KHO:2021:78

Yhtiö oli hakenut alkoholijuomien anniskelulupaa myydäkseen asiakkailleen alkoholijuomia nautittavaksi parturi-kampaamopalveluiden yhteydessä. Aluehallintovirasto oli hylännyt hakemuksen sillä perusteella, ettei yhtiö ollut alkoholilain 18 §:ssä tarkoitetulla tavalla ravitsemistoimintaa harjoittava toimija. Hallinto-oikeus oli valituksenalaisella päätöksellään kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asiassa oli aluehallintoviraston valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, tarkoittiko alkoholilain 18 §:ssä asetettu edellytys anniskeluluvan myöntämisestä ravitsemistoiminnan harjoittajalle sitä, että luvanhakijan oli osoitettava liikehuoneistonsa olevan elintarvikelaissa säädetyllä tavalla ilmoitettu elintarvikehuoneisto ja sen täyttävän elintarvikehuoneistoa koskevat vaatimukset.

Alkoholilakiin ei sisälly vanhaa alkoholilakia (1143/1994) vastaavaa säännöstä siitä, että anniskelupaikan tuli soveltua ravitsemisliikekäyttöön ja että anniskelupaikan tiloineen tuli täyttää ne vaatimukset, jotka niiden käytölle ravitsemisliiketarkoitukseen oli lainsäädännössä asetettu. Toisin kuin vanhan alkoholilain nojalla nykyisen alkoholilain 18 §:n perusteella lupaviranomaisen ei hallituksen esityksessä (HE 100/2017 vp) lausutun mukaan anniskeluluvan myöntämisedellytysten täyttymistä arvioidessaan yleisesti edellytetty tutkivan seikkoja, jotka koskivat vanhassa alkoholilaissa tarkoitettujen muun lainsäädännön vaatimusten täyttymistä.

Anniskeluluvan myöntämisen edellytyksiä koskevassa alkoholilain 18 §:n 1 momentissa viitatun majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain ja sen 1 §:n 2 momentin 2 kohdan perusteella anniskeluluvan edellytykseksi ei voitu katsoa asetetun sitä, että elintarvikehuoneistosta olisi tehty elintarvikelain 13 §:ssä tarkoitettu ilmoitus tai että olisi esitetty selvitys elintarvikehuoneistoa koskevien vaatimusten täyttymisestä.

Arvioitaessa anniskeluluvan myöntämisedellytysten täyttymistä oli otettava huomioon, että lupaedellytysten tulee käydä ilmi laista, sekä vanhan ja nykyisen alkoholilain mukaisen lupaharkinnan eroavuudesta lausuttu. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei alkoholilain 18 §:ää ollut tarkoitettu tulkittavan tavanomaisesta poikkeavan anniskeluluvan hakijankaan kohdalla siten, että harkitessaan anniskeluluvan myöntämisedellytysten täyttymistä aluehallintovirasto voisi edellyttää hakijan esittävän selvityksen elintarvikehuoneistoa koskevan ilmoituksen tekemisestä ja siitä, että tila täytti elintarvikehuoneistolle asetetut vaatimukset.

Korkein hallinto-oikeus ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Alkoholilaki 2 § 2 momentti, 3 § 1 momentti 12 kohta ja 2 momentti, 5 § 1 momentti, 8 § sekä 18 § 1 momentti

Valtioneuvoston asetus alkoholilain täytäntöönpanosta 1 ja 8 §

Laki majoitus- ja ravitsemistoiminnasta 1 § 1 momentti ja 2 momentti 2, 4 ja 6 kohta sekä 6 momentti

Elintarvikelaki (23/2006) 6 § 18 kohta, 10 § ja 13 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus, 10.11.2020, 20/0208/1

Asian aikaisempi käsittely

Lounais-Suomen aluehallintovirasto on 4.12.2019 tekemällään päätöksellä hylännyt alkoholijuomien anniskelulupaa koskevan A Oy:n hakemuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Lounais Suomen aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian Lounais Suomen aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on selostettuaan alkoholilain 3 §:n 1 momentin 12 kohdan ja 2 momentin, 5 §:n 1 momentin, 18 §:n 1 momentin, majoitus- ja ravitsemis-toiminnasta annetun lain 1 §:n 1 momentin ja 2 momentin 2 ja 6 kohdan sekä 2 §:n 4 kohdan, elintarvikelain 6 §:n 1 momentin 18 kohdan ja hallintolain 6 §:n säännökset sekä majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain esitöissä (HE 138/2004 vp) lausuttua perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

A Oy:n hakemus

A Oy on 18.10.2019 hakenut Lounais-Suomen aluehallintovirastolta toistaiseksi voimassa olevaa alkoholijuomien anniskelulupaa A-nimiseen liikepaikkaan. Hakemuksen liitteenä olevassa omavalvontasuunnitelmassa liikepaikkaa ja toimintaa on kuvattu seuraavasti: ”Vuokrahuoneisto kerrostalon katutasossa kahdessa kerroksessa 107 neliömetriä. Parturi kampaamo anniskeluoikeuksilla. Palveluiden lomassa mahdollisuus myydä asiakkaille alkoholipitoisia juomia, joita he voivat nauttia palvelun aikana. Alkoholijuoma lisäpalveluna nykyisille asiakkaille.”

