KHO:2021:87
Valtioneuvosto oli myöntänyt yhtiölle ydinenergialain 21 §:n mukaisen luvan malminrikastustoimintaan, jonka tarkoituksena oli ottaa talteen yhtiön kaivoksesta louhitun nikkelimalmin sisältämää uraania. Yhtiölle oli lisäksi myönnetty lupa kaivos- ja malminrikastustoimintaan, jonka tarkoituksena oli käsitellä uraanin talteenottolaitoksella toisen yhtiön tehtaalla erotettua uraania enintään 10 tonnia.
Ennen valtioneuvoston päätöstä työ- ja elinkeinoministeriö oli pyytänyt laitoksen sijaintikunnalta lausunnon. Kunta oli valtuuston hyväksymässä lausunnossa puoltanut luvan myöntämistä lausunnossa asetetuin ehdoin. Kunta oli edellyttänyt, ettei alueelle saanut tuoda uraanilaitoksen käsiteltäväksi kaivoksen ulkopuolelta louhittuja uraanipitoisia aineksia. Yhtiö oli muuttanut hakemustaan sen jälkeen, kun kunta oli antanut siitä lausuntonsa. Muutetun hakemuksen mukaan toisen yhtiön tehtaalta tuotavan uraanin määrälle asetettaisiin 10 tonnin yläraja, mutta sen alkuperää ei rajattaisi luvassa. Työ- ja elinkeinoministeriö ei ollut varannut kunnalle tilaisuutta lausua muutetusta hakemuksesta ja antaa näin ydinenergialain 21 §:n 4 momentissa tarkoitettua suostumusta myös muutetun hakemuksen osalta. Valtioneuvosto oli myöntänyt luvan yhtiön muutetun hakemuksen mukaisesti.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että kunnan nimenomainen puolto oli ehdoton edellytys luvan myöntämiselle. Se, että kunta ei ollut valittanut valtioneuvoston päätöksestä, ei tarkoittanut, että kunta olisi antanut muutetulle hankkeelle ydinenergialain 21 §:n 4 momentissa tarkoitetun suostumuksensa.
Korkein hallinto-oikeus katsoi edellä sanotuin perustein, ettei kunta ollut ydinenergialain 21 §:n 4 momentin mukaisesti ilmaissut puoltavansa luvan myöntämistä valtioneuvoston päätöksessä tarkoitetulle muutetun hakemuksen mukaiselle toiminnalle. Koska laissa säädetty ehdoton edellytys luvan myöntämiselle puuttui, valtioneuvoston päätös oli tältä osin kumottava.
Ydinenergialaki 21 § 4 momentti
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Valtioneuvoston päätös 6.2.2020 VN/7915/2019/TEM-5
Hakemus valtioneuvostolle
Terrafame Oy (jäljempänä myös Terrafame tai yhtiö) on hakenut valtioneuvostolta ydinenergialain 21 §:ssä tarkoitettua lupaa lain 2 §:n l momentin 2 kohdan mukaiseen kaivos- ja malminrikastustoimintaan, jonka tarkoituksena on uraanin tuottaminen (jäljempänä myös uraanin talteenotto) Sotkamon kunnassa Talvivaaran kaivospaikalla. Uraanin arvioitu talteenottomäärä on hakemuksen mukaan enintään 250 tonnia vuodessa. Lupaa on haettu kaivoksen oletetulle toiminta-ajalle 30 vuodeksi.
Terrafame Oy on lisäksi hakenut lupaa Talvivaara Sotkamo Oy:n toiminta-aikana ja yhtiön omana toiminta-aikana metallituotteiden mukana asiakkaalle Harjavallan nikkelijalostusyksikköön (Norilsk Nickel Harjavalta Oy) myydyn ja asiakkaan omista prosesseistaan erottaman luonnonuraanin palauttamiselle Terrafame Oy:n talteenottolaitokselle uraaniraaka-aineeksi, jos tälle ilmenee tulevaisuudessa tarvetta. Hakija on 30.9.2019 muuttanut hakemustaan siten, että Harjavallasta talteenottolaitokselle palautettavan uraanin määrälle asetettaisiin 10 tonnin yläraja, mutta sen alkuperää ei rajattaisi.
Valtioneuvoston päätös
1) Hakijan kaivoksesta peräisin olevan uraanin talteenotto
Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt Terrafame Oy:lle ydinenergialain 21 §:ssä tarkoitetun luvan kaivos- ja malminrikastustoimintaan, jonka tarkoituksena on ottaa talteen uraania Sotkamon kunnassa sijaitsevasta hakijan kaivoksesta saatavasta malmista prosessilla, joka yleispiirteiltään ja turvallisuuden varmistamiseen liittyviltä perusratkaisuiltaan vastaa lupahakemuksessa esitettyä.
Lupa on voimassa kaivoksen toiminta-ajan, kuitenkin enintään vuoden 2050 loppuun asti. Lupa lakkaa olemasta voimassa, jollei uraanin talteenottoa aloiteta kolmen vuoden kuluessa luvan lainvoimaiseksi tulosta.
Valtioneuvoston päätökseen sisältyy seuraavat lupaehdot:
1. Hakijan on päivitettävä selvitys uraanin talteenottolaitoksen käytöstä poistamisesta perustuen ensimmäisten kolmen vuoden käyttö- ja ylläpitokokemuksiin. Selvitys on toimitettava hyväksyttäväksi Säteilyturvakeskukselle sekä tiedoksi työ- ja elinkeinoministeriölle viimeistään kolmen vuoden ja kuuden kuukauden kuluttua käytön aloittamisesta.
2. Hakijan on seurattava uraanin talteenottolaitoksen ydinjätekertymää ja jätteiden käsittelyn toteutumista, ja raportoitava tulokset Säteilyturvakeskukselle vuosittain. Jätehuoltoa koskevat selvitykset on päivitettävä kolmen ensimmäisen toimintavuoden käyttökokemusten perusteella. Päivitetyt selvitykset on toimitettava työ- ja elinkeinoministeriölle ja Säteilyturvakeskukselle viimeistään kolmen vuoden ja kuuden kuukauden kuluttua käytön aloittamisesta.
3. Uraanin talteenotolle on tehtävä ydinenergialain mukainen määräaikainen turvallisuusarvio 15 vuoden välein.
4. Hakijan on riittävän ajoissa ennen suunniteltua käyttöönottoa täydennettävä ydinenergia-asetuksen 62 a §:n mukaisia aineistoja yksityiskohtaisten suunnitelmien osalta ja toimitettava Säteilyturvakeskukselle päätöksen l/Y42259/2019 mukaisesti siten, että STUK voi ydinenergialain 21 § 2 momentin mukaisesti todeta, että ydinenergian käyttö on asetettujen turvallisuusvaatimusten mukaista, turvajärjestelyt sekä valmiusjärjestelyt ovat riittävät, ydinaseiden leviämisen estämiseksi tarpeellinen valvonta on asianmukaisesti järjestetty ja vahingonkorvausvastuu toiminnan yhteydessä sattuvan ydinvahingon varalta on järjestetty siitä säädetyllä tavalla.
2) Muualta tuotavat päämetallituotteet
Valtioneuvosto on lisäksi myöntänyt Terrafame Oy:lle ydinenergialain 21 §:ssä tarkoitetun luvan kaivos- ja malminrikastustoimintaan, jonka tarkoituksena on ottaa talteen Norilsk Nickel Harjavalta Oy:n tehtaalla erotettua uraania enintään 10 tonnia. Lupa lakkaa olemasta voimassa, jollei toimintaa aloiteta kolmen vuoden kuluessa luvan lainvoimaiseksi tulosta.
Valtioneuvosto on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kyse, muun ohella seuraavasti:
(---)
Ydinenergialain 21 §:ssä säädettyjen edellytysten täyttyminen
1) Ydinenergian käyttö täyttää tämän lain mukaiset turvallisuutta koskevat vaatimukset ja työntekijöiden ja väestön turvallisuus sekä ympäristönsuojelu on otettu asianmukaisesti huomioon
Säteilyturvakeskus katsoo, että hakijan ympäristöluvassa asetetut uraanin kemialliseen myrkyllisyyteen perustuvat päästörajat ovat riittävät myös säteilysuojelun kannalta. Sekä henkilöstölle että väestölle arvioidut annokset alittavat merkittävästi säteilysuojelun raja-arvot. Uraanin talteenottolaitoksesta ei aiheudu säteilystä johtuvaa uhkaa ympäristölle ja talteenotto vähentäisi merkittävästi kipsisakka-altaisiin ja bioliuotuksen sekundäärikasoihin päätyvän uraanin määrää. Yhtiön suunnitelmat täyttävät turvallisuutta koskevat vaatimukset riittävällä tasolla valtioneuvoston luvan myöntämiseksi.
Sosiaali- ja terveysministeriön mukaan on olennaista seurata altistumista työhygieenisin mittauksin ja biomonitorointimittauksin. Uraanin erottaminen ei vaaranna säteilyturvallisuutta eikä aiheuta terveydensuojelullisia haasteita väestölle. (---) Ministeriö ei näe myöskään säteilyturvallisuuteen tai terveydensuojeluun liittyviä esteitä uraanin talteenotolle hakemuksessa esitetyllä tavalla.
Ympäristöministeriön lausunnossa todetaan, että talteenotto vähentää merkittävästi sekä nikkelituotteeseen että kipsisakkaan kertyvän uraanin määrää nykytilanteeseen verrattuna. Ympäristöministeriö pitää tärkeänä, että hakija tuottaa tiedot talteenottotoiminnassa syntyvien jätteiden laadusta ja huolehtii tarpeen mukaan niiden loppusijoituksesta laitoksen elinkaari huomioon ottaen sekä varautuu laitoksen toiminnassa häiriötilanteisiin myös jätehuollon toimenpiteiden osalta. Hakijan tuotantoprosessissa ja tuotteissa mukana oleva uraani ei nykyisellään aiheuta säteilyvaaraa ihmisille tai ympäristölle, sillä se vastaa säteilyominaisuuksiltaan kallioperässä esiintyvää luonnonuraania. Uraani ja uraanidioksidi ovat kuitenkin myrkyllisiä ja vesiympäristölle haitallisiksi aineiksi luokiteltuja aineita, joiden talteenotto ympäristönsuojelun näkökulmasta parantaa ympäristön tilaa. Ympäristöministeriö haluaa korostaa talteenottolaitoksen päästöjen ja ympäristövaikutusten tarkkailusuunnitelman ja sen toteuttamisen merkitystä. Ympäristön tilassa tapahtuvien muutosten havaitsemiseksi on tärkeää toteuttaa ilma- ja jätevesipäästöjen, jätteiden sekä vesistö- ja säteilyvaikutusten tarkkailu asiantuntevasti ja hyväksyttyjä menetelmiä käyttäen. Ympäristöministeriö katsoo, että talteenotolla voidaan merkittävästi vähentää uraanin kerääntymistä alueella ja vesiympäristöön.
Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (Kainuun ELY-keskus) mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä saadun tiedon perusteella toiminnan ympäristövaikutukset alueella ovat pienemmät, kun uraanilaitos otetaan käyttöön, kuin tilanteessa, jossa toimintaa jatketaan ilman uraanin talteenottoa. Uraanilaitoksen käyttöönoton arvioidaan myös pienentävän sekundäärialueelle sijoitettavan loppuun liuotetun malmin uraanipitoisuutta. Uraanilaitoksen käyttöönotto ei vaikuta siihen, kuinka iso osa uraanista liukenee malmista bioliuotuskasoilla, talteenotto vähentää kuitenkin liuoskierron mukana bioliuotuskasoille palautuvan uraanin määrää. Kainuun ELY-keskus katsoo, että uraanin talteenotto on ympäristöturvallisuuden kannalta parempi vaihtoehto kuin toiminnan jatkaminen ilman uraanin talteenottoa.
Kainuun ELY-keskus on todennut Talvivaaran uraanin talteenoton ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta yhteysviranomaisena antamassaan lausunnossa, että Talvivaara Sotkamo Oy:n uraanin talteenoton ympäristövaikutusten arviointiselostus täyttää YVA-asetuksessa arviointiselostukselle asetetut vaatimukset. Lausunnossaan se kuitenkin edellytti lisäselvityksiä muualta tuotavien metallirikasteiden koostumuksesta, prosessoinnista sekä niiden ympäristövaikutuksista.
Lisäksi Kainuun ELY-keskuksen vuonna 2010 antaman yhteysviranomaisen lausunnon mukaan uraanin talteenoton seurauksena uraanin aiheuttamat ympäristövaikutukset kohdealueelle ovat pienemmät kuin jos hanke jätettäisiin toteuttamatta. Uraanin talteenotossa arviointiselostuksessa kuvatulla tavalla pääprosessiliuokseen liukenevasta uraanista päätyy sekä nikkelituotteeseen että kipsisakka-altaaseen merkittävästi pienempi osa kuin ilman talteenottoa.
Yhtiön tuotannon jatkamista tai lopettamista koskevaan YVA-menettelyyn 21.12.2017 antamassaan yhteysviranomaisen lausunnossa Kainuun ELY-keskus on viitannut Vaasan hallinto-oikeuden yhtiön ympäristölupaa koskevaan ratkaisuun ja todennut, että uraanilaitos on oleellinen osa nyt arvioitavana olevaa kokonaisuutta, ja että sitä on tarkasteltu osana eri hankevaihtoehtoja tarpeellisessa määrin. Tuotanto-YVA täydentää tältä osin Vaasan hallinto-oikeuden 28.4.2016 riittävän monipuoliseksi katsomaa uraanilaitokselle vuonna 2010 loppuun saatettua YVA-menettelyä. (---)
Valtioneuvosto katsoo, että hanke täyttää ydinenergian käytön turvallisuutta koskevat vaatimukset ja työntekijöiden sekä väestön turvallisuus on otettu asianmukaisesti huomioon.
Edelleen valtioneuvosto katsoo, että ympäristönsuojelu on toiminnan suunnittelussa otettu asianmukaisesti huomioon ja että valittua ratkaisua voidaan pitää ympäristönsuojelun kannalta vähintään yhtä hyvänä kuin hankkeen toteuttamatta jättämistä. Kainuun ELY-keskuksen asettamat vaatimukset lisäselvityksistä on otettu huomioon uraanin talteenottolaitoksen ympäristölupahakemuksessa. Tällöin ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 13 §:n 2 momentin säännös, jonka mukaan hanketta koskevasta lupapäätöksestä on käytävä ilmi, miten ympäristövaikutusten arviointiselostus ja siitä annettu yhteysviranomaisen lausunto on otettu huomioon, on otettu huomioon Pohjois- Suomen aluehallintoviranomaisen antamassa ympäristölupapäätöksessä. Tällöin myös asetetaan mahdolliset ehdot uraanin talteenottolaitoksen aiheuttamille ympäristöpäästöille.
(---)
3) Ydinjätehuolto on järjestetty asianmukaisella tavalla ja varautuminen ydinjätehuollon kustannuksiin on järjestetty ydinenergialain 7 luvun säännösten mukaisesti
Hakijan suunnitelmien mukaan uraanin tuotannosta ei synny ydinjätettä. Tuotantolaitoksen jätejakeisiin kertynyt uraani on hyödyntämiskelpoista ainetta, joka palautetaan tuotantoprosessiin. Yhtiö on hakenut ympäristölupaa jätejakeiden palauttamiselle primäärikasaan. Säteilyturvakeskus edellyttää, että tuotantolaitoksen jätekertymää ja kierrätyksen toimivuutta seurataan.
Valtioneuvosto katsoo lausuntojen ja työ- ja elinkeinoministeriön tekemän hakemuksen tutkimisen perusteella, että uraanin talteenotossa ei lähtökohtaisesti prosessikierto huomioon ottaen synny ydinjätettä, eikä siten myöskään hakijalle ydinenergialain mukaista jätehuoltovelvollisuutta tai velvollisuutta varautua ydinjätehuollon kustannuksiin ydinenergialain 7 luvussa tarkoitetulla tavalla. Jos hakijalle ei kuitenkaan myönnetä mainittua ympäristölupaa siten, että se mahdollistaa jakeiden palauttamisen prosessikiertoon tai käyttökokemusten perusteella kierrätys ei tuota hakijan suunnittelemaa lopputulosta, työ- ja elinkeinoministeriö tekee lupaehdossa 2 mainitun selvityksen perusteella ydinenergialain 28 §:n mukaisen päätöksen yhtiön velvollisuudesta huolehtia syntyvistä ydinjätteistä.
(---)
6) Hakijalla harkitaan olevan taloudelliset ja muut tarpeelliset edellytykset harjoittaa toimintaa turvallisesti ja Suomen kansainvälisten sopimusvelvoitteiden mukaisesti
Hakemuksen mukaan hakijan liikevaihto vuoden 2017 kolmen ensimmäisen kvartaalin aikana oli 152,4 miljoonaa euroa ja käyttökate 3,7 miljoonaa euroa negatiivinen. Nikkeliä tuotettiin ajanjaksolla yhteensä 15 469 tonnia ja sinkkiä 33 237 tonnia. Vuoden 2016 investoinnit olivat yhteensä 84,3 miljoonaa euroa, ja vuoden 2017 investointibudjetti on samalla tasolla.
