KHO:2021:147

Etuosto-oikeuden käytön edellytyksiä arvioitiin lähtökohtaisesti sen ajankohdan mukaan, jona kunnan etuosto-oikeutta oli käytetty. Etuostoperusteen käsillä oloa koskevassa arvioinnissa voitiin kuitenkin ottaa huomioon, oliko etuosto-oikeuden käyttämisen kannalta olennaisissa olosuhteissa tapahtunut muutoksia valitusprosessin kuluessa. Tässä arvioinnissa voitiin ottaa huomioon sekä etuostoperusteen olemassaoloa tukevat että sitä vastaan puhuvat muutokset niissä olosuhteissa, jotka jo etuosto-oikeuden käyttämisajankohtana koskivat alueen tulevaa käyttöä.

Etuostolaki 1 § 1 ja 3 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 2.12.2019 nro 19/0254/3

Asian aikaisempi käsittely

Lappeenrannan kaupunginhallitus on päätöksellään 10.9.2018 (§ 372) päättänyt käyttää etuosto-oikeuttaan 17.8.2018 tehdyssä kiinteistökaupassa, jolla A:n kuolinpesän osakkaat ovat myyneet B:lle, C:lle, D:lle, E:lle, F:lle, G:lle, H:lle ja I:lle noin kuuden hehtaarin suuruisen metsämaata olevan kiinteistön Rintelä 405-408-1-30 lukuun ottamatta kiinteistöstä aikaisemmin myytyjä kolmea määräalaa. Päätöksen perustelujen mukaan kiinteistön aluetta tarvitaan Hyväristönmäen yhdyskuntateknisen huollon aluetta varten.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt B:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen Lappeenrannan kaupunginhallituksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Menettelystä esitetyt valitusperusteet

Sovellettavat säännökset

Etuostolain 2 §:n 1 momentin mukaan etuosto-oikeudella tarkoitetaan kunnan oikeutta lunastaa myyty kiinteistö. Etuosto-oikeuden käyttämisellä (etuostolla), sitten kun se on loppuun saatettu, kunnan katsotaan tulleen kaupantekohetkellä luovutuskirjassa ilmoitetun ostajan sijaan kaupassa sovituilla ehdoilla. Myyjä ei voi vedota sellaiseen kaupan ehtoon, josta hän ei kehotuksesta huolimatta ole ilmoittanut kunnalle ja josta kunta päättäessään etuosto-oikeuden käyttämisestä ei muutoinkaan tiennyt.

Etuostolain 9 §:n 1 momentin mukaan, jos kunta päättää käyttää etuosto-oikeuttaan myytyyn kiinteistöön, sen tulee kirjallisesti ilmoittaa tästä ostajalle, myyjälle ja sille kirjaamisviranomaiselle, jonka toimialueella kiinteistö on. Päätös on tehtävä ja siitä on ilmoitettava kirjaamisviranomaiselle kolmen kuukauden kuluessa luovutuskirjan oikeaksi todistamisesta. Päätös on annettava viivytyksettä todisteellisena tiedoksiantona tiedoksi ostajalle ja myyjälle siten kuin hallintolaissa (434/2003) säädetään.

Etuostolain 21 §:n 1 momentin mukaan tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten mukaan kunnalle kuuluvat tehtävät hoitaa kunnanhallitus. Kunnanhallitus voi päätöksestään ilmenevässä laajuudessa siirtää sen ratkaisemisen, ettei kunta käytä etuosto-oikeuttaan, määräämänsä viranhaltijan tehtäväksi.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Kaupan kohteena on ollut noin kuuden hehtaarin suuruinen Lappeenrannan Hyväristönmäellä sijaitseva kiinteistö Rintelä 405-408-1-30. Kaupungingeodeetti on tehnyt kaksi kiinteistön määräaloihin kohdistunutta maanostotarjousta, jotka ovat olleet voimassa 25.6.–6.8.2018. Kiinteistö on luovutettu valittajille 17.8.2018 allekirjoitetulla ja vahvistetulla kauppakirjalla.

Kaupunki on 28.8.2018 päivätyllä kirjeellä ilmoittanut myyjälle valmistelevansa etuosto-oikeuden käyttämistä ja kehottanut ilmoittamaan mahdolliset kauppakirjassa mainitsemattomat ostajan ja myyjän välillä sovitut muut ehdot viimeistään 14.9.2018. Päätös etuosto-oikeuden käyttämisestä on tehty 10.9.2018. Päätös on annettu kirjallisesti tiedoksi maanmittauslaitokselle. Päätös on lähetetty todisteellisena tiedoksiantona tiedoksi ostajille ja myyjille 13.9.2018.

