KHO:2021:113

Yhtiön rakennushankkeessa oli kysymys erityisryhmien palveluasumisyksikön rakentamisesta. Palveluasumisyksikkö oli tarkoitus toteuttaa siten, että asemakaavassa asuinpientalojen korttelialueelle rakennetaan kerrosalaltaan 716 neliömetrin suuruinen hoivakoti, kaksi kerrosalaltaan 164 neliömetrin suuruista rivitaloa ja kerrosalaltaan 30 neliömetrin suuruinen talousrakennus. Rakennushankkeelle oli myönnetty poikkeus asemakaavan mukaisesta rakennusalasta ja rakennustyyppiä koskevasta määräyksestä. Poikkeamispäätöksen mukaan erityisryhmien asumisen tontit osoitetaan asuntokorttelialueilta. Hallinto-oikeus oli hylännyt kunnan rakennuslupaviranomaisen poikkeamispäätöksestä tehdyn valituksen.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa muutoksenhakijoiden valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, oliko rakennushanke edellyttänyt poikkeamista myös asemakaavan mukaisesta käyttötarkoituksesta. Mikäli hanke edellytti poikkeamista asemakaavan mukaisesta käyttötarkoituksesta, asiassa oli tämän jälkeen vielä arvioitava, oliko poikkeamisen edellytyksiä tältä osin arvioitu riittävästi.

Alueella oli voimassa vuonna 2014 hyväksytty asemakaava. Rakennuspaikka oli osoitettu asemakaavassa asuinpientalojen korttelialueeksi (AP-2). Kaavamääräyksen mukaan korttelialueelle sai rakentaa yksi- tai kaksiasuntoisia erillisiä tai kytkettyjä pientaloja. Korttelialue oli kaavamääräyksen mukaan toteutettava yhtenäisen korttelisuunnitelman mukaan. Kaavassa osoitetut rakennusalat sijaitsivat nauhamaisesti korttelialueen reunoilla. Rakennukset oli rakennettava kiinni korttelialueen rajaan. Rakennuspaikkaa koski myös asemakaavan kaavamerkintä hiu/2. Mainitulla merkinnällä varustetulle korttelialueelle voitiin kaavamääräyksen mukaan rakentaa rakennusalalle toteutettavien asuntojen tarpeisiin hoiva-, ateria-, huolto- ja muita sellaisia ympäristöä häiritsemättömiä tukipalvelutiloja, jotka mahdollistavat myös tuetun asumisen järjestämisen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että rakennusluvan myöntäminen edellytti, että mahdolliset poikkeukset rakennushankkeen edellyttämistä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyistä rajoituksista oli sitä ennen myönnetty. Rakennuslupaviranomaisen tehtävänä oli siten arvioida poikkeamishakemuksessa esitettyjen tietojen pohjalta, mistä rajoituksista hankkeen toteuttaminen mahdollisesti edellytti poikkeusta. Poikkeamisen tarve ja poikkeamisen edellytykset oli arvioitava ja perusteltava hakemuksessa esitettyjen tietojen pohjalta.

Yhtiön poikkeamishakemuksen mukaan rakennushankkeella oli tarkoitus toteuttaa tehostetun palveluasumisen toimintayksikkö. Korttelialueen keskelle ja osin rakennusalan ulkopuolelle sijoitettavaan hoivakotiin oli tarkoitus sijoittaa 17 asuntoa ja tukitoimintoja (toimisto-, keittiö-, ruokailu- ja oleskelutilaa). Korttelialueen reunalle sijoitettaviin kahteen rivitaloon sijoittuisi kumpaankin neljä asuntoa, jotka olisi tarkoitettu itsenäisempään asumiseen. Hakemuksen mukaan toimintayksikkö tulisi tarjoamaan ympärivuorokautista asumispalvelua ja kevyempää palveluasumista. Toimintayksikössä tulisi olemaan noin 9–12 työntekijää.

