KHO:2021:72

Metsähallitus oli perustellut erämaa-alueelle haetun maastoliikennelupahakemuksen hylkäämistä sillä, että sen hyväksymien maastoliikenneperiaatteiden mukaan erityisperusteisen kalastusoikeuden perusteella ei ollut mahdollista myöntää talviaikaisia maastoliikennelupia nautintajärville kulkemiseen. Hallinto-oikeus oli luvanhakijan valituksesta kumonnut päätöksen ja palauttanut asian Metsähallitukselle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus oli perustellut päätöstään muun ohella sillä, että kukin lupa-asia oli ratkaistava tapauskohtaisen arvioinnin perusteella eikä haetun luvan mukaisesta ajosta moottorikelkalla aiheutunut erämaa-alueelle tai poronhoidolle sellaista haittaa, että lupaa ei olisi voitu myöntää.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että Metsähallitus saattoi maanomistajana lähtökohtaisesti omalla harkinnallaan päättää luvan myöntämisestä tai myöntämättä jättämisestä. Metsähallituksen harkintavaltaa rajoitti kuitenkin maastoliikennelupien myöntämisen kuuluminen sen julkisiin hallintotehtäviin. Metsähallituksen tuli maastoliikennelupia myöntäessään huolehtia sekä maastoliikenteestä aiheutuvien haittojen ehkäisemisestä että luvanhakijoiden yhdenvertaisesta ja tasapuolisesta kohtelusta. Vaikka Metsähallituksen hyväksymät maastoliikenneperiaatteet eivät olleet oikeudellisesti sitovia, Metsähallitus saattoi yksittäisen luvan myöntämisen edellytyksiä koskevassa harkinnassaan luvanhakijoiden yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi tukeutua maastoliikenneperiaatteista ilmeneviin linjauksiin.

Moottorikelkan liike, melu ja siitä jäävät urat häiritsivät eläinten pesintää ja ruokailua sekä porojen liikkumista ja poronhoitoa. Haitat lisääntyivät lupien määrän kasvaessa. Metsähallituksen mukaan maastoliikennelupien myöntäminen erityisperusteisen kalastusoikeuden harjoittamiseen johtaisi lupien määrän merkittävään kasvuun.

Yhdenvertaisuusperiaate ja tasapuolisen kohtelun vaatimus edellyttivät, että Metsähallitus kohteli samassa asemassa olevia luvan hakijoita samalla tavoin. Metsähallituksen tuli yksittäistä maastoliikennelupaa myöntäessään varmistua, että muutokset lupaharkinnassa noudatettavissa linjauksissa eivät johtaneet lupien määrän ja haitallisten vaikutusten lisääntymisen myötä ristiriitaan lainsäädännössä asetettujen tavoitteiden kanssa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Metsähallituksen päätös hylätä hakemus kiinteistöön kuuluvan erityisperusteisen kalastusoikeuden käytön edellyttämään liikkumiseen moottorikelkalla vapaa-ajan kalastusta varten ei ollut yhdenvertaisuusperiaatteen tai tasapuolisen kohtelun vaatimuksen tai muidenkaan hallinnon oikeusperiaatteiden vastainen. Näin ollen Metsähallitus oli voinut hylätä hakemuksen, eikä hallinto-oikeuden olisi tullut kumota sitä lainvastaisena.

Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja Metsähallituksen hakemuksen hylkäävä päätös saatettiin voimaan.

Suomen perustuslaki 6 §

Hallintolaki 6 §

Maastoliikennelaki 1 § ja 4 § 1 momentti

Laki metsähallituksesta 5 § 1 ja 2 momentti ja 6 § 2 momentti

Erämaalaki 1 § 1 momentti ja 2 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 31.01.2020 nro 20/0019/1

Asian aikaisempi käsittely

A on hakenut maastoliikennelain 4 §:n 1 momentin mukaista maanomistajan lupaa (maastoliikennelupa) henkilökohtaiseen liikkumiseen moottorikelkalla lumipeitteen aikana vuosittain ajankohtana 1.2.–20.4. omistamaltaan Inarin Pitkä-Surnujärvellä sijaitsevalta kiinteistöltä B olemassa olevaa Metsähallituksen hallinnassa olevilla valtion mailla Vätsärin erämaa-alueella sijaitsevaa ajouraa pitkin Inarin kunnan Surnu- ja Äälisjärville.

Metsähallitus ei ole 30.1.2018 tekemällään päätöksellä myöntänyt A:lle haettua lupaa. Päätöksestä ilmenee, että hakemuksen kohteena oleva alue sijaitsee Metsähallituksen hallinnassa olevilla valtion mailla merkittyjen moottorikelkkaurien ja -reittien ulkopuolella. Päätöksen perustelujen mukaan Metsähallitus toteuttaa maastoliikennelain tavoitteita ja myöntää maastoliikennelupia yleisten merkittyjen moottorikelkkaurien ja -reittien ulkopuolelle vain perusteltuun tarpeeseen voimassa olevien lupien myöntämisperiaatteiden mukaisesti. Lupa voidaan myöntää esimerkiksi talviaikana kalastustarkoitukseen kiinteistön lähijärville ja rakennustarvikkeiden vientiin.