Hakijalla on mahdollisuus käyttää Talvivaara Sotkamo Oy:n omana toiminta-aikanaan rakentamaa laitosta, minkä vuoksi toiminnan käynnistämiseen liittyvä investointitarve on vähäinen.
(---)
Valtioneuvosto toteaa, että hakijalla on riittävät taloudelliset mahdollisuudet uraanin talteenoton toteuttamiseen ja toiminnan harjoittamiseen turvallisesti ja Suomen kansainvälisten sopimusvelvoitteiden mukaisesti.
(---)
Kaivospaikan tai rikastuslaitoksen sijaintipaikan tarkoituksenmukaisuus suunnitellun toiminnan turvallisuuden kannalta
Säteilyturvakeskuksen lausunnon mukaan hankkeen ympäristövaikutuksista tehdyssä selvityksessä ei ole ilmennyt sellaisia ympäristön säteilyturvallisuuteen liittyviä seikkoja, jotka estäisivät uraanin talteenoton sille suunnitellulla paikalla. Uraanintuotantolaitoksen rakentaminen mahdollisimman lähelle kaivosta vähentää osaltaan uraaniyhdisteiden kuljetuksia, ja talteenottolaitoksen sijainti kaivosalueen sisällä ja etäällä asutuksesta edistää väestön säteilysuojelutavoitteiden täyttymistä myös mahdollisissa onnettomuustilanteissa.
Valtioneuvosto katsoo, että uraanin talteenottolaitoksen sijaintipaikka on tarkoituksenmukainen suunnitellun toiminnan turvallisuuden kannalta. Uraanin talteenotolle ei ole asetettu määrällisiä rajoituksia, koska kaivoksen tuotanto vaihtelee ja uraanin määrä on erilainen kaivoksen eri osista saatavassa malmissa.
Edellä esitetyn perusteella valtioneuvosto toteaa, että kaikki valtioneuvoston luvan myöntämiselle asetetut edellytykset täyttyvät.
Luvan voimassaoloaika
Edellä esitetyn perusteella valtioneuvosto katsoo, että Terrafame Oy:lle voidaan myöntää lupa uraanin talteenottoon kaivoksen toiminta-ajaksi, kuitenkin enintään vuoden 2050 loppuun asti.
Laitoksen käytön aloittamista koskeva määräaika
Valtioneuvosto katsoo, että uraanin talteenottolaitoksen käyttö on perusteltua aloittaa kolmen vuoden kuluessa luvan lainvoimaiseksi tulosta.
Määräajan perustelu
Toiminnan aloittamiselle on perusteltua asettaa määräaika, koska siten pienennetään uraanin kerääntymisestä kaivosalueelle koituvaa ympäristörasitusta. Toisaalta kolmen vuoden määräaikaa on pidettävä riittävänä ja kohtuullisena ottaen myös huomioon hakijan muu toiminta.
Luonnonuraanin palauttaminen yhtiön talteenottolaitokselle Harjavallan nikkelijalostusyksiköstä
Edellä selostetun lisäksi hakija hakee lupaa Harjavallan nikkelijalostusyksikköön (Norilsk Nickel Harjavalta Oy) myydyn ja tämän asiakkaan omista prosesseistaan erottaman luonnonuraanin toimittamiselle hakijan talteenottolaitokselle uraaniraaka-aineeksi 10 tonnin enimmäismäärään asti uraanisisältönä laskettuna.
Edellä esitetyn perusteella valtioneuvosto katsoo, että Terrafame Oy:lle voidaan myöntää lupa luonnonuraanin toimittamiselle Harjavallan nikkelijalostusyksiköstä hakijan talteenottolaitokselle 10 tonnin enimmäismäärään asti.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
1. Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry, Vesiluonnon puolesta ry ja Suomen luonnonsuojeluliitto ry ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet ensisijaisesti, että valtioneuvoston päätös hylätään, oikeastaan kumotaan. Valittajat ovat vaatineet myös, että yhtiötä kielletään harjoittamasta uraania ja sen tytäraineita sisältävän malmin louhintaa, tuottamasta uraania ja sen tytäraineita sisältäviä jätteitä sekä harjoittamasta malminrikastustoimintaa, joka liuottaa uraania ja/tai toriumia ja/tai näiden tytäraineita prosessiliuokseen. Valittajat ovat myös vaatineet yhtiön kaivosluvan hylkäämistä.
Valittajat ovat vaatineet toissijaisesti, että asia on palautettava valtioneuvoston käsiteltäväksi ydinenergialain mukaisten selvitysten tuottamiseksi. Yhtiö on velvoitettava toimittamaan ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain mukainen ympäristövaikutusten arviointi ja siihen liittyvä yhteysviranomaisen perusteltu päätelmä. Yhtiö on myös määrättävä asettamaan jätteiden käsittelyä, onnettomuuksia ja laitoksen purkamista koskeva vakuus. Terrafame Oy:n on tuotettava uuteen lupahakemukseen selvitys toimintansa kassavirroista ja rahoitustilanteesta alkaen vuodesta 2015. Muun kuin Talvivaara Sotkamo Oy:n tai Terrafame Oy:n tuottaman uraanin käsittely on kiellettävä. Toissijaisesti tulee selvittää, mihin lupaan perustuen kyseinen uraani on kaivettu ja käsitelty Harjavallassa, ja määritellä, missä kemiallisessa muodossa uraani on sekä mistä prosessista ja kaivoksesta käsiteltävä uraani on peräisin. Päätöstä tulee lisäksi selventää niin, että mahdollisesti käsiteltäväksi hyväksytyn uraanin määrä lupapäätöksessä on kokonaismäärä eikä vuosittainen määrä.
Luvan myöntämiseksi Terrafame Oy:n sekä Suomen valtion yhtiön pääomistajana ja -rahoittajana on osoitettava, ettei toiminnan rahoittaminen valtion varoista vääristä kilpailua ja ettei uraanipitoisten kaivannaisjätteiden kapselointi maanpinnalle ole jätteiden laitonta hävittämistä ja siten kilpailulainsäädännön ja myös kaivannaisjäte- ja vesipuitedirektiivien sekä radioaktiivisten jätteiden käsittelyä koskevan sääntelyn ja kansainvälisten sopimusten vastaista.
Valittajat ovat vaatineet, että valtioneuvoston luvan mukaisen toiminnan aloittaminen tulee kieltää, kunnes toiminnalle on myönnetty ympäristölupa.
Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:
Terrafame Oy:n toiminta ei ole ydinenergialain l §:n mukaisesti yhteiskunnan kokonaisedun mukaista, kun otetaan huomioon uraania, toriumia ja niiden radioaktiivisia tytäraineita sisältävien vaarallisiksi luokiteltujen kaivannaisjätteiden pitkäaikaiset vaikutukset.
Ydinenergialain mukaan lupa myönnetään uraanikaivostoiminnalle ja uraanin koko rikastusprosessille. Lupaa ei voida myöntää pelkästään uraanin talteenottoon eikä vain niille rikastusprosessin vaiheille, joissa uraani erotetaan prosessiliuoksessa uuttamalla ja käsitellään tämän jälkeen uraanituotteeksi. Lupaharkinnan olisi tullut perustua koko uraanikaivostoiminnan ja malminrikastuksen ympäristövaikutuksiin. Hanketta on käsitelty vain uraanin talteenottona, eikä lupakäsittelyssä ole otettu huomioon uraanin louhinnasta ja koko rikastusprosessista aiheutuvia ympäristövaikutuksia.
Lupa on myönnetty ydinenergialain 5-7 §:ssä säädettyjen periaatteiden vastaisesti. Yhtiö ei ole edes lyhytaikaisesti kannattava tai vakavarainen. Hanke ei ole yhteiskunnan kokonaisedun mukainen myöskään yhtiön kannattavuudesta sekä toiminnan ympäristövaikutuksista saatujen tietojen perusteella. Hanke on lisäksi vaarallinen ympäristölle ja ihmisille ainakin toiminnan lopettamisen jälkeen.
Ydinenergialain 21 §:n mukaan luvan myöntäminen edellyttää, että hankkeen sijaintikunta on puoltanut lupaa. Valtioneuvoston lupa on kuitenkin myönnetty Sotkamon kunnan lausunnon vastaisesti. Lupapäätöksen perustelumuistion mukaan ”Sotkamon kunta puoltaa hanketta, kuitenkin niin, että laitoksessa voisi käsitellä ainoastaan hakijan kaivoksesta sivutuotteena saatavaa uraania.”
Ydinenergialain 23 §:n mukaan hakemuksessa tulee olla liitteenä hankkeen ympäristövaikutusten arviointiselostus ja yhteysviranomaisen perusteltu päätelmä. Esitetty ympäristövaikutusten arviointi on vanhentunut ja harhaanjohtava myös niin sanotun talteenottolaitoksen osalta. Siitä puuttuvat vuosien 20132014 ympäristöluvissa esiin tulleet kemialliset vaikutukset. Se, että hakemuksen liitteeksi on esitetty nykyisen toiminnan ympäristölupa, ei korjaa kuulutus- ja kuulemisvirheitä ympäristövaikutusten arvioinnin osalta. Hakemuksen liitteenä ei ole esitetty vireillä olevan ympäristölupahakemuksen yhteydessä esitettyjä uusia tietoja, kuten merkittävää uraanin vapautumista. Jätteiden pitkäaikaisista ympäristövaikutuksia ei ole arvioitu.
Asian käsittelyssä on tapahtunut kuulemisvirhe, koska hankkeen kuulutuksesta on puuttunut lupa-asiassa mainittuja asiakirjoja, kuten 1.4.2019 päivätty selvitys yhtiön kannattavuudesta, hakemuksen täydennys ulkopuolisen uraanijätteen ottamisesta käsittelyyn, Euroopan atomienergiayhteisön Euratomin kanssa käyty kirjeenvaihto sekä vuosina 2016-2017 tehdyt ympäristövaikutusten arvioinnit, joissa käsiteltiin uraania ja uraanilaitosta. Kuulemisvirhe on tapahtunut myös siinä, ettei yleisölle jaetussa materiaalissa ole kerrottu uraanin terveysriskeistä ravintoketjun kautta tai uraanin tytäraineiden vaikutuksista eikä myöskään ympäristövaikutuksista erityisesti vesistöissä.
Lupapäätöksessä ei ole vastattu muistutuksissa esitettyihin kannanottoihin.
2. A ja B ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että valtioneuvoston päätös kumotaan ja että luvanhakija ja lupaviranomainen velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa korkolain mukaisine viivästyskorkoineen.
Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:
Terrafame Oy ei ole hakenut ydinenergialain mukaista lupaa uraanin tuottamiseksi kaivos- ja malminrikastustoiminnassaan vaan lupaa uraanin talteen ottamiseksi, jota käsitettä ei ole määritelty ydinenergialaissa, kaivoslaissa, säteilylaissa eikä Säteilyturvakeskuksen ydinturvallisuusohjeissa.
Terrafame Oy:n ydinenergialain mukaiseen hakemukseen ei sisälly toiminnasta aiheutuvien ympäristövaikutusten arviointia. Terrafame Oy:n toiminta ei myöskään vastaa Talvivaara Sotkamo Oy:lle vuonna 2007 myönnetyn ympäristöluvan mukaista toimintaa, koska ympäristöluvassa ei ole mainintaa uraanista eikä siinä ole annettu kaivos- ja malminrikastustoimintaan liittyviä lupamääräyksiä uraanin käsittelystä. Valtioneuvoston päätös perustuu riittämättömiin selvityksiin.
Valtioneuvoston päätökseen liitetyssä valitusosoituksessa ei ole annettu ohjetta siitä, miten yleistiedoksiantona annetun päätöksen tiedoksisaantipäivä lasketaan. Apulaisoikeuskansleri on todennut ratkaisussaan 6.2.2018 (OKV/239/1/2017), että hallintolain mukaan päätöksessä tai valitusosoituksessa tulee ilmoittaa valitusaika ja se, mistä se lasketaan. Hallintolain perustelujen mukaan valitusajan laskemisen selostamisella tarkoitetaan, että tulee ilmoittaa se sääntö, jonka mukaan aika lasketaan. Hallintolaissa säädetään myös menettelystä tiedoksiannossa. Se, minä päivänä tiedoksiannon katsotaan tapahtuneen, vaihtelee käytetyn tiedoksiantotavan mukaan. Tiedoksiantopäivää ei siten voi pitää sillä tavoin itsestään selvänä tai selkeänä, että sen määräytymisen voisi katsoa olevan yleisesti tunnettua.
Työ- ja elinkeinoministeriö ei ole valitusosoituksessa selostanut yleistiedoksiantotapaa ja sen mukaista tiedoksisaantipäivän määräytymistä vaan on sen sijaan ilman perusteluja omalla verkkosivullaan tiedottanut valitusajan päättyvän 9.3.2020. Ministeriön on katsottava tiedottaneen valtioneuvoston yleisistunnon päätöksestä hallintolain 62 §:ssä tarkoitettuna yleistiedonantona, jolloin tiedoksisaannin katsotaan tapahtuneen seitsemäntenä päivänä päätöksen julkaisemisajankohdasta. Tämän perusteella ja valitusohjeessa annettujen tietojen mukaisesti laskettuna valitusaika on päättynyt 16.3.2020.
Koska oikeudenkäynti johtuu luvanhakijan ja lupaviranomaisen lainvastaisesta menettelystä, olisi kohtuutonta, jos oikeudenkäyntikulut jäisivät valittajien vahingoksi.
Työ- ja elinkeinoministeriö on antanut lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:
Valituksenalainen päätös ei koske Terrafame Oy:n kaivoslupaa, eikä muutoksenhaulla voida vaikuttaa yhtiön kaivosluvan voimassaoloon.
Yhdistysten valituksessa ei ole tuotu esiin perusteita, jotka edellyttäisivät asian palauttamista uudelleen käsiteltäväksi.
Yhtiö on toimittanut ympäristövaikutusten arviointia (YVA) koskevan aineiston hakemuksensa liitteenä. Hakemukseen ei sovelleta voimassa olevaa ympäristövaikutusten arvioinnista annettua lakia, joka tuli voimaan 16.5.2017. Lain voimaantulosäännöksen mukaan vanhaa, vuoden 1994 lakia sovelletaan edelleen hankkeisiin, joiden ympäristövaikutusten arviointiohjelma on kuulutettu ennen nykyisen lain voimaantuloa. Arvioinnissa ei siten edellytetä nykyisen lain mukaista yhteysviranomaisen perusteltua päätelmää. Hankkeessa YVA-yhteysviranomaisena toiminut Kainuun ELY-keskus on pitänyt hankkeesta tehtyä YVA-menettelyä yksiselitteisen riittävänä.
Valituksissa tarkoitetuista vakuuksista on määrätty kyseisiä toimintoja koskevassa ympäristöluvassa. Vakuus on määrätty suorien sulkemiskustannusten lisäksi muun muassa suotovesien käsittelylle ja jälkihoidon aikaiselle tarkkailulle. Jos talteenottolaitoksen käyttövaiheen aikana syntyy ydinjätteitä, niiden käsittelylle voidaan asettaa vakuus ydinenergialain 7 luvun mukaisesti.
Terrafame Oy on työ- ja elinkeinoministeriölle 1.4.2019 toimittamassaan taloudellista tilannettaan koskevassa lisäselvityksessä todennut, että yhtiön tuotannon ylösajo on edennyt suunnitelmien mukaisesti lupahakemuksen jättämisen jälkeen. Yhtiön toiminnan aloittamisen yhteydessä määritelty täyden käynnin tuotantotaso saavutettiin vuoden 2018 kolmannella vuosineljänneksellä. Vuoden 2018 liikevaihto oli 325,8 miljoonaa euroa. Edellisvuoteen nousua oli 105,8 miljoonaa euroa.
Yhtiön käyttökate on ollut positiivinen vuodesta 2017 lähtien. Vuonna 2018 investointeja tehtiin yhteensä 81,5 miljoonalla eurolla. Vuonna 2019 liiketoiminnan rahavirta oli 10,6 miljoonaa euroa (5,1 milj. euroa edellisenä vuonna), josta nettokäyttöpääoman muutoksen osuus oli -15,7 miljoonaa euroa (-20,6 milj. euroa edellisenä vuonna). Yhtiö on panostanut liiketoiminnan kehittämiseen ja investointien rahavirta oli -105,8 miljoonaa euroa vuonna 2019 (-81,1 milj. euroa edellisenä vuonna). Investointien rahavirtaa nosti akkukemikaalitehtaan rakentamisen merkittävä eteneminen vuoden 2019 aikana. Akkukemikaalitehtaan rakentaminen on rahoitettu omistajien toimesta, ja investoinnin tavoitteena on synnyttää uutta kannattavaa liiketoimintaa.