Vaikka hakemuksessa tarkoitettuun toimintayksikköön kuuluvien rakennusten kerrosala ei ylittänyt rakennuspaikalle asemakaavassa osoitettua kerrosalaa, toimintayksikön mahdollistama asukasmäärä tulisi ennalta arvioiden olemaan selkeästi suurempi kuin mitä asemakaavassa rakennuspaikalle osoitettuihin tuetun asumisen pientaloihin olisi ollut mahdollista sijoittaa. Asiassa ei ollut esitetty selvitystä siitä, oliko palveluja tarkoitus tarjota ulkopuolella asuville ja kuinka pitkäkestoista asumista yksikkö tulisi tarjoamaan. Toimintayksikköön asumaan sijoitettavien palvelutarpeen luonteesta ja kohderyhmästä oli asian vireillä ollessa esitetty erilaista selvitystä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että hoivakotipalvelun osalta toimintayksikköä oli pidettävä kokonsa ja toiminnan luonteen puolesta lähempänä laitosmaista asumista kuin tavanomaista asumista. Tuetun palvelun rivitaloasuntoihin liittyvät tukipalvelut oli tarkoitus tuottaa hoivakotiyksiköstä, minkä vuoksi ne voitiin lukea osaksi samaa toimintayksikköä. Toiminnan luonteesta saadun selvityksen perusteella toimintayksikköä kokonaisuutena voitiin pitää sosiaali- ja terveydenhuollon työpaikkana. Tällaisesta työpaikasta aiheutui jossain määrin enemmän liikennettä lähialueella kuin tavanomaisesta asumiskäytöstä. Toimintayksikön käyttötarkoituksesta ja erityisesti toimintayksikköön kuuluvan hoivakodin yhtenäisestä rakennusmassasta ja suhteellisen suuresta kerrosalasta sekä sen sijoittumisesta korttelialueella saattoi aiheutua rakennuspaikkaan rajoittuvien asemakaava-alueen muiden kiinteistöjen käyttöön liittyviä erilaisia toiminnallisia ja toimintojen sijoittamiseen liittyviä vaikutuksia.

Kun otettiin huomioon edellä lausuttu ja myös se, että rakennuspaikkaa vastapäätä olevalle alueelle oli asemakaavassa osoitettu aluevaraus palveluasuntojen (P) korttelialueelle, kysymyksessä olevaa toimintayksikköä koskeva hanke oli edellyttänyt maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n nojalla poikkeamista asemakaavassa osoitetusta käyttötarkoituksesta (AP-2). Hankkeesta ympäröivälle maankäytölle aiheutuvia vaikutuksia ja maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä säädettyjä poikkeamisen edellytyksiä ei ollut arvioitu päätöksenteossa. Koska poikkeamisharkinta oli ollut tältä osin puutteellinen, hallinto-oikeuden ja kunnan rakennuslupaviranomaisen päätökset oli kumottava ja asia palautettava kunnan rakennuslupaviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 58 §, 116 § 1 momentti, 135 § 1 momentti ja 171 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 23.12.2019 19/0340/1

Asian aikaisempi käsittely

Esperi Care Oy on hakenut lupaa saada poiketa asemakaavassa osoitetusta käyttötarkoituksesta ja rakennusalasta erityisryhmien palveluasumisyksikön rakentamiseksi Oulun Hiukkavaarassa sijaitsevalle kiinteistölle 564-71-22-1. Palveluasumisyksikkö on tarkoitus toteuttaa siten, että mainitulle kiinteistölle rakennetaan kerrosalaltaan 716 neliömetrin suuruinen hoivakoti, kaksi kerrosalaltaan 164 neliömetrin suuruista rivitaloa ja kerrosalaltaan 30 neliömetrin suuruinen talousrakennus. Rakennuspaikka on asemakaavassa osoitettu asuinpientalojen korttelialueeksi (AP-2).