Metsähallitus on päätöksellään 10.4.2018, MH 525/2017 hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen. Päätöksen perustelujen mukaan A on hakenut maastoliikennelupaa nautintajärville erityisperusteisen kalastusoikeuden perusteella. Erityisperusteisen kalastusoikeuden perusteella ei ole mahdollista myöntää kesä- eikä talviaikaisia maastoliikennelupia moottorikäyttöisille kulkuneuvoille nautintajärville kulkemiseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Metsähallituksen päätöksen ja palauttanut asian Metsähallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Maastoliikennelain (1710/1995) 1 §:n 1 momentin mukaan tämän lain tarkoituksena on ehkäistä haittoja, joita luonnolle tai muulle ympäristölle, luontaiselinkeinolle, yleiselle virkistyskäytölle tai muulle yleiselle edulle taikka yksityiselle edulle aiheutuu moottorikäyttöisten ajoneuvojen käyttämisestä maastossa ja moottorikelkkailureitillä, sekä edistää liikenneturvallisuutta.

Pykälän 2 momentin mukaan haittojen ehkäisemiseksi ja liikenneturvallisuuden edistämiseksi on noudatettava myös, mitä muualla laissa säädetään.

Lain 4 §:n 1 momentin mukaan moottorikäyttöisellä ajoneuvolla ei saa liikkua eikä sitä saa pysäyttää tai pysäköidä maastossa maa-alueella ilman maan omistajan tai haltijan lupaa. Pykälän 2 momentissa on mainittu ne tilanteet, jolloin maanomistajan lupa ei kuitenkaan ole tarpeen.

Erämaalain 1 §:n 1 momentin mukaan erämaa-alueita perustetaan alueiden erämaaluonteen säilyttämiseksi, saamelaiskulttuurin ja luontaiselinkeinojen turvaamiseksi sekä luonnon monipuolisen käytön ja sen edellytysten kehittämiseksi.

Lain 2 §:n mukaan erämaa-alueiden säilyttämisessä ja käytössä on noudatettava, mitä tässä laissa säädetään. Tämän lisäksi on alueiden säilyttämisessä ja käytössä noudatettava, mitä muualla laissa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa (1096/1996) ja sen nojalla säädetään.

Lain 7 §:n 1 momentin mukaan erämaa-alueen hoidossa ja käytössä on noudatettava hoito- ja käyttösuunnitelmaa, jonka laatii Metsähallitus ja vahvistaa ympäristöministeriö.

Asiassa saatu selvitys

Valittaja on hakenut maastoliikennelain 4 §:n 1 momentin mukaista maanomistajan lupaa (jäljempänä maastoliikennelupa) henkilökohtaiseen liikkumiseen moottorikelkalla Inarin kunnan Surnujärvelle (kiinteistötietojärjestelmässä Tsurnujärvi) ja Äälisjärvelle vuosittain ajalla 1.2.-20.4. siten, että kulku tapahtuisi Pitkä-Surnujärveltä valittajan vapaa-ajan kiinteistöltä B (kiinteistötietojärjestelmässä Y, kiinteistötunnus X) olemassa olevaa ajouraa pitkin. Mainittuun kiinteistöön kuuluu erityinen kalastusnautintaoikeus Surnu- ja Äälisjärviin. Surnujärvi sijaitsee noin 10 kilometrin ja Äälisjärvi noin 20 kilometrin etäisyydellä valittajan kiinteistöstä. Valittajan mukaan mainittu ajoura, jota pitkin hän kulkisi mainituille järville, on ollut maastoon merkittynä jo kymmeniä vuosia ja tätä ajouraa käyttävät myös paikalliset asukkaat järville kulkiessaan. Metsähallituksen merkittyjä moottorikelkkailureittejä ja -uria koskevan kartaston perusteella valittajan mainittu kiinteistö ja Surnu- ja Äälisjärvet sijaitsevat kartaston ulkopuolisella alueella eikä alueella siten ole Metsähallituksen merkittyjä moottorikelkkareittejä tai -uria.

Vätsärin erämaan hoito- ja käyttösuunnitelma

Metsähallituksen laatimasta Vätsärin erämaan hoito- ja käyttösuunnitelmasta käy ilmi muun muassa, että moottorikelkka ja moottorivene ovat selvästi tavallisimmat kulkuneuvot alueella. Näiden kulkuvälineiden käyttö on nykyisin välttämätöntä luontaiselinkeinojen harjoittamisessa. Ei voida myöskään ajatella kalastusta ilman moottorikelkkaa ja -venettä. Myös virkistyskäyttö ja luontomatkailu perustuvat lähes täysin siihen, että halutulle alueelle mennään ja sieltä palataan moottorikulkuneuvoilla. Koska moottorikelkkailu ja veneily keskittyvät selvästi tietyille väylille, haitat erämaaluonteelle ovat pysyneet vähäisinä. Veneen jälki häipyy hetkessä vedestä, ja moottorikelkkauran lumi sulaa kesällä.