Yhtiön vakavaraisuus on hyvä (46,7%), vuoden 2019 lopussa taseen loppusumma oli 749,5 milj. euroa, josta oman pääoman osuus oli 349,8 milj. euroa. Lokakuussa 2018 yhtiön hallitus teki 240 miljoonan euron investointipäätöksen nikkelikoboltin jalostamisesta sulfaateiksi, joita tarvitaan akkujen valmistukseen voimakkaasti kasvavassa globaalissa sähköautotuotannossa. Tavoitteena on aloittaa akkukemikaalien kaupallinen tuotanto vuoden 2021 alussa.
Terrafame Oy:n ylösajovaihe on edennyt suunnitelman mukaisesti, ja yhtiön taloudellinen tilanne on parantunut tasaisesti merkittävällä tavalla. Yhtiön taloudellista tilannetta voidaan pitää hyvänä, eikä tilanteen tarkastelu jo vuodesta 2015 lähtien tuota asiassa lisäarvoa.
Säteilyturvakeskus on myöntänyt 16.12.2019 Norilsk Nickel Harjavalta Oy:lle (jäljempänä myös NNH) luvan tuottaa, pitää hallussa ja varastoida nikkelin jalostusprosessin yhteydessä syntyviä ydinaineita yhtiön hallinnassa olevalla Harjavallan kaupungin Torttilan teollisuusalueella sijaitsevalla Suurteollisuuspuiston alueella. Lupa on voimassa 31.12.2029 saakka. Edellinen vastaava lupa on ollut voimassa vuodesta 2010 vuoteen 2019.
NNH valmistaa vuosittain noin 60 000-90 000 tonnia metallista nikkeliä ja käyttää raaka-aineenaan muun muassa intermediaatteja (nikkelipitoisia suoloja, sakkoja ja erilaisia rikasteita), joiden mukana tehtaalle tuleva luonnon uraani kumuloituu uuttoliuokseen. Tällä hetkellä raaka-aineiden mukana ei tule uraania eikä uraanin takaisinuutto ole käynnissä, mutta jos raaka-ainelähde vaihtuu, voi tarve uraanin poistoon palata. Vuosina 2010-2015 uraanin takaisinuutossa valmistetut ja NNH:n varastoimat uraanipitoiset liuokset ovat kertyneet sinä aikana, jolloin Talvivaara toimitti nikkelituotetta NNH:lle jatkojalostukseen. Säteilyturvakeskuksella ei ole tiedossa, että NNH:lle olisi tänä ajanjaksona päätynyt merkittäviä määriä uraania muilta nikkeliraaka-aineen toimittajilta. Tämän vuoksi Sotkamon kunnan asettama ehto täyttyy päätöksessä.
Ydinenergialain mukaisen luvan myöntämisen edellytyksenä ei ole, että toimintaa varten tarvittavat muiden lakien mukaiset luvat olisi myönnetty. Toimintaa ei voi aloittaa, ennen kuin kaikki tarvittavat luvat on myönnetty ja ne ovat tulleet lainvoimaisiksi. Yhtiö ei ole hakenut oikeutta päätöksen välittömään täytäntöönpanoon. Terrafame Oy:n kaivoksen toiminnalle on myönnetty ympäristöluvat, jotka ovat voimassa, kunnes Pohjois-Suomen aluehallintovirastossa vireillä olevaa uutta ympäristölupaa ja muita oikeuden sinne palauttamia lupapäätöksiä koskevat lupahakemukset on lainvoimaisella tai täytäntööpanokelpoisella päätöksellä ratkaistu.
Kainuun ELY-keskus on Talvivaara Sotkamo Oy:n tekemään ympäristövaikutusten arviointiselostukseen antamassaan yhteysviranomaisen lausunnossa todennut, että kaivostoiminta muuttaa alkuperäistä luonnontilaa ja maankamaraa. Valtioneuvoston luvan mukaisessa hankkeessa malmin louhinta, murskaus ja liuotus sekä liuotuksen jäännöskasojen ja sivukivien käsittely tehdään samalla tavalla, joten niiden vaikutukset kaivosalueella ja ympäristössä ovat samat. Yhteysviranomainen on todennut lausunnossaan myös, että metallien talteenoton jälkeen poistettavissa vesissä ei ole merkittävästi uraania eikä uraanin tytärnuklideja, että uraanin talteenoton saanti on hyvä – yli 90 prosenttia – ja että talteenotto vähentää merkittävästi sekä nikkelituotteeseen että kipsisakkaan kertyvän uraanin määrää verrattuna tilanteeseen ilman talteenottoa.
Kainuun ELY-keskuksen mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä saadun tiedon perusteella toiminnan ympäristövaikutukset alueella ovat pienemmät, kun uraanilaitos otetaan käyttöön, kuin tilanteessa, jossa toimintaa jatketaan ilman uraanin talteenottoa. Uraanilaitoksen käyttöönoton arvioidaan myös pienentävän sekundäärialueelle sijoitettavan loppuun liuotetun malmin uraanipitoisuutta.
Malmin alhaisen uraanipitoisuuden takia Terrafame Oy:n kaivoksesta louhittuun malmiin ei kohdistu turvallisuuslupaa edellyttäviä säteilysuojeluvaatimuksia.
Vaasan hallinto-oikeuden päätöksessä 28.4.2016 nro 16/0090/2 on ratkaistu valitusasiana muun ohella vaatimus siitä, tulisiko ympäristövaikutusten arviointi tehdä uudelleen koko laitoksen toimintojen päästöille samanaikaisesti mukaan lukien uraanilaitoksen päästöt, kaikki jätteet ja niiden kaatopaikat ja muut jätealueet sekä toiminnasta aiheutuvat erilaiset sakat. Vaasan hallinto-oikeus on todennut päätöksessään, että uraanin talteenottoa koskevassa ympäristövaikutusten arvioinnissa vuonna 2010 on selvitetty uraanin ja sen tytäraineiden esiintymistä talteenottoprosessissa ja sen liukenemista prosessin eri vaiheissa. Vaikka hallinto-oikeus on todennut saadun selvityksen osin puutteelliseksi, se on päätöksessään kuitenkin pitänyt YVA-selvitystä kyseessä olleessa tilanteessa riittävän monipuolisena. Hallinto-oikeus on todennut perusteluinaan:
"Kaivoksen louhinnassa ja bioliuotuksessa ei ole tosiasiallisesti tehty olennaisia muutoksia aikaisemman ympäristövaikutusten arvioinnin laatimisen jälkeen uraanin louhintaan tai liukenemiseen liittyen. Vaikka aikaisemmassa YVA-arvioinnissa onkin ollut ilmeisiä puutteita uraanin esiintymisen kannalta, on uraanin talteenottolaitoksen ympäristövaikutusten arviointimenettely muodostanut erillisen ja uuden osan aikaisempaan toimintaan nähden nimenomaan uraanin talteenottoon liittyvien prosessimuutosten ja ympäristövaikutusten osalta. Näin ollen uraanin talteenoton osalta kysymys ei ole hankeluettelossa mainitusta uraanin louhinnasta tai rikastamisesta edellä esitetyn mukaisesti."
Kainuun ELY-keskus on 21.12.2017 antanut yhteysviranomaisena lausunnon Terrafame Oy:n ”Kaivostoiminnan jatkaminen ja kehittäminen tai vaihtoehtoinen sulkeminen” -hankkeen ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta. ELY-keskuksen mukaan uraanilaitos on oleellinen osa arvioitavana olevaa kokonaisuutta, ja sitä on tarkasteltu osana eri hankevaihtoehtoja tarpeellisessa määrin. Kaivoksen toimintaa koskeva arviointimenettely on täydentänyt tältä osin uraanilaitokselle vuonna 2010 loppuun saatettua YVA-menettelyä, jonka Vaasan hallinto-oikeus on kaivoksen ympäristölupaa koskevassa päätöksessään 28.4.2016 katsonut riittävän monipuoliseksi.
Yhtiö on hakenut lupaa ydinenergialain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaiseen kaivos- ja malminrikastustoimintaan tarkoituksenaan uraanin talteenotto kaivoksesta saatavasta malmista. Uraanin talteenotto on yksi toimintamuoto kaivos- ja malminrikastustoiminnassa ja se osa kaivoksen toiminnassa, jota on ydinenergialaissa ja -asetuksessa annettujen määritelmien ja raja-arvojen perusteella pidettävä ydinenergian käyttönä.
Hakemuksen mukaan yhtiön tarkoituksena ei ole muuttaa kaivoksella tapahtuvaa louhintaa, vaan toimintaan kohdistuvat muutokset kohdistuvat yksinomaan uuttoprosessiin. Yhtiön antamien tietojen mukaan kaivoksen toiminnassa ei aikaisempaan nähden muutu mikään ennen uraanin uuttovaihetta. Ydinenergialain mukaisen luvan tarpeen on katsottu syntyvän vasta tässä vaiheessa. Tämän jälkeen muutokset näkyvät siinä, että primääri- ja sekundäärikasoihin sekä kipsisakka-altaisiin päätyisi merkittävästi vähemmän uraania kuin ilman talteenottoa.
Uraanin talteenoton taloudellinen merkitys on yhtiölle marginaalinen. Talteenoton tarkoituksena on ensi sijassa puhdistaa yhtiön tuotteesta epäpuhtaus (uraani) ja sen myötä pienentää päästöjä ympäristöön.
Toiminnalla on muilta osin jo ennestään voimassa olevat kaivos- ja ympäristöluvat. Uraanin olemassaolo on otettu huomioon myös muussa toiminnassa, minkä vuoksi Säteilyturvakeskus valvoo toimintaa säteilylain nojalla.
Yhteiskunnan kokonaisedun harkinnassa on korostetusti kyse tarkoituksenmukaisuusharkinnasta. Harkinnassa huomioon otettavia perusteita ei ole lueteltu ydinenergialain 5 §:ssä eikä säännöksen perusteluissakaan (HE 16/85 vp) kuin esimerkinomaisesti. Harkintaperusteita ei siten ole mahdollista luetella tyhjentävästi. Selvää kuitenkin on, ettei yhteiskunnan kokonaisedun harkinta tapahdu oikeus- vaan tarkoituksenmukaisuusperusteisesti. Valtioneuvosto voi toimivaltansa puitteissa tehdä ratkaisunsa tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Päätöksen lainmukaisuuden arvioinnin olisi tapahduttava muun kuin ydinenergialain 5 §:n perusteella.
Kaivos on ollut jo tähän asti Säteilyturvakeskuksen valvonnan piirissä säteilylain perusteella. Valvonnan tarkoituksena on huolehtia, ettei vaaraa ihmisille koidu. Säteilyturvakeskus on omassa arviossaan ja siihen perustuvassa lausunnossaan todennut, että laitos on turvallinen, ottaen huomioon sen, että laitos olisi toiminnassa ollessaankin Säteilyturvakeskuksen jatkuvan valvonnan piirissä.
Terrafame Oy:n kaivoksen malmin keskimääräinen uraanipitoisuus on noin 17 milligrammaa kilogrammassa. Malmin alhaisen uraanipitoisuuden takia Terrafamen kaivoksesta louhittuun malmiin ei kohdistu turvallisuuslupaa edellyttäviä säteilysuojeluvaatimuksia.
Kaikelle kaivostoiminnalle on ominaista, että toiminnan lopettamisen ja kaivoksen hyväksytyn sulkemisen jälkeen alueelle voi jäädä maankäytön rajoituksia. Kaivoslain 15 luvussa säädetään kaivostoiminnan lopettamisesta. Toiminnan lopettamisesta on annettava kaivoslain 147 §:n mukainen lopettamispäätös ja lopettamispäätöksessä on oltava 148 §:n mukaiset määräykset.
Ydinenergialain 63 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan kiinteistöille, joilla on suljettuja loppusijoituslaitoksia, voidaan asettaa toimenpidekieltoja. Ydinenergia-asetuksen 85 §:n mukaisesti Säteilyturvakeskuksen on ilmoitettava ydinjätteiden loppusijoituspaikka samoin kuin edellä sanottu toimenpidekielto merkittäväksi kiinteistörekisteriin, maarekisteriin tai tonttikirjaan. Jos Terrafame Oy:n uraanituotannosta syntyy loppusijoitusta vaativaa jätettä, loppusijoitusalueelle on tarvetta asettaa ydinenergia-asetuksen 85 §:n, oikeastaan ydinenergialain 63 §:n 1 momentin 6 kohdan ja kaivoslain 148 §:n mukaisia maankäytön rajoituksia.
Valituksista ei käy ilmi, mikä kuulemisvirhe asiassa olisi tapahtunut.
Hakija on hakemuksessaan käyttänyt termiä ”uraanin talteenotto". Ydinenergialaissa käytetään termiä kaivos- ja malminrikastustoiminta, joka voi kattaa muutakin kuin uraanin talteenoton. Kaivos- ja malminrikastustoiminta kuuluu ydinenergialain soveltamisalaan sen 2 §:n mukaan, kun toiminnan tarkoituksena on uraanin tai toriumin tuottaminen.
Terrafame on lupahakemuksessaan selvittänyt uraanin talteenotossa mahdollisesti syntyviä radioaktiivisia jätteitä. Yhtiön käsitys talteenottoprosessissa syntyvien jätteiden määrästä ja laadusta sekä niiden asianmukaisesta huollosta on merkittävästi kehittynyt lupakäsittelyn kuluessa. Yhtiön 19.12.2018 päivätyn selvityksen mukaan uraanin talteenottoprosessin aikana syntyvät radioaktiiviset jätteet voidaan puhdistaa tai palauttaa hyödynnettäväksi talteenottoprosessiin, eikä prosessin lopputuloksena synny ydinenergialain tarkoittamia radioaktiivisia ydinjätteitä. Näin ollen ei myöskään synny velvollisuutta ydinenergialain tarkoittaman ydinjätehuollon järjestämiseen.
Yhtiön jätehuollon suunnitelmien toteutumista voidaan arvioida vasta uraanin talteenottoprosessin aikana, minkä vuoksi lupaan on liitetty lupaehdot jätteiden käsittelyn toteutumisesta ja ydinjätteiden kertymisestä sekä näiden tietojen raportoimisesta. Lisäksi yhtiön on selvitettävä talteenottolaitoksen käytöstä poistamista perustuen laitoksen käyttökokemuksiin. Jos ydinjätettä yhtiön suunnitelmista huolimatta kertyy talteenottoprosessin aikana, työ- ja elinkeinoministeriö voi päättää ydinenergialain 28 §:n mukaisesti ydinjätehuollon toteuttamisesta ja varautumisesta ydinjätehuollon kustannuksiin ydinenergialain 7 luvun mukaisesti.
Valituskirjelmässä mainituista asiakirjoista kaikki ovat olleet julkisia. Kuuluttaminen ja kuuleminen tapahtuvat varhaisessa vaiheessa hakemuksen käsittelyä, jotta näiden avulla tietoon tulleet näkemykset voidaan ottaa huomioon hakemuksen käsittelyssä. Lupaviranomaisella ei sen sijaan ole yleistä velvollisuutta kuuluttaa kaikista hakemuksen käsittelyyn liittyvistä asiakirjoista ja selvityksistä, joita lupaviranomainen hakemusta käsitellessään hankkii.
Päätöksen tiedoksiantamisessa on noudatettu kaivoslakia, koska ydinenergialain 23 §:n 3 momentissa viitataan kaivos- ja malminrikastusta koskevien lupapäätösten osalta kaivoslain tiedoksiantamista koskeviin säännöksiin.
Vaikka valituskirjelmässä mainittu laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa samoin kuin hallintolain 62 § tulivat voimaan 1.1.2020, kaivoslain muutoksenhakua koskevia säännöksiä ei ollut ehditty muuttaa luvan myöntämishetkeen mennessä. Siten tiedoksiantotapana on ollut tuolloin voimassa olleen kaivoslain säännöksen mukainen julkipanomenettely, jossa päätöksen katsotaan tulevan valitukseen oikeutettujen tietoon silloin, kun se on annettu. Asiassa ei ole tullut soveltaa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia.
Kaivoslain 56 §:n mukaan lupapäätöksessä on vastattava, oikeastaan otettava kantaa, lausunnoissa ja muistutuksissa esitettyihin yksilöityihin vaatimuksiin. Mainitussa lainkohdassa ei ole tarkemmin täsmennetty, mitä tämä vastaaminen tarkoittaisi tai mikä siinä olisi riittävää. Myöskään lainkohdan yksityiskohtaisista perusteluista (HE 273/2009 vp) tai tuomioistuinkäytännöstä ei käy ilmi tarkempaa ohjetta tähän. Lupapäätöksessä on vastattu lausunnoissa esitettyihin vaatimuksiin osin luvassa asetetuin toimintarajoituksin, osin toiminnalle asetetuin ehdoin.
