KHO:2021:95

Yhtiö oli hakenut ympäristölupaa sen rakennustoiminnassa ylijäävien pilaantumattomien maa-ainesten hyödyntämiselle pellon kasvuolosuhteiden parantamiseksi. Hakemuksen mukaan tarkoitus oli hyödyntää yhteensä 320 000 tonnia maa-aineksia viiden vuoden aikana vaiheittain 12 hehtaarin kokoisella peltoalueella siten, että pellonkorotus olisi enintään kolme metriä. Aluehallintovirasto oli hylännyt hakijan ympäristölupahakemuksen ja hallinto-oikeus oli hylännyt yhtiön valituksen.

Asiassa oli kysymys siitä, oliko hakemuksen mukainen pilaantumaton maa-aines tulkittava jätelain soveltamisalan piiriin kuuluvaksi jätteeksi ja jos oli, oliko hakemuksen mukaisessa toiminnassa kyse jätteen ammattimaisesta tai laitosmaisesta käsittelystä. Edelleen kysymys oli siitä, oliko toiminnassa kyse jätteen hyödyntämisestä vai jätteen loppusijoittamisesta sekä ympäristöluvan myöntämisen edellytyksistä.

Jätelailla toimeenpannun jätedirektiivin soveltamisalarajauksen mukaan direktiiviä ei sovelleta maa-ainekseen ja muuhun luonnosta peräisin olevaan ainekseen, joka ei ole pilaantunut ja joka on kaivettu pois rakennustoimien aikana, kun on varmaa, että aines käytetään kaivupaikalla sellaisenaan rakennustarkoituksiin. Jätelakiin ei sisälly vastaavaa soveltamisalarajausta. Ottaen huomioon mitä jätelain esitöissä jätelain soveltamisalan rajauksia koskevan 3 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, jätteen käsitteen tulkintaa maa-ainesten osalta ei Suomessa ole kuitenkaan tämän vuoksi pidettävä suppeampana tai laajempana kuin mitä direktiivissä on tarkoitettu. Jätedirektiivin johdantolauseen 11 mukaan pois kaivetun maa-aineksen ja muun luonnosta peräisin olevan aineksen, joka ei ole pilaantunutta ja joka käytetään muualla kuin sillä paikalla, josta se on kaivettu, luokittelua jätteeksi olisi tarkasteltava jätedirektiivin mukaisten jätteen määritelmän sekä sivutuotteita tai jätteeksi luokittelun päättymistä koskevien säännösten mukaisesti. Näin ollen jätelain 5 §:n 2 momentissa esitetyt sivutuotetta koskevat kriteerit oli otettava muiden perusteiden ohella huomioon arvioitaessa, oliko rakennustyömaalla syntyviä maa-aineksia pidettävä jätteenä.

Pellonparannukseen käytettävän pilaantumattoman maa-aineksen jäteluonnetta arvioitaessa keskeisiä seikkoja olivat muun ohella toiminnan suunnitelmallisuus sekä se, korvaisiko maa-aines aidosti kyseiseen tarkoitukseen käytettävää muuta maa-ainesta ja oliko hakemuksessa esitetty pellon korotus tosiasiallisesti tarpeen. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että asiassa esitetyllä selvityksellä ei ollut luotettavasti osoitettu, että maa-aineksilla korvattaisiin aidosti neitseellisiä maa-aineksia hakemuksessa esitetty määrä ja että maa-aines hankittaisiin muualta, jos hakijan omasta toiminnasta muualla syntyviä maa-aineksia ei olisi tarjolla. Kyse ei ollut myöskään hyväksytyn suunnitelman mukaisesta rakenteesta, jossa maa-ainesta käytettäisiin esimerkiksi kaavassa määriteltyyn käyttökohteeseen tai muuhun viranomaispäätöksessä määriteltyyn tarkoitukseen. Näin ollen hakemuksen mukaista pilaantumatonta maa-ainesta oli voitu pitää jätelain mukaisena jätteenä.

Kun otettiin huomioon hakemuksen mukainen suuri maa-aineksen määrä, toiminnan kokonaiskesto, pellon korkeussuhteiden huomattava muuttaminen ja peltoviljelyn parantamiseksi poikkeuksellinen maaperän muokkaus, toimintaa oli pidettävä laitosmaisena jätteenkäsittelynä. Edelleen kun otettiin huomioon se, että hakijayhtiö harjoitti maanrakennustoimintaa, jonka toiminnassa syntyvän jätteen käsittelyyn se haki ympäristölupaa, kyse oli myös jätteen ammattimaisesta käsittelystä.

Vaikka mahdollisesti osaa maa-ainesten sijoittamista alueelle olisi voitu pitää jätteen hyötykäyttönä, toiminnan hyväksyttävyyttä oli arvioitava hakemuksen mukaisena. Pellonparantamiseen tarvittavien maa-ainesten määrän viljelytekninen tarve tuli aina osoittaa asianmukaisilla selvityksillä. Kun otettiin huomioon hankkeen toteuttamiseen tarkoitetun maa-aineksen suuri määrä, toiminnan pitkä kesto sekä saatu selvitys vettymishaittojen poistamisesta, asiassa oli jäänyt selvittämättä, käytetäänkö maa-aineksia pellon rakenteessa vain määrä, joka on tavoiteltavaan pellonparannukseen kuuluvan korkeussuhteiden muuttamisen ja painanteiden täyttämisen hyödyllisen vaikutuksen aikaansaamiseksi tarpeen. Koska maa-ainesten käyttöä oli pidettävä ylimitoitettuna jätteen hyödyntämistarpeeseen nähden, aluehallintoviraston oli tullut hylätä hakemus kokonaisuudessaan. Lupahakemuksen mukaisesti toteutettuna toimintaa oli näin ollen pidettävä muuna kuin jätteen hyödyntämistoimintana eli tässä tapauksessa maa-ainesjätteen loppusijoittamisena.

Ottaen huomioon ympäristönsuojelulain 12 §:n ja 49 §:n 1 momentissa sanotut luvan myöntämisen edellytykset ja erityisesti toiminnasta mahdollisesti aiheutuvan kohtuuttoman rasituksen, toiminnalle ei hakemuksessa ja asiassa muutoin esitetyn selvityksen pohjalta ollut ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä.

Ympäristönsuojelulaki 5 § 1 momentti, 11 § 1 ja 2 momentti, 12 § 1 momentti, 27 § 1 ja 2 momentti, 39 § 2 ja 3 momentti, 40 §, 48 § 2 momentti, 49 § kohdat 1-5, lain liite 1 taulukko 2 kohta 13 f

Eräistä naapuruussuhteista annettu laki 17 § 1 ja 2 momentti

Jätelaki 5 § 1 ja 2 momentti, 6 § 1 momentti kohdat 15, 16 ja 17, 8 §

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta (2008/98/EY) johdantolause 11, 2 artikla kohta 1 alakohta c, 3 artikla 1 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 23.10.2019 nro 19/0484/3

Asian aikaisempi käsittely

Aluehallintoviraston käsittelyratkaisut

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 8.7.2016 nro 185/2016/1 tutkinut YIT Rakennus Oy:n hakemuksen siltä osin, kuin se koski pilaantumattoman maa-aineksen hyödyntämistä peltoviljelyn kasvuolosuhteiden parantamisessa Vantaalla Östergårdin tilalla (kiinteistötunnus X). Käsittelyratkaisun perusteluissa on tältä osin viitattu ympäristönsuojelulain 34 §:n 1 ja 4 momentteihin ja ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen 1 §:n 2 momentin 13 e ja 13 f kohtiin.

Aluehallintovirasto on jättänyt tutkimatta kaivettujen maa-ainesten sivutuotteiksi luokittelemista koskevan asian toimivaltaansa kuulumattomana.

Käsittelyratkaisun perusteluina on tältä osin esitetty, että YIT Rakennus Oy ei ollut yksilöinyt hakemuksessaan niitä rakennustyömaita, joilta pilaantumattomia maa-aineksia tuotaisiin Vantaalle Östergårdin tilalle. Yhtiön muualla sijaitsevat rakennustyömaat eivät olleet pääsääntöisesti ympäristöluvanvaraisia toimintoja, joten aluehallintovirasto ei ollut toimivaltainen päättämään yhtiön työmailla syntyvien pilaantumattomien maa-ainesten sivutuotteeksi luokittelusta. Kunkin rakennustyömaan osalta toimivaltainen viranomainen on yleensä sen kunnan ympäristönsuojeluviranomainen, jonka alueella rakennustyömaa sijaitsee. Aluehallintovirasto ei voinut myöskään siirtää kaivettujen maa-ainesten sivutuotteiksi luokittelemista koskevaa asiaa toimivaltaisille ympäristönsuojeluviranomaisille, koska ne eivät olleet sen tiedossa.

Luparatkaisu

Aluehallintovirasto on hylännyt YIT Rakennus Oy:n ympäristölupahakemuksen. Päätöstä on perusteltu seuraavasti:

Toiminnan ympäristöluvanvaraisuus

Yleistä

Hakija on hakenut lupaa pilaantumattomien maa-ainesten hyödyntämiselle pellon kasvuolosuhteiden parantamiseksi. Luvan hakijan käsityksenä luvan hakemisen perusteesta oli hakemuksessa esitetty ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin kohta 3) ”toiminta, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta”. Luvan hakijalle tiedotettiin 27.2.2015 päivätyllä sähköpostiviestillä, että edellä mainitulla perusteella toimivaltainen lupaviranomainen on ympäristönsuojelulain 34 §:n 2 momentin mukaisesti Vantaan kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen ja kyseisessä tapauksessa lupa-asia siirretään käsiteltäväksi kyseiselle viranomaiselle. Samalla todettiin, että mikäli lupaa haetaan myös pilaantumattoman maa-ainesjätteen käsittelyyn/maankaatopaikkatoimintaan, lupa-asian käsittelyä jatketaan aluehallintovirastossa. Hakija toimitti 3.3.2015 saapuneen päivitetyn hakemuslomakkeen, jossa ilmoitti luvan hakemisen perusteiksi edellä mainitun ympäristönsuojelulain 27 §:n mukaisen kohdan sekä pilaantumattoman maa-ainesjätteen muun käsittelyn kuin sijoittamisen kaatopaikalle, kun käsiteltävä määrä on vähintään 50 000 tonnia vuodessa (VNA 713/2014, 1 §:n kohta 13 f).

Säännösperusteet

Ympäristönsuojelulain 27 §:n mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan, josta säädetään lain liitteen 1 taulukossa 1 (direktiivilaitos) ja taulukossa 2, on oltava ympäristölupa. Ympäristölupa on lisäksi oltava muun muassa toimintaan, josta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukon 2 kohdan 13 f mukaan luvanvaraista toimintaa on muu kuin taulukon kohdissa 13 a, b ja c tarkoitettu jätelain soveltamisalaan kuuluva jätteen käsittely, joka on ammattimaista ja laitosmaista.

Jätelain 5 §:n mukaan jätteellä tarkoitetaan ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä.

Jätelain 6 §:n mukaan jätteen hyödyntämisellä tarkoitetaan toimintaa, jonka ensisijaisena tuloksena jäte käytetään hyödyksi tuotantolaitoksessa tai muualla taloudessa siten, että sillä korvataan kyseiseen tarkoitukseen muutoin käytettäviä aineita tai esineitä, mukaan lukien jätteen valmistelu tällaista tarkoitusta varten. Jätteen loppukäsittelyllä tarkoitetaan jätteen sijoittamista kaatopaikalle, polttoa ilman energian talteenottoa tai muuta näihin rinnastettavaa toimintaa, joka ei ole jätteen hyödyntämistä, vaikka toiminnan toissijaisena seurauksena on jätteen sisältämän aineen tai energian hyödyntäminen, mukaan lukien jätteen valmistelu loppukäsittelyä varten. Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010) jätelain 6 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että jätteen hyödyntäminen olisi toimintaa, jonka ensisijaisena tarkoituksena olisi käyttää jäte hyödyksi korvaamalla jätteellä kyseiseen tarkoitukseen muutoin käytettäviä aineita tai esineitä.

Valtioneuvoston asetuksen jätteistä 2 §:n mukaan asetuksen liitteessä 1 on luettelo toimista, jotka ovat jätelain 6 §:n 1 momentin 15 kohdassa tarkoitettua hyödyntämistä. Myös muu kuin luettelossa mainittu toimi on jätteen hyödyntämistä, jos se täyttää mainitussa jätelain kohdassa säädetyt vaatimukset. Asetuksen liitteessä 2 on luettelo toimista, jotka ovat jätelain 6 §:n 1 momentin 16 kohdassa tarkoitettua loppukäsittelyä. Myös muu kuin luettelossa mainittu toimi on jätteen loppukäsittelyä, jos se täyttää mainitussa jätelain kohdassa säädetyt vaatimukset.

Valtioneuvoston asetuksen jätteistä liitteen 1 mukaan hyödyntämistoimintoja ovat muun ohella epäorgaanisten aineiden kierrätys tai talteenotto. Asetuksen liitteen 2 mukaan loppukäsittelytoimintoja ovat muun ohella sijoittaminen maahan tai maan päälle, kuten kaatopaikalle.

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin kohdan 15 mukaan kaatopaikalla tarkoitetaan jätteiden loppukäsittelypaikkaa, johon sijoitetaan jätettä maan päälle tai maahan, ei kuitenkaan vain kaivannaisjätteiden sijoittamiseen tarkoitettua paikkaa.