Oulun kaupungin asemakaavapäällikkö on 18.4.2018 tekemällään päätöksellä (§ 26) myöntänyt yhtiölle luvan saada poiketa asemakaavasta siltä osin kuin rakentamisella poiketaan asemakaavan mukaisesta rakennusalasta ja rakennetaan kaksi rivitaloa pientalojen sijaan. Päätöksessä on todettu, että yhdyskuntalautakunta on varannut kiinteistön yhtiölle kehitysvammaisten tehostettuun palveluasumiseen. Edelleen päätöksessä on todettu, että erilaisen asumisen ja asukkaiden sekä lähipalvelujen toimiva kokonaisuus on asuntopoliittisten linjausten ja tulevien asemakaavojen ja tontinluovutuksen päätavoitteita. Päätöksen mukaan erityisryhmien asumisen tontit osoitetaan asuntokorttelialueilta.

Oulun yhdyskuntalautakunta on 19.6.2018 tekemällään päätöksellä (§ 318) hylännyt muutoksenhakijoiden oikaisuvaatimukset asemakaavapäällikön päätöksestä asemakaavapäällikön päätöksestä ilmenevillä perusteilla. Lautakunta on lisäksi päätöksessään todennut, että poikkeamispäätöksen tekemiseen sisältyy oikeusharkinnan lisäksi myös tarkoituksenmukaisuusharkintaa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muutoksenhakijoiden valituksen ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Päätöksen perusteleminen

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Saman lain 49 g §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuspäätöksessä on annettava perusteltu ratkaisu oikaisuvaatimuksessa esitettyihin vaatimuksiin.

Asemakaavapäällikkö on 18.4.2018 tekemällään päätöksellä myöntänyt poikkeamisluvan hakemuksen mukaiseen hankkeeseen. Päätöksessä on selostettu hanketta ja esitetty perustelut poikkeamisluvan myöntämiselle sekä mainittu sovelletut säännökset.

Yhdyskuntalautakunnan kokouksen pöytäkirjassa on viitattu asemakaavapäällikön päätökseen, selostettu rakennushanketta ja oikaisuvaatimuksissa esitettyjä seikkoja sekä esitetty perustelut oikaisuvaatimuksen hylkäävälle ratkaisulle. Poikkeamislupapäätös ja oikaisuvaatimukset ovat olleet päätöksen liitteenä.

Yhdyskuntalautakunnan päätös on perusteltu hallintolain 45 §:n 1 momentin ja 49 g §:n 1 momentin säännökset huomioon ottaen riittävällä tavalla, eikä yhdyskuntalautakunnan päätöksen kumoamiseen perustelujen puutteellisuuden vuoksi ole aihetta.

Poikkeamispäätöksen sisällöllinen lainmukaisuus

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentin mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa (rakentamisrajoitus).

Maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:n 1 momentin mukaan asemakaava alueella rakennuspaikan sopivuus ratkaistaan asemakaavassa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueella on, että rakennushanke on voimassa olevan asemakaavan mukainen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä hakemuksesta myöntää poikkeamisen tässä laissa säädetystä tai sen nojalla annetusta rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta. Pykälän 2 momentin mukaan poikkeamista ei kuitenkaan saa myöntää, jos se:

1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista;

3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista; tai

4) johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Rakennushanketta ja alueella voimassa olevaa kaavaa koskeva selvitys

Suunniteltu rakennushanke tarkoittaa kerrosaloiltaan 716 neliömetrin suuruisen hoivakodin, kahden 164 neliömetrin suuruisen rivitalon sekä 30 neliömetrin suuruisen talousrakennuksen rakentamista Oulun kaupungin Hiukkavaaran kaupunginosassa sijaitsevalle tontille RN:o 22:1 (kiinteistötunnus 564-71-22-1). Hankkeen tarkoituksena on erityisryhmien palveluasumisyksikön rakentaminen.