Edellä mainitusta hoito- ja käyttösuunnitelmasta käy edelleen ilmi, että Vätsärin erämaassa ei ole maastoliikennelain mukaisia moottorikelkkailureittejä. Metsähallitus on ohjannut erämaan maastoliikennettä merkitsemällä sinne niin sanottuja moottorikelkkauria, joiden avulla tapahtuu talviaikaisen maastoliikenteen ohjaus. Näillä urilla kulkemiseen muut kuin kuntalaiset joutuvat hankkimaan maksullisen luvan. He eivät saa poiketa uralta muualla kuin jääpeitteisillä alueilla. Metsähallitus on myös myöntänyt virkistyskalastajille kulkulupia Inarijärveltä Surnujärvelle osoitettua reittiä pitkin. Norjaan menevät ja sieltä tulevat ovat saaneet kulkuluvan Kuoskervuonon ja Piilolan väliselle yhteydelle. Jotkut lähikylien matkailuyrittäjät ovat saaneet alueellisen tai muuten osoitetun kausiluvan ohjattuun luontomatkailuun. Inarilaisille Metsähallitus on eduskunnan tahdon mukaisesti antanut pitkäaikaisia, koko kunnan alueen kattavia maastoliikennelupia. Maastoliikenteen ohjauksella haittavaikutuksia on saatu minimoiduksi. Metsähallituksen tarkoituksena ei ole lisätä maastoliikennettä erämaassa.

Metsähallituksen hyväksymät maastoliikenneperiaatteet

Metsähallituksen 13.8.2014 hyväksymien maastoliikenneperiaatteiden mukaan maastoliikenne ohjataan ensisijaisesti moottorikelkkailureiteille ja Metsähallituksen moottorikelkkaurille sekä muille vakiintuneille maastoliikenneurille. Maastoliikennelain mukaisilla moottorikelkkailureiteillä ajamiseen ei tarvita erillistä lupaa. Metsähallituksen kelkkaurat ovat maastoa, ja niillä ajaminen on sallittua Metsähallituksen uraluvalla. Maastoliikenneperiaatteissa kuvataan periaatteet, joilla myönnetään maastoliikennelupia reittien ja urien ulkopuolella Metsähallituksen alueilla. Maastoliikennelupaharkinnassa maastoliikennettä tulee tarkastella lailla säädeltynä liikennemuotona, jolla on erityisesti syrjäisillä alueilla kansalaisille tärkeä merkitys. Yksittäisen luvan myöntämisessä tulee aina muun muassa vertailla maastoliikenteestä aiheutuvia todellisia haittoja ympäristölle sekä luvan tarkoittaman maastoliikenteen hyötyä luvanhaltijalle. Lupaharkinnassa tulee aina myös ensin pohtia, voiko kulkua ohjata ensisijaisesti reiteille tai urille.

Maastoliikenneperiaatteiden mukaan lumipeitteisen ajan maastoliikenteessä luvan perusteena ovat muun ohella seuraavat seikat:

-Kalastuslain tarkoittama kalastusoikeuden haltija (kiinteistönomistaja, joka on vesialueen omistaja tai vesialueen osakas). Suojelualueiden ja erämaa-alueiden perustamissäädöksissä ja järjestyssäännöissä saattaa olla paikallisia määräyksiä kulkurajoituksista. Erityisperusteisen kalastusoikeuden harjoittamiseen ei kuitenkaan kuulu oikeutta moottoriajoneuvon käyttöön (KKO:2004:125).

-Kalastaminen talviaikana kiinteiden pyydysten avulla sellaisella alueella, joka edellyttää pyydysten tai saaliin kuljettamista moottorikelkkaa käyttäen. Pilkkimiseen ei anneta yleisiä maastoliikennelupia, mutta voidaan nimetä reitistön, uraston tai kartalle määriteltyjen kulku-urien lähellä olevia vesiä, joihin lupa pilkille kulkemiseen voidaan antaa.

-Kalastusoikeuden vuokraajalle annetaan harkinnan mukaan moottorikelkkalupa kulkua varten. Harkinta tarkoittaa, että esimerkiksi suojelualueille moottorikelkkaliikenne ohjataan olemassa olevia uria pitkin.

-Muissa perustelluissa tapauksissa.

Oikeudellinen arviointi

Valittajan on katsottava enää vaatineen henkilökohtaisen luvan myöntämistä.

Metsähallitus on perustellut maastoliikennelain 4 §:n nojalla tekemäänsä kielteistä lupapäätöstä sillä seikalla, että Metsähallitus toteuttaa maastoliikennelain tavoitteita ja myöntää maastoliikennelupia yleisten merkittyjen moottorikelkkaurien ja -reittien ulkopuolelle vain perusteltuun tarpeeseen voimassa olevien lupien myöntämisperiaatteiden mukaisesti. Lisäksi hakemuksen hylkäämistä on perusteltu sillä, että erityisperusteisen kalastusoikeuden perusteella ei ole mahdollista myöntää kesä- eikä talviaikaisia maastoliikennelupia moottorikäyttöisille kulkuneuvoille nautintajärville kulkemiseen. Metsähallitus on näiltä osin vedonnut asiassa erityisesti korkeimman oikeuden ratkaisuun 2004:125 (dnro M2001/39).

