KHO:2021:110
A ry oli opetus- kulttuuriministeriön sähköisessä järjestelmässä täyttänyt valtionavustushakemusta, mutta ei ollut lähettänyt sitä ministeriölle ennen hakuajan päättymistä ja järjestelmän sulkeutumista.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että sähköisessä järjestelmässä asiakirjan lähettäminen tapahtuu painamalla sitä tarkoittavaa painiketta, esimerkiksi Lähetä-painiketta. Tämä painikkeen painaminen osoittaa hakemuksen täyttäjän tahdonilmaisun hakemuksen jättämisestä. Ennen mainittua toimenpidettä tehdyt valmistelevat toimenpiteet, kuten tietojen täyttäminen hakemuslomakkeelle, eivät vielä merkitse hakemuksen lähettämistä. Asiaa arvioitaessa ei ollut merkitystä sillä, että hakemuksen tiedot olivat jo ennen lähettämistä tallentuneet ministeriön järjestelmiin, joista ne olisi teknisesti mahdollista saada. Koska A ry:n hakemusta ei ollut lähetetty ministeriölle eikä sitä siten ollut toimitettu viranomaiselle määräajassa, sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 10 §:n 1 momentin sähköisen viestin saapumisaikaa koskeva säännös ei tullut asiassa sovellettavaksi. Opetus- ja kulttuuriministeriön oli tullut jättää A ry:n hakemus myöhästyneenä tutkimatta.
Valtionavustuslaki 9 § 1 ja 2 momentti
Hallintolaki 17 § 1 momentti
Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa 8 § ja 10 § 1 momentti
Päätös, jota valitus koskee
Helsingin hallinto-oikeus 25.05.2020 20/0437/2
Asian aikaisempi käsittely
Opetus- ja kulttuuriministeriö on päätöksellään 16.8.2018 jättänyt A ry:n yleisavustusta koskevan hakemuksen tutkimatta, koska hakemus ei ollut saapunut määräajassa.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on päätöksellään 28.8.2018 hylännyt A ry:n oikaisuvaatimuksen.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A ry:n valituksen.
Hallinto-oikeus on selostettuaan valtionavustuslain 9 §:n 1 ja 2 momentin, hallintolain 17 §:n 1 momentin, sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 8 §:n ja 10 §:n 1 momentin säännökset sekä hallituksen esityksen HE 17/2002 vp perusteluja perustellut päätöstään seuraavasti:
Valittajan hakemus on asiassa saadun selvityksen mukaan tallentunut opetus- ja kulttuuriministeriön käyttämään sähköiseen asiointipalveluun hakemuksen jättämiselle asetetussa määräajassa, mutta hakemusta ei ole lähetetty asiointipalvelusta ministeriön asianhallintajärjestelmään hakuohjeissa olleiden asiointipalvelun käyttöohjeiden mukaisesti. Käyttöohjeissa on selkeästi ilmoitettu, miten hakemus lähetetään asiointipalvelusta asianhallintajärjestelmään. Valittaja ei hakuajan kuluessa myöskään ollut ottanut yhteyttä hakulomakkeella mainittuihin, avustuksesta lisätietoja antaviin virkamiehiin.
Asiassa saadun selvityksen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole kyennyt käsittelemään asiointipalveluun tallentunutta lähettämätöntä asiakirjaa ilman erillisiä huomattavan työläitä järjestelmätason hakuja, jotka edellyttävät ulkopuolista asiantuntemusta, eikä ministeriön ole näin ollen katsottava menetelleen hallintolain 22 §:ssä säädetyn velvollisuutensa vastaisesti jättäessään valittajan hakemuksen tutkimatta kehottamatta valittajaa täydentämään asiakirjaa. Hallinto-oikeus toteaa, että sähköinen viesti toimitetaan viranomaiselle lähettäjän omalla vastuulla. Kun valittajan valtionavustusta koskeva hakemus ei ole saapunut opetus- ja kulttuuriministeriön asianhallintajärjestelmään säädetyssä määräajassa, ministeriö on voinut jättää hakemuksen tutkimatta. Valitus on näin ollen hylättävä.
Hallinto-oikeuden soveltamat muut oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut
Hallintolaki 22 § 1 momentti ja 64 § 1 momentti
Laki säädettyjen määräaikain laskemisesta 6 § 1 momentti
Asetus valtion virastojen aukiolosta 1 §
Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 74 §
Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 §
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maarit Lindroos, Tommi Toijonen ja Henna Rintala, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A ry on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että opetus- ja kulttuuriministeriö määrätään käsittelemään liiton yleisavustushakemus.
Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:
Hallinto-oikeuden päätöksessä on vahvistettu, että muutoksenhakijan yleisavustushakemus on määräajan puitteissa tallentunut ministeriön sähköiseen asiointipalveluun. Hakemuksen tiedot olivat tallentuneet konekielisessä muodossa, josta ministeriön järjestelmän pääkäyttäjä konvertoi ne excel-tiedostomuotoon. Tiedot ovat siten olleet ministeriön käsiteltävissä sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 10 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Lain esitöistä ilmenee, että tietojen katsotaan olevan laissa tarkoitetulla tavalla viranomaisen käsiteltävissä, jos viranomainen pystyy käsittelemään tietoja ”tietoteknisesti”. Esimerkkinä tällaisesta käsittelystä esitöissä mainitaan konvertointi. Tällöin ei edellytetä sitä, että viranomainen pystyisi suoraan esimerkiksi lukemaan tietoja järjestelmästä.
Vastoin hallinto-oikeuden käsitystä muutoksenhakijan hakemuksen esille saamiseksi tässä tapauksessa tarvitut ”järjestelmätason haut” tulee katsoa sellaiseksi tietojen tietotekniseksi käsittelyksi, jota lain esitöissä on tarkoitettu. Hakemuksen tietojen esille saamiseksi on muutoksenhakijan saaman tiedon mukaan vaadittu tietojärjestelmäkonsultin 45 minuutin työpanos. Edellytetyt tietotekniset toimenpiteet eivät ole olleet asian intressin suuruus huomioon ottaen laajuudeltaan epätavanomaisia tai kohtuuttomia sillä tavoin, että ministeriön asiointipalveluun tallentuneet tiedot eivät olisi olleet ministeriön käsiteltävissä. Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetussa laissa tai sen esitöissä ei ole asetettu ylärajaa sille, kuinka monta työtuntia vaativia toimenpiteitä viranomaiselta voidaan tietojen käyttöön saamiseksi edellyttää. Viranomaisen tulee suorittaa kaikki ne tietotekniset käsittelytoimenpiteet, jotka kussakin yksittäistapauksessa ovat tarpeellisia. Tietojen käsiteltävyyden arvioinnissa ei myöskään voida antaa oikeudellista merkitystä sille, hoitaako viranomainen oman tietojärjestelmänsä ylläpidon ja siihen liittyvät pääkäyttäjän tehtävät itsenäisesti virkatyönä vai onko näiden tehtävien hoitaminen ulkoistettu ulkopuoliselle tietojärjestelmäkonsultille.
Mikäli asiassa katsottaisiin, että muutoksenhakijan valtionavustushakemuksen tiedot eivät olisi olleet ministeriön käsiteltävissä hakemuksen tallentamisen jälkeen, ministeriön olisi toissijaisesti tullut hallintolain 8 §:ssä tarkoitetun neuvontavelvollisuutensa nojalla vastata muutoksenhakijan edustajan ministeriölle heti hakuajan päätyttyä 17.11.2017 esittämään hakemuksen täydennysmahdollisuutta koskeneeseen pyyntöön.
Hallinto-oikeus on arvioinut asiaa virheellisesti todetessaan, että ministeriöllä ei ole ollut velvollisuutta varata muutoksenhakijalle mahdollisuutta täydentää hakemustaan hallintolain 22 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Mahdollisuus hakemusten täydentämiseen on todettu nimenomaisesti yleisavustusten hakemista koskevassa hakuilmoituksessa. Mikäli muutoksenhakijalle olisi varattu tilaisuus täydentää hakemustaan, se olisi voinut saattaa hakemuksen tiedot sellaiseen muotoon, jossa ne olisivat olleet ministeriön virkamiesten käsiteltävissä ilman tietoteknisiä toimenpiteitä.
Hallinto-oikeus on erehtynyt katsoessaan ministeriön asiointipalvelun käyttöohjeen sellaiseksi viranomaisnormiksi, jolle voidaan antaa oikeudellista merkitystä. Käyttöohjeessa oleva maininta siitä, että asiakkaan pitää osata itse lähettää hakemuksensa ministeriön asiointipalvelusta ministeriön Salama-asianhallintajärjestelmään, ei voi muuttaa sitä lähtökohtaa, että asiakirja on lain mukaan saapunut ministeriöön jo siinä vaiheessa, kun se on tallentunut ministeriön asiointipalveluun. Tällainen viranomaisen asettama lisävaatimus on myös korkeimman hallinto-oikeuden lyhyestä ratkaisuselosteesta 10.3.2016/780 ilmenevän oikeusohjeen vastainen.
Mikäli asiointipalvelun käyttöohje katsotaan oikeudellisesti sitovaksi viranomaisnormiksi, sen vaatimusta asiakirjan lähettämisestä asiointipalvelusta Salama-asianhallintajärjestelmään on pidettävä yllättävänä ja ankarana viranomaisnormina oikeudellisesti pätemättömänä.