Terrafame Oy on antanut vastineen, jossa se on vaatinut Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen hylkäämistä sekä A:n ja B:n valituksen jättämistä ensisijaisesti käsittelemättä, oikeastaan tutkimatta, ja toissijaisesti heidän valituksensa hylkäämistä.
Yhtiö on esittänyt vastineessaan muun ohella seuraavaa:
Yhtiöllä on uraanin talteenottolaitoksen käyttöönotolle Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöksellä 30.4.2014 numero 36/2014/1 myönnetty lainvoimainen ympäristölupa, jonka Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellään 28.4.2016 numero 16/0090/2 ja korkein hallinto-oikeus päätöksellään 9.5.2017 taltionumero 76/2017 pysyttänyt. Uraanin talteenottolaitoksen ympäristölupa on määräaikaisena voimassa, kunnes uudesta lupahakemuksesta on annettu täytäntöönpantava tai lainvoimainen lupapäätös.
Uraanin talteenotto sisältyy myös Sotkamon kaivoksen koko toimintaa koskevaan uuteen ympäristölupahakemukseen, joka on jätetty Pohjois-Suomen aluehallintovirastolle 30.8.2017 ja jossa Terrafame on myös uudistanut suunnitelmansa ottaa talteen luonnonuraania.
Ympäristölupahakemusta varten yhtiö on vuosina 2016-2017 toteuttanut YVA-menettelyn sekä vesienhallinnasta että kaivostoiminnasta. Molempien YVA-menettelyjen ohjelma- ja selostusraporteissa käsitellään uraania. Lisäksi aiemman toiminnanharjoittajan Talvivaara Sotkamo Oy:n aikana uraanin talteenottotoiminnasta on tehty ympäristövaikutusten arviointi, josta yhteysviranomainen on antanut lausuntonsa 1.3.2010. Vaasan hallinto-oikeus on edellä sanotulla päätöksellään katsonut uraanin talteenottotoimintaa koskevan ympäristövaikutusten arvioinnin riittäväksi.
Yhtiöllä on Sotkamon kaivoksen kaivostoimintaa varten kaivosoikeus ja kaivostoimintaa koskeva ympäristölupa sekä muut tarvittavat luvat. Sotkamon kaivoksen toiminnan tarkoituksena ei ole uraanin tuottaminen. Uraanin talteenottolaitoksen käyttöönotto edellyttää kuitenkin ydinenergialain 21 §:n mukaista lupaa. Talteenottolaitoksen käyttöönotto ei lisää nykyisen kaivostoiminnan ympäristövaikutuksia eikä muilta osin muuta nykyistä kaivostoimintaa. Uraanin talteenoton aloittaminen ei näin ollen muuta eikä laajenna Sotkamon kaivoksen varsinaista toimintaa. Kyseessä on edelleen monimetallikaivos, jonka päätuote on nikkeli. Metallien sivutuotteena saatavan uraanin talteenotto on osa kaivostoiminnan kokonaisuutta, jossa maaperän ainesosien hyödyntäminen on nykyistä laajempaa. Uraani on perustellumpaa ottaa hallitusti talteen ja käyttää hyväksi kuin antaa sen jäädä jätteeksi.
Kaivoksen ympäristölupien yhteydessä ja uraanin talteenottolaitoksen YVA-menettelyssä on kattavasti käsitelty sekä yhtiön nykyisen kaivostoiminnan että uraanin talteenottolaitoksen päästöjä ja ympäristövaikutuksia. Ydinenergialain mukaan lupa voidaan myöntää, jos ympäristönsuojelu on otettu asianmukaisesti huomioon. Ehdon täyttymistä on päätöksessä arvioitu kaivoksen ympäristölupien sekä YVA-menettelyjen toteuttamisen ja riittävyyden kautta sekä nimenomaisesti uraanin talteenottolaitoksen käyttöönoton vaikutusten perusteella verrattuna kaivoksen nykyiseen toimintaan.
Ydinenergialain 5 §:n mukaan ydinenergian käytön tulee olla, sen eri vaikutukset huomioon ottaen, yhteiskunnan kokonaisedun mukaista. Säännöksen mukainen harkinta on tarkoituksenmukaisuusharkintaa, mikä antaa päätöksen tekijälle mahdollisuuden tarkastella asiaa mahdollisimman laajasta näkökulmasta. Lain esitöissä luetellaan harkintaperusteina muun muassa energiahuollon varmistaminen, tekniset edellytykset ja ydinenergian tuottamisen vaatimien pääomien merkitys koko kansantalouden kannalta, mutta perusteita ei ole laissa lueteltu tyhjentävästi. Lupapäätöksessä on katsottu muun muassa asiassa saatuihin viranomaislausuntoihin viitaten, että hanke täyttää ydinenergialain 5 §:ssä säädetyn edellytyksen.
Kainuun ELY-keskus on lisäksi nyt käsiteltävänä olevassa lupa-asiassa 1.2.2018 antamassaan lausunnossa katsonut, että 2017 yhteysviranomaisen lausuntoon päättynyt ympäristövaikutusten arviointimenettely on täydentänyt aiempaa Vaasan hallinto-oikeuden riittävän monipuoliseksi katsomaa vuonna 2010 loppuun saatettua ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.
Koska kyseessä on sama hanke samassa toimintaympäristössä, uraanin talteenottolaitoksen aiempi ympäristövaikutusten arviointi on edelleen ajantasainen. YVA-menettelyssä on huomioitu, että hankkeessa malmin louhinta, murskaus, liuotus sekä liuotuksen jäännöskasojen ja sivukivien käsittely tehdään samalla tavalla kuin ilman talteenottoa, joten niiden vaikutukset kaivosalueella ja ympäristössä ovat samat. Talteenotto vain vähentää kipsisakkaan kertyvän sekä sekundääriliuotuskasoille kertyvän uraanin määrää verrattuna tilanteeseen ilman talteenottoa. Näin ollen uraanin talteenottoa koskevan hankkeen osalta YVA-menettely on toteutettu asianmukaisesti ja riittävässä laajuudessa.
Terrafamella on ydinenergialain edellyttämät taloudelliset ja muut tarpeelliset edellytykset harjoittaa toimintaa turvallisesti ja Suomen kansainvälisten sopimusvelvoitteiden mukaisesti. Lisäksi uraanin talteenottolaitos on jo rakennettu Talvivaara Sotkamo Oy:n toiminta-aikana, joten tuotannon aloittamisen vaatimat investointikustannukset ovat verrattain pienet parantaen olennaisesti uraanin talteenottohankkeen kannattavuutta. Uraanituotteesta saatava hinta vaihtelee vallitsevan markkinatilanteen ja sopimusrakenteen mukaan. Terrafame pyrkii hankkeen edetessä optimoimaan uraanituotteesta saatavan myyntitulon. Terrafame on monimetalliyhtiö, jonka pääasiallinen tuote on nikkeli ja vastaavasti Sotkamon kaivos on monimetallikaivos, jonka pääasiallinen tuote on nikkeli. Uraanin talteenotto nostaa kuitenkin osaltaan Terrafamen liiketoiminnan kannattavuutta uraanituotteesta saatavilla myyntituloilla parantamalla yhtiön päätuotteen eli nikkelin hintakilpailukykyä, parantamalla louhitun malmin hyödyntämistä, mahdollistamalla harvinaisten maametallien talteenoton sekä parantamalla jätejakeiden ominaisuuksia.
Ydinenergialain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla ydinenergialakia sovelletaan kaivos- ja malminrikastustoimintaan, jonka tarkoituksena on uraanin tai toriumin tuottaminen. Tarkentavia säännöksiä soveltamisalasta on annettu ydinenergia-asetuksessa. Asetuksen 2 §:n raja-arvon mukaan ydinenergialain mukaista uraania sisältävää malmia on kivennäinen, jossa uraanin keskimääräinen pitoisuus on suurempi kuin 1 kg tonnissa.
Terrafamen Sotkamon kaivoksen alueen kallioperä kuten myös louhittava malmi ja sivukivi sisältävät luonnonuraania keskimäärin 17 mg/kg. Näin ollen Terrafamen kaivokselta louhittava malmi ei täytä uraanimalmin määritelmää, jossa uraanin keskimääräinen pitoisuus on suurempi kuin 1 kg tonnissa. Myöskään muut lain ja asetuksen raja-arvot soveltamiselle eivät kaivoksen toiminnan osalta täyty. Näin ollen Terrafamen malmi ei ole uraanimalmia eikä kaivos ole uraanikaivos.
Uraanin talteenotto kuvaa sitä Sotkamon kaivoksen toimintaan lisättävää osaa, jonka johdosta yhtiö on hakenut ydinenergialain mukaista lupaa. Talteenotossa uraani otetaan talteen liuoksesta, jossa se muutoin kulkisi metallitehtaan läpi ja päätyisi sekundääriliuotuskasoille sekä osin nykyisiin tuotteisiin ja prosessisakkoihin. Uraanin talteenotto ei ole terminä harhaanjohtava, koska se nimenomaisesti yksilöi kaivoksen osatoiminnon, josta ydinenergialain mukaisen luvan tarve johtuu. Yhtiön hakemuksessa on uraanin talteenoton lisäksi kuvattu myös muut Sotkamon kaivoksen eli louhinta- ja malminrikastustoiminnan osat.
Asiassa ei ole osoitettu, ettei toiminta olisi ydinenergialain 6 §:n mukaisesti turvallista tai että siitä aiheutuisi vahinkoa ihmisille, ympäristölle tai omaisuudelle. Voimassa olevien ympäristölupien määräyksillä ja vireillä olevan ympäristölupahakemuksen mukaisen luvan määräyksillä varmistetaan, ettei toiminnasta aiheudu vahinkoa ihmisille, ympäristölle tai omaisuudelle.
Uraanin talteenoton ja kaupallistamisen myötä kaivosalueelle jäävän uraanin määrä vähenisi nykyisestä. Uraanin talteenoton saanti on hyvä – yli 90 prosenttia liuenneesta uraanista – ja talteenotto vähentää merkittävästi sekä nikkelituotteeseen että kipsisakkaan kertyvän uraanin määrää verrattuna tilanteeseen ilman talteenottoa. Uraanin talteenoton seurauksena kipsisakkaan päätyvän uraanin määrä pienenee huomattavasti. Louhittavan malmin, bioliuotuskasojen tai sivukiven uraanipitoisuuksiin talteenottohankkeella ei ole vaikutuksia.
Terrafamen tuotantoprosessissa ja tuotteissa mukana oleva uraani ei nykyisellään aiheuta säteilyvaaraa ihmisille tai ympäristölle, sillä sen pitoisuus on pieni ja se vastaa säteilyominaisuuksiltaan kallioperässä esiintyvää luonnonuraania. Uraanin talteenoton käynnistäminen ei muuttaisi tätä tilannetta, eli säteilymäärä alueella ei lisääntyisi vaan kokonaisuutta tarkastellen pikemminkin vähentyisi, kun alueelta viedään uraania puolituotteena pois.
Terrafamen uraanin talteenottotoiminnassa ei synny ydinjätettä, joten ydinenergialain mukaista ydinjätteen huolto- ja varautumisvelvoitetta ei synny. Terrafamen kaivostoiminnassa ja metallien talteenotossa syntyy jätejakeita, joissa esiintyy luonnonuraania pieninä määrinä. Näiden jäte-erien käsittely ja loppusijoittaminen on kuitenkin huomioitu jo voimassa olevissa ympäristöluvissa sekä vireillä olevassa ympäristölupahakemuksessa.
Uraanin talteenottoa koskien lupahakemuksen yhteydessä laaditussa yleis- piirteisessä selvityksessä (11/2017) on todettu, että kaivokselta on aiemmin toimitettu nikkelituotetta jalostukseen NNH:lle. Terrafame valmistautuu oman ympäristölupansa mukaisesti vastaanottamaan tuotteen mukana Harjavaltaan toimitetun uraanin sekä toimittamaan sen oman tuotannon ohella eteenpäin ulkomaille jalostettavaksi. Sotkamon kaivokselle palautuvassa materiaalissa on siis kyse kaivokselta alun perin lähtöisin olevasta materiaalista. Lupa on tältä osin rajattu enintään 10 tonnin kokonaismäärään.
Sotkamon kunnan lausunnossa esitetty vaatimus täyttyy ottaen huomioon päätöksessä asetettu 10 tonnin kokonaisraja uraanisisältönä laskettuna ja se, että kyseessä on materiaali, joka on myyty NNH:lle sinä aikana, jolloin Sotkamon kaivokselta on toimitettu nikkelituotetta NNH:lle jatkojalostukseen. Terrafamen saaman tiedon mukaan NNH:lla oleva materiaali on kokonaisuudessaan lähtöisin Sotkamon kaivokselta. Säteilyturvakeskuksella ei ole tiedossa, että NNH:lle olisi tuona aikana päätynyt merkittäviä määriä uraania muilta toimittajilta.
Kaivoslain 56 §:n mukaan päätöksessä on otettava kantaa lausunnoissa ja muistutuksissa esitettyihin yksilöityihin vaatimuksiin. Säteilyturvakeskuksen lausunnossa esitetyt ehdot on otettu päätöksen lupaehdoiksi 1–4. Tiivistelmät kaikista lausunnoista ja esitettyjen mielipiteiden olennainen sisältö on esitetty päätöksen liitteessä 1. Päätöksessä, sen lupaehdoissa ja perusteluissa on riittävästi huomioitu asiassa esitetyt lausunnot ja mielipiteet ja näin ollen kaivoslain edellyttämällä tavalla otettu kantaa lausunnoissa ja muistutuksissa esitettyihin yksilöityihin vaatimuksiin päätöksen lupamääräyksissä ja perusteluissa.
Yhtiön nykyisessä kaivostoiminnassa syntyy jätejakeita, joissa esiintyy luonnonuraania pieninä määrinä. Näiden jätteiden käsittely ja loppusijoitus on huomioitu kaivoksen ympäristöluvassa sekä vireillä olevassa ympäristölupahakemuksessa. Uraanin talteenottolaitoksen käyttöönotolla ei ole vaikutusta näiden jätteiden käsittelyyn.
Sotkamon kaivoksen ympäristöluvissa kaivoksen toiminnalle on uraanin talteenottolaitos mukaan lukien määrätty asianmukaiset vakuudet, muun muassa sivukivialueen, muiden kaivannaisjätteiden ja vesienkäsittelyn sakkojen osalta. Vakuuksia ei ole tarpeen muuttaa uraanin talteenottolaitoksen käyttöönoton vuoksi. Ympäristönsuojelulain mukaisista jätevakuuksista ei myöskään päätetä nyt käsiteltävänä olevassa prosessissa.
Valituksenalainen päätös on annettu 6.2.2020, ja se on julkaistu työ- ja elinkeinoministeriön internetsivuilla. Näin ollen päätös on kaivoslain 57 §:n mukaisesti tullut valitukseen oikeutettujen tietoon 6.2.2020, ja valitus on tullut toimittaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle 9.3.2020 mennessä. A asiakumppaneineen on toimittanut valituksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle määräajan päätyttyä, joten valitus tulee jättää käsittelemättä.
Oikeudenkäyntikulujen määrääminen Terrafamen korvattavaksi olisi kohtuutonta, koska kyseessä on valitus hallintoviranomaisen päätöksestä, josta Terrafame ei ole valittanut. Päätöksen kohteena olevassa hakemusasiassa Terrafame on toimittanut lupaviranomaiselle lain edellytykset täyttävän hakemuksen ja siihen pyydetyt lisäselvitykset asianmukaisesti. Terrafamen menettely lupa-asiassa ei ole ollut lainvastaista tai muuten asiatonta.
Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen.
A asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen.
Työ- ja elinkeinoministeriö on antanut selvityksen siitä, miten valtioneuvoston päätöksen antamisessa on sovellettu kaivoslain 57 §:n 2 momentissa (laki 621/2011) säädettyä julkipanomenettelyä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Terrafame Oy:n väitteen, että A:n ja hänen asiakumppaninsa valitus tulisi jättää määräajan jälkeen tehtynä tutkimatta.
2. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien valituksessa esitettyjä vaatimuksia, jotka koskevat Terrafame Oy:n toiminnan kieltämistä, yhtiön kaivoslupaa ja Norilsk Nickel Harjavalta Oy:n toimintaa.
Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian.
3. Korkein hallinto-oikeus kumoaa valtioneuvoston päätöksen kohdan 2.
4. Valitukset hylätään muilta osin. Valtioneuvoston päätöksen lopputulosta ei muilta osin muuteta.
5. A:n ja B:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.
6. Korkein hallinto-oikeus hylkää Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien vaatimuksen valtioneuvoston päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä siihen asti, kunnes toiminnalle on myönnetty ympäristölupa.