Hallinto-oikeus toteaa, että Metsähallituksesta annetussa laissa on säännöksiä Metsähallituksen julkisista hallintotehtävistä, joita ovat muun ohella maastoliikennelaissa säädetyt tehtävät, kuten esimerkiksi nyt kysymyksessä olevan luvan myöntäminen. Koska mainitussa laissa tai maastoliikennelaissa ei ole tarkempia säännöksiä maanomistajan luvan myöntämisestä eikä lupaharkinnasta, Metsähallitus maanomistajana ja samalla julkisen hallintotehtävän hoitajana voi lähtökohtaisesti omalla harkinnallaan päättää luvan myöntämisestä tai myöntämättä jättämisestä. Maastoliikenneluvista päättäessään Metsähallituksen tulee kuitenkin noudattaa lainsäädännöstä johtuvia rajoituksia. Siten sen on noudatettava Vätsärin erämaa-alueen hoito- ja käyttösuunnitelmaa, jossa on maastoliikennettä koskevia määräyksiä. Samoin myönnettäessä maastoliikennelupaa Natura 2000 -verkoston kohteen alueelle on myös luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:stä sekä luontodirektiivistä seuraavat velvoitteet otettava huomioon. Yhtäältä Metsähallituksen on luvista päättäessään noudatettava Suomen perustuslaissa taattuja perusoikeuksia, kuten mainitun lain 6 §:ssä tarkoitettua yhdenvertaisuusperiaatetta.

Metsähallitus voi lupaharkinnassaan sinänsä nojautua ennalta hyväksymiinsä luvan myöntämisen periaatteisiin, ja se on muun muassa erämaa-alueen maastoon kohdistuvan rasituksen vähentämiseksi voinut maastoliikennelupakäytännössään rajoittaa Metsähallituksen hallinnassa olevilla valtionmailla sijaitsevien merkittyjen moottorikelkkareittien ja -urien ulkopuolella tapahtuvaa moottoriajoneuvoilla ajamista ulkopaikkakuntalaisten osalta vain perusteltuun tarpeeseen ja kohdentaa lupien myöntämisen ensisijaisesti kunnissa vakituisesti asuviin. Metsähallitus on mainitsemansa oikeuskäytäntö huomioon ottaen voinut myös pitää lähtökohtana sitä, että maastoliikennelupaa ei myönnetä pelkästään erityisperusteiseen kalastusoikeuteen liittyen. Kukin lupa-asia on kuitenkin ratkaistava tapauskohtaisen arvioinnin perusteella. Metsähallituksen hyväksymissä maastoliikenneperiaatteissakin on todettu, että maastoliikennelupa voidaan myöntää myös muissa perustelluissa tapauksissa kuin sen hyväksymissä maastoliikenneperiaatteissa on nimenomaan mainittu. Maastoliikenneperiaatteissa on korostettu sitä, että yksittäisen luvan myöntämisessä tulee aina vertailla maastoliikenteestä aiheutuvia todellisia haittoja ympäristölle sekä luvan tarkoittaman maastoliikenteen hyötyä luvanhaltijalle. Mainituissa periaatteissa on lisäksi pyritty ohjaamaan maastoliikenne vakiintuneille maastoliikenneurille.

Edellä mainitussa Metsähallituksen päätöksen perusteena olevassa korkeimman oikeuden ratkaisussa (2004:125) on ratkaistavana ollut kysymys siitä, onko sille tilalle, jolle on vahvistettu erityisperusteinen kalastusoikeus, syntynyt ylimuistoiseen nautintaan perustuva pysyvä käyttöoikeus järville johtaviin kulkuyhteyksiin kalastusoikeuksien käyttämistä varten. Nyt puheena oleva tilanne poikkeaa tästä ratkaisusta olennaisesti siten, että valittaja on hakenut henkilökohtaista maastoliikennelupaa järville kulkemiseen. Toisin kuin Metsähallitus on tulkinnut, valittaja ei ole hakenut omistamalleen kiinteistölle pysyvää kulkulupaa erityisperusteiseen kalastusnautintaan perustuen. Valittaja ei myöskään ole hakenut vastaavaa kulkuoikeutta kuin vakituisesti paikkakunnalla asuvilla on. Mainittu korkeimman oikeuden ratkaisu ei siten sellaisenaan ole esteenä haetun luvan myöntämiselle.

Hallinto-oikeus toteaa edelleen, että valittajan lupahakemus koskee moottorikelkalla ajoa Metsähallituksen hallinnassa olevilla valtionmailla sijaitsevaa olemassa olevaa joskaan ei merkittyä moottorikelkkauraa pitkin. Valittajan moottorikelkkailu, joka vielä ajoittuu lumipeitteiseen aikaan, ei siten juurikaan lisää maastoon ja luontoon kohdistuvaa rasitusta. Tilanne rinnastuu näin ollen olennaisesti siihen, että valittaja ajaisi Metsähallituksen myöntämällä uraluvalla Inarin kunnan alueella maastoon merkityillä moottorikelkkareiteillä ja -urilla. Vätsärin erämaa-aluetta koskevasta hoito- ja käyttösuunnitelmasta käy ilmi, että moottorikelkkailun keskittyessä selvästi tietyille väylille, haitat erämaaluonteelle ovat pysyneet vähäisinä. Asiassa ei ole tullut ilmi seikkoja, joiden perusteella voitaisiin todeta, että valittajan lupahakemuksessa tarkoitetusta ajosta olemassa olevaa moottorikelkkauraa pitkin olisi erämaa-alueelle taikka alueen erämaaluonteen säilyttämiselle sellaista haittaa, että lupaa ei sen vuoksi voisi asiaa koskevat oikeusohjeet huomioon ottaen myöntää. Asiassa ei ole myöskään tuotu esille, että valittajan ajosta aiheutuisi poronhoidolle sanottavaa haittaa.