Aluehallintoviraston vastinepyynnön johdosta antamassaan lausumassa A Oy on muun ohella vielä todennut, ettei anniskeluluvan saamisen edellytyksenä alkoholilaissa ole, että yrityksen päätoimialaksi tulisi olla rekisteröitynä majoitus- ja ravitsemistoiminta. Edellytyksenä luvan saamiselle on, että yhtiö harjoittaa ravitsemistoimintaa. Anniskeluluvan saatuaan A Oy:stä tulee automaattisesti ravitsemistoimintaa harjoittava toimija, joka näin ollen täyttää alkoholilain 18 §:ssä säädetyt edellytykset. Lausumassa on edelleen todettu, että yhtiön päätoimiala on parturi-kampaamo, eikä tarkoituksena ole perustaa juottolaa. Tarjoilu hoidetaan tyylikkäästi lisäpalveluna asiakkaille, eikä alkoholit ole näkyvillä. Suomessa on ainakin jo kolme parturi-kampaamoa, joille on myönnetty anniskelulupa ja jokaisella näistä on rekisteröity päätoimialaksi parturi-kampaamo.

Lounais-Suomen aluehallintoviraston päätös ja lausunto

Aluehallintovirasto on 4.12.2019 valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A Oy:n hakemuksen. Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että saadut selvitykset huomioon ottaen A Oy ei ole alkoholilain 18 §:ssä tarkoitetulla tavalla ravitsemistoimintaa harjoittava toimija. Päätöksen perusteluissa on viitattu majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain määritelmiin ravitsemistoiminnasta, ravitsemisliikkeestä ja ravitsemistoiminnan harjoittajasta. Hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa aluehallintovirasto on uudistanut valituksenalaisessa päätöksessä esitetyt perustelut.

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston lausunto

Hallinto-oikeus on alkoholilain 60 §:n 3 momentin 3 kohtaan viitaten pyytänyt Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolta lausuntoa asiassa siltä osin kuin valituksessa on esitetty, että parturi-kampaamoille ja kauneusalan yrityksille on myönnetty eräiden muiden aluehallintovirastojen toimialueilla nyt käsillä olevan kaltaisessa tilanteessa anniskelulupa. Lisäksi Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastoa on pyydetty toimittamaan hallinto oikeudelle viraston aluehallintovirastoille mahdollisesti antama anniskelulupamenettelyjä koskeva ohje.

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston lausunnossa on muun ohella todettu, että nyt kysymyksessä oleva Lounais-Suomen aluehallintoviraston päätös ja sen perustelu poikkeaa Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston sekä alkoholihallinnon yhteistyöryhmän enemmistön että muiden aluehallintovirastojen omaksumasta anniskelulupien lupamenettelystä parturi-kampaamoille ja kauneusalan yrittäjille. Lausunnosta ilmenee, että Etelä-Suomen aluehallintovirasto, Itä-Suomen aluehallintovirasto, Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto ja Pohjois-Suomen aluehallintovirasto ovat myöntäneet anniskelulupia parturi-kampaamoille ja kauneusalan yrityksille yhteensä 20 kappaletta, joista uuden alkoholilain aikana tulleita lupahakemuksia on ollut 18. Kyseiset aluehallintovirastot ovat hyväksyneet kaikki lupahakemukset. Lapin aluehallintovirastossa ei ole tullut vireille nyt kysymyksessä olevan kaltaisia lupahakemuksia. Lounais-Suomen aluehallintovirasto ei ole myöntänyt yhtään anniskelulupaa parturi kampaamoille ja kauneusalan yrittäjille ja sille on tullut vireille kaksi tällaista lupahakemusta uuden alkoholilain aikana.

Lounais-Suomen aluehallintoviraston lausunto Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston lausunnon johdosta

Aluehallintovirasto on muun ohella todennut, että Alkoholihallinnon lupaprosessit 1.3.2018 jälkeen -ohjeessa on alkoholilain 18 §:n osalta lupakohtaisten edellytysten arvioinnin ohjeena annettu, että luvanhakijan on oltava ”ammattimaisesti ravitsemistoimintaa harjoittava toimija”. A Oy:n anniskelulupahakemusasian käsittelyn yhteydessä saatujen selvitysten perusteella aluehallintovirasto on tehnyt arvion, ettei A Oy ole alkoholilaissa tarkoitetulla tavalla ammattimaisesti ravitsemistoimintaa harjoittava toimija.

Oikeudellinen arviointi

Aluehallintovirasto on hylännyt A Oy:n anniskelulupahakemuksen sillä perusteella, ettei hakija ole alkoholilain 18 §:ssä tarkoitetulla tavalla ravitsemistoimintaa harjoittava toimija. Asiassa on siten hallinto-oikeudessa arvioitava, onko A Oy:n anniskelulupahakemuksessa kuvatussa toiminnassa, jossa yhtiö myy alkoholijuomia asiakkailleen parturi kampaamopalveluiden yhteydessä liikehuoneistossaan nautittavaksi, kysymyksessä majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetussa laissa tarkoitettu ravitsemistoiminta.