Etuostossa kunnasta tulee kiinteistön ostaja luovutuskirjassa ilmoitetun ostajan sijaan kaupassa sovituilla ehdoilla. Etuostolain 8 §:n mukaan kiinteistön omistaja voi kirjallisesti tiedustella kunnalta, aikooko se käyttää etuosto-oikeuttaan. Tällöin kunta voi ilmoittaa, ettei etuosto-oikeutta käytetä, jos kiinteistö myydään kunnalle tehdyssä tiedustelussa yksilöidyillä ehdoilla kahden seuraavan vuoden kuluessa. Kunta voi tehdä päätöksen etuosto-oikeuden käyttämisestä kolmen kuukauden kuluessa luovutuskirjan oikeaksi todistamisesta.

Hallinto-oikeus toteaa, että Lappeenrannan kaupunginhallitus on ollut toimivaltainen tekemään etuostoa koskevan päätöksen ja päätös on tehty ja siitä on ilmoitettu laissa säädetyn ajan kuluessa. Kaupunginhallituksen päätös ei ole lainvastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että etuosto-oikeuden käyttämisestä ei ilmoitettu myyjille kirjallisessa maanostotarjouksessa tai sen voimassaoloaikana.

Pääasia

Sovellettavat säännökset

Etuostolain 1 §:n 1 momentin mukaan kunnalla on etuosto-oikeus kunnassa sijaitsevan kiinteistön kaupassa. Pykälän 3 momentin mukaan etuosto-oikeutta voidaan käyttää maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten.

Etuostolain 6 §:n 1 momentin mukaan etuosto-oikeutta ei ole, milloin sen käyttämistä, huomioon ottaen ostajan ja myyjän välinen suhde, luovutuksen ehdot tai muut olosuhteet, on pidettävä ilmeisen kohtuuttomana.

Etuostolain 7 §:n mukaan etuosto käsittää samalla luovutuskirjalla myydyn kiinteän ja irtaimen omaisuuden kokonaisuudessaan.

Asiassa saatu selvitys

Valituksenalaisessa päätöksessä etuosto-oikeuden käyttämistä on perusteltu sillä, että kysymyksessä olevaa aluetta tarvitaan Hyväristönmäen yhdyskuntateknisen huollon aluetta varten.

Valituksenalaisesta päätöksestä ja kaupunginhallituksen lausunnosta ilmenee, että Lappeenrannan kaupunginvaltuusto on päätöksellään 8.12.2014 § 116 päättänyt sijoittaa uuden jätevedenpuhdistamon Hyväristönmäelle ja johtaa tehostetusti puhdistetut vedet Rakkolanjokeen. Lappeenrannan kaupunginvaltuusto on 29.8.2016 hyväksynyt Hyväristönmäen osayleiskaavan. Kysymyksessä olevasta kiinteistöstä 1,92 hehtaarin suuruinen alue on osayleiskaavassa osoitettu yhdyskuntateknisen huollon alueeksi (ET) ja noin 4,12 hehtaarin suuruinen alue on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-2). Alueella on lisäksi vireillä asemakaava. Asemakaavaehdotus on ollut nähtävillä 28.9.–30.10.2017. Asemakaavan hyväksyminen on jäänyt odottamaan osayleiskaavaa koskevan valituksen käsittelyä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Kaupunginhallitus on antamassaan lausunnossa lisäksi todennut, että Lappeenrannan kaupunkikonserniin kuuluva Lappeenrannan Lämpövoima Oy on hakenut uuden jätevedenpuhdistamon toiminnalle ympäristölupaa, joka on myönnetty 29.8.2016. Lupapäätös ei ole lainvoimainen. Yhtiö on teettänyt jätevedenpuhdistamon ja jäteveden siirtojärjestelmän yleissuunnittelun rakennuslupa-asiakirjatasolle saakka. Yleissuunnittelu on valmistunut marraskuussa 2017. Lappeenrannan kaupunki on jättänyt ympäristöministeriöön Hyväristönmäen aluetta koskevan lunastuslupahakemuksen sekä ennakkohaltuunottolupahakemuksen 23.2.2017. Lunastusluvan käsittely odottaa osayleiskaavan vahvistumista. Kaupunki on hankkimassa yhdyskuntateknisen huollon alueeksi varatun 22 hehtaarin suuruisen alueen omistukseensa kokonaisuudessaan. Lappeenrannan kaupunginhallitus on päätöksellään 5.11.2018 § 466 päättänyt ostaa noin 8,7 hehtaarin suuruisen alueella sijaitsevan määräalan kiinteistöstä 405 408-1-52. Kaupunki on käynyt neuvotteluja Hyväristönmäen alueen maanhankinnasta alueen maanomistajien kanssa vuodesta 2006 alkaen.