Edellä todettuun nähden ja ottaen huomioon, että valittajan kiinteistölle on merkitty erityinen kalastusnautintaoikeus Surnu- ja Äälisjärville, joille valittajalla on tarve päästä, hallinto-oikeus katsoo, että kuvatuissa oloissa haetun luvan myöntäminen on ollut perusteltua ja valittajalle olisi tullut myöntää lupa noille järville kulkemiseen olemassa olevaa moottorikelkkauraa pitkin kalastusta varten. Koska Metsähallitus ei ole näin tehnyt, on valituksenalainen päätös kumottava ja asia palautettava Metsähallitukselle uudelleen käsiteltäväksi haetun henkilökohtaisen maastoliikenneluvan myöntämiseksi moottorikelkalla ajoon tilalta B Surnu- ja Äälisjärville, rajoittuen kuitenkin valituksessa tarkoitetulle olemassa olevalle moottorikelkkauralle. Asiaa uudelleen käsiteltäessä Metsähallituksen on tarvittaessa pyydettävä valittajalta lisäselvitystä valituksessa tarkoitetun moottorikelkkauran olemassaolosta ja kulkureitistä sekä otettava kantaa luvan voimassaoloon.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Raunio, Renne Pulkkinen ja Anna-Leena Kiviniemi, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Metsähallitus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Metsähallitus on hyväksynyt toiminnassaan noudatettavaksi maastoliikenneperiaatteet, joissa on linjattu kriteerit maastoliikennelupien myöntämiselle valtion maille reittien ja urien ulkopuolelle. Metsähallitus toteuttaa maastoliikennelain tavoitteita ja myöntää maastoliikennelupia teiden ja yleisten merkittyjen moottorikelkkaurien ja -reittien ulkopuolelle ulkopaikkakuntalaisille vain maastoliikenneperiaatteissa mainittuihin tarkoituksiin. Maastoliikenneperiaatteiden mukaan ulkopaikkakuntalaisille ei myönnetä maastoliikennelupia merkittyjen reittien ja urien ulkopuolelle erityisperusteisen kalastusoikeuden nojalla.

Metsähallituksen maastoliikenneperiaatteissa on huomioitu mahdollisuus myöntää maastoliikennelupa myös muissa kuin maastoliikenneperiaatteisiin kirjatuissa perustelluissa tapauksissa. Maastoliikenneperiaatteiden vastaisesti hallinto-oikeus on katsonut erityisperusteisen kalastusoikeuden muodostavan tällaisen perustellun tarpeen. Jos erityisperusteinen kalastusoikeus katsottaisiin maastoliikenneluvan myöntämisen perusteeksi, maastoliikennelupa tulisi yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti myöntää myös muille samalla perusteella. Tämä koskisi huomattavan suurta joukkoa ja merkittävästi lisäisi maastoliikennettä Ylä-Lapin herkällä alueella. Ylä-Lapin valtion vesiin kohdistuu tuhansia erityisperusteisia kalastusoikeuksia, jotka voivat vielä edelleen jakautua. Tämän vuoksi erityisperusteisen kalastusoikeuden ei maastoliikenneperiaatteissa ole voitu katsoa muodostavan perustetta saada maastoliikennelupaa.

Maastoliikennelaissa ei ole säädetty subjektiivista oikeutta saada maastoliikennelupaa tietyin perustein tai tietyissä oloissa. Hakemuksessa esitetyn liikennöinnin vaikutusten arvioinnissa on yhdenvertaisuusperiaatteen vuoksi huomioitava kaikkien potentiaalisten lupaan oikeutettujen tahojen mahdollinen liikennöinti, ei pelkästään hakemuksen mukaisen liikennöinnin aiheuttamat vaikutukset. Hallinto-oikeus on sivuuttanut myös maastoliikennelupaperiaatteet, joiden mukaisella lupakäytännöllä maastoliikenteen haittavaikutuksia muun muassa poroelinkeinolle on saatu lain edellyttämällä tavalla minimoiduksi. Periaatteiden mukaisella lupamenettelyllä moottorikelkkaurat ja niiden käyttö eivät myöskään vaaranna niiden luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelun tasoa, joiden perusteella Vätsärin alue on otettu Natura 2000 -verkostoon.

Hallinto-oikeuden päätös supistaa maastoliikennelupaharkinnan tapauskohtaiseksi hyöty-haitta-intressipunninnaksi, vaikka maastoliikennelupakäytännössä on kysymys myös kokonaisvaltaisesta niin maastoliikennelain kuin erämaalain ja muun lainsäädännön tavoitteiden sekä kansalaisten intressien yhteensovittamisesta. Yksittäistä lupahakemusta ratkaistaessa ei voida huomioida ainoastaan hakemuksessa esitettyä ajoa ja sen maastoliikennelain mukaisuutta.