Hallinto-oikeus toteaa ensinnäkin, että alkoholilaissa alkoholijuoman anniskelulla tarkoitetaan muun muassa alkoholijuoman myyntiä nautittavaksi myyjän hallitsemissa tiloissa. Alkoholilain myyntiä koskevia säännöksiä sovelletaan myös elinkeinotoiminnassa tapahtuvaan alkoholipitoisen aineen vastiketta vastaan tapahtuvaan ja muun palvelun yhteydessä markkinoituun alkoholipitoisen aineen luovuttamiseen. A Oy:n anniskelulupahakemuksessa tarkoitetussa toiminnassa, jossa se myy alkoholijuomia asiakkailleen parturi-kampaamopalveluiden yhteydessä liikehuoneistossaan nautittavaksi, on kysymys alkoholilain tarkoittamasta alkoholijuomien anniskelusta. Tällaista toimintaa ei alkoholilain 5 §:n mukaan saa harjoittaa ilman lupaa.

Alkoholilain 18 §:n 1 momentin mukaan alkoholijuomien anniskelulupa koskee anniskelupaikan anniskelualuetta ja se myönnetään majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetussa laissa tarkoitettua ravitsemistoimintaa harjoittavalle hakijalle, jos hyväksyttävä anniskelualue on kooltaan ja rakenteiltaan sellainen, että se on viranomaisten ja luvanhaltijan valvottavissa ja hakija on laatinut 56 §:ssä tarkoitetun omavalvontasuunnitelman.

Majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain 1 §:n 2 momentin 2 kohdan määritelmäsäännöksen mukaan kyseisessä laissa ravitsemistoiminnalla tarkoitetaan ammattimaisesti tapahtuvaa ruoan tai juoman tarjoamista yleisölle elintarvikelaissa tarkoitetussa elintarvikehuoneistossa nautittavaksi. Lain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 138/2004 vp) on toiminnan harjoittamisen ammattimaisuuden arvioinnissa todettu olevan olennaista, että toiminnalla tähdätään taloudelliseen tulokseen. Hallinto-oikeus katsoo, että A Oy:n anniskelulupahakemuksessa kuvattu toiminta, jossa parturi-kampaamo myy asiakkailleen alkoholijuomia parturi-kampaamon palveluiden yhteydessä nautittaviksi, tähtää taloudellisen tuloksen saavuttamiseen. Alkoholijuomien anniskelu on tällöin katsottava osaksi elinkeinotoiminnan harjoittamista ja toiminta on majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain määritelmäsäännöksessä tarkoitetuin tavoin ammattimaista.

Majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain 1 §:n 2 momentin 2 kohdan määritelmäsäännöksen tarkoittaman ravitsemistoiminnan edellytyksenä on edellä todetun lisäksi, että toiminnassa on kysymys ruuan tai juoman tarjoamista yleisölle elintarvikelaissa tarkoitetussa elintarvikehuoneistossa nautittavaksi. Elintarvikelain 6 §:n 18 kohdan mukaan elintarvikehuoneistolla tarkoitetaan muun muassa mitä tahansa huoneistoa tai sen osaa, jossa myytäväksi tai muuten luovutettavaksi tarkoitettuja elintarvikkeita valmistetaan, säilytetään, kuljetetaan, pidetään kaupan, tarjoillaan tai muutoin käsitellään, ei kuitenkaan alkutuotantopaikkaa. A Oy:n parturi kampaamon liikehuoneisto on siten elintarvikelaissa tarkoitettu elintarvikehuoneisto, kun siellä yhtiön anniskelulupahakemuksessa esitetyin tavoin pidetään kaupan, tarjoillaan tai muutoin käsitellään myytäväksi tai muuten luovutettavaksi tarkoitettuja alkoholijuomia. A Oy:n anniskelulupahakemuksessa kuvatussa toiminnassa on niin ikään kysymys majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain määritelmäsäännöksen mukaisesti juoman tarjoamisesta yleisölle nautittavaksi.

Majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain 2 §:n 4 kohdan mukaan kyseisen lain soveltamisalan ulkopuolelle on jätetty elintarvikkeiden tai alkoholittomien juomien tarjoaminen asiakkaalle, jos se on vähäistä toiminnanharjoittajan samassa liikehuoneistossa harjoittamaan muuhun elinkeinotoimintaan verrattuna. Hallinto-oikeus toteaa, että majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain soveltamisalan ulkopuolelle ei kuitenkaan ole jätetty alkoholijuomien tarjoamista asiakkaalle, vaikka se olisi vähäistä toiminnanharjoittajan samassa liikehuoneistossa harjoittamaan muuhun elinkeinotoimintaan verrattuna.

Hallinto-oikeus katsoo edellä todetun perusteella, että A Oy:n anniskelulupahakemuksessa kuvatussa alkoholijuomien anniskelussa on kysymys majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain mukaisesta ravitsemistoiminnasta. A Oy on siten alkoholilain 18 §:n tarkoittama ravitsemistoimintaa harjoittava anniskeluluvan hakija. Asiassa saadun selvityksen perusteella muiden aluehallintovirastojen toimialueilla sijaitseville parturi-kampaamoille ja hyvinvointialan yrityksille on lisäksi poikkeuksetta myönnetty niiden hakema anniskelulupa, joten niiden osalta alkoholijuomien anniskelutoiminta on katsottu majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain tarkoittamaksi ravitsemistoiminnan harjoittamiseksi. A Oy:tä ei tule asettaa niihin nähden eriarvoiseen asemaan.