Ympäristönsuojelulain 32 §:ssä on säädetty poikkeuksista eräiden jätteen käsittelytoimintojen luvanvaraisuuteen. Siinä ei ole mainittu erikseen rakentamistoimien tai muun vastaavan toiminnan yhteydessä pois kaivetun pilaantumattoman maa-aineksen hyödyntämistä ja käyttöä.

Valtioneuvoston asetuksen jätteistä 12 §:n mukaan toiminnanharjoittajan, joka ammattimaisesti tai laitosmaisesti lajittelee tai muutoin käsittelee jätettä, on järjestettävä jätteen valmistelu uudelleenkäyttöön, kierrätys tai muu hyödyntäminen jätelain 8 §:n mukaisesti siten, että käsiteltävästä jätteestä mahdollisimman pieni osa päätyy loppukäsiteltäväksi. Sen, joka hyödyntää jätettä sijoittamalla tai levittämällä sitä maahan, on käytettävä jätettä vain maarakenteen tasauksen, kantavuuden ja kestävyyden kannalta tarpeellinen määrä tai siten, että sen käyttö muutoin vastaa mahdollisimman tarkasti tarvetta. Ympäristöministeriön muistion 16.4.2012 ehdotuksesta valtioneuvoston asetukseksi jätteiksi mukaan 12 §:ssä täsmennettäisiin jätelain 8 §:n 3 momentin ja 14 §:n nojalla jätteen lajittelussa ja muussa käsittelyssä noudatettavia velvollisuuksia niin sanotun näennäishyödyntämisen ehkäisemiseksi. Pykälän ensimmäisen momentin mukainen velvollisuus koskisi jätteen ammattimaista tai laitosmaista hyödyntäjää ja loppukäsittelijää. Toisessa momentissa ehdotettu velvollisuus puolestaan koskisi sitä, joka hyödyntää jätettä levittämällä tai sijoittamalla sitä maahan esimerkiksi maantäytön, muun maarakentamisen tai maanparannuksen yhteydessä.

Ympäristöministeriön muistio

Ympäristöministeriön muistion ”Kaivetut maa-ainekset – jäteluonne ja käsittely” 3.7.2015 mukaan kaivetun maa-aineksen jäteluonnetta arvioitaessa sovelletaan jätelain 5 §:n mukaista jätteen yleistä määritelmää. Jätelain lähtökohtana on, että rakentamistoimien tai muun vastaavan toiminnan aikana pois kaivettu maa-aines ja muu luonnosta peräisin oleva aines, joka ei ole pilaantunut ja joka käytetään varmasti ja jokseenkin välittömästi sellaisenaan taikka seulomalla tai muulla vastaavalla tavalla esikäsiteltynä rakentamistarkoituksiin kaivupaikalla tai muualla, täyttää harvoin jätteen yleiset tunnusmerkit (kts. HE 199/2010 vp, s. 63 ja 146).

Rakentamisessa pois kaivetun maa-aineksen jäteluonnetta koskeva harkinta on tehtävä monivaiheisella arvioinnilla, jossa kaikkien arviointiperusteiden on täytyttävä. Jos kokonaisarvioinnissa kaikki perusteet täyttyvät, maa-ainesta ei pidetä jätelain 5.1 §:n tarkoittamana jätteenä.

Ympäristöministeriön muistiossa on tarkasteltu muun muassa maa-ainesten käytön pellonparannukseen luvanvaraisuutta jätteen ammattimaisena tai laitosmaisena käsittelynä.

Rakentamistoiminnassa syntyviä maa-aineksia on ehdotettu hyödynnettäviksi suurina määrinä pellon korkeussuhteiden muuttamiseen ja peltoviljelyn kasvuolosuhteiden parantamiseen. Maa-aineksia esimerkiksi sijoitetaan ruokamultakerroksen alle esimerkiksi vettyvyyshaitoista kärsiviin peltoalueiden painanteisiin.

Toiminnan luvanvaraisuus on tällaisissakin tapauksissa ratkaistava tapauskohtaisesti ottaen huomioon kaikki asiaan vaikuttavat merkitykselliset seikat. Perusteita sille, että tällaiseen tarkoitukseen käytettävä pilaantumaton maa-aines ei ole jätettä, voivat olla muun ohella seuraavat seikat:

– kaivettu maa-aines aidosti korvaa kyseiseen tarkoitukseen käytettävää muuta ainetta; ts. pellon korotus esitetyssä määrin on oikeasti tarpeen ja maanviljelijä hankkisi maa-aineksen muualta, ellei kyseistä rakennustoiminnan sivuvirtana syntyvää maa-ainesta olisi tarjolla; tässä tarkastelussa voi olla merkitystä esimerkiksi sillä, saako maanviljelijä rakennusyhtiöltä korvauksen maa-ainesten vastaanotosta; korvauksen saamista voitaneen yleensä pitää vahvana indikaationa siitä, että maa-aineksen tarve on toissijaista maa-aineksen vastaanotosta saatavaan taloudelliseen hyötyyn nähden

– maa-aineksen käytöstä on suunnitelma, jossa muun muassa määritellään maa-aineksen käytön tekniset edellytykset sekä tarvittavien maa-ainesten määrä ja toiminnan kesto ja jonka avulla osoitetaan, että maa-aineksen käytölle on todellinen tarve ja että maa-aines tulee hyödynnetyksi jokseenkin välittömästi

– maa-aines vastaa laadultaan sellaisia maa-aineksia, joita muutoinkin – ilman nyt tarjolla olevaa rakennustoiminnan sivuvirtana syntyvää maa-ainesta – voitaisiin käyttää mainittuun tarkoitukseen kyseisellä peltoalueella

– kaikkien pellolle toimitettavien maa-ainesten pilaantumattomuus varmistetaan riittävällä laadunvarmistusjärjestelmällä

– maa-aineksen käyttö täyttää kaikki asiaankuuluvat kyseistä tuotetta sekä ympäristön- ja terveydensuojelua koskevat vaatimukset sekä

– toiminnasta ei kokonaisuutena arvioiden aiheudu vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle.

Ympäristöministeriön muistiossa on tarkasteltu muun muassa maa-ainesjätteiden käsittelyä ja maankaatopaikkoja. Maankaatopaikka on maa-ainesjätteelle tarkoitettu loppusijoitusalue, johon jätettä sijoitetaan pysyvästi ilman hyödyntämistarkoitusta. Maankaatopaikan toiminta edellyttää ympäristölupaa. Myös maa-aineksen läjittäminen ilman suunnitelmallista hyödyntämistä rinnastetaan maankaatopaikkaan. Maankaatopaikkaan, johon sijoitetaan vain pilaantumatonta maa-ainesjätettä, ei sovelleta kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetusta sen 2 §:n mukaisesti.

Hakemus

12 ha:n kokoisella peltoalueella hyödynnetään pilaantumattomia, rakentamisessa syntyviä savi-, siltti- ja hiekkamoreenimaa-aineksia peltoviljelyn kasvuolosuhteiden parantamiseksi. Peltoa korotetaan paikoitellen enintään 3 metriä.

Hankkeen kestoksi arvioidaan viisi vuotta, kun maa-aineksia hyödynnetään 64 000 tonnia vuodessa. Hyödyntäminen toteutetaan vaiheistettuna siten, että kahden vuoden täyttötilavuutta vastaava peltoala on kerrallaan avoinna hyödyntämiselle. Loppu peltoalue on viljelykäytössä. Pelto otetaan takaisin viljelykäyttöön hyödyntämistoiminnan päätyttyä.

18.5.2015 saapuneessa ympäristölupahakemuksen täydennyksessä todetaan, että vanhojen karttojen mukaan pelto on perustettu suoniitylle. Suon muodostuminen johtuu lähialueen maaperä- ja pohjavesisuhteista.

Pellon omistajan näkemyksen mukaan pellon tuottoarvo kasvaa toimenpiteen myötä siten, että heikkotuottoinen pelto on hintaluokassa 8 500 €/ha ja toimenpiteiden jälkeen ainakin 12 000 €/ha ellei peräti 14 000 €/ha. On arvioitavissa, että nykyinen hehtaarisatotaso 3 000–4 000 kg on saatettavissa tasolle 4 500–6 500 kg.

18.5.2015 saapuneen täydennyksen ja 2.11.2015 saapuneen vastineen mukaan kaivettujen maa-ainesten hyödyntäminen tuo toiminnanharjoittajalle (hakijalle) taloudellista hyötyä kaatopaikkavaihtoehtoon verrattuna. Lisäksi todetaan, että jos hyödynnettäväksi sopivaa maa-ainesten määrää ei löydy, voi tästä aiheutua häiriö aikatauluun, mm. viljelysuunnitelmaan (käsittelyssä oleva alue voi olla pois viljelykierrosta enintään 24 kk). Tällöin on mahdollista käyttää maa-ainespankkia. 17.6.2016 saapuneen täydennyksen mukaan, jos YIT Rakennus Oy:n toiminnasta syntyvää maa-ainesta ei olisi tarjolla, jouduttaisiin tilalle Östergård hankkimaan maa-aines muilta vastaavan kokoisilta ja luotettavilta toimijoilta.

Hakemuksen täydennyksessä 19.2.2015 on korostettu, että lupaa haetaan vain pilaantumattomien maa-ainesten (YIT Rakennus Oy) hyödyntämiselle pellon kasvuolosuhteiden parantamiseksi ja että pellon statuksen on pysyttävä peltona, koska peltoviljely jatkuu hankkeen päättymisen jälkeen. Hakemuksen täydennyksessä 3.3.2015 lupaa haetaan maa-ainesjätteen muulle käsittelylle kuin sijoittamiselle kaatopaikalle ja toimintaan, josta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Yhteenveto

Lupahakemuksessa ei ole luotettavasti osoitettu, että YIT Rakennus Oy:n rakennustyömailla syntyvillä maa-aineksilla aidosti korvattaisiin neitseellisiä maa-aineksia yhteensä 215 000 m3, 320 000 t ja että neitseelliset maa-ainekset hankittaisiin muualta, ellei YIT Rakennus Oy:n työmaiden sivuvirtana syntyviä pilaantumattomia maa-aineksia tai muita ylijäämämaita olisi tarjolla.

Edellä esitetyn perusteella aluehallintovirasto katsoo, että YIT Rakennus Oy:n esittämässä pellon kasvuolosuhteiden parantamista koskevassa hankkeessa hyödynnettävät pilaantumattomat maa-ainekset ovat jätettä. Toiminnalle on siten tullut hakea ainakin ympäristönsuojelulain 27 §:n ja liitteen 1 taulukon 2 kohdan 13 f perusteella ympäristölupa.

Vaikka YIT Rakennus Oy:n rakennustyömailla syntyvien pilaantumattomien maa-ainesten läjittämisen toissijaisena seurauksena on jätteen sisältämän aineen hyödyntäminen peltoviljelyn kasvuolosuhteiden parantamiseen, niin toiminta katsotaan jätteen loppukäsittelyksi. Hakemuksessa ei ole luotettavasti osoitettu, että toiminnassa korvattaisiin YIT Rakennus Oy:n rakennustyömailla syntyvillä pilaantumattomilla maa-aineksilla kyseiseen tarkoitukseen muutoin käytettäviä aineita tai esineitä 215 000 m3, 320 000 t edestä.

Edellä esitetyn perusteella aluehallintovirasto katsoo, että hakemuksen mukaisessa täyttötoiminnassa on kyse enemmän maankaatopaikkatoiminnasta kuin maa-ainesten/jätteen hyödyntämisestä. Toiminnalle olisi siten tullut hakea myös ympäristönsuojelulain 27 §:n ja liitteen 1 taulukon 2 kohdan 13 e (maankaatopaikka) perusteella ympäristölupa.

Lupahakemuksen hylkääminen

(---)

Ympäristölupahakemuksen mukaan toiminnan päästöt, melu ja pöly, aiheuttavat viihtyvyyshaittoja. Hakemuksen mukaan asumisen ja viihtyvyyden kannalta hankkeen vaikutus on sen aiheuttama tien likaantuminen ja työkoneiden jatkuva työskentely pellolla. Hanke lisää liikennemelua ja raskaan liikenteen lisäys voi heikentää liikenneturvallisuutta.

Aluehallintovirasto toteaa edellä mainitun lisäksi, että laajuudeltaan maankaatopaikkatoiminnan luonteinen maa-aineskuormien tuonti peltoalueelle, kuormien purut ja ajoneuvojen muu liikennöinti peltoalueella aiheuttavat haittaa peltoalueen välittömässä läheisyydessä oleville asuinkiinteistöille.

Kun otetaan huomioon toiminnan luonne, laajuus, 12 ha, ja kesto, 5 vuotta, toiminnan sijoittuminen asutuksen välittömään läheisyyteen, lähimmillään noin 20 metrin etäisyydelle, sekä toiminnasta aiheutuvat ympäristövaikutukset, aluehallintoviraston näkemyksen mukaan hakemuksen mukaisesta toiminnasta aiheutuu ympäristön merkittävää pilaantumista ja kohtuutonta rasitusta lähiasutukselle. Esiin tuotuja haittoja ei voi lupamääräyksin riittävästi estää. Näin ollen ympäristönsuojelulain 49 §:ssä säädetyt luvan myöntämisen edellytykset eivät täyty.