Rakennuspaikkana oleva tontti sijaitsee Oulun kaupunginvaltuuston 19.5.2014 hyväksymässä Hiukkavaaran keskuksen Soittajankankaan, Vaskikankaan ja monitoimitalon asemakaavassa korttelissa 22 tontilla numero 1 asuinpientalojen korttelialueella (AP-2), jonne kaavamääräyksen mukaan saa rakentaa yksi- tai kaksiasuntoisia erillisiä tai kytkettyjä pientaloja. Korttelialue on toteutettava yhtenäisen korttelisuunnitelman mukaan. Korttelia koskee myös kaavamääräys, jonka mukaan tontille voidaan rakentaa rakennusalalle toteutettavien asuntojen tarpeisiin hoiva-, ateria-, huolto- ja muita sellaisia ympäristöä häiritsemättömiä tukipalvelutiloja, jotka mahdollistavat myös tuetun asumisen järjestämisen. Tukipalvelutilat sisältyvät kokonaisrakennusoikeuteen. Lisäksi kaavassa osoitettu nuolimerkein rakennusalan sivu, johon rakennus on rakennettava kiinni. Kysymyksessä olevan korttelialueen sallituksi asuntokerrosalaksi on asemakaavassa osoitettu 1 190 neliömetriä ja autosuojan sekä talous- ja huoltotilojen sallituksi kerrosalaksi 320 neliömetriä.

Rakennushankkeessa asemakaavamääräyksistä poiketen rakennettavaksi suunniteltu hoivakotirakennus ylittää osittain asemakaavassa osoitetun rakennusalarajan Musikantinraitin puoleisella alueella sijoittuen osin asemakaavassa ohjeelliselle leikki- ja oleskelualueeksi varatulle alueen osalle. Lisäksi hanke poikkeaa kaavamääräyksestä siten, että tontille rakennetaan rivitaloja kaksiasuntoisten kytkettyjen pientalojen sijaan. Rakennuspaikkaa vastapäätä, sen pohjoispuolella, on kaavassa osoitettu palvelurakennusten korttelialue (P). Muutoin rakennuspaikan ympärille on asemakaavassa osoitettu erillispientalojen korttelialueita (AO, AO-7) ja asuinpientalojen korttelialue (AP-3). Yhdyskuntalautakunta on päätöksellään 13.6.2017 § 415 varannut poikkeamislupahakemuksen mukaisen tontin Esperi Care Oy:lle kehitysvammaisten tehostettuun palveluasumiseen.

Oikeudellinen arviointi

Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentin mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa. Kunta voi kuitenkin mainitun lain 171 §:n mukaan erityisestä syystä myöntää luvan poiketa muun muassa asemakaavassa osoitetusta käyttötarkoituksesta tai rakennusalasta.

Kun arvioidaan sitä, täyttyvätkö edellytykset poikkeamisen myöntämiseen maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentissa tarkoitetusta rakentamisrajoituksesta, asiaa arvioidaan maankäytön ja kaavoituksen näkökulmasta.

Kysymyksessä oleva rakennushanke ylittää asemakaavassa tontille osoitetun rakennusalan ja poikkeaa kaavassa osoitetusta rakennusten tyypistä. Rakennuspaikalle on voimassa olevassa asemakaavassa sallittua rakentaa asuinkäyttöön pientaloja, kytkettyjä pientaloja ja rivitaloja sekä lisäksi rakennusalalle toteutettavien asuntojen tarpeisiin muun muassa hoiva-, ateria- ja huoltotukipalvelutiloja, jotka mahdollistavat myös tuetun asumisen järjestämisen. Kun otetaan huomioon edellä mainittu ja kun suunniteltu rakentaminen ei ylitä tontille osoitettua rakennusoikeutta ja ylittää rakennusalan rajan vain vähäisessä määrin, poikkeamisesta ei voida hankkeen laadusta asiakirjoista saatu selvitys huomioon ottaen katsoa aiheutuvan maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavan toteuttamiselle tai mainitun momentin 4 kohdassa tarkoitettuja merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Sillä, että kaavassa sallitun tuetun asumisen sijasta rakennushankkeessa rakennetaan rivitalojen lisäksi myös hoivakotirakennus, ei voida liioin katsoa olevan merkittäviä vaikutuksia liikenneturvallisuuteen. Mahdollisella asuntojen arvojen alentumisella ei sellaisenaan ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa poikkeamisluvan myöntämisedellytysten täyttymistä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentissa poikkeamisen myöntämiselle säädetyt oikeudelliset edellytykset täyttyvät, ja poikkeamisen myöntämiselle on ollut erityinen syy.

Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että kaupunki olisi nyt kysymyksessä olevaa tapausta vastaavissa olosuhteissa hylännyt poikkeamishakemuksen. Kun otetaan lisäksi huomioon, että poikkeamislupaharkinnan on joka tapauksessa perustuttava tapauskohtaiseen harkintaan ja että nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa poikkeamisen oikeudelliset edellytykset täyttyvät, poikkeamispäätöksen ei voida katsoa olevan yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen vastainen valituksessa esitettyjen seikkojen perusteella.

Yhdyskuntalautakunnan päätöstä ei ole aihetta kumota valituksessa esitetyillä perusteilla.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Renne Pulkkinen ja Kaisa Hiltunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Oulun yhdyskuntalautakunnan päätökset kumotaan ja poikkeamishakemus hylätään. Lisäksi muutoksenhakijat ovat vaatineet, että päätöksen täytäntöönpano kielletään ja Oulun kaupunki velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Rakennushanke on maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n vastainen. Poikkeamiselle ei ole oikeudellisia edellytyksiä eikä erityistä syytä. Päätös on perusteltu puutteellisesti. Poikkeamisen edellytyksiä harkitessa ei ole tehty riittävästi erilaisten vaikutusten arviointia.

Poikkeamispäätös mahdollistaa tontin käyttämisen muuhun kuin asumistarkoitukseen. Käyttötarkoituksena on asumisen sijasta sosiaalihuoltolain mukainen tehostettu palveluasuminen, joka edellyttää ympärivuorokautisten hoiva- ja muiden palvelujen järjestämistä tontilla. Tehostettu palveluasuminen poikkeaa merkittävästi tuetusta asumisesta ja aiheuttaa merkittävää haittaa kaavan toteutumiselle. Poikkeaminen johtaa siihen, että tontin käyttötarkoitus muuttuu hoivapalveluja tarjoavaksi alueeksi. Tätä seikkaa ei ole otettu huomioon poikkeamisen edellytyksiä ja vaikutuksia arvioitaessa.

Poikkeaminen muuttaa asemakaavan perusratkaisua, joka sallii tontilla vain tuetun asumisen järjestämisen. Rivitalojen rakentaminen ei kaavan mukaan ole mahdollista, mistä hallinto-oikeudella on ollut virheellinen käsitys. Yli 700 neliömetrin suuruinen hoivakoti ei ole asuinpientalo, vaan se käsittää asuin- ja muita tiloja useita hoiva-asukkaita varten. Poikkeamisen edellytyksiä arvioitaessa ei ole lainkaan arvioitu sitä, minkä verran asukkaita suurempaan hoivakotiin ja rivitaloihin voidaan sijoittaa verrattuna kaavan sallimaan tuetun palveluasumisen käyttöä palveleviin pientaloihin. Tontille sijoitettava rakennuskokonaisuus poikkeaa rakennusten koon lisäksi korttelisuunnitelmasta rakennusten sijoittuessa tontin keskialueelle. Rakennusala ylittyy merkittävästi.

Erityisen syyn olemassaoloa ei ole riittävästi arvioitu. Hakijan esittämä erityinen syy liittyy hakijan omaan toimintaan ja sen kustannustehokkuuteen, eikä maankäytön tavoitteisiin liittyvää erityistä syytä ole ilmoitettu. Merkitystä ei voi olla sillä, että yhdyskuntalautakunta on osoittanut tontin hakijalle tehostetun palvelun asumista varten. Tontin varauspäätöksellä ei voida muuttaa asemakaavan mukaista käyttötarkoitusta.

Suunniteltu hoitolaitos ei sovellu lapsiperheiden suosiman asuinalueen keskelle tai välittömään läheisyyteen, koska se voi aiheuttaa haittaa alueen turvallisuudelle.