Perustelut
1. A:n ja hänen asiakumppaninsa valituksen tutkiminen
1.1. Sovellettavat oikeusohjeet
Ydinenergialain 23 §:n 3 momentin mukaan jos lupahakemus koskee kaivoshanketta, jolle on myönnetty kaivoslaissa tarkoitettu kaivoslupa, sovelletaan tämän lain lisäksi, mitä kaivoslain 38–40 ja 42 §:ssä lupamenettelystä sekä 56–58 §:ssä lupapäätöksestä säädetään.
Ydinenergialain 75 §:n 1 momentin (1019/2015) mukaan valtioneuvoston 11 §:n nojalla tekemään periaatepäätökseen ja 46 §:n nojalla tekemään päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Pykälän 2 momentin (1019/2015) mukaan muutosta valtioneuvoston muuhun kuin 1 momentissa tarkoitettuun päätökseen haetaan siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään, jollei Euratom-sopimuksesta muuta johdu.
Kaivoslain 57 §:n 1 momentin (621/2011) mukaan malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa sekä kaivosaluelunastuslupaa koskeva päätös annetaan julkipanon jälkeen, ja sen katsotaan tulleen valitukseen oikeutettujen tietoon silloin, kun se on annettu.
Kaivoslain 57 §:n 2 momentin (621/2011) mukaan lupaviranomaisen on ilmoitettava päätöksen antamisesta 1 momentin mukaisesti ennen sen antamispäivää ilmoitustaulullaan. Julkipanoilmoituksessa on mainittava lupaviranomainen, asian laatu, luvan antamispäivä ja valitusaika. Ilmoitus on pidettävä nähtävillä vähintään sen ajan, jonka kuluessa päätökseen voidaan hakea muutosta valittamalla. Päätöksen tulee olla saatavana ilmoituksessa mainittuna antamispäivänä myös sähköisesti.
Kaivoslain 58 §:n 2 momentin (915/2013) mukaan lupaviranomaisen on toimitettava jäljennös päätöksestä niille, jotka ovat tätä erikseen pyytäneet, sekä niille kunnille, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille ja muille viranomaisille, joille asiasta sen käsittelyn aikana on annettu tieto tai joilta on pyydetty lausunto.
Hallintolain 47 §:n 1 momentin mukaan päätökseen, johon saa hakea muutosta valittamalla, on liitettävä valitusosoitus. Valitusosoituksessa on mainittava 1) valitusviranomainen; 2) viranomainen, jolle valituskirjelmä on toimitettava; sekä 3) valitusaika ja mistä se lasketaan.
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 13 §:n 2 momentin mukaan valitus on tehtävä kirjallisesti 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.
Mainitun lain 17 §:n 1 momentin mukaan, jos valitus on puuttuneen tai virheellisen valitusosoituksen vuoksi tehty väärää menettelyä noudattaen, valitusta ei tämän vuoksi jätetä tutkimatta. Lain 93 §:n 4 momentin mukaan julkipanomenettelyssä annetun päätöksen tiedoksisaantiajankohdasta säädetään erikseen.
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 125 §:n 1 momentin mukaan tämä laki tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 2020. Pykälän 2 momentin mukaan tällä lailla kumotaan hallintolainkäyttölaki (586/1996). Lain 127 §:n mukaan muualla laissa tai asetuksessa olevalla viittauksella hallintolainkäyttölakiin tarkoitetaan tämän lain voimaan tultua viittausta tähän lakiin.
1.2. Lainvalmisteluaineisto
Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 47 §:n 1 momentin kohdalla todettu muun ohella seuraavaa:
” Lainkohdassa lueteltaisiin ne seikat, joiden on käytävä ilmi valitusosoituksesta. (---) Kolmantena asiana valitusosoituksessa tulisi mainita valitusaika. Ehdotuksen mukaan valitusosoituksessa tulisi selostaa myös, mistä valitusajan laskeminen alkaa. Tämä tarkoittaa sen säännön ilmoittamista, jonka mukaan aika lasketaan.”
Kaivoslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 273/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu 57 §:n kohdalla muun ohella seuraavaa:
”Pykälän 1 momentin nojalla malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa sekä kaivosaluelunastuslupaa koskeva päätös annettaisiin julkipanon jälkeen. Julkipano on vakiintunut tiedoksiantotapa sellaisessa päätöksenteossa, joka saattaa vaikuttaa monien asianosaisten etuun ja oikeuteen. Julkipanon jälkeen annetun päätöksen katsotaan tulleen asianosaisten tietoon sinä päivänä, jolloin päätös on annettu. Tällöin kaikkien asianosaisten, myös hakijan ja toimialallaan yleistä etua valvovien viranomaisten, valitusaika alkaa kulua samana päivänä. Jollei lupapäätöksestä valiteta, saa se lainvoiman 30 päivän kuluttua antamispäivästä.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin julkipanoa koskevasta menettelystä. Lupaviranomaisen olisi ilmoitettava päätöksen antamisesta etukäteen ilmoitustaulullaan. Yleensä riittää, että ilmoitus tehdään muutama päivä ennen päätöksen antamista. Julkipanoilmoituksessa olisi mainittava asian kannalta keskeiset seikat. Käytännössä julkipanoilmoitus ja päätös voivat olla nähtävänä myös lupaviranomaisen verkkopalvelussa.”
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 29/2018 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu 17 §:n 1 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:
”Pykälän 1 momentin mukaan valittaja ei menettäisi puhevaltaansa sen vuoksi, että viranomainen ei ole antanut valitusosoitusta taikka että viranomaisen antama valitusosoitus on puutteellinen tai muulla tavoin virheellinen. Momentissa tarkoitettuja virheellisyyksiä olisivat valitusaikaa ja toimivaltaista tuomioistuinta koskevat virheet. (---)
Virheellisyydellä tarkoitettaisiin myös sitä, että valitusosoituksesta puuttuu jokin seikka, joka valitusosoituksessa on lain mukaan mainittava.”
1.3. Asiassa saatu selvitys
Työ- ja elinkeinoministeriö on julkaissut 5.2.2020 verkkosivuillaan sekä eräissä päivälehdissä (Helsingin Sanomat, Kaleva, Kainuun Sanomat) seuraavan ilmoituksen:
”Valtioneuvosto antaa 6.2.2020 päätöksen seuraavassa asiassa (VN/7915/2019):
Terrafame Oy:n hakemus saada lupa ydinenergialaissa tarkoitettuun kaivos- ja malminrikastustoimintaan
Päätös on sähköisesti saatavissa työ- ja elinkeinoministeriön kirjaamosta (puh. 029 506 0660 ja sähköposti [email protected]). Päätökseen voi hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusaika päättyy 9.3.2020. Tarkemmat ohjeet muutoksenhausta ovat päätöksen liitteenä olevassa valitusosoituksessa.
Lisätietoja (---)
Helsingissä 5. päivänä helmikuuta 2020
Työ- ja elinkeinoministeriö”
Valtioneuvoston päätökseen liitetyn valitusosoituksen kohdassa ”Valitusaika” todetaan seuraavaa:
”Valitus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Valitusaikaa laskettaessa tiedoksisaantipäivää ei oteta lukuun. Jos valitusajan viimeinen päivä on pyhäpäivä, lauantai, itsenäisyyspäivä, vapunpäivä, jouluaatto tai juhannusaatto, valitusaika jatkuu vielä seuraavana arkipäivänä.
Tavallinen tiedoksianto toimitetaan postitse kirjeellä vastaanottajalle. Vastaanottajan katsotaan saaneen asiasta tiedon seitsemäntenä päivänä kirjeen lähettämisestä, jollei muuta näytetä. Tavallisessa sähköisessä tiedoksiannossa vastaanottajan katsotaan saaneen asiasta tiedon kolmantena päivänä viestin lähettämisestä, jollei muuta näytetä.
Jos on kysymyksessä sijaistiedoksianto, päätös katsotaan saadun tiedoksi, ellei muuta näytetä, kolmantena päivänä tiedoksianto- tai saantitodistuksen osoittamasta päivästä. Viranomaisen tietoon asian katsotaan tulleen kirjeen saapumispäivänä.”
1.4. Oikeudellinen arvio
Ydinenergialain 23 §:n 3 momentin ja valtioneuvoston päätöksen antamisajankohtana voimassa olleen kaivoslain 57 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston päätös on tullut antaa julkipanon jälkeen, ja päätöksen on katsottu tulleen valitukseen oikeutettujen tietoon silloin, kun se on annettu. Kaivoslain 57 §:n 2 momentin mukaan lupaviranomaisen on ilmoitettava päätöksen antamisesta etukäteen ilmoitustaulullaan. Säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan yleensä riittävää on, että ilmoitus tehdään muutama päivä ennen päätöksen antamista. Perustelujen mukaan julkipanoilmoitus ja päätös saattavat käytännössä olla nähtävinä myös lupaviranomaisen verkkopalvelussa.
Valtioneuvoston päätös on annettu 6.2.2020. Saadun selvityksen mukaan työ- ja elinkeinoministeriö on 5.2.2020 ilmoittanut valtioneuvoston päätöksen antamisesta verkkosivuillaan päätöksen antamisajankohtana voimassa olleen kaivoslain 57 §:n 2 momentin mukaisesti. Päätöksen on siten katsottava tulleen valitukseen oikeutettujen tietoon silloin, kun se on annettu.
Hallintolain 47 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan valitusosoituksessa on mainittava valitusajan ohella, mistä ajankohdasta valitusaika lasketaan. Valtioneuvoston päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan valitusaika on ollut 30 päivää päätöksen tiedoksisaannista. Valitusosoituksessa on tämän jälkeen ilmoitettu virheellisesti sellaisista tiedoksiantomenettelyistä ja tiedoksisaannin ajankohdista, jotka eivät kuulu tuolloin voimassa olleen kaivoslain 57 §:n 2 momentin mukaiseen julkipanomenettelyyn ja joita tiedoksiannossa ei ole myöskään tosiasiallisesti käytetty. Valtioneuvoston päätöksessä ei ole mainittu, että se on annettu julkipanon jälkeen. Valitusosoituksesta ei puolestaan käy ilmi, milloin tiedoksisaannin valtioneuvoston päätöksestä on katsottava tapahtuneen, eikä näin ollen myöskään se, mistä ajankohdasta valitusaika lasketaan. Valitusosoituksen perusteella ei tämän vuoksi ole ollut mahdollista laskea, milloin valitusaika päättyy. Valitusosoitus on siksi ollut virheellinen. Valitusosoitusta on tulkittava valittamiseen oikeutetun eduksi, eikä sen virheellisyydestä voi koitua valittajalle oikeudenmenetystä.
Valtioneuvoston päätös on annettu julkipanon jälkeen torstaina 6.2.2020. Päätöksen on katsottava tulleen valitukseen oikeutettujen tietoon silloin, kun se on annettu. Valitusaika on siten alkanut perjantaina 7.2.2020 ja päättynyt maanantaina 9.3.2020. A:n ja hänen asiakumppaninsa valitus on saapunut korkeimpaan hallinto-oikeuteen maanantaina 16.3.2020 ja siten valitukselle säädetyn määräajan jälkeen. Koska valitus on tehty myöhässä virheellisen valitusosoituksen vuoksi, valitusta ei tämän vuoksi jätetä tutkimatta.
2. Tutkimatta jätetyt vaatimukset
Korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu antaa valituksessa esitettyjä määräyksiä yhtiön toiminnan kieltämiseksi.
Valtioneuvoston päätös ei koske yhtiön kaivoslupaa, eikä yhtiön kaivoslupaa koskevia vaatimuksia voida tutkia tämän ydinenergialain mukaisen asian yhteydessä.
Valtioneuvoston päätös ei koske Norilsk Nickel Harjavalta Oy:n toimintaa.
3. Päätöksen osittainen kumoaminen
3.1. Sovellettavat oikeusohjeet ja lainvalmisteluaineisto
Ydinenergialain 21 §:n 4 momentin mukaan luvan myöntäminen 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun toimintaan edellyttää, että suunnitellun kaivospaikan tai malminrikastuslaitoksen sijaintikunta on puoltanut luvan myöntämistä.
Ydinenergialakia koskevan hallituksen esityksen (HE 273/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 21 §:n 4 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:
”Pykälään lisättäisiin 4 momentti. Sen mukaan uraanin tai toriumin tuottamista tarkoittavan kaivostoiminnan ja malminrikastustoiminnan luvan myöntämisen edellytyksenä olisi suunnitellun kaivospaikan tai rikastuslaitoksen sijaintikunnan puolto. Esiintymässä voi muiden kaivosmineraalien lisäksi olla uraania tai toriumia. Jos näitä halutaan hyödyntää kaivostoiminnassa, sovelletaan aina myös ydinenergialakia.
Uraanikaivoksen perustaminen on aina alueellisesti sidoksissa hyödynnettävän esiintymän sijaintipaikkaan. Kaivospaikalla tarkoitettaisiin avo- tai maanalaisen louhoksen sijaintipaikkaa. Suostumus vaadittaisiin siltä kunnalta, jonka alueella louhos sijaitsee. Kaivosalue on määritelty uuden kaivoslain 19 §:ssä ja käytännössä se on laajempi kuin kaivospaikka. Mahdollista on, että kaivosalue sijaitsisi useamman kunnan alueella, mutta suostumus vaadittaisiin vain kaivospaikan sijaintikunnalta. Jos sen sijaan kaivosalueelle olisi suunniteltu myös malminrikastuslaitos ja tämä sijaitsisi toisen kunnan alueella kuin kaivospaikka, vaadittaisiin myös tämän kunnan suostumus.
Kunnan vaikuttamismahdollisuudet olisivat siten samat kuin ydinlaitosta koskevan periaatepäätöksen harkinnassa ydinenergialain 14 §:n nojalla. Ehdotuksen keskeinen perustelu on turvata kunnan vaikuttamismahdollisuus kunnan strategisiin kehittämisedellytyksiin merkittävästi vaikuttavan toiminnan osalta.”
3.2. Asiassa saatu selvitys
Sotkamon kunnanvaltuusto on lausunnossaan 26.2.2018 (§ 13) työ- ja elinkeinoministeriölle Terrafame Oy:n kaivos- ja rikastustoimintaa koskevasta lupahakemuksesta esittänyt muun ohella seuraavaa:
”Sotkamon kunta hyväksyy sen, että Terrafame Oy ottaa talteen vain sen alueella sivutuotteena saatavan uraanin. Alueelle ei saa tuoda uraanilaitoksen käsiteltäväksi kaivoksen ulkopuolelta louhittuja uraanipitoisia aineksia.”
Valtioneuvoston päätöksen kertoelmaosassa sivulla 2 todetaan:
”Osa hakijan kaivoksen uraanista on päätynyt nikkelituotteen mukana Harjavallassa sijaitsevan Norilsk Nickel Harjavalta Oy:n nikkelitehtaaseen, jossa nikkelituotteesta on otettu talteen uraani. Tätä koskeva Säteilyturvakeskuksen myöntämä lupa on voimassa vuoden 2019 loppuun. Hakemus uraanin talteenotosta hakijan laitoksella on koskenut myös tätä hakijan kaivoksesta peräisin olevaa uraania. Sen on suunniteltu palaavan Harjavallasta hakijan laitokselle, jossa se syötetään uraanin talteenottolaitokseen. 30.9.2019 hakija on kuitenkin muuttanut hakemustaan siten, että Harjavallasta Sotkamoon toimitetun uraanin määrälle asetettaisiin 10 tonnin yläraja, mutta sen alkuperää ei rajattaisi.”
Valtioneuvosto on päätöksen 2 kohdassa päättänyt myöntää Terrafame Oy:lle ydinenergialain 2l §:ssä tarkoitetun luvan kaivos- ja malminrikastustoimintaan, jonka tarkoituksena on ottaa talteen Norilsk Nickel Harjavalta Oy:n tehtaalla erotettua uraania enintään 10 tonnia.
Valtioneuvosto on päätöksen perusteluissa katsonut, että Terrafame Oy:lle voidaan myöntää lupa luonnonuraanin toimittamiselle Harjavallan nikkelijalostusyksiköstä hakijan talteenottolaitokselle 10 tonnin enimmäismäärään asti.
Työ- ja elinkeinoministeriön korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan NNH:n tehtaalle tulee metallisen nikkelin valmistamiseen tarvittavan raaka-aineen mukana luonnonuraania, joka kumuloituu uuttoliuokseen. Uraanin takaisinuutto ei ole tehtaalla tällä hetkellä käynnissä, mutta jos raaka-ainelähde vaihtuu, tarve uraanin poistoon voi palata. NNH:n varastoimat uraanipitoiset liuokset ovat kertyneet sinä aikana, jolloin Talvivaara Sotkamo Oy toimitti nikkelituotetta NNH:lle jatkojalostukseen. Ministeriön mukaan Säteilyturvakeskuksella ei ole tiedossa, että NNH:lle olisi tänä ajanjaksona päätynyt merkittäviä määriä uraania muilta nikkeliraaka-aineen toimittajilta. Ministeriön mukaan Sotkamon kunnan asettama ehto täyttyy.