Alueella on voimassa Vantaan kaupungin oikeusvaikutteinen yleiskaava. Kaavassa hankealue on varattu maatalousalueeksi (MT). Peltoalueen kohdalla on myös raideliikenteen aluevarausmerkintä (LR). Yleiskaavan selostuksessa Klaukkalan rata mainitaan pitkän aikavälin tilavarauksena. Radan toteuttamisen ajankohdasta ei ole esitetty arviota tai suunnitelmaa. Vantaan kaupungin kaavoitusviranomainen on todennut lausunnossaan (22.9.2015), että hankkeen toteuttaminen haittaisi Helsingin seudun uuden kasvusuunnan toteuttamismahdollisuuksia merkittävästi.

Edellä esitettyjen seikkojen perusteella toiminnan sijoittumisessa ei ole otettu riittävässä määrin huomioon lain 11 §:ssä ja 12 §:ssä asetettuja edellytyksiä. Sijoituspaikan valinta asutuksen läheisyydessä ei ole maankaatopaikalle/maankaatopaikkaluonteiselle jätteen hyödyntämistoiminnalle sopiva.

Aluehallintovirasto toteaa, että siltä osin kuin hankkeessa on kyse pilaantumattomien maa-ainesten hyödyntämisestä peltoviljelyn kasvuolosuhteiden parantamiseksi, niin se ei ole itsessään ympäristöluvanvaraista toimintaa. Peltoviljelyä ei ole mainittu ympäristönsuojelulain liitteessä 1 luvanvaraisena toimintana. Hyödyntämisen tulee olla suunnitelmallista toimintaa, jossa kaivetuilla maa-aineksilla – joko niiden syntypaikalla tai muualla – korvataan muita materiaaleja, joita olisi muutoin käytettävä kyseiseen tarkoitukseen. Tarvittavien maa-ainesten määrä on mitoitettava todellista tarvetta vastaavaksi. Sellaisten toimintojen, jotka eivät ole ympäristöluvanvaraisia toimintoja, yleinen valvonta kuuluu kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen ympäristönsuojelulain ja jätelain nojalla tehtävään valvontaan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt YIT Suomi Oy:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden tulkinta

Säännökset

Ympäristönsuojelulain 27 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan, josta säädetään liitteen 1 taulukossa 1 (direktiivilaitos) ja taulukossa 2, on oltava lupa (ympäristölupa). Saman pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan ympäristölupa on lisäksi oltava toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukon 2 kohdan 13 f mukaan luvanvaraista toimintaa on muu kuin taulukon 2 kohdissa 13 a, b ja e tarkoitettu jätelain soveltamisalaan kuuluvan jätteen käsittely, joka on ammattimaista tai laitosmaista.

Ympäristönsuojelulain 11 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, että toiminnasta ei aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja pilaantuminen voidaan ehkäistä. Saman pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan: 1) luonne, kesto, ajankohta ja vaikutusten merkittävyys sekä pilaantumisen todennäköisyys ja onnettomuusriski, 2) vaikutusalueen herkkyys ympäristön pilaantumiselle, 3) merkitys elinympäristön terveellisyyden, ja viihtyisyyden kannalta, 4) sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus ja 5) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 12 §:n 1 momentin mukaan luvanvaraista tai rekisteröitävää toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Lisäksi alueella, jolla on voimassa maakuntakaava tai oikeusvaikutteinen yleiskaava, on katsottava, ettei toiminnan sijoittaminen vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen.

Ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 49 §:n 1–5 kohtien mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa 1) terveyshaittaa, 2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa, 3) 16–18 §:ssä kiellettyä seurausta, 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristönsuojelulaissa tarkoitetaan ympäristön pilaantumisella sellaista päästöä, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa: a) terveyshaittaa, b) haittaa luonnolle ja sen toiminnoille, c) luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista, d) ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä, e) ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä, f) vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle tai g) muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista. Saman pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

Jätelain 5 §:n 1 momentin mukaan jätelaissa tarkoitetaan jätteellä ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä. Saman pykälän 2 momentin mukaan aine tai esine ei ole jäte vaan sivutuote, jos se syntyy sellaisessa tuotantoprosessissa, jonka ensisijaisena tarkoituksena ei ole tämän aineen tai esineen valmistaminen, ja: 1) aineen tai esineen jatkokäytöstä on varmuus, 2) ainetta tai esinettä voidaan käyttää suoraan sellaisenaan tai sen jälkeen, kun sitä on muunnettu enintään tavanomaisen teollisen käytännön mukaisesti, 3) aine tai esine syntyy tuotantoprosessin olennaisena osana sekä 4) aine tai esine täyttää sen suunniteltuun käyttöön liittyvät tuotetta sekä ympäristön- ja terveydensuojelua koskevat vaatimukset eikä sen käyttö kokonaisuutena arvioiden aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle.

Jätelain 6 §:n 1 momentin 15 kohdan mukaan jätelaissa tarkoitetaan jätteen hyödyntämisellä toimintaa, jonka ensisijaisena tuloksena jäte käytetään hyödyksi tuotantolaitoksessa tai muualla taloudessa siten, että sillä korvataan kyseiseen tarkoitukseen muutoin käytettäviä aineita tai esineitä, mukaan lukien jätteen valmistelu tällaista tarkoitusta varten, 16 kohdan mukaan jätteen loppukäsittelyllä jätteen sijoittamista kaatopaikalle, polttoa ilman energian talteenottoa tai muuta näihin rinnastettavaa toimintaa, joka ei ole jätteen hyödyntämistä, vaikka toiminnan toissijaisena seurauksena on jätteen sisältämän aineen tai energian hyödyntäminen, mukaan lukien jätteen valmistelu loppukäsittelyä varten ja 17 kohdan mukaan jätteen käsittelyllä jätteen hyödyntämistä tai loppukäsittelyä, mukaan lukien hyödyntämisen tai loppukäsittelyn valmistelu.

Jätedirektiivi

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta 2008/98/EY (jäljempänä jätedirektiivi) on pantu täytäntöön jätelailla.

Jätedirektiivin 2 artiklan kohdan 1 alakohdan c mukaan jätedirektiiviä ei sovelleta maa-ainekseen ja muuhun luonnosta peräisin olevaan ainekseen, joka ei ole pilaantunut ja joka on kaivettu pois rakennustoimien aikana, kun on varmaa, että aines käytetään kaivupaikalla sellaisenaan rakennustarkoituksiin.

Jätedirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan jätteellä tarkoitetaan mitä tahansa ainetta tai esinettä, jonka haltija poistaa käytöstä, aikoo poistaa käytöstä tai on velvollinen poistamaan käytöstä.

Jätelakia koskevia esitöitä

Hallituksen esityksessä eduskunnalle jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) jätelain soveltamisalan rajoituksia koskevan 3 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan pykälään ei sisällytettäisi kaikkia jätedirektiivin 2 artiklassa säädettyjä poikkeuksia soveltamisalasta. Direktiivin 2 artiklan 1 kohdan c alakohdassa soveltamisalasta rajataan maa-aines ja muu luonnosta peräisin oleva aines, joka ei ole pilaantunut ja joka on kaivettu pois rakennustoimien aikana, kun on varmaa, että aines käytetään kaivupaikalla sellaisenaan rakentamistarkoituksiin. Säännöksessä tarkoitettu aines, joka käytetään varmasti ja jokseenkin välittömästi sellaisenaan taikka seulomalla tai muulla vastaavalla tavalla esikäsiteltynä rakentamistarkoituksiin kaivupaikalla tai muualla, täyttää harvoin jätteen yleiset tunnusmerkit eikä poikkeuksen sisällyttäminen jätelain soveltamisalaan ole siten tarpeellista.

Hallituksen esityksen 199/2010 vp jätelain 5 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan jätteen yleinen määritelmä säilyisi nykyisen lain määritelmän mukaisena. Määritelmä olisi myös yhdenmukainen jätedirektiivin vastaavan määritelmän kanssa.

Pykälän 2 momentin säännöksellä pyrittäisiin selventämään 1 momentin mukaista jätteen yleistä määritelmää täsmentämällä rajanvetoa tuotantoprosessissa syntyvän jätteen ja sivutuotteen välillä. Säännöksellä saatettaisiin voimaan jätedirektiivin 5 artikla. (---)

Säännöksen perusteella sivutuotteeksi voitaisiin määritellä ainoastaan tuotantoprosessissa syntyviä niin sanottuja jäännöstuotteita, jotka syntyvät prosessin sivuvirtana varsinaisen päätuotteen ohella. (---) Aineen tai esineen määrittely sivutuotteeksi olisi säännöksen mukaan mahdollista vain, jos kaikki 2 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Toisin kuin prosessissa syntyvä jäte, sivutuotteeksi määriteltävän jäännöstuotteen voitaisiin katsoa olevan prosessissa tarkoituksella tuotettua. Tästä osoituksena voisi olla esimerkiksi se, että jäännöstuotteen käyttöominaisuuksia pyritään raaka-ainevalintojen ja tuotantoprosessin teknisten säätöjen avulla räätälöimään jatkokäyttöön mahdollisimman hyvin soveltuviksi.

Asiassa saatu selvitys

Yhtiön ympäristölupahakemus koskee pilaantumattoman maa-aineksen hyödyntämistä peltoviljelyn kasvuolosuhteiden parantamiseksi Vantaalla Keimolassa olevalla Östergårdin tilalla. Hankealue sijaitsee haja-asutusalueella noin kilometrin etäisyydellä Hämeenlinnan väylältä Vestrantietä länteen. Se rajoittuu kaakkois- ja eteläpuolella Jelmusantiehen ja peltomaahan. Hankealueen lounais- ja pohjoispuolella sitä ympäröivän mäen päällä on talousmetsää. Vestrantien alkuosassa tien varrella on omakotitaloja ja varastoalueita. Alle 100 metrin etäisyydellä hankealueesta sijaitsee kuusi asuinrakennusta ja alle 200 metrin etäisyydellä kahdeksan asuinrakennusta.

Hankkeen kohteena on Östergårdin tilaan kuuluva noin 15 hehtaarin suuruinen viljelyssä oleva pelto, jonka hyödyntämisalueen ja täytön pinta-ala on noin 12 hehtaaria. Hakemuksen mukaan maataloustoiminnan kannattavuuden parantamiseksi pellolle on tehtävä kasvuolosuhteita parantavia toimenpiteitä. Hakemuksen mukaan tuottavuutta parantava ratkaisu on pellon pinnan nostaminen 0‒3 metrillä ympäristöolosuhteet ja maaston muoto huomioon ottaen pilaantumattomilla savi-, siltti- ja hiekkamoreenimailla. Aluetta täytetään hyödynnettäviksi sopivilla maa-aineksilla, jotka tuodaan suoraan luvan hakijan rakennustyömailta. Peltoviljelyn kasvuolosuhteiden parantamiseen tarvittava täyttömassojen määrä on yhteensä noin 215 000 m³ eli noin 320 000 tonnia. Lupaa on haettu vähintään viideksi vuodeksi. Vuotuinen hyödyntämismäärä on 64 000 tonnia.

Pellon kasvuolosuhteiden lisäksi parannetaan maisemakuvaa korjaamalla visuaalisia vaurioita pellon pohjoispuolella. Samalla kasvatetaan hieman pellon pinta-alaa. Tavoitteena on varmistaa sulamisvesien imeytyminen keväällä ja sadevesien imeytyminen kasvukauden aikana. Pintojen oikaisun lisäksi tavoitellaan niin suurta pinnan korotusta, että vanha salaojajärjestelmä säilyy ehjänä ja uusi salaojaverkosto saadaan rakennettua vanhan yläpuolelle. Suunnitelman mukaan tavanomainen viljakasvien viljely tilalla jatkuu. Tavoitteena on luomuviljely. Maan rakenne, koostumus ja pellon muoto vaikuttavat satoon ratkaisevalla tavalla. Maaperän nykyiset kosteusolosuhteet ja maanpinnan tiivistyminen häiritsevät juuriston haaroittumista ja aiheuttavat juuristoon hapenpuutetta. Veden vuoksi pellon kantavuus heikkenee ja pinnan rakennekerros tiivistyy, jolloin sen vedenläpäisykyky heikkenee. Sadevesi jää nykyisellään seisomaan pellon pintaan. Tämä pienentää satoa. Pinnan muoto ja kaltevuus ovat syyskylvöisten kasvien viljelyssä ratkaiseva tekijä.

Eroosio on siirtänyt peltoalueen korkeimmasta kohdasta hienojakoista pintamaata alaviin kohtiin. Pellon välittömässä läheisyydessä koskemattoman metsämaan pinta on korkeammalla kuin pellon nykyinen pinta. Eroosio ja maan pinnan muokkaus ovat aiheuttaneet alavien kohtien maanpinnan tiivistymistä ja poistaneet maata korkeimmasta kohdasta. Kyntöaura osuu kallioon useassa kohdassa. Tästä syystä myös korkeinta kohtaa on korotettava, minkä johdosta korkeuserot kasvavat. Hankkeessa tavoitellaan tasaista ja tarpeeksi loivaa pinnan kallistusta, mikä lisää tarvittavien maa-ainesten määrää. Hyödynnettävän maa-aineksen tulee olla käyttötarkoitukseensa teknisesti soveltuvaa. Tasaussuunnitelmassa tuleva pellon pinnan keskimääräinen kaltevuus on pienempi kuin 10 prosenttia. Kukkulamuoto mahdollistaa valunnan järjestämisen kahteen eri suuntaan. Tässä ratkaisussa maa lämpenee nopeammin ja kasvuaika pitenee.