Hallinto-oikeus on perustanut haitattomuusarvionsa hakijan esittämään näkemykseen haetun liikennöinnin sijoittumisesta olemassa olevalle uralle ja siihen, että hakijan liikennöinti ei aiheuttaisi sanottavaa haittaa poronhoidolle. Päätös ja sen perustelut ovat virheellisiä. Vätsärin erämaassa, kuten laajalti muuallakin Lapin erämaissa, on useita vanhoja keinoja eli polkuja ja muita kulku-uria, joita aiemmin on kuljettu jalan ja talvella hiihtäen sekä poroilla. Nykyisin poromiehet ja paikalliset asukkaat kulkevat näitä keinoja pitkin pääasiassa moottorikelkoilla. Kyseessä ei kuitenkaan ole moottorikelkkaura. Viralliset merkityt reitit ja urat on linjattu ja suunniteltu sellaisiin paikkoihin, joissa häiriö ja haitta on mahdollisimman vähäistä niin ympäristölle, poroelinkeinolle, saamelaiskulttuurille kuin luonnolle.

A on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Metsähallituksen kielteinen päätös on perustuslain vastainen ja asettaa hakijan eriarvoiseen asemaan. Inarin pohjoisosissa on haetun luvan mukaisena ajankohtana 1.2.–20.4. aina vahva lumipeite. Maastoon ei jää minkäänlaisia jälkiä. Kulkeminen tapahtuu pitkin olemassa olevaa reittiä, joka on ikimuistoinen kulkureitti Surnujärvelle. Samaa kulkureittiä käyttävät kaikki paikkakuntalaiset sekä poromiehet ja rajamiehet työmatkoillaan.

Maastoliikennelaki ei ole esteenä luvan myöntämiselle. Kielteinen päätös perustuu Metsähallituksen näkemykseen, jonka mukaan se voi lähtökohtaisesti maanomistajana omalla tulkinnallaan päättää luvan myöntämisestä tai myöntämättä jättämisestä.

Metsähallitus on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Maastoliikennelain 4 § velvoittaa Metsähallituksen määrittelemään periaatteet, joiden mukaan se myöntää kansalaisille lupia liikkua moottoriajoneuvolla maastossa. Maastoliikenneperiaatteiden avulla varmistetaan, että ketään luvan hakijaa ei aseteta eriarvoiseen asemaan. Maastoliikenne aiheuttaa muitakin vaikutuksia kuin lumessa näkyviä jälkiä, sillä liikkuminen itsessään sekä melu aiheuttavat häiriötä. Paikalliset paliskunnat ovat toistuvasti tuoneet esille maastoliikenteen haittavaikutukset poronhoidolle ja vaatineet Metsähallitusta rajoittamaan maastoliikennettä.

Metsähallituksen vastaselitys on lähetetty tiedoksi A:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Metsähallituksen 30.1.2018 antama päätös, jolla A:n hakemus on hylätty, saatetaan voimaan.

Perustelut

Sovelletut oikeusohjeet

Maastoliikennelain 4 §:n 1 momentin mukaan moottorikäyttöisellä ajoneuvolla ei saa liikkua eikä sitä saa pysäyttää tai pysäköidä maastossa maa-alueella ilman maan omistajan tai haltijan lupaa.

Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan lupaa ei kuitenkaan tarvita poronhoitoon kuuluviin töihin poronhoitolaissa (848/90) tarkoitetulla poronhoitoalueella ja sen välittömässä läheisyydessä lumipeitteen aikana eikä liikkumiseen näihin töihin kuuluvissa välttämättömissä tehtävissä lumettomassa maastossa.

Metsähallituksesta annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaan Metsähallitus hoitaa ja käyttää sen hallinnassa julkisten hallintotehtävien hoitamista varten olevaa maa- ja vesiomaisuutta. Julkisten hallintotehtävien hoitoon tarkoitetulla valtion maa- ja vesiomaisuudella ei ole tuottovaatimusta.

Pykälän 2 momentin 4 kohdan mukaan Metsähallitus hoitaa sille säädetyt julkiset hallintotehtävät, joita ovat:

erämaalaissa (62/1991), kalastuslaissa (379/2015), kolttalaissa (253/1995), maastoliikennelaissa (1710/1995), metsästyslaissa (615/1993), vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetussa laissa (1299/2004), pelastuslaissa (379/2011), poronhoitolaissa (848/1990), porotalouden ja luontaiselinkeinojen rakennetuista annetussa laissa (986/2011) ja ulkoilulaissa (606/1973) säädetyt tehtävät.

Lain 6 §:n 2 momentin mukaan Metsähallituksen hallinnassa olevien luonnonvarojen hoito, käyttö ja suojelu on sovitettava yhteen saamelaiskäräjistä annetussa laissa (974/1995) tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten kulttuurin harjoittamisen edellytykset turvataan, sekä poronhoitolaissa tarkoitetulla poronhoitoalueella siten, että poronhoitolaissa säädetyt velvoitteet täytetään.

Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä.

Pykälän 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Muilta osin sovelletut oikeusohjeet ilmenevät edeltä hallinto-oikeuden päätöksestä.