Edellä todetun vuoksi Lounais-Suomen aluehallintovirasto ei ole voinut sen päätöksestä ilmenevin perustein hylätä A Oy:n anniskelulupahakemusta. Aluehallintoviraston päätös on siten kumottava ja asia palautettava aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Alkoholilaki 3 § 1 momentti 12 kohta, 5 § 1 momentti ja 18 §

Laki majoitus- ja ravitsemistoiminnasta 1 § 1 momentti sekä 2 momentti 2 ja 6 kohdat

Elintarvikelaki 6 § 18 kohta

Hallintolaki 6 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla Partanen, Hannamaija Falk ja Sami Kouki, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lounais-Suomen aluehallintovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto oikeuden päätöksestä ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston päätös pysytetään.

Aluehallintovirasto on viitannut päätöksessään ja hallinto-oikeudessa lausumaansa ja lisäksi esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

A Oy ei harjoita suunnitellussa liikepaikassa ravitsemistoimintaa alkoholilain 18 §:ssä edellytetyllä tavalla siten kuin ravitsemistoiminnan harjoittaminen määritellään majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetussa laissa. A Oy:n liiketoiminnan ammattimaisuutta aluehallintovirasto ei ole kyseenalaistanut.

A Oy ei ole selvittänyt, miten yhtiö täyttää majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetussa laissa tarkoitettua ravitsemistoiminnan harjoittajaa koskevan edellytyksen, jonka täyttymistä hakijalta edellytetään alkoholilaissa. Aluehallintovirasto on yhtiölle osoittamassaan vastinepyynnössä tuonut esiin muun ohella majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetussa laissa asetetun ravitsemistoiminnan harjoittajaa koskevan edellytyksen toimia elintarvikelaissa tarkoitetussa elintarvikehuoneistossa.

Majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annettu laki edellyttää ruoan ja juoman tarjoamista yleisölle nautittavaksi elintarvikelaissa tarkoitetussa huoneistossa. Elintarvikelain säännösten tarkoituksen perusteella tämä edellyttää liikehuoneiston olevan elintarvikelaissa säädetyllä tavalla ilmoitettu elintarvikehuoneisto. Tällöin kyseessä on ammattimainen ravitsemistoiminta. Kansallisen lainsäädännön lisäksi elintarvikehuoneistojen rakenteellisista ja toiminnallisista vaatimuksista on säädetty Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 852/2004 elintarvikehygieniasta. Kun alkoholijuomat ovat elintarvikkeita, elintarvikelain säännösten asettamien vaatimusten täyttyminen elintarvikehuoneistoa koskevalta osalta on keskeistä anniskeluluvan myöntämisedellytysten kannalta.

Hallinto-oikeus ei ole arvioinut kaikkien elintarvikehuoneistoa koskevien vaatimusten täyttymistä A Oy:n liikehuoneiston osalta. Yhtiö ei ole tuonut esiin, että se olisi tehnyt elintarvikelain 13 §:n mukaisen ilmoituksen elintarvikehuoneistosta. Ilmoitusta ei tarvitse tehdä silloin, kun toimintaan liittyvät riskit ovat elintarviketurvallisuuden kannalta vähäisiä ja elintarvikealan toiminta tapahtuu samassa huoneistossa kuin toimijan harjoittama muu elinkeinotoiminta. Tarkempia säännöksiä ilmoituksen tekemisestä annetaan valtioneuvoston asetuksella. Elintarvikelain nojalla annetuissa valtioneuvoston asetuksissa ei ole todettu, että alkoholijuomien anniskelutoiminta tai alkoholijuomat olisi määritelty elintarvikeriskiltään vähäisiksi.

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto on hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen ohjannut uudelleen aluehallintovirastojen alkoholihallintoa elintarvikehuoneistoa koskevan kysymyksen osalta. Se on todennut olleensa yhteydessä Ruokavirastoon liittyen kuntien erilaisiin kantoihin elintarvikehuoneistoilmoituksen tarpeellisuudesta kampaamojen kuohuviinitarjoilujen kohdalla. Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto on todennut, että Ruokaviraston arvion mukaan kuohuviinitarjoilu kampaamossa rinnastuu elintarvikehygienian osalta kampaamon kahvitarjoiluun, josta ei Ruokaviraston ohjeen mukaan tarvitse tehdä elintarvikehuoneistoilmoitusta. Ruokaviraston ohjeessa ei mainita alkoholijuomia. Alkoholijuoman rinnastaminen vähäiseen kahvitarjoiluun on oudoksuttavaa.

Anniskelulupaa myönnettäessä anniskeltavien alkoholijuomien määrää tai laatua taikka anniskeluaikaa ei rajoiteta sen mukaan, millainen toimija anniskeluluvanhakija on. Alkoholijuomien lajivalikoima ja anniskeltavien alkoholijuomien määrä eivät ole lupaedellytyksiä, joten niiden muuttuminen ei velvoita luvanhaltijaa ilmoittamaan lupaviranomaiselle asiasta.

Lounais-Suomen aluehallintovirasto ei tutki lupakäsittelyn yhteydessä yleisesti muun lainsäädännön mukaisia vaatimuksia eri tilojen käytölle. A Oy:n hakemuksen kaltaisissa tilanteissa, joissa hakemuksesta ei käy ilmi ravitsemistoiminnan harjoittajaa koskevan alkoholilain 18 §:n edellytyksen täyttyminen, aluehallintovirasto pyrkii selvittämään luvan myöntämisen edellytysten täyttymisen tältäkin osin ja pyytää hakijaa esittämään tarvittavaa selvitystä.