Oulun yhdyskuntalautakunta on antanut lausunnon, jossa on vaadittu, että valitus hylätään. Yhdyskuntalautakunta on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asiassa on haettu poikkeamista maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n mukaisesta rakentamisrajoituksesta. Hakemus on koskenut poikkeamista rakennusalasta ja rakennusten käyttötarkoituksesta. Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä ei ole eritelty syitä, joiden mukaan poikkeaminen voidaan myöntää, vaan syyt, jolloin poikkeamista ei saa myöntää. Asemakaavapäällikkö on päätöksessään katsonut haetun rakentamisen täyttävän maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä mainitut poikkeamisen edellytykset. Valituksessa ei ole esitetty sellaista uutta asiatietoa, jolla olisi oikeudellista merkitystä päätöksen kannalta.

Esperi Care Oy on antanut selityksen, jossa on todettu, että poikkeamislupahakemuksen liitteenä olevassa palvelukuvauksessa on virheellisesti mainittu mielenterveyspalvelut, vaikka kyse on kehitysvammapalveluista.

A ja hänen asiakumppaninsa eivät ole käyttäneet heille varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle ja hänen asiakumppaneilleen valitusluvan ja tutkii asian.

1. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Oulun yhdyskuntalautakunnan päätökset kumotaan ja asia palautetaan Oulun yhdyskuntalautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

3. Lausuminen täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

Ratkaisun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Esperi Care Oy:n rakennushankkeessa on kysymys erityisryhmien palveluasumisyksikön rakentamisesta. Palveluasumisyksikkö on tarkoitus toteuttaa siten, että Oulun Hiukkavaarassa sijaitsevalle kiinteistölle 564 71 22 1 rakennetaan kerrosalaltaan 716 neliömetrin suuruinen hoivakoti, kaksi kerrosalaltaan 164 neliömetrin suuruista rivitaloa ja kerrosalaltaan 30 neliömetrin suuruinen talousrakennus. Rakennuspaikka on asemakaavassa osoitettu asuinpientalojen korttelialueeksi (AP-2).

Oulun kaupungin asemakaavapäällikkö on myöntänyt yhtiölle hanketta varten luvan poiketa asemakaavan mukaisesta rakennusalasta ja rakennustyyppiä koskevasta määräyksestä. Asemakaavapäällikön päätöksen mukaan erityisryhmien asumisen tontit osoitetaan asuntokorttelialueilta.

Oulun yhdyskuntalautakunta on hylännyt muutoksenhakijoiden oikaisuvaatimukset asemakaavapäällikön päätöksestä. Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on hylännyt muutoksenhakijoiden valituksen yhdyskuntalautakunnan päätöksestä.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa muutoksenhakijoiden valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko rakennushanke edellyttänyt poikkeamista asemakaavan mukaisesta käyttötarkoituksesta. Mikäli hanke edellyttää poikkeamista asemakaavan mukaisesta käyttötarkoituksesta, asiassa on tämän jälkeen vielä arvioitava, onko poikkeamisen edellytyksiä tältä osin arvioitu riittävästi.

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentin mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa (rakentamisrajoitus).

Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava-alueelle ei saa sijoittaa toimintoja, jotka aiheuttavat haittaa kaavassa osoitetulle muiden alueiden käytölle. Asemakaava-alueelle ei saa myöskään sijoittaa toimintoja, jotka ovat haitallisten tai häiriöitä aiheuttavien ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista koskevien asemakaavamääräysten vastaisia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:n 1 momentin mukaan asemakaava alueella rakennuspaikan sopivuus ratkaistaan asemakaavassa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueella on, että rakennushanke on voimassa olevan asemakaavan mukainen.

Pykälän 2 momentin mukaan poikkeamista ei kuitenkaan saa myöntää, jos se:

1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista;

3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista; tai

4) johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Asiassa saatu selvitys

Esperi Care Oy:n poikkeamishakemuksessa olevan palvelukuvauksen mukaan rakennushankkeella on tarkoitus toteuttaa tehostetun palveluasumisen yksikkö mielenterveys- ja päihdekuntoutujille, jotka eivät tarvitse laitoshoitoa, mutta jotka eivät pärjää yksin kotona. Hoivakotiin sijoittuisi 17 asuntoa ja tukitoimintoja (toimisto-, keittiö-, ruokailu- ja oleskelutilaa). Kahteen rivitaloon sijoittuisi kumpaankin neljä asuntoa, jotka olisi tarkoitettu itsenäisempään asumiseen. Palvelukuvauksen mukaan yksikkö tulisi tarjoamaan ympärivuorokautista asumispalvelua ja kevyempää palveluasumista. Yksikössä tulisi olemaan noin 9–12 työntekijää. Yhtiö on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä todennut, että palvelukuvauksesta poiketen palvelu osoitettaisiin kehitysvammaisille.