Ennen rakennustöiden aloittamista korotettavalla peltoalueella tehdään pohjatutkimuksia, jotka sisältävät paino- ja siipikairauksia sekä maanäytteiden ottamista. Tulosten perusteella tehdään yksityiskohtaiset geotekniset laskelmat ja suunnitelmat. Maa-ainesten hyödynnettävä määrä on mallinnettu graafisesti. Maa-ainesten määrä on laskettu mallinnuksen mukaan. Saatu määrä vastaa maaperän kantavuuden ja kestävyyden kannalta tarvetta.

Hanke aiheuttaa väliaikaisesti raskaan ajoneuvoliikenteen määrän kasvua. Maamassat tuodaan puoliperävaunukuorma-autoilla, joiden kantavuus on 32 tonnia. Liikenne on epäsäännöllistä. Liikennehuiput ovat 1–3 kertaa viikossa, kun pellolle sopivaa maa-ainesta on yhtiön työmaalla. Liikennemäärä on tällöin noin kolme autoa tunnissa ja enintään 24 ajoneuvoa päivässä. Hankealue ympäristöineen ei ole hiljaista aluetta. Melua aiheutuu Hämeenlinnan väylästä ja lentoliikenteestä. Hankkeesta aiheutuu melua maamassoja kuljettavista autoista ja aluetta hoitavista työkoneista. Toiminta lisää jonkin verran melua läheisen moottoritien tuottamaan meluun verrattuna. Melutaso ei ylitä ohjearvoa asutuksen kohdalla. Käytettävät työkoneet ovat normaaleja maanrakennuskoneita. Melun lisäys rajoittuu hankkeen kestoon ja on näin tilapäinen.

Hakemuksen mukaan hankkeen pölyvaikutukset eroavat nykytilanteesta ainoastaan vaikutusten keston osalta. Kaivettu maa-aines on kosteaa eikä pölyä kuorman purkamisen aikana. Pölyämistä voi tapahtua maan muokkauksen yhteydessä kuivaan vuodenaikaan paikallisesti. Pölyhaitta ei ole jatkuvaa yhdellä paikalla pellon muodon ja toimenpidealueiden vaiheistuksen vuoksi. Asumisen ja viihtyvyyden kannalta hankkeen vaikutus on sen aiheuttama tien likaantuminen ja työkoneiden työskentely pellolla. Tämä kohdistuu kuitenkin vain pellon eteläreunan lähellä sijaitseville kiinteistöille. Hanke ei aiheuta jatkuvaa maan muokkausta.

Hankealueella on voimassa Uudenmaan maakuntakaava ja Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaava. Uudenmaan maakuntakaavassa hankealueen poikki kulkee liikenneväylän merkintä seutuliikenteen radalle. Merkinnällä osoitetaan vaihtoehtoisia liikenneväylien linjauksia silloin, kun maakuntakaavassa on useampi käyttökelpoinen linjausvaihtoehto. Ohjeellista linjausta tarkoittavalla merkinnällä osoitetaan liikenneväylä silloin, kun väylän tarkka sijainti on ratkaisematta. Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa hankealue on osoitettu raideliikenteeseen tukeutuvan asemaseudun kehittämisalueeksi. Merkinnällä osoitetaan pitkällä aikavälillä, pääasiassa maakuntakaavan suunnittelukauden jälkeen toteutettavat uusiin raideliikenneasemiin tukeutuvat alueet. Merkintään liittyvän suunnittelumääräyksen mukaan ennen alueen yksityiskohtaista suunnittelua alueen maankäyttö on ratkaistava maakuntakaavoituksessa. Alueelle ei tule suunnitella sellaista alueiden käyttöä, joka estää tai merkittävästi haittaa alueen tulevaa käyttöä raideliikenteeseen tukeutuvan asemaseudun kehitysalueena.

Alueella on voimassa Vantaan kaupunginvaltuuston 17.12.2007 hyväksymä yleiskaava 2007. Alueella on kaavamerkintä MT, jonka mukaan alue varataan maatalouskäyttöön. Pellon alueella on raideliikenteen aluevarausmerkintä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Maa-aineksen jäteluonne

Asiassa on valituksen johdosta ratkaistavana kysymys, onko lupahakemuksessa tarkoitettua maa-ainesta pidettävä lupahakemuksen mukaisesti käytettynä jätteenä.

Kysymyksessä olevassa hankkeessa maa-ainesta ei ole tarkoitus käyttää jätedirektiivissä tarkoitetulla tavalla kaivupaikalla rakennustarkoituksiin. Näin ollen kysymys ei ole jätelain soveltamisalaan kuulumattomasta materiaalista. Hallinto-oikeus katsoo, että kysymyksessä olevaan maa-ainekseen sovelletaan jätelain säännöksiä, muun muassa jätteen määritelmää koskevaa säännöstä.

Edellä selostettu jätedirektiivin maa-aineksia koskeva soveltamisalan rajaus on otettava huomioon myös arvioitaessa maa-aineksen jäteluonnetta jätteen määritelmää sovellettaessa. Koska maa-ainekset on nimenomaisesti suljettu pois jätedirektiivin ja jätelain esitöiden perusteella myös jätelain soveltamisalasta vain siinä tapauksessa, että ne käytetään kaivupaikalla rakennustarkoituksiin, niiden rajaamista pois soveltamisalasta yksittäistapauksessa sitä kautta, että ne eivät täytä jätteen määritelmää, on tulkittava suppeasti.

Jotta pilaantumattoman maa-aineksen jatkokäyttö muualla kuin rakentamispaikalla olisi jätelainsäädännön asemesta tuotelainsäädännön piiriin kuuluvaa, käytön on oltava suunnitelmallista ja välitöntä. Käytännössä tämä tarkoittaa usein sitä, että käyttö perustuu esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen yleiskaavaan, asemakaavaan, lupaan tai ilmoitukseen, maantielain mukaiseen tiesuunnitelmaan, ratalain mukaisesti hyväksyttyyn ratasuunnitelmaan tai maantie- tai rautatiealueella hanketta koskevaan rakentamis- tai parantamissuunnitelmaan. Tällaiselle käytölle on tunnusomaista, että maa-ainesten syntypaikalla tiedetään, mihin maa-aines toimitetaan ja vastaanottopaikalla tiedetään, mistä kohteesta maa-aines on peräisin.

Valituksessa on vedottu siihen, että kysymyksessä oleviin maa-aineksiin olisi sovellettava jätelain 5 §:n 2 momentin mukaista sivutuotteen määritelmää.

Hallinto-oikeus katsoo, että jätelain 5 §:n 2 momentin tarkoittama sivutuotteeksi määrittely koskee vain tuotantotoiminnassa syntyviä jäännöstuotteita. Rakennustyömaalla kaivun yhteydessä syntyvät maa-ainekset eivät ole tuotantoprosessissa päätuotteen ohella syntynyttä sivumateriaalia. Sen estämättä jätelain 5 §:n 2 momentissa esitetyt kriteerit on otettava muiden perusteiden ohella huomioon arvioitaessa, onko rakennustyömaalla syntyviä maa-aineksia pidettävä jätteenä. Maa-aineksia pidetään kuitenkin aina jätteenä, jos niiden käyttöä on pidettävä loppusijoittamisena.

Edellä lausutun perusteella on arvioitavissa, että pilaantumattomien maa-ainesten luokittelu jätteeksi riippuu siitä, millä tavoin ja missä niitä on tarkoitus käyttää.

Lupahakemuksen mukaan kysymyksessä olevia maa-aineksia hyödynnetään viljelyssä olevalla peltoalueella. Hankkeen tarkoituksena on lisätä maa-aineksen määrää pellossa ja muotoilla pellon kaltevuussuhteita. Lupahakemuksen mukaan hankkeen vaikutuksesta pellon arvo viljelykäytössä kasvaa useita tuhansia euroja hehtaarilta.

Luvan hakijan rakennustyömailla syntyy maa-aineksia, jotka sen on poistettava rakennuspaikalta. Yhtiö on suunnitellut sijoittavansa näitä maa-aineksia maanomistajan pellolle viiden vuoden aikana yhteensä noin 320 000 tonnia. Lupahakemuksessa ei ole arvioitu yhtiölle näiden maa-ainesten haltijana aiheutuvia kustannuksia.

Rakennustyömaalla syntyvän pilaantumattoman maa-aineksen toimittamiseen pellolle kasvualustaksi sovelletaan jätelakia ottaen huomioon jätedirektiivin 2 artiklan kohdan 1 alakohta c. Koska kyse ei ole hyväksytyn suunnitelman mukaisesta rakenteesta, jossa maa-ainesta käytettäisiin esimerkiksi kaavassa määriteltyyn käyttökohteeseen, kysymyksessä olevia maa-aineksia on pidettävä lähtökohtaisesti jätteenä.

Edellä mainitun perusteella hallinto-oikeus katsoo, että kysymyksessä olevat maa-ainekset ovat jätelaissa tarkoitettua jätettä.

Ammattimainen tai laitosmainen toiminta

Kysymyksessä olevan kaltaisten maa-ainesten käyttö välttämättömään pellon kasvualustan vahvistamiseen ei ole jätteen ammattimaista tai laitosmaista käsittelyä, mikäli käytetty määrä on vähäinen ja käyttöaika suhteellisen lyhyt. Tällöin kysymys ei olisi luvanvaraisesta jätteen käsittelystä. Lupahakemuksessa tarkoitetut maa-ainesten määrät, toimintaan käytettävä aika, pellon korkeussuhteiden muuttaminen sekä toiminnan laajuus peltoviljelyn olosuhteiden parantamisen käyttötarkoitus huomioon ottaen kysymyksessä olevaa toimintaa on kuitenkin pidettävä laitosmaisena toimintana. Kun lisäksi otetaan huomioon, että luvan hakijana oleva yhtiön harjoittaa laajamittaista maarakennustoimintaa ja hakee siinä toiminnassa syntyvän jätteen käsittelyyn ympäristölupaa, kyse on myös ympäristönsuojelulain tarkoittamasta ammattimaisesta jätteen käsittelystä.

Koska kysymyksessä olevat maa-ainekset ovat edellä esitetyin perustein hallinto-oikeuden käsityksen mukaan jätettä ja koska toiminnassa on lisäksi kysymys jätteen laitos- tai ammattimaisesta käsittelystä, toiminnalle on haettava ympäristölupa ympäristönsuojelulain 27 §:n 1 momentin ja ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukon 2 kohdan 13 f nojalla.

Hyödyntäminen vai loppukäsittely

Sen arviointi, onko toiminnassa kyse jätteen hyödyntämisestä vai loppukäsittelystä, edellyttää kokonaisvaltaista ja tapauskohtaista toteutettavan hankkeen tarkastelua. Lainsäädäntö ei sisällä täsmällisiä vaatimuksia siitä, millaisen tunnusmerkistön valossa jätteen käsittelyä on tarkasteltava, kun arvioidaan, onko kyse ensisijaisesti jätteen hyödyntämisestä vai loppukäsittelystä. Arviossa on otettava huomioon useita eri seikkoja. Loppukäsittelyä tukevia seikkoja ovat muun muassa se, että jätteen haltija on luvan hakijana sekä rakennusajan pituus.

Edellä selostettujen oikeusohjeiden perusteella jätteen käyttö maarakentamisessa on jätteen hyödyntämistä, kun jäte korvaa rakentamisessa muutoin käytettävän materiaalin, mikä tarkoittaa sitä, että rakenne tehtäisiin muusta materiaalista, jos jätettä ei olisi saatavilla. Lisäksi jätteen on sovelluttava teknisten ominaisuuksiensa puolesta korvaavaksi materiaaliksi. Jätteen käytön aiheuttamien ympäristövaikutusten on oltava kokonaisuutena arvioiden vähäisemmät kuin jätteen sijoittamisen kaatopaikalle. Jätteistä sen tuottajalle maksettava korvaus tukee tulkintaa, jonka mukaan kyseessä olisi ensisijaisesti hyödyntämistoimi.

Vastaavasti jätteen käyttö maarakentamisessa on ensisijaisesti jätteen loppukäsittelyä, jos jäte ei teknisesti korvaa hankkeeseen muutoin käytettävää materiaalia. Loppukäsittelystä voi olla kyse myös, jos jätettä käytetään rakenteessa tarpeettoman paljon tai jos rakentaminen kestää poikkeuksellisen pitkän ajan. Sillä seikalla, että alue on otettavissa rakentamisen valmistuttua suunniteltuun toimintaan, ei ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa hankkeen luonnetta. Myöskään toiminnasta aiheutuvien päästöjen määrä ei suoraan vaikuta siihen, että hanketta olisi pidettävä jätteen hyödyntämisenä.

Lupahakemuksessa ei ole selvitystä siitä, maksaako pellon omistaja jätteen tosiasiallisena hyödyntäjänä maa-ainesten vastaanottamisesta. Selvitystä ei myöskään ole esitetty siitä, onko jätteen haltija luvan hakijana sen johdosta, että hankkeen ensisijaisena tarkoituksena on välttää jätteen haltijalle jätteen muunlaisesta käsittelystä aiheutuvia kustannuksia. Asiassa esitettyjen selvitysten perusteella ei voida varmistua siitä, että kyseessä olevan hankkeen ensisijainen tavoite olisi jätteen hyödyntäminen.