Ravitsemisliiketoiminnan ja alkoholielinkeinon välitön liityntä ilmenee majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain ja tartuntatautilain väliaikaisesta muuttamisesta annetuista laeista (153/2020, 400/2020 ja 727/2020) ja niiden nojalla annetuista asetuksista. Väliaikaisia muutoksia koskevien lakien esitöissä ei ole tuotu esiin sellaista, joka tukisi hallinto oikeuden tulkintaa liikehuoneiston muuttumisesta elintarvikehuoneistoksi ja liikehuoneiston toiminnanharjoittajan muuttumisesta ravitsemistoiminnan harjoittajaksi pelkästään anniskeluluvan saamisella.

Aluehallintovirasto ei ole saanut A Oy:ltä selvitystä siitä, miten parturi kampaamon tilat täyttävät ravitsemisliikkeille muutoin asetetut rakenteelliset ja toiminnalliset edellytykset, mukaan lukien elintarvikehuoneistoa koskevat vaatimukset. Ammattimaista liiketoimintaa harjoittavat olisivat hallinto-oikeuden päätöksen perusteella ravitsemistoiminnan harjoittajia anniskeluluvan saamisen jälkeen ilman selvitystä liikepaikan soveltumisesta elintarvikehuoneistoksi ja ravitsemisliikkeeksi ja ilman velvoitetta täyttää muita elintarvikehuoneistoon ja ravitsemisliikkeeseen liittyviä säännöksiä. Elintarvikelain mukainen ilmoitus on oltava tehtynä ennen kuin tilan voidaan katsoa oleva majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetussa laissa tarkoitettu elintarvikehuoneisto ja siten ravitsemisliike ja siinä toimivan ammattimaista liiketoimintaa harjoittava ravitsemistoiminnan harjoittaja.

Aluehallintovirasto ei ole asettanut A Oy:tä eriarvoiseen asemaan muihin parturi-kampaamoihin ja hyvinvointialan yrityksiin nähden. Mikäli muut aluehallintovirastot olisivat myöntäneet parturi-kampaamoille anniskelulupia selvittämättä alkoholilain 18 §:ssä säädetyn ravitsemistoimintaa koskevan edellytyksen täyttymistä, laiminlyönti ei toisi yhdenvertaisuusperiaatteenkaan perusteella muulle hakijalle oikeutta saada anniskelulupa mainittua edellytystä täyttämättä.

A Oy on antanut selityksen, jossa se on lausunut muun ohella seuraavaa:

A Oy on toimittanut anniskelulupaa hakiessaan Lounais-Suomen aluehallintovirastolle kaikki tarvittavat ja pyydetyt selvitykset. Lounais Suomen aluehallintoviraston päätös on ristiriidassa muiden aluehallintovirastojen päätöksiin nähden. Linjauksen tulisi olla sama kaikkialla Suomessa.

Lounais-Suomen aluehallintovirasto on antanut vastaselityksen.

A Oy on antanut vastaselityksen johdosta lisäselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Lounais-Suomen aluehallintovirastolle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Kysymyksenasettelu

Asiassa on Lounais-Suomen aluehallintoviraston valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, tarkoittaako alkoholilain 18 §:ssä asetettu edellytys anniskeluluvan myöntämisestä ravitsemistoiminnan harjoittajalle sitä, että luvanhakijan on osoitettava liikehuoneistonsa olevan elintarvikelaissa säädetyllä tavalla ilmoitettu elintarvikehuoneisto ja sen täyttävän elintarvikehuoneistoa koskevat vaatimukset.

2. Sovellettavat oikeusohjeet ja muu asiaa koskeva aineisto

2.1 Alkoholilaki

Alkoholilain 2 §:n 2 momentin mukaan alkoholipitoisiin aineisiin, jotka ovat elintarvikkeita, sovelletaan elintarvikelakia (23/2006) siltä osin kuin alkoholilaissa ei toisin säädetä.

Alkoholilain 3 §:n 1 momentin 12 kohdan mukaan alkoholilaissa alkoholijuoman anniskelulla tarkoitetaan alkoholijuoman myyntiä nautittavaksi myyjän hallitsemissa tiloissa tai myyjän järjestämässä valvonnassa.

Pykälän 2 momentin mukaan alkoholilain myyntiä koskevia säännöksiä sovelletaan myös elinkeinotoiminnassa tapahtuvaan alkoholipitoisen aineen vastiketta vastaan tapahtuvaan ja muun hyödykkeen tai palvelun yhteydessä markkinoituun alkoholipitoisen aineen välittämiseen ja luovuttamiseen, ellei alkoholilaissa toisin säädetä.

Alkoholilain 5 §:n 1 momentin mukaan alkoholijuomia ei saa valmistaa eikä myydä ilman lupaa.

Alkoholilain 8 §:n 1 momentin mukaan lupahakemukseen on liitettävä 13–20 §:ssä tarkoitettujen luvan myöntämisen edellytysten arvioimiseksi tarpeellinen selvitys hakijasta, toiminnasta, sen vaikutuksista ja muista merkityksellisistä seikoista, joka ei jo ole lupaviranomaisen käytössä. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset lupahakemuksen sisällöstä sekä hakemukseen liitettävistä selvityksistä.