A ry on täydentänyt valitustaan.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on antanut lausunnon, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä. Lausunnossa on esitetty muun ohella seuraavaa:
Opetus- ja kulttuuriministeriön valtionavustusten asiointipalvelun lokitiedot osoittavat, että liiton valtionavustushakemusta on täytetty asiointipalvelussa, mutta hakemusta ei ole hyväksytty, allekirjoitettu eikä lähetetty. Liitto ei ole myöskään valituksessaan todennut, että se olisi lähettänyt hakemuksen. Vasta hakemuksen lähettämisen jälkeen voidaan katsoa, että se on tullut hallintolain 20 §:ssä tarkoitetulla tavalla vireille. Tietojen konekielinen tallennus asiointijärjestelmään ei täytä tätä vaatimusta. Esillä olevassa asiassa keskeistä on se, että liiton valtionavustushakemusta ei ollut lähetetty määräajassa, joten hakemus ei ollut tallentunut ministeriön asianhallintajärjestelmään saapuneena hakemuksena.
Hallintolain 17 §:n 1 momentin mukaan asiakirja toimitetaan toimivaltaisen viranomaisen asiointiosoitteeseen lähettäjän omalla vastuulla. Vastaavasti sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 8 §:n mukaan sähköinen viesti toimitetaan viranomaiselle lähettäjän omalla vastuulla.
Koska hakemusta ei ollut toimitettu ministeriölle, ministeriöllä ei ole ollut velvollisuutta kehottaa liittoa täydentämään hakemustaan. Hakemusta ei täydennyksestä huolimatta olisi voitu käsitellä, koska sitä ei ollut toimitettu hakuilmoituksen mukaisessa määräajassa.
A ry on antanut vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää A ry:lle valitusluvan ja tutkii asian.
Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Perustelut
Sovellettavat säännökset
Valtionavustuslain 9 §:n 1 momentin mukaan valtionavustusta haetaan kirjallisesti. Pykälän 2 momentin mukaan valtionapuviranomaisen tulee tiedottaa sopivalla tavalla mahdollisuudesta hakea valtionavustusta ja hakemismenettelystä sekä antaa tietoja valtionavustuksen myöntämisen yleisistä edellytyksistä ja valtionavustuksen ehdoista, jollei tämä ole ilmeisen tarpeetonta.
Hallintolain 17 §:n 1 momentin mukaan asiakirja toimitetaan asiassa toimivaltaisen viranomaisen asiointiosoitteeseen lähettäjän omalla vastuulla. Jos asiakirjan toimittamiselle on asetettu määräaika, lähettäjän on huolehdittava siitä, että asiakirja saapuu viranomaiseen määräajassa.
Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 8 §:n mukaan sähköinen viesti toimitetaan viranomaiselle lähettäjän omalla vastuulla.
Saman lain 10 §:n 1 momentin mukaan sähköinen viesti katsotaan saapuneeksi viranomaiselle silloin, kun se on viranomaisen käytettävissä vastaanottolaitteessa tai tietojärjestelmässä siten, että viestiä voidaan käsitellä.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
Asiassa on kysymys siitä, onko opetus- ja kulttuuriministeriö voinut jättää tutkimatta A ry:n valtionavustushakemuksen sillä perusteella, että hakemusta ei ole toimitettu sille asetetussa määräajassa.
Saadun selvityksen mukaan liitto on täyttänyt hakemusta ministeriön sähköisessä järjestelmässä, mutta ei ennen hakuajan päättymistä ja järjestelmän sulkeutumista ole lähettänyt sitä. Sähköisessä järjestelmässä asiakirjan lähettäminen tapahtuu painamalla sitä tarkoittavaa painiketta, esimerkiksi Lähetä-painiketta. Tämä painikkeen painaminen osoittaa hakemuksen täyttäjän tahdonilmaisun hakemuksen jättämisestä. Ennen mainittua toimenpidettä tehdyt valmistelevat toimenpiteet, kuten tietojen täyttäminen hakemuslomakkeelle, eivät vielä merkitse hakemuksen lähettämistä. Asiaa arvioitaessa ei ole merkitystä sillä, että hakemuksen tiedot ovat jo ennen lähettämistä tallentuneet ministeriön järjestelmiin, joista ne olisi teknisesti mahdollista saada. Ei ole ajateltavissa, että ministeriö tai muu viranomainen olisi velvollinen antamaan päätöksen kaikkiin hakemuksiin, joiden täyttäminen on aloitettu viranomaisen järjestelmässä mutta joita ei kuitenkaan hakemuksen laatijan tahdonilmaisulla ole lähetetty viranomaiselle.
Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 10 §:n 1 momentin säännös voi tulla sovellettavaksi vain asiakirjoihin ja muihin viesteihin, jotka on asianmukaisesti lähetetty viranomaiselle. Viestin ei voida katsoa saapuvan viranomaiselle ennen sen lähettämistä koskevaa tahdonilmaisua.
Koska liiton hakemusta ei ole lähetetty ministeriölle eikä sitä siten ole toimitettu viranomaiselle määräajassa, ministeriön on tullut jättää hakemus tutkimatta.
Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Tero Leskinen ja Toni Kaarresalo. Asian esittelijä Mirka Kuisma.