Alueella on voimassa vuonna 2014 hyväksytty asemakaava. Rakennuspaikka on osoitettu asemakaavassa asuinpientalojen korttelialueeksi (AP-2). Kaavamääräyksen mukaan korttelialueelle saa rakentaa yksi- tai kaksiasuntoisia erillisiä tai kytkettyjä pientaloja. Korttelialue on kaavamääräyksen mukaan toteutettava yhtenäisen korttelisuunnitelman mukaan.

Rakennuspaikan korttelialueelle on osoitettu rakennusoikeutta yhteensä 1 190 kerrosneliömetriä asuntorakentamiseen ja yhteensä 320 kerrosneliömetriä autosuojan sekä talous- ja huoltotilojen rakentamiseen. Kaavassa osoitetut rakennusalat sijaitsevat nauhamaisesti korttelialueen reunoilla. Rakennusalojen nuolimerkintöjen mukaan rakennukset on rakennettava kiinni korttelialueen rajaan.

Rakennuspaikkaa koskee myös asemakaavan kaavamerkintä hiu/2. Mainitulla merkinnällä varustetulle korttelialueelle voidaan kaavamääräyksen mukaan rakentaa rakennusalalle toteutettavien asuntojen tarpeisiin hoiva-, ateria-, huolto- ja muita sellaisia ympäristöä häiritsemättömiä tukipalvelutiloja, jotka mahdollistavat myös tuetun asumisen järjestämisen. Tukipalvelutilat sisältyvät kokonaisrakennusoikeuteen.

Rakennuspaikkaa vastapäätä sijaitsee asemakaavassa osoitettu palvelurakennusten korttelialue (P), jolle on osoitettu rakennusoikeutta 1 700 neliömetriä. Muilta osin rakennuspaikan lähiympäristöön on osoitettu asuinpientalojen ja erillispientalojen korttelialueita (AP-3, AO-7 ja AO).

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Rakennusluvan myöntäminen edellyttää, että mahdolliset poikkeukset rakennushankkeen edellyttämistä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyistä rajoituksista on siten ennen myönnetty. Rakennuslupaviranomaisen tehtävänä on siten arvioida poikkeamishakemuksessa esitettyjen tietojen pohjalta, mistä rajoituksista hankkeen toteuttaminen mahdollisesti edellyttää poikkeusta. Poikkeamisen tarve ja poikkeamisen edellytykset on arvioitava ja perusteltava hakemuksessa esitettyjen tietojen pohjalta.

Asemakaava-alueella alueen pääasiallinen käyttötarkoitus ilmenee asemakaavan aluevarauksesta. Rakentamisen sijainnin ohjauksella ja asemakaavan käyttötarkoitusmääräysten avulla osoitetaan yhteiskunnan eri toiminnoille sopivat alueet, joissa toiminta ei aiheuta häiriötä muille. Arvioitaessa poikkeamisen tarvetta asemakaavan mukaisesta käyttötarkoituksesta on tapauskohtaisesti tarkasteltava sitä, vastaavatko harkinnan kohteena olevan käytön tyypilliset vaikutukset alueelle asemakaavassa osoitetun käyttötarkoituksen yleistä luonnetta sekä siihen liittyviä ennakoitavissa olevia ja oikeutettuja odotuksia. Olennaista on se, millaisia konkreettisia vaikutuksia toiminnalla kussakin yksittäistapauksessa on. Järjestelmän toimivuuden edellytyksenä on se, että tiettyyn käyttötarkoitukseen varatulla alueella toiminnan vaikutukset pysyvät tasolla, joka vastaa käyttötarkoituksen yleistä luonnetta.