1) hyväksyttävä anniskelualue on kooltaan ja rakenteiltaan sellainen, että se on viranomaisten ja luvanhaltijan valvottavissa; ja

2) hakija on laatinut 56 §:ssä tarkoitetun omavalvontasuunnitelman.

2.2 Alkoholilakia koskeva lainvalmisteluaineisto

Alkoholilain 18 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 100/2017 vp) on todettu, että pykälässä säädettäisiin anniskeluluvasta ja sen myöntämisen edellytyksistä. Hallituksen esityksen mukaan aikaisemmin voimassa olleessa alkoholilaissa näistä edellytyksistä säädetään 21 ja 21 a–d §:ssä. Aikaisemman alkoholilain 21 c §:n mukaan anniskelupaikan tiloineen tulee täyttää ne vaatimukset, jotka niiden käytölle ravitsemisliiketarkoitukseen on lainsäädännössä asetettu. Anniskelupaikan tilojen hyväksymiseen ja käyttämiseen liittyviä säännöksiä voi olla erityisesti rakentamista, palo- ja pelastustointa, terveydensuojelua sekä majoitus- ja ravitsemisliikkeitä koskevassa lainsäädännössä. Huoneiston käyttötarkoitukseen liittyviä määräyksiä voi olla myös kiinteistöyhtiön yhtiöjärjestyksessä. Sekä muun lainsäädännön mukaiset että yksityisoikeudelliset vaatimukset eri tilojen käytölle, osakeyhtiön yhtiöjärjestykselle tai yhtiön toimialalle ovat voimassa alkoholilainsäädännöstä riippumatta. Ehdotuksen mukaan lupaviranomainen ei enää yleisesti tutkisi näitä seikkoja anniskeluluvan lupaharkinnan yhteydessä.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 48/2017 vp) todennut, että se on käytännössään pitänyt elinkeinovapautta pääsääntönä, mutta katsonut elinkeinotoiminnan luvanvaraistamisen olevan poikkeuksellisesti mahdollista. Perustuslakivaliokunta on lausunut, että luvanvaraisuudesta on valiokunnan vakiintuneen käytännön mukaan säädettävä lailla, jonka on täytettävä perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset. Laissa säädettävien elinkeinovapauden rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia, minkä lisäksi rajoittamisen laajuuden ja edellytysten tulee ilmetä laista. Sääntelyn sisällön osalta perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että säännökset luvan edellytyksistä ja pysyvyydestä antavat riittävän ennustettavuuden viranomaistoiminnasta. Tältä kannalta merkitystä on muun muassa sillä, missä määrin viranomaisen toimivaltuudet määräytyvät sidotun harkinnan, missä määrin tarkoituksenmukaisuusharkinnan mukaisesti.

2.3 Vanha alkoholilaki

Edellä ilmenevällä tavalla nyt esillä olevaan asiaan sovellettavaa nykyistä alkoholilakia edeltäneen alkoholilain (1143/1994, vanha alkoholilaki) 21 c §:n (764/2002) 1 momentin mukaan anniskelupaikan tuli soveltua ravitsemisliikekäyttöön ja anniskelupaikan tiloineen tuli täyttää ne vaatimukset, jotka niiden käytölle ravitsemisliiketarkoitukseen oli lainsäädännössä asetettu.

Vanhan alkoholilain mainitun pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 50/2002 vp) oli todettu, että anniskelupaikan tilojen hyväksymiseen ja käyttämiseen liittyviä säännöksiä on erityisesti rakentamista, palo- ja pelastustointa, terveydensuojelua sekä majoitus- ja ravitsemisliikkeitä koskevassa lainsäädännössä. Huoneiston käyttötarkoitukseen liittyviä määräyksiä voi olla myös kiinteistöyhtiön yhtiöjärjestyksessä. Lupaviranomainen voi pyytää hakijalta selvityksiä siitä, että anniskelupaikkaa voidaan käyttää ravitsemisliikkeenä.

2.4 Alkoholilain täytäntöönpanosta annettu valtioneuvoston asetus

Alkoholilain täytäntöönpanosta annetun valtioneuvoston asetuksen 1 § koskee hakemuksen yleistä sisältöä ja 8 § koskee alkoholijuomien anniskelulupahakemuksen sisältöä. Mainitun 8 §:n 1 momentin mukaan alkoholilain 18 §:ssä tarkoitetussa anniskelulupahakemuksessa on oltava:

1) anniskelupaikan tai, jos anniskelupaikkaa ei ole, hakijan toimipaikan sijainti- ja yhteystiedot;

2) tiedot anniskelualueen tai -alueiden sijainnista, koosta ja rakenteesta sekä niiden asiakaspaikkamääristä;

3) selvitys suunnitellun anniskelutoiminnan luonteesta ja laajuudesta;

4) selvitys anniskelutoiminnan määräaikaisesta luonteesta ja järjestämisestä, jos anniskelua ei harjoiteta toistaiseksi;

5) tarvittaessa sopimus tai muu selvitys siitä, että yksi luvanhaltija vastaa useamman luvanhaltijan anniskelualueen valvonnasta.

Pykälän 2 momentin mukaan lupaviranomainen voi vaatia hakijalta tarpeellisia lisäselvityksiä alkoholilain 18 §:ssä säädettyjen anniskeluluvan myöntämisen edellytysten täyttymisen arvioimiseksi.