Asiassa saatu selvitys

Metsähallitus on päätöksellään hylännyt A:n hakemuksen maastoliikennelain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun maastoliikenneluvan saamiseksi talviaikaiseen (1.2.–20.4.) liikkumiseen moottorikelkalla Vätsärin erämaa-alueella sijaitsevaa ajouraa pitkin. Lupaa on haettu A:n omistamaan kiinteistöön kuuluvan erityisperusteisen kalastusoikeuden käytön edellyttämään liikkumiseen.

Metsähallitus noudattaa maastoliikennelupakäytännössään 13.8.2014 hyväksyttyjä maastoliikenneperiaatteita (MH4316/2014). Ohjeessa kuvataan ne periaatteet, joilla myönnetään maastoliikennelupia reittien ja urien ulkopuolelle Metsähallituksen alueilla. Maastoliikennelain mukaisilla moottorikelkkailureiteillä ajamiseen ei tarvita erillistä lupaa. Metsähallituksen moottorikelkkaurilla ajaminen on sallittua uraluvalla. Reiteiltä ja urilta poikkeaminen sallitaan vain erityisperusteella. Luvan perusteena lumipeitteisen ajan maastoliikenteessä voi olla se, että hakija on kalastuslain tarkoittama kalastusoikeuden haltija (kiinteistön omistaja, joka on vesialueen omistaja tai vesialueen osakas). Erityisperusteisen kalastusoikeuden harjoittamiseen ei kuitenkaan kuulu oikeutta moottoriajoneuvon käyttöön. Lisäksi ohjeessa viitataan tasapuolisen kohtelun ja yhdenvertaisen menettelyn vaatimuksiin lupaharkinnassa.

Maastoliikennelupakäytännössä on vakiintuneesti asetettu erityisasemaan Utsjoen, Enontekiön ja Inarin kunnan vakituiset asukkaat, joille myönnetään maksutta talviaikainen maastoliikennelupa. Käytäntö perustuu aiempaa maastoliikennelakia (670/1991) säädettäessä annettuun eduskunnan vastaukseen, jossa oli todettu seuraavaa: "Eduskunta edellyttää, että hallitus huolehtii siitä, että metsähallitus tai muu valtion viranomainen myöntää Utsjoen, Enontekiön ja Inarin kunnissa pysyvästi asuville pitkäaikaisia alueellisia lupia moottorikelkan käyttöön valtion mailla edellyttäen, että luvista ei aiheudu nyt hyväksytyn maastoliikennelain 5 §:ssä tarkoitettua vahinkoa". Viittaus 5 §:ään koski vahinkoa luontaiselinkeinoille, luonnolle ja muulle ympäristölle. A ei asu vakituisesti Inarin kunnassa, mutta hän omistaa kunnassa kiinteää omaisuutta.

Vätsärin erämaassa ei ole maastoliikennelain mukaisia moottorikelkkailureittejä. Metsähallitus on erämaan talviaikaisen maastoliikenteen ohjaamiseksi merkinnyt moottorikelkkauria. Moottorikelkkailusta syntyy uria, melua ja häiriövaikutuksia, joista aiheutuu haittaa muun muassa poroille ja poronhoidolle sekä linnuille ja muille eläimille. Metsähallituksen mukaan merkityt urat on suunniteltu ja linjattu siten, että niistä poronhoidolle, saamelaiskulttuurille, ympäristölle ja luonnolle aiheutuva haitta on mahdollisimman vähäistä. A:n hakemuksen kohteena oleva ajoura ei ole merkitty moottorikelkkaura.

Kiinteistöön voi kuulua erityisenä etuutena oikeus kalastaa toisen rekisteriyksikön alueella. Tällaisia etuuksia kohdistuu Metsähallituksen esittämän selvityksen mukaan kaikkiin Ylä-Lapin tärkeimpiin vesialueisiin. Erityisperusteiset kalastusoikeudet, joita on alun perin vahvistettu noin kuudellesadalle talolle, jakaantuvat tuhansiin kalastuspaikoittain muodostettuihin erityisiin etuuksiin ja edelleen kymmeniin tuhansiin osuuksiin. A:n kiinteistöön kuuluu osuus kuuteen eri yhteiseen erityiseen etuuteen. A on hakenut lupaa liikkua kiinteistöltään kahdelle nautintajärvelle.

Kysymyksenasettelu

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Metsähallituksen valituksen johdosta ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut kumota lainvastaisena Metsähallituksen päätöksen ja palauttaa asian sille uudelleen käsiteltäväksi haetun henkilökohtaisen maastoliikenneluvan myöntämiseksi.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Moottorikäyttöisellä ajoneuvolla liikkuminen maastossa edellyttää maastoliikennelain 4 §:n 1 momentin mukaisesti maanomistajan lupaa. Lupien myöntämisestä valtion omistamille alueille vastaa Metsähallitus, jonka tehtäviin maastoliikennelupien myöntäminen Metsähallituksesta annetun lain 5 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan kuuluu. Kun luvan myöntämisen edellytyksistä tai lupaharkinnasta ei ole laissa tarkemmin säädetty, Metsähallitus voi maanomistajan asemassa lähtökohtaisesti omalla harkinnallaan päättää luvan myöntämisestä tai myöntämättä jättämisestä.