Nyt kysymyksessä oleva rakennuspaikka on asemakaavassa osoitettu asuinpientalojen korttelialueeksi (AP-2). Asemakaavan mukaiseen pääkäyttötarkoitukseen liittyy kaavamääräys hui/2, joka mahdollistaa korttelialueella myös tuetun palveluasumisen. Kun otetaan huomioon, että asemakaava on hyväksytty vuonna 2014, sitä ei voida pitää vanhentuneena.

Esperi Care Oy:n hakemuksen mukaiseen toimintayksikköön on tarkoitus sijoittaa tuen tarpeen perusteella 17 tehostetun palveluasumisen paikkaa erilliseen hoivakotiin sekä kahdeksan itsenäisempään asumiseen tarkoitettua asuntoa kahteen rivitaloon. Hoivakoti tulisi sijoittumaan korttelialueen keskelle ja osin rakennusalan ulkopuolelle.

Vaikka hakemuksessa tarkoitettuun toimintayksikköön kuuluvien rakennusten kerrosala ei ylitä rakennuspaikalle asemakaavassa osoitettua kerrosalaa, toimintayksikön mahdollistama asukasmäärä tulisi ennalta arvioiden olemaan selkeästi suurempi kuin mitä asemakaavassa rakennuspaikalle osoitettuihin tuetun asumisen pientaloihin olisi mahdollista sijoittaa. Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, onko palveluja tarkoitus tarjota ulkopuolella asuville ja kuinka pitkäkestoista asumista yksikkö tulisi tarjoamaan. Toimintayksikköön asumaan sijoitettavien palvelutarpeen luonteesta ja kohderyhmästä on asian vireillä ollessa esitetty erilaista selvitystä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hoivakotipalvelun osalta toimintayksikköä on pidettävä kokonsa ja toiminnan luonteen puolesta lähempänä laitosmaista asumista kuin tavanomaista asumista. Tuetun palvelun rivitaloasuntoihin liittyvät tukipalvelut on tarkoitus tuottaa hoivakotiyksiköstä, minkä vuoksi ne voidaan lukea osaksi toimintayksikköä. Toiminnan luonteesta saadun selvityksen perusteella suunniteltua toimintayksikköä kokonaisuutena on pidettävä sosiaali- ja terveydenhuollon työpaikkana. Tällaisesta työpaikasta aiheutuu jossain määrin enemmän liikennettä lähialueella kuin tavanomaisesta asumiskäytöstä. Suunnitellun toimintayksikön käyttötarkoituksesta ja erityisesti toimintayksikköön kuuluvan hoivakodin yhtenäisestä rakennusmassasta ja suhteellisen suuresta kerrosalasta sekä sen sijoittumisesta saattaa aiheutua rakennuspaikkaan rajoittuvien asemakaava-alueen muiden kiinteistöjen käyttöön liittyviä erilaisia toiminnallisia ja toimintojen sijoittamiseen liittyviä vaikutuksia.

Kun otetaan huomioon edellä lausuttu ja myös se, että rakennuspaikkaa vastapäätä olevalle alueella on asemakaavassa osoitettu erityinen aluevaraus palveluasuntojen (P) korttelialueelle, kysymyksessä olevaa toimintayksikköä koskeva hanke on edellyttänyt maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n nojalla poikkeamista asemakaavassa osoitetusta käyttötarkoituksesta (AP-2). Hankkeesta ympäröivälle maankäytölle aiheutuvia vaikutuksia ja maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä säädettyjä poikkeamisen edellytyksiä ei ole arvioitu päätöksenteossa. Koska poikkeamisharkinta on ollut tältä osin puutteellinen, hallinto-oikeuden ja yhdyskuntalautakunnan päätökset on kumottava ja asia palautettava lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Päätöksen lopputulokseen nähden muista valitusperusteista ei ole tarpeen lausua.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista hallinto oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Täytäntöönpanon kielto

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Veronica Storträsk. Asian esittelijä Maria Vapaavuori.