2.5 Majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annettu laki

Majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan kyseinen laki koskee majoitustoiminnan ja ravitsemistoiminnan harjoittamista. Mainitun lain 1 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan mainitussa laissa ravitsemistoiminnalla tarkoitetaan ammattimaisesti tapahtuvaa ruoan tai juoman tarjoamista yleisölle elintarvikelaissa (23/2006) tarkoitetussa elintarvikehuoneistossa nautittavaksi. Momentin 4 kohdan mukaan ravitsemisliikkeellä tarkoitetaan elintarvikehuoneistoa, jossa harjoitetaan ravitsemistoimintaa, ja 6 kohdan mukaan ravitsemistoiminnan harjoittajalla sitä, joka harjoittaa ravitsemistoimintaa. Mainitun pykälän 6 momentin mukaan elintarvikehuoneiston hyväksymismenettelystä säädetään elintarvikelaissa.

Majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain 1 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 138/2004 vp) mukaan ravitsemistoiminnalla tarkoitetaan ammattimaisesti tapahtuvaa ruoan tai juoman tarjoamista asiakkaille terveydensuojelulaissa (lain eduskuntakäsittelyssä muutettu viittaukseksi elintarvikelakiin) tarkoitetussa elintarvikehuoneistossa nautittavaksi. Terveydensuojelulaissa määritellyn elintarvikehuoneiston käsitteen piiriin kuuluvat esimerkiksi anniskelupaikat. Tarjoilulla tarkoitetaan ruoan tai juoman luovuttamista asiakkaalle tarjoilupaikkana toimivassa elintarvikehuoneistossa nautittavaksi. Tarjoilupaikassa on oltava asiakaspaikkoja.

2.6 Elintarvikelaki

Elintarvikelain (23/2006) 6 §:n 18 kohdan mukaan elintarvikehuoneistolla tarkoitetaan mainitussa laissa mitä tahansa rakennusta tai huoneistoa tai niiden osaa taikka muuta ulko- tai sisätilaa, jossa myytäväksi tai muuten luovutettavaksi tarkoitettuja elintarvikkeita valmistetaan, säilytetään, kuljetetaan, pidetään kaupan tai tarjoillaan tai muutoin käsitellään, ei kuitenkaan alkutuotantopaikkaa.

Elintarvikelain (23/2006) 10 §:ssä säädetään muun ohella elintarvikehuoneistoa koskevista yleisistä vaatimuksista.

Elintarvikelain (23/2006) 13 §:n 1 momentin mukaan elintarvikealan toimijan on tehtävä kirjallinen ilmoitus elintarvikehuoneistosta 14 §:ssä säädetylle valvontaviranomaiselle viimeistään neljä viikkoa ennen toiminnan aloittamista tai olennaista muuttamista (ilmoitettu elintarvikehuoneisto).

2.7 Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston lausunto

Hallinto-oikeus on alkoholilain 60 §:n 3 momentin 3 kohtaan viitaten pyytänyt Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolta lausunnon A Oy:n hallinto-oikeudelle tekemän valituksen johdosta. Sosiaali- ja terveysalan lupa ja valvontaviraston lausunnossa 11.5.2020 on todettu, että parturi kampaamoiden anniskelutoiminta ei lähtökohtaisesti toiminta ajatuksensa vuoksi edellytä anniskelupaikkaan liittyviä lisäselvityksiä. Lausunnon mukaan tapauksissa, joissa hakijan tilan soveltuvuus ravitsemisliiketoimintaan vaikuttaa kyseenalaiselta, hakijaa on syytä ohjata selvittämään asia elintarvike- ja rakennusvalvontaviranomaisten kanssa ja että anniskelulupapäätökseen voi lisätä maininnan siitä, että muun lainsäädännön vaatimukset tiloille ja toiminnalle ovat voimassa anniskeluluvasta riippumatta.

3. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hallinto-oikeus on voinut päätöksensä mukaisilla perusteluilla arvioida, että alkoholijuomien anniskelu on osa A Oy:n elinkeinotoiminnan harjoittamista ja että toiminta on majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain 1 §:ssä tarkoitetulla tavalla ammattimaista.

Lounais-Suomen aluehallintovirasto on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt anniskeluluvan myöntämisen lisäksi edellyttävän, että hakija osoittaa olevansa majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetussa laissa tarkoitettu ravitsemistoiminnan harjoittaja. Aluehallintoviraston mukaan hakijan tulee osoittaa harjoittavansa ravitsemistoimintaa elintarvikehuoneistossa, joka on elintarvikelain 13 §:ssä säädetyllä tavalla ilmoitettu ja täyttää ravitsemisliikettä koskevat vaatimukset. Aluehallintovirasto on lausunut, ettei A Oy ole esittänyt tehneensä mainittua elintarvikelain mukaista ilmoitusta eikä selvittänyt, miten yhtiön tilat täyttävät ravitsemisliikkeille muutoin asetetut rakenteelliset ja toiminnalliset edellytykset.