Hallinto-oikeus katsoo, että luvan hakija ei ole riittävästi selvittänyt hankkeessa tarvittavien maa-ainesten määrän perustetta. Luvan hakija on tuonut esiin, että tarvittavien maa-ainesten määrä on laskettu pellon korkeuskäyrien avulla tehdyn laskelman perusteella. Asiassa ei ole kuitenkaan esitetty näistä laskelmista tarkempia tietoja. Näin ollen luvan hakija ei ole selvittänyt, käytetäänkö jätettä rakenteessa vain määrä, joka on tavoiteltavan hyödyllisen vaikutuksen aikaansaamiseksi tarpeen.

Arvioitaessa toiminnan luonnetta kokonaisvaltaisesti on otettava huomioon, että kyse on yhtiön hakemuksesta, jonka mukaan yhtiön rakennustyömailta poistettavia maa-aineksia sijoitettaisiin maanviljelyksessä olevalle pellolle. Kyse on laajamittaisesta toiminnasta. Pellon korottaminen lupahakemuksessa esitetyin määrin on poikkeuksellinen toimenpide peltoviljelyn satovaikutuksen parantamiseksi. Karttatarkastelu ei tue ajatusta siitä, että se olisi tarpeellista tai välttämätöntä. Rakennustyömailta tuotavat vedenläpäisykyvyltään vaihtelevat maa-ainekset eivät sovellu parhaalla mahdollisella tavalla pellon kasvuolosuhteiden parantamiseen. Sillä seikalla, että peltoviljelyä voidaan jatkaa kysymyksessä olevan toiminnan päätyttyä, ei ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa toiminnan ensisijaista luonnetta.

Hakemuksen mukaista toimintaa on pidettävä luonteeltaan ensisijaisesti jätteen loppukäsittelynä. Päätöstä ei näin ollen ole syytä kumota ja palauttaa uudelleen käsiteltäväksi.

Luvan myöntämisen edellytykset ja johtopäätös

Yhtiön hakemus on koskenut jätteen hyödyntämistä maarakentamisessa. Hallinto-oikeus on edellä mainituin perustein katsonut, että kyse ei ole jätteen hyödyntämisestä jätelaissa tarkoitetulla tavalla. Näin ollen luvan myöntämisen edellytykset eivät ole ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin säännös huomioon ottaen täyttyneet ja aluehallintovirasto on voinut hylätä hakemuksen.

Ympäristölupa-asiassa ei voida ottaa huomioon liikenneturvallisuuteen liittyviä seikkoja, koska kysymys ei tältä osin ole päästöistä aiheutuvista vaikutuksista. Kun otetaan muilta osin huomioon aluehallintoviraston päätöksen perusteluissa luvan myöntämisen edellytyksistä lausuttu, haetusta toiminnasta ja sen edellyttämästä liikennöinnistä aiheutuvat ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua viihtyisyyshaittaa sekä eräistä naapuruussuhteista annetun lain tarkoittamaa kohtuutonta rasitusta aiheuttavat päästöt, melu ja pöly, toiminnan sijainti yleiskaavan mukaisella maatalousalueella, toiminnan ympäristövaikutusten suuruus tavanomaiseen maataloustoimintaan verrattuna ja toiminnan kesto sekä toiminnan lyhyt etäisyys asutukseen, hallinto-oikeus katsoo, että toiminta ei täytä ympäristönsuojelulain 49 §:n tarkoittamia luvan myöntämisen edellytyksiä.

Edellä mainituilla perusteilla valitus on hylättävä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu huomioon ottaen lausuminen toiminnan aloittamista muutoksenhausta huolimatta koskevasta vaatimuksesta sekä muista valitusperusteista ei ole tarpeen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Mäki, Sauli Viitasaari ja Janika Gummerus, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

YIT Suomi Oy (jäljempänä yhtiö) on pyytänyt lupaa valittaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä.

Yhtiö on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja asiassa vahvistetaan, ettei hakemuksen mukainen toiminta ole ammattimaista tai laitosmaista jätteen käsittelyä tai maankaatopaikkatoimintaa, eikä se niin ollen edellytä ympäristölupaa. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että jos kyse on jätteen käsittelystä, Vaasan hallinto-oikeuden ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi jätteen muuta hyödyntämistä koskevan ympäristöluvan myöntämiseksi ja lupamääräysten antamista varten.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden tulkinta siitä, että maa-ainesten ulosrajausta jätteen määritelmästä on jätedirektiivi huomioon ottaen tulkittava suppeasti, on vastoin jätelakia ja sen esitöitä. Jätelain mukaan puhtaiden maa-ainesten hyödyntämistoimi voi tapahtua myös muualla kuin sillä paikalla, jossa maa-aines kaivetaan ylös maasta, eikä kyse silti ole jätteestä. Hallinto-oikeuden tulkinta merkitsee, että jätedirektiivi asetetaan Suomen jätelain edelle ja direktiiviä sovelletaan välittömästi yksityisen vahingoksi, mikä vakiintuneen EU-oikeuden tulkintadoktriinin mukaan ei ole mahdollista. Puhtaita maa-aineksia ei siten tulekaan jätelain ja sen esitöiden mukaan pitää jätteinä kuin hyvin poikkeuksellisesti.

Maa-ainesten jatkokäytöstä on sataprosenttinen varmuus. Kyse on pellon omistajan kanssa etukäteen sovitusta peltoviljelyn osana toteutettavasta pellonparannushankkeesta lainvoimaisessa yleiskaavassa maanviljelyyn osoitetulla alueella. Hallinto-oikeuden päätöksessä mainittu pelkkä karttatarkastelu ei anna pellonparannushankkeen tarpeesta riittävää kuvaa, minkä takia pellon omistaja on hankkinut kattavan määrän muita suunnitelmia tarvittavasta määrästä maa-aineksia. Ympäristölupahakemuksessa esitettyjen suunnitelmien perusteella on selvää, että maa-ainekset tullaan käyttämään varmasti ja välittömästi eikä niitä varastoida yhtiön rakennuspaikkojen kaivupaikoilla. Kyse on suunnitelmallisesta maa-aineksen hyödyntämisestä maanparannustoiminnassa.

Hakemuksen mukaisesti kaivettujen ja pellolle kuljetettavien maa-ainesten laatua tarkkaillaan. Yhtiö on jokaisen rakennuskohteensa osalta tietoinen, minkä laatuista maa-ainesta kussakin rakennuskohteessa on. Pilaantumaton, hakemuksen mukainen maa-aines voidaan käyttää suoraan sellaisenaan pellonparannustoimintaan. Maa-aines toimitetaan kaivupaikalta suoraan käyttökohteeseen rahtikirjojen mukaisesti. Näin ollen on tiedossa, mistä käytettävä maa-aines tulee ja mihin se toimitetaan.

Suunnitelmien mukaisesti tässä projektissa pellolle tuodaan vain luonnontilaisilta rakennuspaikoilta pilaantumattomia savi-, siltti- ja hiekkamoreenimaita. Yhtiö on lupahakemuksessa esittänyt tarkasti, minkälaisia haitta-ainepitoisuuksia alueelle tuotavissa maa-aineksissa voi enintään olla. Kunkin haitta-aineen raja-arvosta ja ympäristövaikutuksista on hakemuksessa laadittu perusteltu selvitys sekä maa-ainesten käyttöpaikan että koko Helsingin seudun osalta. Helsingin seudun ja peltoalueen arseeniarvot ovat PIMA-asetuksen kynnysarvoa korkeammat, mutta koska sekä maa-aineksen luonnontilaisen noutopaikan että peltokäytössä olevan käyttöpaikan arseenipitoisuudet vastaavat alueen taustapitoisuuksia, ei maa-ainesten siirrolla käytettäväksi pellonparannukseen ole vaikutusta sen arseenipitoisuuteen. Laadittujen selvitysten perusteella peltoalueen muidenkin haitallisten aineiden taustapitoisuus säilyy nykyisellään. Hakemuksen mukaiset maa-ainekset eivät myöskään aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Joka tapauksessa hakemuksessa ilmoitetut haitta-ainepitoisuudet ovat huomattavasti alle PIMA-asetuksessa esitettyjen alempien ohjearvojen, jolloin maa-aines on soveltuvaa muun muassa asuinrakentamiseen tai pellonparannukseen.

Yhtiö voi isona ja luotettavana toimijana vastata siitä, että pellon parannukseen käytettävät maa-ainekset täyttävät sitä koskevat vaatimukset ja että materiaalia on myös saatavilla tarpeellinen määrä. Tällä on myös vaikutusta projektin kokonaiskestoon, koska tarvittavan laatuista materiaalia ei yhdellä kertaa ole saatavilla tarvittavaa määrää.

Pellon pintaa ei voi nostaa tai muotoilla muilla kuin maa-aineksilla, joten yhtiön toimittama pilaantumaton maa-aines selkeästi korvaa vastaavaan tarkoitukseen muuten käytettävät, muilta rakennusliikkeiltä tai maa-ainespörssistä hankittavat, muualta otettavat pilaantumattomat maa-ainekset. Näin ollen hakemuksen mukaisesti pellonparannukseen käytettävä maa-aines ei ole jätettä, vaan se korvaa muutoin muualta hankittavan vastaavan pilaantumattoman maa-aineksen. Tällöin sen käyttäminen hakemuksen mukaisessa peltoviljelyn osana toteutettavassa pellonparannushankkeessa ei ole luvanvaraista jätteen muuta ammattimaista tai laitosmaista käsittelyä.

Hakemuksen mukaisten maa-ainesten luokittelu muuksi kuin jätteeksi vähentää olennaisesti jätteen määrää, mikä on yksi sekä ympäristönsuojelulain että jätelain tarkoituksista.

Ammattimaiselle tai laitosmaiselle jätteenkäsittelytoiminnalle ei ole lainsäädännössä asetettu esimerkiksi määrällistä alarajaa tai toiminnan kestoaikaa, jolloin lupakynnys ylittyy, vaan kysymys on kokonaisarvioinnista. Luvan tarvetta arvioidaan toiminnan luonteen ja laajuuden sekä sen ympäristövaikutusten perusteella. Kyse on kuitenkin tavanomaisen peltoviljelyn osana tapahtuvasta yksittäisestä pellonparannushankkeesta, ei vakiintuneesta jätteen laitos- tai ammattimaisesta käsittelystä. Pellon kunto edellyttää hakemuksen mukaista toimintaa viljelykelpoisena pysymiseksi.

Yhtiö ei tarjoa jätteenkäsittelypalveluita, vaan on rakennustoimintaa harjoittava yhtiö, joka kaivaa rakennustoiminnan yhteydessä puhtaita maa-aineksia maaperästä. Yhtiö ei veloita hankkeessa pellon omistajalta mitään porttimaksua tai muuta sellaista maa-aineksen käsittelemisen kustannuksina. Hakemuksen kohteena olevassa toiminnassa kyse on pilaantumattoman maa-aineksen tuomisesta ja hyödyntämisestä pellonparannushankkeessa, jonka yhtiö toteuttaa pellon omistajalle.

Toiminnassa ei ole kyse jatkuvasta tai pysyvästä toiminnasta, vaan projektista, sillä kyseessä olevan kaltainen pellonparannushanke on vaikutuksiltaan niin pitkäaikaisen hyödyn tuova toimenpide, että vastaava kunnostus ei ole säännöllisesti tarpeen.

Toimintaan ei ole erikseen varattu omaa ulkoaluetta tai kiinteää sijoitus-paikkaa. Kyseessä on viljelyskäytössä oleva pelto, jollaisena se myös suurimmaksi osaksi hankkeen ajan pysyy, koska parannustoimenpiteet suoritettaisiin osissa.

Verrattuna vastaavanlaisiin pellonparannusoperaatioihin, joita maanviljelijät säännöllisesti tekevät, tässä tapauksessa hanke on poikkeuksellisen perusteellisesti suunniteltu. Sillä seikalla, että tässä hankkeessa yhtiö hoitaa pellonparannuksen käytännön toimet, ei ole merkitystä hankkeen ympäristöluvanvaraisuuden, ammattimaisuuden tai laitosmaisuuden kannalta. Koska kyseessä on selkeästi nimenomaan maanomistajan suunnittelema ja tämän tuotantotoimintaa edistävä hanke, johon liittyen lupaa haetaan, sillä seikalla, että lupaa osapuolten keskenään sopiman mukaisesti hakee yhtiö, ei pitäisi olla merkitystä jätelain määritelmien tai kyseessä olevan toiminnan luvan tarvitsemisen tai myöntämisen kannalta.

Hakemuksen mukaista maa-ainesta käytetään ensisijaisesti hyödyntämistarkoituksessa, eikä kyse ole jätelaissa tarkoitetusta loppukäsittelystä. Maa-aines tulee tosiasiallisesti peltoviljelykäyttöön. Pellonparannuksesta on laadittu kattavat suunnitelmat ja pellon omistajalla on ollut tarkoitus parantaa peltoansa jo vuosikausien ajan. Kyseessä on suuri urakka, jollaista hän ei olisi lähtenyt suunnittelemaan, jollei hankkeesta syntyisi konkreettista hyötyä ja pellon viljelyominaisuudet paranisivat huomattavasti. Pellon omistaja on ympäristölupahakemuksen yhteydessä myös esittänyt aluehallintovirastolle hankkeesta todennäköisesti syntyvät rahalliset hyödyt pellon tuottoarvon kasvun seurauksena.

