenneyhteyksien varteen metroaseman läheisyyteen.

Muu tyydyttävä ratkaisu

Muun tyydyttävän ratkaisun olemassaolon arviointi kuuluu kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan, mutta tämän arvion on perustuttava objektiivisesti todennettavissa oleville seikoille (esim. julkisasiamiehen ratkaisuehdotus asiassa C-10/96 ja Euroopan komission antama ohje luontodirektiivin soveltamisesta).

Arvioitaessa vaihtoehtojen tyydyttävyyttä ei riitä, että erityisesti suojellun lajin lisääntymis- ja levähdyspaikan heikentävä tai hävittävä vaihtoehto arvioidaan paremmaksi kuin muut vaihtoehdot. Vaihtoehtojen tyydyttävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, että poikkeaminen uhanalaisten lajien suojelua koskevista säännöksistä on aina viimesijainen vaihtoehto.

Poikkeamispäätöksen mukaan ilman poikkeuslupaa ei ole mahdollista sijoittaa noin 50 000–60 000 k-m2 rakennusoikeutta eli noin 1 000–1 400 uuden asukkaan aluetta 700 metrin jalankulkuetäisyydelle metroasemasta. Asemakaavamuutoksen valmistelua varten on laadittu kaksi viitesuunnitelmaa, joihin sisältyneen alavaihtoehdon VE1 mukaan alueelle olisi ilman poikkeamistarvetta osoitettavissa asuinrakentamista laskennallisesti noin 700 uudelle asukkaalle, mikä vastaa noin 50–70 % poikkeamispäätöksen perusteena olevasta asukasmäärätavoitteesta.

Asiassa on näin ollen arvioitava, onko asiassa esitetty objektiivisesti todennettavissa olevaa selvitystä siitä, ettei valituksenalaisessa asiassa noin 700 uuden asukkaan asuinalue olisi tyydyttävä vaihtoehtoratkaisu saavuttamaan edellä mainittua yhdyskuntarakenteen tiivistämistavoitetta.

Katson, ettei valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista tai MAL-sopimuksen varsin yleispiirteisistä tavoitteista ole johdettavissa kyseiselle suunnittelualueelle vähimmäismäärää asuinrakentamiselle tai asukasmäärälle metroaseman läheisyydessä, vaikka mainitut tavoitteet voivat perustella luontodirektiivin tarkoittamaa pakottavaa syytä. Kyse on erityisesti siitä, että alueidenkäyttötavoitteista ja MAL-sopimuksesta ei ole suoraan johdettavissa kaupungin esittämää vähimmäismäärää asuinrakentamiselle tavalla, joka olisi objektiivisesti todennettavissa. Asiassa ei ole esitetty konkreettista tai yksityiskohtaista selvitystä siitä, mihin johtopäätökset vähimmäiskerrosalasta tai asukasmäärätavoitteista perustuvat. Poikkeamispäätöksessä mainittuja johtopäätöksiä ei myöskään ole perusteltu.

Arvioitaessa niitä vaihtoehtoisia ratkaisuja, joilla voitaisiin tyydyttävästi päästä siihen tavoitteeseen, joka muodostaa poikkeamisen syyn, eli tavoitteen tiivistää yhdyskuntarakennetta metroaseman läheisyyteen, on otettava huomioon, että asemakaavan suunnittelualueella voimassa olevassa yleiskaavassa suunnittelualue ja erityisesti poikkeamisen kohteena olevien kolopuiden sijaintialue on suurelta osin varattu virkistyskäyttöön. Kyseisen alueen asukasmäärän lisäämistavoitteita ei näin ollen voida myöskään johtaa voimassa olevasta yleiskaavasta.

Poikkeamista on nyt haettu asemakaavan vireilletulovaiheessa, jossa suunnittelutavoitteiden vaihtoehtoiset toteuttamistavat ovat vielä auki. Lähtökohtaisesti poikkeamistarve konkretisoituu kaavavalmistelussa vasta vaihtoehtotarkastelun jälkeen. Poikkeamispäätöstä on sinänsä mahdollista hakea Espoon kaupunkisuunnittelukeskuksen tekemällä tavalla ennen asemakaavan laatimista. Tällöin korostuu poikkeamispäätöksen hakijan ja poikkeamispäätöksen tekevän viranomaisen velvollisuus esittää objektiivisesti todennettavissa olevaa selvitystä siitä, että haluttu toteutusvaihtoehto on välttämätön yleisen edun kannalta pakottavan syyn saavuttamiseksi.

Asiassa saatu selvitys tai poikkeamispäätöksestä ilmenevät perustelut eivät osoita objektiivisesti todennettavissa olevalla tavalla, ettei esimerkiksi 700 asukkaan asuinalue voisi olla riittävä saavuttamaan varsin yleisluontoisen tavoitteen yhdyskuntarakenteen tiivistämisestä metroaseman läheisyyteen. Asiassa on näin ollen jäänyt osoittamatta, ettei ehdotetulle rakennustehokkuudelle ole olemassa muuta tyydyttävää vaihtoehtoa, joka olisi mahdollista toteuttaa ilman poikkeamista liito-oravan lisääntymis- tai levähdyspaikan suojelusta.

Johtopäätökset ja lopputulos

Luontodirektiivin kaikkien poikkeamisedellytysten tulee täyttyä, jotta poikkeaminen voidaan myöntää. Asiassa ei ole luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja edellytyksiä luontodirektiivin nojalla suojellun liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan suojelusta poikkeamiselle, koska muun tyydyttävän ratkaisun puuttumista ei ole osoitettu. Tästä syystä katson, ettei lupaa suojelusta poikkeamiseen haetuilla perusteilla ja selvityksillä voida myöntää. Asian näin päättyessä ei ole tarpeen lausua poikkeamisen vaikutuksesta liito-oravan suotuisan suojelutason säilyttämiseen.

Edellä esitetyn perusteella ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian esittelijän esittelijäneuvos Satu Sundbergin esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Robert Utterin äänestyslausunto.