Nykyiseen alkoholilakiin ei sisälly vanhaa alkoholilakia vastaavaa säännöstä siitä, että anniskelupaikan tulee soveltua ravitsemisliikekäyttöön ja että anniskelupaikan tiloineen tulee täyttää ne vaatimukset, jotka niiden käytölle ravitsemisliiketarkoitukseen on lainsäädännössä asetettu. Toisin kuin vanhan alkoholilain nojalla nykyisen alkoholilain 18 §:n perusteella lupaviranomaisen ei hallituksen esityksessä (HE 100/2017 vp) lausutun mukaan anniskeluluvan myöntämisedellytysten täyttymistä arvioidessaan yleisesti edellytetä tutkivan seikkoja, jotka koskevat vanhan alkoholilain 21 c §:ssä tarkoitettuja muun lainsäädännön vaatimuksia.

Koska pääsääntönä on elinkeinovapaus, sitä koskevien rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia ja rajoittamisen laajuuden ja edellytysten tulee ilmetä laista, minkä perustuslakivaliokunta on alkoholilakia koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 48/2017 vp) tuonut esiin.

Alkoholilain 18 §:n 1 momentissa viitattu majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetussa laissa tarkoitettu ravitsemistoiminta tarkoittaa kyseisen lain 1 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan ammattimaisesti tapahtuvaa juoman tarjoamista yleisölle elintarvikelaissa (23/2006) tarkoitetussa elintarvikehuoneistossa nautittavaksi. Elintarvikehuoneistolla tarkoitetaan elintarvikelain 6 §:n 18 kohdassa muun ohella huoneistoa, jossa myytäväksi tarkoitettuja elintarvikkeita pidetään kaupan tai tarjoillaan.

Elintarvikelain 6 §:n 18 kohdassa elintarvikehuoneiston määritelmän täyttymistä ei ole sidottu elintarvikehuoneistoa koskevan ilmoituksen tekemiseen. Alkoholilain 18 §:n 1 momentissa viitatun majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain ja sen 1 §:n 2 momentin 2 kohdan perusteella anniskeluluvan myöntämisen edellytykseksi ei voida siten katsoa asetetun sitä, että elintarvikehuoneistosta olisi tehty elintarvikelain 13 §:ssä tarkoitettu ilmoitus tai että olisi esitetty selvitys elintarvikehuoneistoa koskevien vaatimusten täyttymisestä. Myöskään alkoholilain 8 §:n 2 momentissa tarkoitetusta valtioneuvoston asetuksesta ja sen anniskelulupahakemuksen sisältöä koskevasta 8 §:stä ei ole johdettavissa, että hakijan tulisi esittää anniskelulupahakemuksessaan selvitystä edellä mainituista seikoista.

Anniskeluluvan myöntämisen edellytysten osalta lähtökohtana on alkoholilain esitöistä ilmenevällä tavalla se, ettei lupaviranomainen tutki anniskelupaikan tiloille muussa lainsäädännössä asetettujen vaatimusten täyttymistä. Asiassa on kuitenkin kysymys myös siitä, voiko lupaviranomainen tavanomaisesta poikkeavan anniskeluluvan hakijan kohdalla asettaa anniskeluluvan myöntämisen edellytykseksi, että hakija toimittaa selvitystä elintarvikehuoneistoa koskevan ilmoituksen tekemisestä ja elintarvikehuoneistoa koskevien vaatimusten täyttymisestä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä selostetun Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston lausunnossa mainitun menettelyn mukaisesti aluehallintovirasto voi katsoessaan sen tarpeelliseksi ohjata hakijaa selvittämään tilojensa soveltuvuutta ravitsemistoimintaan elintarvikeviranomaisten kanssa ja lisätä anniskelulupapäätökseen maininnan siitä, että muun lainsäädännön vaatimukset tiloille ovat voimassa anniskeluluvasta riippumatta. Anniskeluluvan myöntäminen ei siten poista hakijan velvollisuutta toimia elintarvikelain mahdollisesti edellyttämällä tavalla.

Arvioitaessa anniskeluluvan myöntämisedellytysten täyttymistä on edellä todetun mukaisesti otettava huomioon, että lupaedellytysten tulee käydä ilmi laista, sekä vanhan ja nykyisen alkoholilain mukaisen lupaharkinnan eroavuudesta lausuttu. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei alkoholilain 18 §:ää ole tarkoitettu tulkittavan tavanomaisesta poikkeavan anniskeluluvan hakijankaan kohdalla siten, että harkitessaan anniskeluluvan myöntämisedellytysten täyttymistä aluehallintovirasto voisi edellyttää hakijan esittävän selvityksen elintarvikehuoneistoa koskevan ilmoituksen tekemisestä ja siitä, että tila täyttää elintarvikehuoneistolle asetetut vaatimukset.

A Oy tarjoilee liikehuoneistossaan alkoholijuomia nautittavaksi, ja sen liikehuoneistoa on siten pidettävä elintarvikelain 6 §:n 18 kohdassa tarkoitettuna elintarvikehuoneistona. A Oy:n on näin ollen katsottava harjoittavan majoitus ja ravitsemistoiminnasta annetussa laissa tarkoitettua ravitsemistoimintaa.

Edellä lausutun perusteella aluehallintovirasto ei ole voinut päätöksestään ilmenevin ja asian käsittelyssä hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto oikeudessa esittämin perustein hylätä A Oy:n anniskelulupahakemusta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Anne Nenonen, Joni Heliskoski, Tero Leskinen ja Toni Kaarresalo. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.