Kyseessä oleva pellonparannushanke on tosiasiallisesti maaperän käsittelyä käyttämällä pilaantumatonta maa-ainesta siten, että siitä on hyötyä maataloudelle tai että sillä on ekologisesti hyödyllinen vaikutus. Näin ollen siinäkin tapauksessa, että nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa pilaantumaton maa-aines katsottaisiin jätteeksi, kyseessä olisi jäteasetuksen (179/2012) liitteen 1 nimenomaisen jätteen hyödyntämistä koskevan esimerkkitoiminnan mukainen jätteen hyödyntämistoimi. Pellon omistaja on kuitenkin selvittänyt useilta eri toimijoilta sopivia maa-aineksia, mutta pelloille sopivia savimaita ei ole suurin määrin markkinoilla tarjolla. Viljelyalueet Suomessa ja etenkin Vantaalla ovat pääsääntöisesti savipohjaisia ja vähämultaisia. Savi on kyseessä oleville pelloille ainoa käypä maalaji, sillä pelkkä multa ja turve ovat liian keveitä ja soveltuvat vain ylimmän pintakerroksen maanparannukseen.

Tarvittava maa-aineksen määrä saadaan huomioimalla pellon nykyinen pintaprofiili ja painuminen. Salaojakeskuksen eli ProAgrian mittausten perusteella on todettu, että pellon kaadot ovat erittäin haasteelliset. Riittäviä kaatoja ei ole mahdollista saada ilman suunniteltuja maa-ainesmääriä, mutta tämä ei käy ilmi pelkällä karttatarkastelulla, kuten hallinto-oikeus on tehnyt, vaan riittäviä maa-aineksia varten on laadittu tarvittavat laskelmat. Pellon pintaprofiilin korjaus on tehtävä niin, että pellon pinnoissa on mahdollisimman vähän kaatoa, mutta siten, että kaadot suunnataan kohti reunaojia. Nämä peruslähtökohdat eli mahdollisimman pieni kaato, kaadot keskeltä reunoille, oikeanlaisen maa-aineksen käyttäminen oikeanlaisessa paikassa ja riittävät etäisyydet rajanaapureihin luovat toiminnalle hyvän ja perustellun lopputuloksen.

Tässä tapauksessa on laadittu luotettavat suunnitelmat toteutettavista parannustoimenpiteistä ja niihin perustuen laskelmat tarvittavasta maa-aineksen määrästä, jotta pellon kaadot, salaojitukset ja muut parantamisen kannalta oleelliset suunnitelmat saadaan toteutettua. Insinööritoimisto on pellon korkeuskäyrien perusteella laskenut vaadittavien maamassojen määrän. Nykyaikaisilla mittauksilla laskelmat on mahdollista tehdä hyvin tarkasti painumisvarat huomioiden. Vaikka hakemuksessa on ilmoitettu pellon pinnan nousevan 0–3 metrillä, ei se luonnollisestikaan tarkoita koko pellon pinta-alan nostamista usealla metrillä. Täytettävä alue sisältää muun muassa pellon pohjoisreunan korkeuseron häivyttämisen tehokkaamman peltoalan saamiseksi ja painanteiden täyttöä, joiden kohdalla täyttöä tulee enemmän kuin esimerkiksi verrattuna pellon korkeampiin kohtiin. Tasaisesti koko alueelle levitettynä maa-aineksista syntyy alueelle noin 1,4 metrin korkuinen korotus.

Jos kyse olisikin ammattimaisesta tai laitosmaisesta jätteenkäsittelytoiminnasta, ympäristöluvan myöntämisen edellytykset täyttyvät. Yhtiö on lupahakemuksessa todennut, että toiminnasta aiheutuu jonkin verran haitallisia vaikutuksia. Lupahakemuksessa on kuitenkin myös ehdotettu erilaisia lupamääräysvaihtoehtoja haitallisten vaikutusten pienentämiseksi. Näitä ovat muun muassa työmaaliikenteen järjestämisen aikataulutus arkipäivinä sekä nopeusrajoituksen alentaminen melu- ja pölyvaikutusten pienentämiseksi.

Toiminta yhdellä pellon lohkolla kestää rajoitetun ajan. Vuoden aikana käsiteltävän peltoalan koko on noin 150 m x 160 m. Tämänkin alan käsittely toteutetaan vielä vaiheittain 4–5 erillisenä lohkona, jotka ovat noin 30–40 metriä leveitä. Peltoa parannetaan suunnitelmien mukaisesti lohkoittain, eikä toiminta yhdellä pellon osa-alueella kestä kuin puoli vuotta tai vuoden. Toiminta rajoittuu arkipäiviin eikä toiminta alueella ole jatkuvaa, vaan sitä tapahtuu silloin tällöin, kun sopivaa materiaalia on rakennustyömailta saatavilla. Yhtiö toimittaa kyseessä oleville pellolle materiaalia ainoastaan silloin, kun sopivaa pilaantumatonta maa-ainesta on sen työmailta saatavilla. Näin ollen lähimmänkin asuinrakennuksen osalta haittavaikutusten kesto olisi edellä sanotun nojalla noin puoli vuotta tai enintään vuosi, ei viisi vuotta, kuten aluehallintovirasto on virheellisesti katsonut.

Lähtökohtaisesti maa-aines tuodaan suoraan yhtiön työmailta ja sijoitetaan saman tien pellolle. Kaivettu maa-aines on kosteaa eikä aiheuta pölyhaittoja. Pölyämistä voi aiheutua maan muokkauksen yhteydessä kuivaan vuodenaikaan, mutta kyseessä on normaaliin peltoviljelyyn kuuluva haitta, eikä rasitus myöskään laajuudeltaan ole normaaliin peltoviljelyyn verrattuna kohtuutonta. Vallitseva tuulen suunta etelästä, toiminnan lyhytaikaisuus yhdellä peltolohkolla ja pölyämistä vähentävät toimenpiteet, kuten nurmiseoksen kylvö, pienentävät pölyämisen vaikutuksia entisestään.

Hankealueesta laadittujen meluselvitysten mukaan alue sijaitsee Hämeenlinnan väylän läheisyydessä melualueella 55–59 dB. Lisäksi hankealueen lounaispuolella on lentomeluvyöhyke 55–59 dB. Hankealue ei näin ollen sijaitse erityisen hiljaisella alueella. Melua aiheuttavat maa-ainesta kuljettavat autot ja peltoa hoitavat työkoneet ovat normaaleja maanrakennuskoneita, jotka eivät aiheuta sen enempää melua kuin normaalissa peltoviljelytoiminnassa tai maanrakennushankkeessa muuten käytettävät ajoneuvot ja koneet.

Hakemuksen mukaisesta toiminnasta aiheutuva rasitus on vastaavaa tila-päistä melua ja mahdollista pölyämistä kuin mitä aiheutuu kaikissa maanrakennusprojekteissa ja myös peltoviljelytoiminnassa, joten se tulisi alueen kaavoituksen mukaisen toiminnan luonnollisena rasituksena sietää, erityisesti kun kyse on pääkaupunkiseudusta. Autojen ja työkoneiden aiheuttama melu ei voimakkuudeltaan eroa peltoviljelyssä käytettävien koneiden tai alueen liikenteen melusta, eikä kyseessä ole jatkuva, vaan aika ajoin syntyvä melu.

Edellä selostetun nojalla hakemuksen mukaisesta toiminnasta ei aiheudu merkittävää ympäristön pilaantumista eikä myöskään naapuruussuhdelain 17 §:n mukaista kohtuutonta rasitusta kokonaisuus ja paikalliset olosuhteet huomioon ottaen. Koska ympäristönsuojelulain 49 §:n edellytykset luvan myöntämiselle täyttyvät, lupa tulee myöntää.

Uudenmaan 2. vaiheen maakuntakaavan merkinnällä osoitetaan pitkällä aikavälillä toteutettavat uusiin raideliikenneasemiin tukeutuvat alueet. Merkintään liittyvä suunnittelumääräys velvoittaa, että ennen alueen yksityiskohtaista suunnittelua alueen maankäyttö on ratkaistava maakuntakaavoituksessa. Alueelle ei tule suunnitella sellaista alueiden käyttöä, joka estää tai merkittävästi haittaa alueen tulevaa käyttöä raideliikenteeseen tukeutuvan asemaseudun kehitysalueena. Taajamatoimintojen alue -merkinnät eivät estä maa- ja metsätalouskäytössä olevien alueiden säilyttämistä nykyisessä käytössä.

Maakuntakaavassa oleva raideliikenteeseen tukeutuva taajamatoimintojen alueen kaavamerkintä on aluevarausmerkintä. Merkintää koskevien suunnittelumääräysten lisäksi sitä koskevat kaikki taajamatoimintojen alueen suunnittelumääräykset. Siten merkintää tulkitaan pääosin taajamatoimintojen aluetta koskevien oikeusvaikutuksien kautta. Raideliikenteeseen tukeutuvaa taajamatoimintojen aluetta ei koske maankäyttö- ja rakennuslain mukainen rakentamisrajoitus. Maakuntakaavassa ei ole virkistys- tai suojelualueita koskevia määräyksiä hankealueella.

Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL, 132/1999) 32 §:n 3 momentin mukaan maakuntakaava ei ole oikeusvaikutteisen yleiskaavan eikä asemakaavan alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun kaavojen muuttamista koskevan vaikutuksen osalta. Tässä tapauksessa hankealue sijaitsee oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella eikä kyse ole MRL 32 §:n 1 momentissa tarkoitetusta kaavojen muuttamisesta.

Hankealueen kautta kulkeva Klaukkalan radan varaus toteutuu YTV:n hallituksen päätöksen mukaisesti aikaisintaan 2030-luvulla lisätutkimusten jälkeen ja uudemman suunnitelman mukaisesti vasta mahdollisesti 10 vuotta tästä eteenpäin, vuoden 2040 jälkeen. Raideliikenteen kasvusuunta ja ajoitus on näin ollen vielä hyvin epävarmaa.

Helsingin hallinto-oikeuden suunnittelutarveratkaisua koskevalla päätöksellä voidaan katsoa vahvistetun, että hankkeessa on kyse toiminnasta, joka lainvoimaisen yleiskaavan nojalla voidaan sijoittaa kaavassa maataloudelle varatulle alueelle.

Alue pysyy samassa, kaavan mukaisessa toiminnassa kuin se on tälläkin hetkellä oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa eli maatalousalueena. Suunnittelutarveratkaisuhakemuksen asiakirjoihin on liitetty myös Insinööritoimisto Pohjatekniikka Oy:n lausunto siitä, ettei kivettömälle maalle tehtävä pellon rakentaminen haittaa mahdollisesti tulevaisuudessa rakennettavan junaradan paalutus- ja perustamistöitä. Lausunnon mukaan rakennetun pellon pinta on kantavampi kuin luonnontilainen ja tältä osin pellonparantaminen helpottaa radan rakentamista. Ottaen huomioon myös sen, että pelto on tälläkin hetkellä epätasainen ja savipohjainen, ei parannuksessa käytettävien maa-ainesten voida katsoa vaikeuttavan myöhemmin mahdollista radan tai taajama-alueen rakentamista.

Hallinto-oikeus on katsonut, ettei asiakirjojen perusteella ole voitu riittävän luotettavasti päätellä, mihin maa-aineksen määrä perustuu. Riittämättömät laskelmat eivät ole nousseet esiin lupaprosessin aiemmissa vaiheissa. Aluehallintovirasto on hylännyt hakemuksen muun muassa sen perusteella, että se on epäillyt, korvattaisiinko tarvittavat maa-ainekset muutoin neitseellisillä maa-aineksilla. Kyse ei ole ollut siitä, että laskelmat määristä olisivat puuttuneet tai olleet puutteelliset. Toiminnanharjoittajan perusteltujen oikeusturvaedellytysten johdosta hallinto-oikeuden olisi pitänyt yksilöidä nämä puutteet yhtiölle ja palauttaa asia ympäristölupaviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi. Jos lupahakemus on puutteellinen, hakijalle on varattava tilaisuus täydentää hakemustaan.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä ja todennut, ettei sillä ole asiaan lisättävää.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä ja todennut, ettei sillä ole asiaan lisättävää.

Vantaan ympäristönsuojelu- ja terveydensuojeluviranomainen on antanut vastineen, jossa se on muun ohella katsonut, että Etelä-Suomen aluehallintoviraston ja Vaasan hallinto-oikeuden kielteiset päätökset asiassa ovat olleet perusteltuja. Hakemuksen mukainen hanke ei sovellu kyseiselle alueelle eikä maa-aineksen määrä vastaa tarvetta. Hankkeen toteuttajalla on meneillään myös vastaava hanke saman tien varrella, joten kyse ei ole yksittäisestä hankkeesta. Vaikka maa-ainesta ei lähtökohtaisesti luokiteltaisi jätteeksi, tulisi tarkastelussa voida ottaa huomioon hankkeen aiheuttamat ympäristövaikutukset, esimerkiksi raskaan liikenteen määrän huomattava lisääntyminen sekä lähialueen muut, lähinnä liikennettä lisäävät hankkeet.

Vantaan kaupunginhallitus on antanut vastineen, jossa se on vaatinut valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä ja todennut muun ohella seuraavaa:

YIT Suomi Oy:n ja maanomistajan yhteinen pellon viljelyolosuhteiden parantamishanke ei ole yleiskaavan mukaista maataloustoimintaa, vaan kyseessä on maanläjityshanke. Voimassa olevassa yleiskaavassa sekä parhaillaan valmistelussa olevassa yleiskaavaehdotuksessa on määritelty alueet kyseiselle toiminnalle.