Terrafame Oy:n korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan yhtiö valmistautuu oman ympäristölupansa mukaisesti ottamaan vastaan yhtiön tuotteen mukana Harjavaltaan toimitetun eli kaivokselta alun perin lähtöisin olevan ja NNH:n prosesseistaan erottaman ja varastoiman luonnonuraanin. Yhtiön saaman tiedon mukaan NNH:lla oleva materiaali on kokonaisuudessaan lähtöisin Sotkamon kaivokselta. Tätä tukee myös työ- ja elinkeinoministeriön lausunnossa todettu, että Säteilyturvakeskuksella ei ole tiedossa, että NNH:lle olisi tuona aikana päätynyt merkittäviä määriä uraania muilta toimittajilta. Yhtiön mukaan Sotkamon kunnan lausunnossa esitetty vaatimus näin ollen täyttyy.
3.3. Oikeudellinen arvio
Ydinenergialain 21 §:n 4 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, silloin kun kaivos- ja malminrikastustoiminnan tarkoituksena on uraanin tuottaminen, että suunnitellun laitoksen sijaintikunta on puoltanut luvan myöntämistä.
Sotkamon kunnan 26.2.2018 antaman lausunnon mukaan Terrafame Oy:n uraanin talteenottolaitoksella ei saa käsitellä muuta kuin yhtiön omalla kaivosalueella sivutuotteena saatavaa uraania. Lausunnon mukaan alueelle ei saa tuoda uraanilaitoksen käsiteltäväksi kaivoksen ulkopuolelta louhittuja uraanipitoisia aineksia.
Terrafame Oy on muuttanut hakemustaan sen jälkeen, kun Sotkamon kunta on antanut siitä lausuntonsa. Muutetun hakemuksen mukaan NNH:n tehtaalta tuotavan uraanin alkuperää ei luvassa rajoitettaisi. Työ- ja elinkeinoministeriö ei ole varannut kunnalle tilaisuutta lausua muutetusta hakemuksesta ja antaa näin ydinenergialain 21 §:n 4 momentissa tarkoitettua suostumusta myös muutetun hakemuksen osalta. Valtioneuvosto on myöntänyt Terrafame Oy:lle luvan yhtiön muutetun hakemuksen mukaisesti.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kunnan nimenomainen puolto on ehdoton edellytys luvan myöntämiselle. Se, että Sotkamon kunta ei ole valittanut valtioneuvoston päätöksestä, ei tarkoita, että kunta olisi antanut muutetulle hankkeelle ydinenergialain 21 §:n 4 momentissa tarkoitetun suostumuksensa.
Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä sanotuin perustein, ettei Sotkamon kunta ole ydinenergialain 21 §:n 4 momentin mukaisesti ilmaissut puoltavansa luvan myöntämistä valtioneuvoston päätöksen 2 kohdassa (Muualta tuotavat päämetallituotteet) tarkoitetulle toiminnalle. Koska laissa säädetty ehdoton edellytys luvan myöntämiselle puuttuu, valtioneuvoston päätös on tältä osin kumottava.
4. Valitusten hylkääminen muilta osin
4.1. Sovellettavat oikeusohjeet
Ydinenergialain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan tätä lakia sovelletaan kaivos- ja malminrikastustoimintaan, jonka tarkoituksena on uraanin tai toriumin tuottaminen.
Ydinenergialain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tässä laissa tarkoitetaan ydinenergian käytöllä 2 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettua toimintaa.
Ydinenergialain 3 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan tässä laissa tarkoitetaan ydinjätteellä a) ydinenergian käytön yhteydessä tai seurauksena syntyneitä, käytetyn ydinpolttoaineen muodossa tai muussa muodossa olevia radioaktiivisia jätteitä; sekä b) sellaisia ydinenergian käytön yhteydessä tai seurauksena radioaktiivisiksi muuttuneita aineita, esineitä ja rakenteita, jotka on poistettu käytöstä ja joiden radioaktiivisuudesta aiheutuvan vaaran vuoksi tarvitaan erityisiä toimenpiteitä.
Ydinenergialain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan tässä laissa tarkoitetaan ydinjätehuollolla kaikkia niitä toimenpiteitä, jotka ovat tarpeen ydinjätteiden talteen ottamiseksi, säilyttämiseksi ja käsittelemiseksi sekä sijoittamiseksi pysyväksi tarkoitetulla tavalla (loppusijoitus), ydinlaitoksen käytöstä poistamiseen liittyvät toimenpiteet mukaan luettuina.
Ydinenergialain 6 §:n mukaan ydinenergian käytön on oltava turvallista eikä siitä saa aiheutua vahinkoa ihmisille, ympäristölle tai omaisuudelle.
Ydinenergialain 8 §:n 1 momentin mukaan ydinenergian käyttö on kielletty ilman tämän lain mukaista lupaa.
Ydinenergialain 9 §:n 3 momentin mukaan luvanhaltijan, jonka toiminnan seurauksena syntyy tai on syntynyt ydinjätettä (jätehuoltovelvollinen), on huolehdittava kaikista näiden jätteiden ydinjätehuoltoon kuuluvista toimenpiteistä ja niiden asianmukaisesta valmistelemisesta sekä vastattava niiden kustannuksista (huolehtimisvelvollisuus).
Ydinenergialain 13 §:n 1 momentin mukaan hakijan on ennen periaatepäätöksen tekemistä julkistettava työ- ja elinkeinoministeriön ohjeiden mukaan laadittu ja sen tarkastama yleispiirteinen selvitys laitoshankkeesta, laitoksen arvioidusta ympäristövaikutuksista ja sen turvallisuudesta siten, että selvitys on yleisesti saatavilla.
Ydinenergialain 16 §:n mukaan luvan ydinlaitoksen rakentamiseen, käyttämiseen ja käytöstä poistamiseen sekä kaivos- ja malminrikastustoimintaan, jonka tarkoituksena on uraanin tai toriumin tuottaminen, myöntää valtioneuvosto.
Ydinenergialain 21 §:n 1 momentin mukaan lupa 2 §:n 1 momentin 2–6 kohdassa ja 2 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuun toimintaan voidaan myöntää, milloin toiminta sitä edellyttää jos:
1) ydinenergian käyttö täyttää tämän lain mukaiset turvallisuutta koskevat vaatimukset ja työntekijöiden ja väestön turvallisuus sekä ympäristönsuojelu on otettu asianmukaisesti huomioon;
2) hakijalla on ydinenergian käyttöä varten tarvittavan alueen hallinta;
3) ydinjätehuolto on järjestetty asianmukaisella tavalla ja varautuminen ydinjätehuollon kustannuksiin on järjestetty 7 luvun säännösten mukaisesti;
4) hakijan järjestelyt säteilyturvakeskuksen 63 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun valvonnan toteuttamiseksi kotimaassa ja ulkomailla sekä 63 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetun valvonnan toteuttamiseksi ovat riittävät;
5) hakijalla on käytettävänään tarpeellinen asiantuntemus sekä toimintaa hoitava organisaatio ja toimintaa hoitavan henkilökunnan kelpoisuus ovat asianmukaiset;
6) hakijalla harkitaan olevan taloudelliset ja muut tarpeelliset edellytykset harjoittaa toimintaa turvallisesti ja Suomen kansainvälisten sopimusvelvoitteiden mukaisesti;
7) niiden vieraiden valtioiden suostumukset, joita radioaktiivisen jätteen ja käytetyn ydinpolttoaineen siirtojen valvonnasta ja tarkkailusta annetussa neuvoston direktiivissä (2006/117/Euratom) edellytetään, on saatu ja direktiivin määräyksiä voidaan muutenkin noudattaa; ja
ydinenergian käyttö muutoinkin täyttää 5–7 §:ssä säädetyt periaatteet eikä ole ristiriidassa Euratom-sopimuksen velvoitteiden kanssa.
Ydinenergialain 21 §:n 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettuun ydinenergian käyttöön ei saa ryhtyä siihen myönnetyn luvan perusteella ennen kuin säteilyturvakeskus on todennut, milloin toiminta sitä edellyttää, että ydinenergian käyttö on asetettujen turvallisuusvaatimusten mukaista, turvajärjestelyt sekä valmiusjärjestelyt ovat riittävät, ydinaseiden leviämisen estämiseksi tarpeellinen valvonta on asianmukaisesti järjestetty ja vahingonkorvausvastuu toiminnan yhteydessä sattuvan ydinvahingon varalta on järjestetty siitä säädetyllä tavalla.
Ydinenergialain 21 §:n 3 momentin mukaan harkittaessa luvan myöntämistä 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun toimintaan, sovelletaan tämän pykälän 1 momentin 1 ja 3–5 kohtaa niin, että luvan edellytykset täyttyvät niiltä osin, jos hakijan esittämät suunnitelmat ovat riittävät, minkä lisäksi kaivospaikan tai malminrikastuslaitoksen sijaintipaikan on oltava suunnitellun toiminnan turvallisuuden kannalta tarkoituksenmukainen. Sen lisäksi mitä 2 momentissa on säädetty, on Säteilyturvakeskuksen todettava, että 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu toiminta täyttää tämän pykälän 1 momentin 1 ja 3– 5 kohdassa säädetyt edellytykset.
Ydinenergialain 23 ja 25 §:n muuttamisesta annetun lain (260/2017) siirtymäsäännöksen mukaan hankkeeseen, jonka ympäristövaikutukset on arvioitu ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) mukaisesti, sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.
Ydinenergialain 23 §:n 2 momentin (622/2011) mukaan ennen kuin ratkaistaan hakemus luvan saamisesta 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun toimintaan, on hakijan toimitettava lupahakemuksen liitteenä selvitys. Selvityksen laatimiseen ja julkistamiseen sovelletaan vastaavasti, mitä 13 §:n 1 momentissa säädetään.
Ydinenergialain 23 §:n 3 momentin (622/2011) mukaan valtioneuvosto käsittelee 2 momentissa tarkoitetun lupahakemuksen ja samaa toimintaa tarkoittavan kaivoslain mukaisen kaivoslupahakemuksen yhdessä ja ratkaisee ne samalla päätöksellä noudattaen vastaavasti, mitä tässä laissa sekä kaivoslain 5 ja 6 luvussa säädetään. Lupapäätökseen sovelletaan vastaavasti, mitä siitä kaivoslain 56 – 58 §:ssä säädetään. Jos lupahakemus koskee kaivoshanketta, jolle on myönnetty kaivoslaissa tarkoitettu kaivoslupa, sovelletaan tämän lain lisäksi, mitä kaivoslain 38–40 ja 42 §:ssä lupamenettelystä sekä 56–58 §:ssä lupapäätöksestä säädetään. Jos 2 momentissa tarkoitettuun toimintaan ei sovelleta kaivoslakia, noudatetaan kokonaisuudessaan tämän lain 13 §:ssä säädettyä menettelyä.
Ydinenergialain 24 §:n mukaan lupa, rakentamislupaa ja käytöstä poistamista koskevaa lupaa lukuun ottamatta, myönnetään määräaikaisena. Määräajan pituutta harkittaessa on otettava huomioon erityisesti turvallisuuden varmistaminen ja toiminnan arvioitu kesto. Luvassa voidaan määrätä, että se lakkaa olemasta voimassa, jollei toimintaa aloiteta määräajassa luvan myöntämisestä.
Ydinenergialain 25 § 1 momentin (676/2015) mukaan lupaan on sisällytettävä ne ehdot, jotka ovat tarpeen 2 luvussa tarkoitettujen yleisten periaatteiden toteuttamiseksi. Lisäksi lupaviranomaisen on otettava huomioon 23 §:ssä tarkoitetussa Säteilyturvakeskuksen lausunnossa esitetyt turvallisuutta koskevat ehdotukset.
Ydinenergialain 35 §:n 1 momentin mukaan jätehuoltovelvollisen on lain 7 luvussa säädetyllä tavalla varauduttava 9 §:n 3 momentissa tarkoitettuihin kustannuksiin.
Ydinenergialain 36 §:n mukaan jätehuoltovelvollinen täyttää varautumisvelvollisuutensa siten, että hän maksaa kalenterivuosittain jäljempänä tarkoitetut maksut valtion ydinjätehuoltorahastoon ja luovuttaa maksukyvyttömyytensä varalta valtiolle jäljempänä säädetyt vakuudet.
Ydinenergia-asetuksen 2 §:n mukaan ydinenergialain 2 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitettua uraania sisältävää malmia on kivennäinen, jossa uraanin keskimääräinen pitoisuus on suurempi kuin 1 kg tonnissa.
Ydinenergia-asetuksen 24 §:n 2 momentin 6 kohdan (755/2013) mukaan hakemukseen on liitettävä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) mukaisesti laadittu arviointiselostus ja yhteysviranomaisen lausunto arviointiselostuksesta sekä selvitys suunnitteluperusteista, joita hakija aikoo noudattaa ympäristövahinkojen välttämiseksi ja ympäristörasituksen rajoittamiseksi.
Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 40 §:n 2 momentin mukaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olevia säännöksiä sovelletaan hankkeeseen tai hankkeen muutokseen, jonka ympäristövaikutusten arviointiohjelmasta on ennen tämän lain voimaantuloa tiedotettu kuuluttamalla.
Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 10 §:n 1 momentin mukaan hankkeesta vastaava selvittää hankkeen ja sen vaihtoehtojen vaikutukset arviointiohjelman ja yhteysviranomaisen lausunnon pohjalta sekä laatii ympäristövaikutusten arviointiselostuksen. Arviointiselostus on toimitettava yhteysviranomaiselle sekä liitettävä hanketta koskeviin hakemusasiakirjoihin siten kuin siitä erikseen säädetään.
Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 13 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen tai tehdä muuta siihen rinnastettavaa päätöstä ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen siitä antaman lausunnon. Pykälän 13 §:n 2 momentin mukaan hanketta koskevasta lupapäätöksestä tai siihen rinnastettavasta muusta päätöksestä on käytävä ilmi, miten arviointiselostus ja siitä annettu yhteysviranomaisen lausunto on otettu huomioon.
Kaivoslain 40 §:n 1 momentin (621/2011) mukaan lupaviranomaisen on tiedotettava malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevasta hakemuksesta kuuluttamalla siitä vähintään 30 päivän ajan ilmoitustaulullaan sekä asianomaisten kuntien ilmoitustauluilla. Kuulutuksen julkaisemisesta on ilmoitettava ainakin yhdessä toiminnan vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä, jollei asian merkitys ole vähäinen tai ilmoittaminen on muutoin ilmeisen tarpeetonta.
Kaivoslain 40 §:n 2 momentin (621/2011) mukaan kuulutuksesta on annettava erikseen tieto niille asianosaisille, joita asia erityisesti koskee. Jos hakemuksesta on tiedotettava yli kolmellekymmenelle tiedossa olevalle henkilölle tai kun henkilöiden lukumäärää ei tiedetä, voidaan asiasta tiedottaa ilmoittamalla siitä sellaisessa sanomalehdessä, josta vastaanottajan voidaan otaksua parhaiten saavan tiedon.
Kaivoslain 34 ja 56 §:n muuttamisesta annetun lain (259/2017) siirtymäsäännöksen mukaan hankkeeseen, jonka ympäristövaikutukset on arvioitu ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) mukaisesti, sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa ollutta 56 §:ää.
Kaivoslain 56 §:n 1 momentin (621/2011) mukaan lupapäätöksessä on otettava kantaa lausunnoissa ja muistutuksissa esitettyihin yksilöityihin vaatimuksiin. Pykälän 2 momentin (621/2011) mukaan jos hankkeeseen sovelletaan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettua lakia, lupapäätöksestä on käytävä ilmi, miten arviointi on otettu huomioon lupaharkinnassa.
4.2. Lainvalmisteluaineisto
Ydinenergialakia koskevan hallituksen esityksen (HE 16/1985 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:
”2 §:n 1 momentin 2 kohta. Säännöksessä on ehdotettu soveltamisalaa piiriin sisällytettäväksi kaivostoiminta ja rikastustoiminta, jonka tarkoitus on uraanin tai toriumin tuottaminen. Koska uraani on toriumia huomattavasti merkityksellisempi, rajoitutaan jäljempänä käsittelemään lähinnä sitä, joskin on muistettava, että sääntely koskisi samalla myös toriumiin liittyviä toimintoja.
(---)
Uraanikaivostoimintaan liittyy joukko muusta kaivostoiminnasta poikkeavia piirteitä. Koska uraania tuotetaan pääasiassa käytettäväksi ydinvoimalaitosten polttoaineen valmistuksessa, olisi uraanikaivostoiminnasta päätettäessä otettava nykyistä laajemmin huomioon ydinenergian käyttöön liittyvät yhteiskuntapoliittiset näkökohdat. Ehdotettu sääntely on tarpeen erityisesti myös sen vuoksi, että kaivostoiminnan yhteydessä syntyvät radioaktiiviset kaivosjätteet asettavat muuhun kaivostoimintaan verrattuna suurempia vaatimuksia väestön ja kaivosten työntekijöiden terveydelliselle suojelulle sekä ympäristönsuojelulle. Erityissääntelyllä olisikin varmistettava, että uraanikaivostoiminnan sallittavuutta harkitaan yhteiskunnan kokonaisedun kannalta. Ehdotettu sääntely merkitsisi sitä, että kaikki ydinaineen valmistusvaiheet kaivostoiminnasta lähtien tulisivat samalla lailla säännellyksi.