Metsähallituksen harkintavaltaa maanomistajana rajoittaa kuitenkin maastoliikennelupien myöntämisen kuuluminen sen julkisiin hallintotehtäviin. Maastoliikennelupia myöntäessään Metsähallitus käyttää julkista valtaa ja maastoliikennelupapäätös on hallintopäätös. Näin ollen Metsähallituksen tulee lupaharkinnassaan varmistua siitä, että luvanhakijoita kohdellaan perustuslain 6 §:n edellyttämällä tavalla yhdenvertaisesti sekä hallintolain 6 §:n hallinnon oikeusperiaatteet ja erityisesti tasapuolisen kohtelun vaatimus huomioon ottaen. Metsähallituksen tulee harkinnassaan ottaa huomioon myös muut lainsäädännön asettamat reunaehdot. Näitä ovat muun ohella maastoliikennelain tavoite ehkäistä luonnolle ja luontaiselinkeinoille aiheutuvia haittoja, erämaalain tarkoituksena oleva alueen erämaaluonteen säilyttäminen ja saamelaiskulttuurin ja luontaiselinkeinojen turvaaminen sekä Metsähallituksesta annetun lain mukainen velvoite sovittaa yhteen Metsähallituksen hallinnassa olevien luonnonvarojen hoito ja poronhoidon ja saamelaiskulttuurin harjoittamisen edellytykset.

Metsähallituksen tulee maastoliikennelupia myöntäessään huolehtia sekä maastoliikenteestä aiheutuvien haittojen ehkäisystä että luvanhakijoiden tasapuolisesta kohtelusta. Vaikka Metsähallituksen hyväksymät maastoliikenneperiaatteet eivät ole oikeudellisesti sitovia, Metsähallitus voi yksittäisen luvan myöntämisen edellytyksiä koskevassa harkinnassaan luvanhakijoiden yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi tukeutua maastoliikenneperiaatteista ilmeneviin linjauksiin.

Yhdenvertaisuusperiaate ja tasapuolisen kohtelun vaatimus edellyttävät, että Metsähallitus kohtelee samassa asemassa olevia luvan hakijoita samalla tavoin. Lupaharkinnassa noudatettavilla linjauksilla ja niiden muutoksilla on vaikutuksia paitsi yksittäiseen hakijaan myös muihin samassa asemassa oleviin luvanhakijoihin. Nämä kerrannaisvaikutukset tulee ottaa yksittäistä lupaa koskevassa harkinnassa huomioon, sillä Metsähallituksen tulee varmistua, että muutokset lupaharkinnassa noudatettavissa yleisissä linjauksissa eivät johda lupien määrän ja haitallisten vaikutusten lisääntymisen myötä ristiriitaan lainsäädännössä asetettujen tavoitteiden kanssa.

Maastoliikenneperiaatteiden mukaan lumipeitteisen ajan maastoliikenteessä luvan perusteena voi olla kalastusoikeus, mutta erityisperusteisen kalastusoikeuden harjoittamiseen ei kuulu oikeutta moottoriajoneuvon käyttöön. Metsähallituksen esittämän selvityksen mukaan maastoliikennelupien myöntäminen erityisperusteisen kalastusoikeuden harjoittamiseen johtaisi maastoliikennelupien määrän merkittävään kasvuun.

A on hakenut maastoliikennelain mukaista lupaa liikkumiseen erityisperusteisen kalastusoikeuden harjoittamista varten. Vaikka talviaikainen liikkuminen moottorikelkalla ei kuluta maastoa, siitä aiheutuu maastoliikennelain 1 §:ssä tarkoitettuja haittoja. Moottorikelkan liike, melu ja siitä jäävät urat häiritsevät eläinten pesintää ja ruokailua sekä porojen liikkumista ja poronhoitoa. Liikenteen ja siitä aiheutuvien haittojen määrä lisääntyy lupien määrän kasvaessa.

Korkein hallinto-oikeus on aiemmassa päätöksessään KHO 2014:72 katsonut, että kunnassa vakituisesti asuvat voidaan maastoliikennelain mukaisessa lupaharkinnassa asettaa eri asemaan kuin siellä kiinteää omaisuutta omistavat. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kunnassa vakituisesti asuvien erityisasema perustuu yhtäältä aiemman maastoliikennelain säätämisen yhteydessä kunnan vakituisten asukkaiden erityisasemasta lausuttuun ja toisaalta lainsäädännöstä ilmenevään tarpeeseen rajoittaa maastoliikenteen määrää siitä ympäristölle, luonnolle, poronhoidolle ja saamelaiskulttuurin harjoittamiselle aiheutuvien haittojen vuoksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Metsähallituksen päätös hylätä A:n hakemus kiinteistöön kuuluvan erityisperusteisen kalastusoikeuden käytön edellyttämään liikkumiseen moottorikelkalla vapaa-ajan kalastusta varten ei ole yhdenvertaisuusperiaatteen tai tasapuolisen kohtelun vaatimuksen tai muidenkaan hallinnon oikeusperiaatteiden vastainen. Näin ollen Metsähallitus on voinut hylätä A:n hakemuksen, eikä hallinto-oikeuden olisi tullut kumota Metsähallituksen päätöstä A:n oikaisuvaatimuksen hylkäämisestä lainvastaisena.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Metsähallituksen päätös luvan epäämisestä on saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Eija Siitari, Taina Pyysaari, Robert Utter ja Veronica Storträsk. Asian esittelijä Laura Leino.