Valituslupahakemuksessa esitetään ensisijaisesti, että kyse on tavanomaisesta pellonparantamisesta, mutta sellaisena hanke olisi jo toteutunut eikä siitä käytäisi näin pitkää ja kustannuksiltaan merkittävää prosessia. Peltojen parantaminen on normaalia maataloustoimintaa. Kasvipeitteen aikaansaaminen ongelmakohtiin ei edellytä koko peltoalueen muokkaamista uudelleen. Hankkeen massamäärä (savea) vastaa tasaisesti jaettuna 1,4 metrin korotusta koko 12 hehtaarin peltoalueelle. Ongelmakohtien korjaamiseen ja eroosion torjuntaan löytyy kevyempiä keinoja pienimuotoisesta pinnanoikaisusta ja viljelymenetelmien valinnoista. Valituslupahakemuksessa ei ole tietoa maanomistajan läjityksestä saamista tuloista.

Valituslupahakemuksessa on virheellisesti todettu, että Helsingin hallinto-oikeus olisi kumotessaan kaupungin aiemmin tekemän suunnittelutarveratkaisun (päätös 16.10.2015, 06505/14/4112) ottanut kantaa hankkeen soveltuvuuteen yleiskaavan maatalousalueelle. Näin ei ole, vaan hallinto-oikeus linjasi, ettei hanketta voi ohjata MRL:n mukaisilla luvilla. Päätöksen mukaan: ”Hallinto-oikeus ei ole tämän asian yhteydessä ratkaissut eikä olekaan voinutkaan ratkaista, edellyttääkö hanke jonkin muun lainsäädännön kuin maankäyttö- ja rakennuslain mukaista lupaa tai onko se muutoin muun lainsäädännön vaatimusten mukainen. Hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, että maankaatopaikkaan sovelletaan jätelain ja ympäristönsuojelulain säännöksiä.” Yleiskaavan maatalousalue ei ole tarkoitettu jätteen käsittelyyn, ei varsinkaan ammattimaisena tai laitosmaisena toimintana.

Hankkeen toteuttaminen esitetyssä laajuudessa haittaisi Helsingin seudun uuden kasvusuunnan toteuttamismahdollisuuksia merkittävästi. Alue on voimassa olevassa Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa määritelty raideliikenteeseen tukeutuvaksi asemanseudun kehittämisvyöhykkeeksi. Se voitaisiin Kehäradan Kivistön asemaan tukeutuen ottaa rakentamiskäyttöön jo ennen mahdollista Klaukkalan suuntaista rataa (rata on voimassa olevassa yleiskaavassa sekä uudessa yleiskaavaehdotuksessa). Hakemuksen mukaiset massamäärät pitäisi pääosin poistaa ennen kuin alue olisi rakentamiskelpoinen.

B asiakumppaneineen on antanut vastineen, jossa on vaadittu valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä ja esitetty lisäksi muun ohella seuraavaa:

Vantaalla on ylijäämämaiden sijoittamiseen osoitettu alueita yleiskaavassa. Maanläjitys aiheuttaa merkittävää haittaa eritoten raskaan kuorma-autoliikenteen muodossa, mutta myös meluna ja pölynä. Ylijäämämaiden sijoituspaikat on pyritty Vantaan yleiskaavoituksessa sijoittamaan siten, että raskaan liikenteen ja pölyämisen aiheuttamat haitat olisivat asutukselle mahdollisimman vähäiset. Keimola-Vestran alueelle ei yleiskaavassa ole osoitettu maanläjitystä, koska alueen tiestö ei sovellu runsaalle rekkaliikenteelle. YIT Suomi Oy:n ja A:n hanke on naamioitu pellonparannushankkeeksi, vaikka kyseessä on ensisijaisesti maanläjitys. Sijoituspaikaksi esitetyn pellon viljelyolosuhteiden parantamistarpeisiin nähden hankkeen koko on raskaasti ylimitoitettu.

C:lle ja D:lle on varattu tilaisuus antaa vastine.

Svenska lantbruksproducenternas centralförbund rf:lle (SLC) ja SLC Nylandille on varattu tilaisuus antaa vastine.

Yhtiö ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää YIT Suomi Oy:lle valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Lupa-asian ja valituksen käsittely

YIT Suomi Oy (jäljempänä yhtiö) on hakenut ympäristölupaa maa-ainesten käyttämiseen siten, että maa-aineksilla parannetaan pellon viljeltävyyttä. Lupa-asiaa käsiteltäessä luvan hakemisperustetta on täsmennetty siten, että se käsittää luvan hakemisen jätteen ammattimaiseen tai laitosmaiseen käsittelyyn ympäristönsuojelulain 27 §:n sekä lain liitteen 1 taulukon 2 kohdan 13 f mukaisesti.

Ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin nojalla luvan hakijan vastuulla on esittää tarvittava selvitys, jonka perusteella voidaan mainitun lain 48 §:n mukaisesti arvioida, ovatko ympäristöluvan myöntämisen edellytykset lain 49 §:n mukaisesti olemassa. Ympäristönsuojelulain 39 §:n 3 momentin mukaan lupahakemuksen laatijalla on oltava riittävä asiantuntemus, ja hakemuksesta on käytävä tarvittaessa ilmi, mihin aineistoon ja laskenta-, tutkimus- tai arviointimenetelmään annetut tiedot perustuvat.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ympäristölupaviranomaisen velvollisuus on lupahakemuksen muotoilusta huolimatta tutkia viran puolesta, mikä on toiminnan luvanvaraisuuden peruste, koska viranomaisen toimivalta ja lupaharkinnan sisältö riippuu osaltaan luvanvaraisuudesta. Sanottu koskee erityisesti sitä, onko luvan hakemisessa kysymys jätteen käsittelystä vai ei. Lisäksi se, onko lupaa tullut hakea jätteen käsittelyyn hyödyntämisenä vai muuna käsittelynä, on ratkaistava viran puolesta. Ympäristönsuojelulain 40 §:n mukaan, jos hakemus on puutteellinen tai asian ratkaiseminen edellyttää erityistä selvitystä, hakijalle on varattava tilaisuus täydentää hakemusta viranomaisen asettamassa määräajassa.

Yhtiön mukaan hallinto-oikeuden olisi tullut pyytää asiassa täydennystä tai palauttaa asia lupaviranomaiselle, kun se on katsonut, että hakemus on perustunut puutteellisiin laskelmiin. Ympäristönsuojelulain 40 §:n mukainen hakemuksen täydennyttämisvelvollisuus koskee ensisijaisesti hakemuksen käsittelyä lupaviranomaisessa. Vaikka muutoksenhakutuomioistuimetkin voivat pyytää oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 37 §:n mukaan hakijalta lisäselvitystä ja hankkia oma-aloitteisestikin selvitystä luvan edellytysten ja sisällön kannalta merkityksellisistä seikoista, luvan hakijalla on kuitenkin aina tästä riippumatta ensisijainen vastuu osoittaa luvan edellytysten olemassaolo. Hallinto-oikeudessa on kysymys ensisijaisesti siitä, onko viranomaisen päätös lainmukainen viranomaisessa esitetyn selvityksen perusteella. Kun hallinto-oikeus on katsonut, ettei riittävää selvitystä muun muassa käytettävän maa-aineksen määrän ja pellonparannuksen toiminta-ajan keston tarpeellisuudesta ole esitetty, hallinto-oikeus on voinut ratkaista asian pyytämättä luvan hakijalta lisäselvitystä tai palauttamatta asiaa lupaviranomaiselle.

Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on YIT Suomi Oy:n valituksesta kysymys siitä, onko lupahakemuksessa ollut kyse jätteen ammattimaisesta tai laitosmaisesta käsittelystä ja onko aluehallintovirasto voinut hylätä hakemuksen ja hallinto-oikeus hylätä valituksen sillä perusteella, että ympäristöluvan myöntämisen edellytykset eivät täyty.

Asiassa on tarkasteltava ensin, onko hakemuksessa tarkoitettu maa-aines jätettä. Tämän jälkeen on tarkasteltava, onko kysymys jätteen ammattimaisesta tai laitosmaisesta käsittelystä sekä tarkasteltava luvan myöntämisen edellytyksiä jätteen hyötykäytön osalta ja tämän jälkeen jätteen loppusijoittamisen osalta. Luvan myöntämisedellytysten harkinnassa on otettava huomioon, että kaikki ympäristöluvan myöntämisen edellytykset täyttyvät mukaan lukien, ettei toiminnasta aiheudu eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta ja että toiminnan sijoittaminen on ympäristönsuojelulain 11 §:n mukaisesti muutoin hyväksyttävää.

Maa-aineksen jäteluonne

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta 2008/98/EY (jätedirektiivi) on pantu täytäntöön jätelailla. Jätelain 5 §:n 1 momentin mukaan jätteellä tarkoitetaan ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä. Määritelmä vastaa jätedirektiivin 3 artiklan 1 kohtaa.

Edellä todetun mukaisesti tulkittaessa, onko maa-aines jätettä vai ei, on otettava huomioon jätedirektiivi. Jätedirektiivin 2 artiklan kohdan 1 alakohdan c mukaan jätedirektiiviä ei sovelleta maa-ainekseen ja muuhun luonnosta peräisin olevaan ainekseen, joka ei ole pilaantunut ja joka on kaivettu pois rakennustoimien aikana, kun on varmaa, että aines käytetään kaivupaikalla sellaisenaan rakennustarkoituksiin.

Jätelaissa ei ole nimenomaisesti säädetty siitä, että maa-aineksen luokittelemisessa jätteeksi olisi tehty direktiivin 2 artiklan kohdan 1 alakohdan c mukainen rajaus. Ottaen huomioon mitä hallituksen esityksessä eduskunnalle jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) jätelain soveltamisalan rajauksia koskevan 3 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, jätteen käsitteen tulkintaa maa-ainesten osalta ei Suomessa ole kuitenkaan tämän vuoksi pidettävä suppeampana tai laajempana kuin mitä direktiivissä on tarkoitettu. Jätedirektiivin 2 artiklan kohdan 1 alakohdan c säännöksellä ei muutoinkaan ole valituksenalaisessa asiassa merkitystä, koska kysymys ei ole maa-ainesten käsittelyssä kaivupaikalla.

Jätedirektiivin johdantolauseen 11 mukaan pois kaivetun maa-aineksen ja muun luonnosta peräisin olevan aineksen, joka ei ole pilaantunutta ja joka käytetään muualla kuin sillä paikalla, josta se on kaivettu, luokittelua jätteeksi olisi tarkasteltava jätedirektiivin mukaisten jätteen määritelmän sekä sivutuotteita tai jätteeksi luokittelun päättymistä koskevien säännösten mukaisesti. Mainittu johdantolause on otettava huomioon jätedirektiivin ja myös jätelain tulkinnassa. Lisäksi asiassa voidaan ottaa huomioon oikeudellisesti sitomattomana selvityksenä EU:n komission ohjeistusta jätedirektiivin soveltamisesta (Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste, jäljempänä komission ohje). Myös ympäristöministeriön antamaa ohjeistusta jätelain soveltamistulkinnoista voidaan ottaa huomioon oikeudellisesti sitomattomana selvityksenä säännösten tarkoituksesta ja käytännöstä Suomessa (mm. Jätelain eräiden säännösten tulkintalinjauksia, muistio 19.12.2014, jäljempänä jätelakimuistio, Kaivetut maa-ainekset – jäteluonne ja käsittely, muistio 3.7.2015, jäljempänä kaivetut maa-ainekset -muistio).

Koska valituksenalaisessa asiassa kysymys on rakennuspaikoilta kaivettujen pilaantumattomien massojen käyttämisestä, eivätkä massat ole käyneet läpi hyödyntämistoimea, ei niihin voida soveltaa jätelain 5 §:n 2 momenttia sivutuotteeksi luokittelusta. Jätelakimuistiossa esitetyn mukaisesti jätelain 5 §:n 2 momentin mukaiseksi sivutuotteeksi voidaan määritellä ainoastaan tuotantoprosessissa syntyviä niin sanottuja jäännöstuotteita, jotka syntyvät prosessin sivutuotteena varsinaisen päätuotteen ohella. Maa-ainesten kaivaminen rakennuspaikalla ei ole varsinaisesti prosessi, jossa olisi oma päätuote, jonka sivutuote maa-aines on.

Edellä todetusta huolimatta korkein hallinto-oikeus katsoo hallinto-oikeuden tavoin, viitaten myös jätedirektiivin johdantolauseeseen 11, että jätelain 5 §:n 2 momentissa esitetyt kriteerit on otettava muiden perusteiden ohella huomioon arvioitaessa, onko rakennustyömaalla syntyviä maa-aineksia pidettävä jätteenä. Maa-aineksia pidetään kuitenkin aina jätteenä, jos niiden sijoittamista on pidettävä loppusijoittamisena.

Komission ohjeen mukaisesti jätteen käsitteen tulkinta on tehtävä tapauskohtaisesti. Vastaavasti EU:n tuomioistuimen käytännössä on korostettu tapauskohtaisuutta ja toisaalta sitä, ettei jätteen käsitettä tule tulkita supistavasti (esim. C-188/07 Commune de Mesquer (2008), kappale 39).