(---)
Sen ratkaiseminen, milloin kysymyksessä on ydinenergialain soveltamisalaan kuuluva kaivostoiminta, saattaa käytännössä toisinaan aiheuttaa tulkintavaikeuksia. Tämä johtuu lähinnä siitä, että uraania esiintyy yleisesti myös muita kivennäisiä sisältävissä malmeissa. Kaivostoimintaa voidaan harjoittaa nimenomaan uraanin tuottamiseksi, mutta alunperin muiden kivennäisten hyödyntämiseen käytetty esiintymä saattaa myöhemmin osoittautua myös uraanituotannon kannalta edulliseksi. Ratkaisevana rajanvedon kannalta olisi pidettävä toiminnan tarkoitusta, joten siinä tapauksessa, että muiden malmien tuottamiseen käytettävästä kaivoksesta saatavan malmin uraania tai toriumia ryhdytään myöhemmässä vaiheessa hyödyntämään kaivoksen edelleen toimiessa, olisi toiminta tuosta vaiheesta lähtien katsottava ydinenergialaissa tarkoitetuksi toiminnaksi. Se, milloin toiminta on kehittynyt tutkimusvaiheesta varsinaiseksi kaivostoiminnaksi, ratkeaa kaivoslain mukaisen hyväksikäytön käsitteen mukaisesti siten, että hakijan saatua toiminnalle määrätyksi sen aloittamiseksi kaivoslain mukaan edellytetyn kaivospiirin, ei toimintaa saa aloittaa ennen ydinenergialain mukaisen luvan myöntämistä.
(---)
21 §. (---) Silloin kun pykälässä tarkoitettu toiminta on uraanin tai toriumin tuottamiseen tähtäävää kaivos- tai rikastustoimintaa, on ilmeistä, että pykälän 1 momentin 1 ja 35 kohdassa edellytetyt toimenpiteet ja järjestelyt jäävät luontevimmin toteutettaviksi luvan myöntämisen jälkeen, mahdollisesti vasta juuri ennen toiminnan aloittamista. Tämän vuoksi on pykälän kolmannessa momentissa ehdotettu säädettäväksi, että lupaedellytykset täyttyvät, jos hakija esittää riittävät suunnitelmat näiltä osin. Tämän lisäksi on luvan myöntäjän voitava todeta kaivospaikan tai rikastuslaitoksen turvallisuusjärjestelyt tarkoituksenmukaisiksi. Säteilyturvakeskuksen tehtäväksi jää pykälän toisessa momentissa tarkoitetun käyttöönottotarkastuksen lisäksi valvoa, ettei kaivos- tai rikastustoimintaa aloiteta ennen kuin toiminta esitettyjen suunnitelmien lisäksi täyttää 1 ja 35 kohdassa säädetyt edellytykset.”
Ydinenergialain 23 §:ää, sellaisena kuin se oli laissa 622/2011, koskevan hallituksen esityksen (HE 273/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:
”Pykälän 3 momentissa olisi uuden kaivoslain 43 §:ää vastaava menettelysäännös. Uudessa kaivoslaissa tarkoitettu kaivoslupa vaadittaisiin uraanin ja toriumin tuottamista koskevaan kaivostoimintaan sekä kaivostoiminnan osana tapahtuvaan malminrikastustoimintaan. Valtioneuvosto käsittelisi uraanin tai toriumin tuottamista tarkoittavan kaivostoimintaa koskevan ydinenergialain mukaisen lupahakemuksen ja samaa toimintaa tarkoittavan kaivoslain mukaisen kaivoslupahakemuksen yhdessä ja ratkaisisi ne samalla päätöksellä. Tällöin sovellettaisiin sekä ydinenergialakia että vastaavasti uuden kaivoslain 5 ja 6 luvun säännöksiä. (---)
Kaivoshankkeen tarkoituksena on alun perin voinut olla muiden kuin radioaktiivisten kaivosmineraalien hyödyntäminen, ja hankkeelle on myönnetty uuden kaivoslain mukainen kaivoslupa. Esiintymässä voi myös olla uraania ja toriumia, jonka hyödyntäminen tulee ajankohtaiseksi myöhemmin. Sen vuoksi hyödyntämiseen tarvittavaa ydinenergialain mukaista lupaa haettaisiin erikseen. Tällöin lupa-asiaan sovellettaisiin sekä ydinenergialain säännöksiä että vastaavasti uuden kaivoslain lupamenettelyä koskevaa 38-40 ja 42 §:ää sekä lupapäätöstä koskevaa 56-58 §:ää. Kaivoslain mukaista kaivosluvan harkintaa koskevia säännöksiä ei sovellettaisi. Vastaavasti meneteltäisiin, kun kyse on kaivoshankkeesta, jolle on myönnetty kaivosoikeus kumottavan lain nojalla.”
4.3. Asiassa saatu selvitys
Terrafame Oy:llä on 18.2.2010 rekisteröityyn kaivoskirjaan KaivNro 2819 ja kaivosoikeuden siirtoa koskevaan Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätökseen 14.8.2015 perustuva kaivoslupa.
Terrafame Oy:n uraanin talteenottolaitoksen (jäljempänä myös uraanilaitos) toiminnalle on myönnetty ympäristölupa Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöksellä 30.4.2014 numero 36/2014/1, joka on tullut lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 9.5.2017 taltio 76/2017. Ympäristölupa on voimassa, kunnes yhtiön Pohjois-Suomen aluehallintovirastossa 30.8.2017 vireille panema uutta ympäristölupaa koskeva hakemus on ratkaistu lainvoimaisella tai täytäntöönpanokelpoisella päätöksellä.
Talvivaara Sotkamo Oy on toimittanut 29.11.2010 Kainuun ELY-keskukselle ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) ja asetuksen (792/1994) (vanha YVA-laki ja vanha YVA-asetus) tarkoittaman ympäristövaikutusten arviointiselostuksen, joka on koskenut uraanin talteenottohanketta. ELY-keskus on katsonut arviointiselostuksesta antamassaan yhteysviranomaisen lausunnossa 1.3.2010, että selostus täyttää edellä sanotussa asetuksessa arviointiselostukselle asetetut vaatimukset. Mahdollista ympäristölupahakemusta laadittaessa tuli muun ohella ottaa huomioon lisäselvitysten tarve uraanin talteenottotoiminnasta syntyvistä jätteistä, niiden laadusta ja loppusijoituksesta.
Terrafame Oy on toimittanut 21.8.2017 Kainuun ELY-keskukselle vanhassa YVA-laissa tarkoitetun yhteysviranomaisen lausunnon antamista varten ympäristövaikutusten arviointiselostuksen, joka koski yhtiön kaivostoiminnan jatkamista ja kehittämistä tai vaihtoehtoisesti kaivoksen sulkemista. ELY-keskus on katsonut arviointiselostuksesta antamassaan yhteysviranomaisen lausunnossa 21.12.2017, että arviointiselostuksessa on esitetty tarpeellisessa määrin vanhassa YVA-asetuksessa edellytetyt asiat, merkittävät vaikutukset on riittävällä tavalla selvitetty ja olennaiset vaihtoehdot on tasapuolisesti esitetty ja vertailtu. ELY-keskus piti tarpeellisena, että selostuksessa esitettyä seurantaa täydennetään uraanitaseen ja muiden luonnon radioaktiivisten aineiden osalta, jotta selostuksessa esitetty uraanitase ja tieto luonnonradioaktiivisten aineiden käyttäytymisestä tarkentuvat. Seurannan suunnittelussa oli huomioitava Säteilyturvakeskuksen antama lausunto arviointiselostuksesta.
Kainuun ELY-keskus on todennut Terrafame Oy:n ydinenergialain mukaista lupaa koskevasta hakemuksesta työ- ja elinkeinoministeriölle 1.2.2018 antamassaan lausunnossa, että vuonna 2017 yhteysviranomaisen lausuntoon päättynyt YVA-menettely on täydentänyt vuonna 2010 päättynyttä uraanin talteenottoa koskevaa YVA-menettelyä. Uraanin talteenotolle on Pohjois-Suomen aluehallintoviraston 30.4.2014 antama, korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 9.5.2017 lainvoimaiseksi tullut ympäristölupa, jossa on määräyksiä muun muassa uraanin talteenottolaitoksen käyttö- ja päästötarkkailusta, uraanitaseen tarkentamisesta ja liittämisestä osaksi toiminnan vuosiraporttia, tarkkailuvelvoite orgaanisen uuttoliuoksen kulkeutumisen estämisestä sekä raja-arvot uraanilaitoksen poistokaasujen uraani-, pienhiukkas- ja VOC-pitoisuuksille. Kainuun ELY-keskuksen mukaan voimassa olevassa ympäristöluvassa on annettu kattavat ja riittävät määräykset uraanilaitoksen ympäristövaikutusten valvomiseksi. Kaivoksen nykyinen tarkkailuohjelma kattaa myös uraanilaitoksen vaikutustarkkailun. Terrafame Oy on jättänyt elokuussa 2017 uuden koko toimintaa koskevan ympäristölupahakemuksen. Jos uraanilaitos otetaan käyttöön, tarkkailuohjelmaa on täydennettävä lähinnä uraanilaitoksen käyttö- ja päästötarkkailun osalta. Täydentäminen tehtäisiin ympäristöluvassa, jota Terrafame Oy on hakenut kaivoksen koko toiminnalle Pohjois-Suomen aluehallintovirastossa 30.8.2017 vireille panemallaan hakemuksella.
Terrafame Oy:n 31.10.2017 päivätyn lupahakemuksen liitteenä on ollut uraanin talteenoton ympäristövaikutusten arviointiselostus ja Kainuun ELY-keskuksen siitä 1.3.2010 antama yhteysviranomaisen lausunto. Työ- ja elinkeinoministeriö on tiedottanut hakemuksesta ydinenergialain 23 §:n 3 momentin ja kaivoslain 40 §:n mukaisesti kuuluttamalla 18.1.2018. Hakemuksen ja sen liitteiden nähtävillä pito on alkanut ydinenergialain 13 §:n mukaisen yleisen kuulemisen yhteydessä 6.11.2017 ja päättynyt 28.2.2018, jolloin kuulutettua hakemusta koskevat muistutukset ja mielipiteet oli viimeistään toimitettava työ- ja elinkeinoministeriöön. Terrafame Oy:n lupahakemuksessa mainitaan myös vuosina 2016-2017 toteutetussa, kaivoksen koko toimintaa koskevassa YVA-menettelyssä laadittu arviointiselostus, jonka yhtiö oli toimittanut Kainuun ELY-keskukselle yhteysviranomaisen lausuntoa varten 25.8.2017. Kainuun ELY-keskus on antanut arviointiselostuksesta lausunnon 21.12.2017 eli sen jälkeen, kun yhtiö oli pannut vireille ydinenergialain mukaisen lupahakemuksen.
Terrafame Oy:n lupahakemuksen mukaan kaivoksella kasattavassa malmissa on uraania vaihtelevia määriä. Suurin pitoisuus uraania on mustaliuskeessa, jonka uraanipitoisuus on tyypillisesti välillä 15-20 mg/kg. Uraanin talteenottolaitosta käytetään uraanin erottamiseen kaivoksen metallintuotannon pääprosessiliuoksesta. Uraanin talteen ottamiseksi metallien saostusprosessia muutetaan niin, että uraani voidaan erottaa prosessista sinkkisulfidin saostuksen jälkeen ennen esineutralointia. Uraanin talteenottolaitos voidaan tarvittaessa myös ohittaa. Kainuun ELY-keskuksen mukaan uraanin talteenotto on ympäristöturvallisuuden kannalta parempi vaihtoehto kuin toiminnan jatkaminen ilman uraanin talteenottoa.
Säteilyturvakeskuksen mukaan Talvivaaran kaivoksen ympäristöluvassa asetetut uraanin kemialliseen myrkyllisyyteen perustuvat päästörajat ovat riittävät myös säteilysuojelun kannalta, eikä uraanin talteenottolaitoksesta aiheudu säteilystä johtuvaa uhkaa ympäristölle.
Lupahakemuksen mukaan uraanin talteenottoprosessissa ei normaalitilanteessa muodostu jätteitä, vaan kaikki prosessissa muodostuvat sivuvirrat, esimerkiksi kaasunpesureiden lietteet tai nesteet, palautetaan takaisin tuotantoprosessiin. Poikkeustilanteessa mahdollisesti syntyvä laadultaan huonompi tuote-erä voidaan joko palauttaa prosessiin uudelleen käsiteltäväksi tai toimittaa jalostusta suorittavalle asiakkaalle. Uuttoprosessien häiriötilanteissa muodostuu epäpuhtaussaostumaa arviolta 10-50 tonnia vuodessa. Epäpuhtaussaostumassa on nestemäinen ja kiinteä komponentti. Nesteestä on mahdollista erottaa orgaaninen osa ja vesiliuos, jotka voidaan palauttaa prosessiin. Kiintoaine käsitellään turvalliseen muotoon esimerkiksi uuttamalla siitä uraaniyhdisteet orgaaniseen liuokseen, natriumkarbonaattiliuokseen tai rikkihappoon, joita käytetään normaalistikin uraanilaitoksella. Kiintoaineen jäteluokitus sekä kaatopaikkakelpoisuus tutkitaan ennen jakeen loppusijoitusta. Jos loppusijoitus kaivoksen olemassa oleville jätealueille ei ole mahdollista, kiintoaines toimitetaan käsiteltäväksi ja loppusijoitettavaksi asianmukaiset luvat omaavalle, Säteilyturvakeskuksen valvomalle vastaanottolaitokselle.
4.4. Oikeudellinen arvio
4.4.1. Lupahakemuksesta kuuleminen
Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen myötäpuolten mukaan asian käsittelyssä on tapahtunut kuulemisvirhe, koska hankkeen kuulutuksesta on puuttunut lupa-asiassa mainittuja asiakirjoja. Kuulemisvirhe on tapahtunut myös siinä, ettei yleisölle jaetussa materiaalissa kerrota uraanin terveysriskeistä ravintoketjun kautta tai uraanin tytäraineiden vaikutuksista, ei myöskään ympäristövaikutuksista erityisesti vesistöissä.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että lupahakemuksen liitteenä on ollut ydinenergia-asetuksen 24 §:n 1 momentin 6 kohdassa (valtioneuvoston asetus 755/2013) tarkoitettu, ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) mukaisesti laadittu arviointiselostus uraanin talteenottolaitoksen ympäristövaikutuksista sekä yhteysviranomaisen 1.3.2010 päivätty lausunto selostuksesta. Lupahakemuksessa ympäristövaikutusten arviointiperusteena ei ole esitetty hakemuksen vireillepanon jälkeen valmistunutta, koko kaivoksen toimintaa koskevaa ympäristövaikutusten arviointiselostusta ja siitä annettua yhteysviranomaisen lausuntoa.
Viranomainen voi hakemuksen kuuluttamisen jälkeen hankkia ja viranomaiselle voidaan toimittaa lisäselvityksiä ja muita tietoja, jotka täydentävät tai muuttavat hakemusta tai muulla tavoin vaikuttavat asian ratkaisuun. Viranomainen päättää harkintansa mukaan, onko asian käsittelyn aikana tarpeellisiksi katsottuja lisäselvityksiä annettava tiedoksi uudessa kuulutusmenettelyssä.
Valituksessa tarkoitetut asiakirjat kuten yhteysviranomaisen lausuntoon 21.12.2017 päättyneessä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä saatu selvitys, uraanin talteenottolaitoksen jätehuoltoa koskeva selvitys 19.12.2018, selvitys Terrafame Oy:n kannattavuudesta 1.4.2019 ja Norilsk Nickel Harjavalta Oy:llä erotetun uraanin vastaanottoa koskeva hakemuksen muutos 30.9.2019 eivät ole sisältäneet sellaista uutta tietoa, jonka vuoksi hankkeen tai sen arvioitujen vaikutusten voitaisiin katsoa muuttuneen 18.1.2018 annetun kuulutuksen jälkeen. Valituksessa tarkoitetuista asiakirjoista ei tämän vuoksi ole ollut tarpeen tiedottaa kaivoslain 40 §:ssä säädetyllä tavalla.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valituksessa tarkoitetut ympäristövaikutukset mukaan lukien uraanin terveysriskit ravintoketjun kautta on käsitelty toimintaa koskevan ympäristöluvan yhteydessä.
4.4.2. Muistutuksiin vastaaminen
Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen myötäpuolten mukaan lupapäätöksessä ei ole laissa säädetyllä tavalla vastattu muistutuksissa esitettyihin kannanottoihin.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ydinenergialain 23 §:n mukaiseen lupapäätökseen sovellettavan kaivoslain 56 §:n 1 momentin mukaan päätöksessä on otettava kantaa lausunnoissa ja muistutuksissa esitettyihin yksilöityihin vaatimuksiin. Säännös ei edellytä, että lupaviranomainen vastaa päätöksessä erikseen kuhunkin vaatimukseen. Lupaviranomaisen kannanotto yksilöityihin vaatimuksiin voi sisältyä myös luvassa annettaviin määräyksiin ja päätöksen perusteluihin. Säännös ei myöskään edellytä, että lupapäätöksessä tulisi ottaa kantaa kaikkiin lausunnoissa ja muistutuksissa esitettyihin vaatimuksiin.
4.4.3. Ympäristövaikutusten arvioinnin (YVA) riittävyys
Valittajien mukaan lupahakemuksessa esitetty ympäristövaikutusten arviointi on vanhentunut ja harhaanjohtava uraanin talteenottolaitoksen osalta. Arvioinnista puuttuvat vuosien 2013-2014 ympäristöluvissa esiin tulleet kemialliset vaikutukset. Hakemuksen liitteenä ei ole esitetty vireillä olevan ympäristölupahakemuksen yhteydessä esitettyjä uusia tietoja, kuten merkittävää uraanin vapautumista. Myöskään jätteiden pitkäaikaisia ympäristövaikutuksia ei ole arvioitu.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ympäristövaikutusten arviointia koskeva sääntely ei vanhassa YVA-laissa, kuten ei voimassa olevassakaan laissa, edellytä lupakohtaista YVA-menettelyä. Uraanin talteenoton mahdollistavan kaivostoiminnan sekä uraanin talteenottolaitoksen ympäristövaikutukset on arvioitu Talvivaaran kaivoksen ympäristöluvan yhteydessä yhteysviranomaisen lausuntoihin 1.3.2010 ja 21.12.2017 päättyneissä YVA-menettelyissä. Jälkimmäisessä YVA-menettelyssä on käynyt ilmi, että uraanin talteenottolaitoksen käyttö- ja päästötarkkailuohjelmaa on täydennettävä. Tarvittavat täydennykset voidaan määrätä yhtiön koko kaivostoiminnalle hakemassa ympäristöluvassa, jota koskevan hakemuksen yhtiö on 30.8.2017 pannut vireille Pohjois-Suomen aluehallintovirastossa.
Saadun selvityksen perusteella Talvivaaran kaivoksen ympäristöluvassa asetetut uraanin kemialliseen myrkyllisyyteen perustuvat päästörajat ovat riittävät myös säteilysuojelun kannalta, eikä uraanin talteenottolaitoksesta aiheudu säteilystä johtuvaa uhkaa ympäristölle. Valtioneuvoston päätöksen lupaehdon 4 mukaan luvan saajan on lisäksi ennen uraanin talteenottolaitoksen käyttöönottoa toimitettava Säteilyturvakeskukselle lupaehdossa määrätty selvitys sen toteamiseksi, että ydinenergian käyttö on ydinenergialain 21 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla asetettujen turvallisuusvaatimusten mukaista ja että turvajärjestelyt sekä valmiusjärjestelyt ovat riittävät. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei valtioneuvoston päätöksen mukaisesta ydinenergialain nojalla harjoitettavasta toiminnasta siten aiheudu sellaisia ympäristövaikutusten arvioinnista annetussa laissa (468/1994) tarkoitettuja ympäristövaikutuksia, jotka edellyttäisivät edellä sanotuista YVA-menettelyjen lisäksi erillistä arviointimenettelyä.
4.4.4. Luvan myöntäminen uraanin talteenottoon
Valittajien mukaan ydinenergialain mukaista lupaa ei voida myöntää pelkästään uraanin talteenottoon eikä vain niille rikastusprosessin vaiheille, joissa uraani erotetaan prosessiliuoksessa uuttamalla ja käsitellään tämän jälkeen uraanituotteeksi. Lupakäsittelyssä ei ole otettu huomioon uraanin louhinnasta ja koko rikastusprosessista aiheutuvia ympäristövaikutuksia.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ydinenergia-asetuksen 2 §:n mukaisesti kaivoksella louhittavaa malmia ei sen uraanipitoisuuden vuoksi katsota uraania sisältäväksi malmiksi eikä kaivoksen toiminnassa siten ole kyse uraanimalmin louhimisesta. Rikastusprosessista aiheutuvat ympäristövaikutukset on selvitetty ja niitä koskevat määräykset on annettu Talvivaaran kaivoksen ympäristöluvassa. Edellä selostetut ydinenergialain säännökset sekä niitä koskeva lainvalmisteluaineisto huomioon ottaen lupahakemuksessa ja valtioneuvoston luvassa tarkoitettu uuttoprosessi uraanin talteenottamiseksi on ydinenergialain 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua kaivos- ja malminrikastustoimintaa.
4.4.5. Taloudelliset edellytykset
Luvan saajan taloudellisia edellytyksiä toiminnan harjoittamiseksi on valtioneuvoston päätöksessä kuvattu käyttäen yhtiön liikevaihtoa ja käyttökatetta vuoden 2017 kolmen ensimmäisen kvartaalin aikana sekä yhtiön investointibudjettia vuosina 2016 ja 2017. Valtioneuvosto on näiden tietojen perusteella todennut, että hakijalla on riittävät taloudelliset mahdollisuudet uraanin talteenoton toteuttamiseen ja toiminnan harjoittamiseen turvallisesti ja Suomen kansainvälisten sopimusvelvoitteiden mukaisesti.
Työ- ja elinkeinoministeriö on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa esittänyt Terrafame Oy:n antaman, 1.4.2019 päivätyn lisäselvityksen yhtiön taloudellisesta tilanteesta ja todennut, että yhtiön taloudellista tilannetta voidaan pitää hyvänä.
Edellä sanottujen selvitysten perusteella Terrafame Oy:llä on ydinenergialain 21 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitetut taloudelliset edellytykset harjoittaa luvan mukaista toimintaa.
4.4.6. Vakuuden asettaminen
Valittajat ovat vaatineet, että Terrafame Oy määrätään asettamaan jätteiden käsittelyä, onnettomuuksia ja laitoksen purkamista koskeva vakuus.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valituksessa tarkoitettujen kaivannaisjätteiden jätealueita koskevien toimenpiteiden toteuttamiseksi on asetettu vakuus Talvivaaran kaivoksen ympäristö- ja vesitalousluvassa. Saadun selvityksen mukaan valtioneuvoston päätöksen mukaisessa toiminnassa ei uraanin talteenotossa käytetty prosessikiero huomioon ottaen lähtökohtaisesti synny ydinjätettä. Luvan saajaa ei tämän vuoksi ole pidettävä ydinenergialain 9 §:n 3 momentissa tarkoitettuna jätehuoltovelvollisena, eikä luvan saajalla siten ole velvollisuutta varautua sanotussa säännöksessä tarkoitettuihin kustannuksiin ydinenergialain 7 luvussa tarkoitetulla tavalla. Korkein hallinto-oikeus pitää tämän vuoksi riittävänä valtioneuvoston päätöksen lupaehtoa 2, jonka mukaan hakijan, oikeastaan luvan saajan, on seurattava uraanin talteenottolaitoksen ydinjätekertymää ja jätteiden käsittelyn toteutumista sekä raportoitava seurannan tuloksista vuosittain Säteilyturvakeskukselle.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että uraanin talteenotto ei olennaisesti muuta kaivoksen nykyistä ympäristöluvan mukaista toimintaa eikä siten merkittävästi lisää toiminnasta aiheutuvan onnettomuuden riskiä. Korkein hallinto-oikeus pitää tämän vuoksi riittävänä valtioneuvoston päätöksen lupaehtoa 4, jonka mukaan hakijan, oikeastaan luvan saajan, on riittävän ajoissa ennen suunniteltua käyttöönottoa toimitettava Säteilyturvakeskukselle lupaehdossa määrätyt täydennykset siten, että Säteilyturvakeskus voi ydinenergialain 21 §:n 2 momentin mukaisesti todeta ydinenergian käytön olevan asetettujen turvallisuusvaatimusten mukaista ja että turvajärjestelyt sekä valmiusjärjestelyt ovat riittävät.
4.4.7. Kilpailusäännöt
Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry myötäpuolineen on esittänyt, että yhtiön rahoitus ja yhtiön toiminnassa syntyvän uraanijätteen käsittely saattaa olla kilpailusäädännön vastaista.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on kyse ydinenergialain 21 §:ssä tarkoitetun luvan myöntämisestä kaivos- ja malminrikastustoimintaan osakeyhtiömuotoiselle, kaivosalalla toimivalle luvan hakijalle. Asiassa ei ole tullut esiin sellaista, mikä antaisi aihetta selvittää kilpailulainsäädännön soveltamista yhtiön toimintaan nyt käsiteltävänä olevan luvan myöntämisen yhteydessä.
4.4.8. Yhteiskunnan kokonaisetu
Sovellettavat oikeusohjeet ja lainvalmisteluaineisto
Ydinenergialain 5 §:n mukaan ydinenergian käytön tulee olla, sen eri vaikutukset huomioon ottaen, yhteiskunnan kokonaisedun mukaista.
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 13 §:n 1 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.
Ydinenergialakia koskevan hallituksen esityksen (HE 16/1985 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 5 §:n kohdalla muun ohella seuraavaa:
”Kuten jo edellä on selostettu, lakiehdotuksessa on omaksuttu Suomen lainsäädännössä uusi käsite, joka on katsottu välttämättömäksi, jotta tulisi kiistattoman selväksi, että sisällön antaminen yhteiskunnan kokonaisedun käsitteelle tapahtuu tarkoituksenmukaisuusharkintaa käyttäen. Tähän saakka on vastaavissa yhteyksissä käytetty sanontaa "yleinen etu". Näin on asianlaita myös voimassa olevassa atomienergialaissa, jonka nojalla tapahtuva luvan myöntämistä koskeva harkinta on luonteeltaan oikeusharkintaa.
Ydinenergian käyttöön saattaa turvallisuusnäkökohtien ohella liittyä koko yhteiskunnan kannalta moninaisia ja merkittäviä sekä monesti vastakkaisia näkökohtia, jotka liittyvät muun muassa energiahuollon varmuuteen ja yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen kohdentamiseen. Tämän vuoksi on asianmukaista, että näiden eri näkökohtien yhteensovittaminen ja sisällön antaminen yhteiskunnan kokonaisedun käsitteelle suoritetaan yksinomaan tarkoituksenmukaisuusharkintaa käyttäen.
Harkintaperusteita voisivat olla ainakin energiahuollon varmistaminen, energiatuotannon ja erityisesti ydinenergian tuottamisen teknilliset edellytykset, energian merkitys kansantaloudessa ja erityisesti tuotannontekijänä sekä ydinenergian tuottamisen vaatimien pääomien merkitys koko kansantalouden kannalta. Ratkaisuun saattavat vaikuttaa olennaisesti kauppa- ja teollisuuspoliittiset näkökohdat, aluepoliittiset tekijät ja työllisyyskysymykset. Merkityksellisiä voivat edelleen olla tekijät, jotka liittyvät energiatuotannon omavaraisuuteen ja kriisiajan polttoainehuoltoon ja eri energiantuotantotapojen keskinäiseen suhteeseen sekä suomalaisen teknologisen tietämyksen edistämiseen. Ydinenergian käytön, erityisesti ydinenergian tuottamisen yhteiskunnalliset vaikutukset ovat luonteeltaan sellaisia, että joidenkin perusteiden tulo harkinnan piiriin ja toisaalta eri harkintaperusteiden keskinäinen punninta on huomattavan altis yksilöllisille vaihteluille ja saattaa olla erilainen eri aikoina. Näin ollen ei ole tarkoituksenmukaista pyrkiä tyhjentävästi sääntelemään kysymykseen tulevia mahdollisuuksia. Olennaista kuitenkin on säännöksen ilmaisema harkinnan ala: kun kaikki kysymykseen tulevat ydinenergian käytön vaikutukset otetaan huomioon, on voitava muodostaa käsitys siitä, onko ydinenergian käyttö kussakin konkreettisessa tapauksessa yhteiskunnan kokonaisedun mukaista.
(---)
Erityisesti on syytä todeta, ettei kysymys ydinenergian käytön turvallisuudesta voi tulla tarkoituksenmukaisuusharkinnan kohteeksi yhteiskunnan kokonaisetua harkittaessa, vaan se on ratkaistava oikeuskysymyksenä.”
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 29/2018 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 13 §:n kohdalla muun ohella seuraavaa:
”Hallintotuomioistuimen toimivaltaan kuuluu arvioida ainoastaan valituksen kohteena olevan päätöksen lainmukaisuutta. Hallintotuomioistuin ei ota valituksen johdosta antamassaan päätöksessä kantaa esimerkiksi siihen, onko päätöksen lopputulos tarkoituksenmukainen. Muulla kuin lainmukaisuusperusteella tehty valitus jätetään tutkimatta.
Päätös on lainvastainen esimerkiksi silloin, kun viranomainen on soveltanut lakia virheellisesti. Tämä voi johtua esimerkiksi siitä, että viranomainen on tulkinnut sovellettavaa lakia väärin tai soveltanut päätöksensä perusteena säännöstä tai lakia, joka ei koske ratkaistavaa asiaa. Lain virheellisessä soveltamisessa voi olla kyse myös siitä, että viranomainen ei ole päätöstä tehdessään noudattanut perustuslain, Euroopan unionin oikeuden tai Euroopan ihmisoikeussopimuksen vaatimuksia.
Päätös voi olla lainvastainen myös, jos viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai käyttänyt harkintavaltaansa hallintolain 6 §:ssä säädettyjen hallinnon oikeusperiaatteiden vastaisesti (esim. KHO 2016:89). Päätös on lainvastainen myös, jos päätös perustuu puutteelliseen tai virheelliseen selvitykseen taikka tosiseikkojen tai asiassa esitetyn selvityksen virheelliseen arviointiin.
Päätöksen lainvastaisuuden perusteena voi olla myös asian käsittelyssä tapahtunut menettelyvirhe.”
Oikeudellinen arvio
Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry myötäpuolineen on katsonut, että yhtiön kannattavuudesta sekä toiminnan ympäristövaikutuksista saatujen tietojen perusteella hanke ei ole yhteiskunnan kokonaisedun mukainen.
Ydinenergialain 5 §:n edellä esitettyjen perustelujen mukaan valtioneuvosto arvioi säännöksessä tarkoitettua yhteiskunnan kokonaisetua tarkoituksenmukaisuusharkintaa käyttäen. Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen myötäpuolten vaatimuksen mukaan valtioneuvoston asiassa tekemä tarkoituksenmukaisuusharkinta on virheellinen. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 13 §:n 1 momentin mukaisesti hallintotuomioistuimen toimivaltaan kuuluu arvioida ainoastaan valituksen kohteena olevan päätöksen lainmukaisuutta.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että valtioneuvosto on luvan myöntäessään harkinnut toimivaltansa puitteissa yhteiskunnan kokonaisetua, eikä asiassa ole ilmennyt, että valtioneuvosto olisi käyttänyt harkintavaltaansa lainvastaisesti.
4.5. Lopputulos
Kun otetaan huomioon edellä kohdissa 4.1–4.4 lausuttu sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, valtioneuvoston päätöksen lopputuloksen muuttamiseen muilta osin ei ole perusteita. Tämän vuoksi valitukset on muilta osin hylättävä.
5. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle ja B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
6. Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry myötäpuolineen on vaatinut, että valtioneuvoston päätöksen täytäntöönpano tulee kieltää, kunnes toiminnalle on myönnetty ympäristölupa.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Terrafame Oy:llä on edellä kohdassa 4.3 mainittu voimassa oleva ympäristölupa uraanin talteenottolaitoksen toiminnalle. Lupa on voimassa, kunnes yhtiön vireille panema uutta ympäristölupaa koskeva hakemus on ratkaistu.
Kainuun ELY-keskuksen mukaan voimassa olevassa ympäristöluvassa on annettu kattavat ja riittävät määräykset uraanin talteenottolaitoksen ympäristövaikutusten valvomiseksi. ELY-keskuksen mukaan kaivoksen nykyinen tarkkailuohjelma kattaa myös talteenottolaitoksen vaikutustarkkailun, mutta laitoksen käyttö- ja päästötarkkailuohjelmaa on uudessa ympäristöluvassa täydennettävä.
Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä sanotuin perustein, että talteenottolaitoksella voidaan harjoittaa valtioneuvoston päätöksen 1 kohdassa (Hakijan kaivoksesta peräisin olevan uraanin talteenotto) tarkoitettua toimintaa laitokselle myönnetyn voimassa olevan ympäristöluvan mukaisesti. Perustetta valtioneuvoston päätöksen toimenpanon kieltämiseksi tältä osin ei siten ole.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.