Ympäristöministeriön kaivetut maa-ainekset -muistiossa on tarkasteltu rakentamisen yhteydessä syntyvän maa-aineksen jäteluonnetta. Kaivetun maa-aineksen jäteluonnetta arvioitaessa sovelletaan jätelain 5 §:n mukaista jätteen yleistä määritelmää. Jätteen käsitteen tulkinnan lähtökohtana on, että rakentamistoimien tai muun vastaavan toiminnan aikana pois kaivettu maa-aines ja muu luonnosta peräisin oleva aines, joka ei ole pilaantunut ja joka käytetään varmasti ja jokseenkin välittömästi sellaisenaan taikka seulomalla tai muulla vastaavalla tavalla esikäsiteltynä rakentamistarkoituksiin kaivupaikalla tai muualla, täyttää harvoin jätteen yleiset tunnusmerkit. Rakentamisessa pois kaivetun maa-aineksen jäteluonnetta koskeva harkinta on tehtävä monivaiheisella arvioinnilla, jossa kaikkien arviointiperusteiden on täytyttävä. Muistiossa on korostettu, että seuraavien seikkojen tulisi täyttyä, jotta maa-aines ei olisi jätettä: maa-aineksen sisältämät haitta-ainepitoisuudet eivät aiheuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, jatkokäyttö on varmaa ja suunnitelmallista sekä maa-aines voidaan jatkokäyttää sellaisenaan ilman muuntamistoimia.

Kun rakennuspaikalla irrotetaan maa-aineksia, joita ei hyödynnetä rakennuspaikalla maarakentamisessa, ne on lähtökohtaisesti tarkoitettu poistettavaksi rakennuspaikalta rakentamista ja maarakentamista haittaavana ylijäämän luonteisena aineksena, jolloin maa-aineksia voidaan pitää jätteen yleisen määritelmän mukaisesti jätteenä. Tapauskohtaisesti maa-aines voidaan kuitenkin arvioida sen irrottamispaikalla muuksi kuin jätteeksi. Nyt puheena olevassa asiassa ei ole esitetty yksityiskohtaista selvitystä maa-ainesten ottamisesta, eri maalajeista ja niiden pääasiallisesta hyödyntämisestä rakennuspaikoilla sekä ylijäävistä maalajeista, mahdollisista esikäsittelytoimista, maa-ainesten laadun varmistuksesta ja muista rakentamissuunnitelmista rakennuspaikoilla, vaan lupa koskee useilta ennalta määräämättömiltä eri rakennuspaikoilta poistettavia maa-aineksia. Lupaa on lisäksi hakenut tässä tapauksessa sama taho, jonka rakennustyömailla aineksia poistetaan. Edellä mainittujen seikkojen voidaan katsoa osoittavan, että hankkeen pääasiallinen tavoite on ollut löytää rakennustyömailta poistettaville aineksille sijoittamispaikka, eikä lähtökohtana ole ollut niiden todellinen tarve käyttökohteessa.

Arvioitaessa, ovatko maa-ainekset jätteitä, voidaan lisäksi ottaa huomioon maa-ainesten käyttöön liittyvät seikat siten kuin asiaa on käsitelty kaivetut maa-ainekset -muistiossa. Muistion kohdassa 5.2.4 on käsitelty erityisesti maa-ainesten käyttöä pellon viljeltävyyden parantamiseen. Muistiossa esitettyjen seikkojen voidaan katsoa kuvaavan erityisesti sellaisia seikkoja, joiden perusteella maa-aineksia voidaan tapauskohtaisesti katsoa sivutuotteeseen rinnastuviksi, jolloin aineksia ei tulisi pitää jätteenä käyttökohteesta esitettyjen selvitysten perusteella.

Kaivetut maa-ainekset -muistion mukaan perusteita sille, että pellon viljeltävyyden parantamiseen käytettävä pilaantumaton maa-aines ei ole jätettä, voivat olla muun ohella seuraavat seikat: kaivettu maa-aines aidosti korvaa kyseiseen tarkoitukseen käytettävää muuta ainetta; maa-aineksen käytöstä on suunnitelma; maa-aines vastaa laadultaan sellaisia maa-aineksia, joita muutoinkin voitaisiin käyttää mainittuun tarkoitukseen kyseisellä peltoalueella; kaikkien pellolle toimitettavien maa-ainesten pilaantumattomuus varmistetaan riittävällä laadunvarmistusjärjestelmällä; maa-aineksen käyttö täyttää kaikki asiaankuuluvat kyseistä tuotetta sekä ympäristön- ja terveydensuojelua koskevat vaatimukset; sekä toiminnasta ei kokonaisuutena arvioiden aiheudu vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa esitetyllä selvityksellä ei ole luotettavasti osoitettu, että maa-aineksilla korvattaisiin aidosti neitseellisiä maa-aineksia hakemuksessa esitetty määrä ja että maa-aines hankittaisiin muualta, jos hakijan omasta toiminnasta muualla syntyviä maa-aineksia ei olisi tarjolla. Kyse ei ole myöskään hyväksytyn suunnitelman mukaisesta rakenteesta, jossa maa-ainesta käytettäisiin esimerkiksi kaavassa määriteltyyn käyttökohteeseen tai muuhun viranomaispäätöksessä määriteltyyn tarkoitukseen.

Edellä mainitut seikat kokonaisuutena huomioon ottaen asiassa ei ole perusteita katsoa, että hakemuksen mukaisia maa-aineksia olisi pidettävä muuna kuin jätteenä.

Toiminnan luvanvaraisuus

Ympäristönsuojelulain 27 §:n ja liitteen 1 taulukon 2 kohdan 13 alakohdissa määritellään luvanvaraiseksi toiminnaksi jätteen ammattimainen ja laitosmainen käsittely.

Ympäristönsuojelulaissa ei säädetä varsinaisesti jätteen määrällä ilmaistua alarajaa ammattimaiselle tai laitosmaiselle jätteenkäsittelytoiminnalle. Ammattimaisuus ja laitosmaisuus kuvaavat yleisesti sitä, että toiminta on mittakaavaltaan suurta, mutta toiminnan luvanvaraisuus riippuu osittain myös jätteen laadusta ja käsittelytavasta. Ammattimaisuus saattaa myös itsenäisenä perusteena edellyttää lupaa. Kysymys on yleensä siitä, että toiminnasta on taloudellista hyötyä toimijalle. Vähäiseen pilaantumattoman maa-ainesjätteen hyödyntämiseen tai muuhun pienimuotoiseen maa-ainesjätteen käyttöön ei siksi yleensä edellytetä ympäristölupaa. Kun maa-aineksia on tarkoitus käyttää huomattavia määriä, kysymys on laitosmaisesta toiminnasta.

Ennen jätelain voimaan tuloa voimassa olleen ympäristönsuojelulain (86/2000) 30 a §:n mukaan jätteen hyödyntämiseen liittyen luvan tarpeeseen vaikutti se, oliko toimintaan saatu jonkin muun lainsäädännön mukainen viranomaishyväksyntä. Vaikka vastaavaa säännöstä ei enää sisälly ympäristönsuojelulakiin, viranomaisen hyväksynnällä suunnitelmalliseen maa-ainesten käyttöön voi olla merkitystä edelleen arvioitaessa, onko toiminnalla aito hyötykäyttötarkoitus. Jos viranomaishyväksyntää ei ole, tulee hyödyntämistarkoitus osoittaa riittävän yksityiskohtaisilla selvityksillä.

Ympäristöministeriön kaivetut maa-ainekset -muistiossa on tarkasteltu eräitä tilanteita, jolloin maa-ainesten käsittelyyn on haettava lupaa uuden jätelain voimaan tultua. Muistion mukaan toiminnan luvanvaraisuus on kaikissa tapauksissa ratkaistava tapauskohtaisesti ottaen huomioon kaikki asiaan vaikuttavat merkitykselliset seikat.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kun otetaan huomioon lupahakemuksen mukainen suuri maa-aineksen määrä, toiminnan kokonaiskesto, pellon korkeussuhteiden huomattava muuttaminen ja peltoviljelyn olosuhteiden parantamiseksi poikkeuksellinen maaperän muokkaus hakemuksessa esitetyn mukaisesti, toimintaa on pidettävä laitosmaisena käsittelynä. Edelleen, kun otetaan huomioon se, että hakijayhtiö harjoittaa maanrakennustoimintaa, jonka toiminnassa syntyvän jätteen käsittelyyn se hakee ympäristölupaa, kyse on myös jätteen ammattimaisesta käsittelystä. Lupahakemuksen mukaiseen toimintaan on siksi tullut hakea ympäristölupaa muun ohella ympäristönsuojelulain 27 §:n ja liitteen 1 taulukon 2 alakohdan 13 f mukaan.

Luvan myöntämisen edellytykset ja asian lopputulos

Jätelain 6 §:n 1 momentin 15 kohdan mukaan jätteen hyödyntämisellä tarkoitetaan toimintaa, jonka ensisijaisena tuloksena jäte käytetään hyödyksi tuotantolaitoksessa tai muualla taloudessa siten, että sillä korvataan kyseiseen tarkoitukseen muutoin käytettäviä aineita tai esineitä, mukaan lukien jätteen valmistelu tällaista tarkoitusta varten. Siltä osin kuin ympäristölupaa on haettu jätteiden käsittelyyn hyödyntämisenä, luvan myöntäminen edellyttää, että maa-aineksella on aito hyödyntämistarkoitus.

Kun otetaan huomioon hankkeen toteuttamiseen tarkoitetun maa-aineksen suuri määrä, toiminnan pitkä kesto sekä saatu selvitys vettymishaittojen poistamisesta, on katsottava jääneen selvittämättä, käytetäänkö maa-aineksia pellon rakenteessa vain määrä, joka on tavoiteltavaan pellonparannukseen kuuluvan korkeussuhteiden muuttamisen ja painanteiden täyttämisen hyödyllisen vaikutuksen aikaansaamiseksi tarpeen. Saadun selvityksen mukaan pellon korkeusasema muuttuisi huomattavasti. Maa-aineksien sijoittamista peltoalueelle hakemuksen mukaisesti ei ole tämän vuoksi pidettävä tavanomaisena maan kasvukunnon ja pellon viljeltävyyden parantamisena. Se, että peltoa on mahdollista viljellä maa-ainesten sijoittamisen jälkeen, ei merkitse, että maa-ainesten sijoittamista voitaisiin ainakaan kaikilta osin pitää hyödyntämisenä. Koska maa-ainesten käyttöä on pidettävä ylimitoitettuna jätteen hyödyntämistarpeeseen nähden, aluehallintoviraston on tullut hylätä hakemus kokonaisuudessaan. Lupahakemuksen mukaisesti toteutettuna toimintaa on näin ollen pidettävä muuna kuin jätteen hyödyntämistoimintana eli tässä tapauksessa maa-ainesjätteen loppusijoittamisena.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vaikka mahdollisesti osaa maa-ainesten sijoittamista alueelle voitaisiin pitää jätteen hyötykäyttönä, toiminnan hyväksyttävyyttä on arvioitava hakemuksen mukaisena. Pellonparantamiseen tarvittavien maa-ainesten määrän viljelytekninen tarve tulee aina osoittaa asianmukaisilla selvityksillä. Lupaviranomaisen tehtävänä ei ole muokata lupahakemuksen suunnitelmaa siten, että hanke mahdollisesti täyttäisi pienemmällä massamäärällä hyödyntämistoiminnan vaatimukset. Lupahakemuksen hyväksyttävyydestä ja luvan myöntämisedellytysten täyttymistä osoittavien selvitysten tekemisestä vastaa luvan hakija.

Maa-ainesjätteen loppusijoittamisen yleisenä edellytyksenä on, että toiminnassa noudatetaan myös jätelain 8 §:n mukaista etusijajärjestystä. Jätteen loppusijoittaminen on mahdollista, jos jätteellä ei ole muuta hyötykäyttöä. Saadun selvityksen mukaan ainakin osa maa-aineksista, kuten muu kuin savi ja siltti, on käytettävissä muuhun maarakentamiseen, ja siten melko suuri osa aineksesta on muutoin hyötykäyttöön kelpaavaa. Lupahakemuksessa ei ole riittävää selvitystä siitä, että ainesten loppusijoittaminen olisi hakemuksessa esitetyssä laajuudessa perusteltua.

Lupahakemuksen mukainen hanke sijoittuu pääkaupunkiseudulla alueelle, jossa yhdyskuntarakenne on laajentumassa. Oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa alue on kuitenkin pääosin maa- ja metsätalousaluetta. Alueella on myös raideliikenteen varaus. Valituksen kuulemisvaiheessa esiintuotujen seikkojen perusteella on kuitenkin mahdollista, että lupahakemuksen mukaisesti toteutettuna hanke voi ainakin raideyhteysvarauksen alueella ja sen välittömässä läheisyydessä vaikeuttaa alueen käyttöönottoa raideliikenteeseen. Hakemuksen mukaisesti toteutettuna hanke voisi siten vaikeuttaa tältä osin alueen käyttämistä yleiskaavassa varattuun tarkoitukseen ympäristönsuojelulain 12 §:n vastaisesti.

Aluehallintovirasto on päätöksessään katsonut, että toiminnasta aiheutuisi hakemuksen mukaisesti järjestettynä myös eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n mukaista kohtuutonta rasitusta hankealueen läheisyydessä oleville asuinkiinteistöille. Korkein hallinto-oikeus viittaa tältä osin hallinto-oikeuden päätökseen ja sen perusteluihin ja katsoo, että aluehallintovirasto on voinut hylätä hakemuksen myös näillä perusteilla. Hakijan tehtävänä on ollut esittää lupahakemuksessa, miten toiminta järjestetään ilman, että siitä aiheutuu mainittua kohtuutonta rasitusta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätösten perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Juha Lavapuro sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Olli Dahl. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.