Oikeudellinen arviointi

Valituksessa on katsottu, ettei valituksenalaisen päätöksen perusteeksi ole esitetty etuostolaissa tarkoitettuja perusteita. Alueen käyttämiseksi ei ole voimassa olevaa oikeusvaikutteista kaavaa.

Hallinto-oikeus toteaa, että kunnan käyttäessä etuosto-oikeutta kunnan tulee esittää selvitys alueen tulevasta käytöstä. Etuostolaissa ei ole määritelty sitä, millainen tai miten yksityiskohtainen selvityksen tulee olla. Etuosto-oikeuden käyttämistä ei ole sidottu alueen kaavoitustilanteeseen, vaan kunta voi osoittaa alueen käyttötarkoituksen myös muiden suunnitelmien kautta. Etuostolain muuttamista koskevan hallituksen esityksen yleisperusteluissa (HE 104/1989 vp, s. 2) todetaan, että etuosto-oikeutta voitaisiin käyttää vain, jos aluetta kohtuullisen ajan kuluessa tarvitaan siinä lueteltuihin tarkoituksiin.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunginhallituksen päätös etuosto-oikeuden käyttämisestä on perustunut kaupunginvaltuuston päätökseen 8.12.2014 § 116. Hankkeen toteuttamiseksi kaupunki on ryhtynyt valmistelemaan alueen kaavoitusta ja neuvottelemaan maanomistajien kanssa tarvittavan alueen maanhankinnasta. Jätevedenpuhdistamon toiminnasta vastaava Lappeenrannan Lämpövoima Oy on ryhtynyt suunnittelemaan uuden jätevedenpuhdistamon toteutusta ja hankkimaan tarvittavia lupia uuden laitoksen rakentamiseksi. Etuostolaissa on edellytetty, että etuosto-oikeutta käytetään laissa sanottuun tarkoitukseen. Sen arvioiminen, onko kunnalla tarvetta yhdyskuntarakentamiseen tietyllä alueella, on kunnan harkintavallan piirissä oleva seikka. Etuosto on lakiin perustuva kunnan maapolitiikan toteuttamisväline ja kunta voi maanhankinnassaan toimia useamman vuoden perspektiivillä. Hallinto-oikeus arvioi, että kaupungin maanhankinta ja muu hankkeen toteuttamiseksi vaadittava toiminta on ollut johdonmukaista. Kaupunginhallituksen voidaan katsoa riittävällä tavalla osoittaneen, että kiinteistön aluetta tullaan käyttämään etuostolain 1 §:n 3 momentissa lueteltuihin tarkoituksiin kohtuullisen ajan kuluessa.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunginvaltuuston hyväksymä Hyväristönmäen osayleiskaava on kumottu korkeimmassa hallinto-oikeudessa (KHO 29.3.2019 taltio 1264). Etuosto-oikeuden käytön tarkoitusta arvioidaan kuitenkin lähtökohtaisesti sen ajankohdan mukaan, jolloin kunnan etuosto-oikeutta on käytetty eli tässä tapauksessa ajankohdan 10.9.2018 mukaan. Asiassa ei ole ilmennyt, että kaupungin suunnitelmat Hyväristönmäen alueen suhteen olisivat sillä tavoin muuttuneet, että sillä olisi etuosto-oikeuden käyttämisen arvioimisessa olennaista merkitystä.

Etuostolain 7 §:n mukaan etuosto kohdistuu samalla kauppakirjalla myytyyn omaisuuteen kokonaisuudessaan. Kun otetaan huomioon, että osa tilasta sijaitsee osayleiskaavassa yhdyskuntateknisen huollon alueeksi varatulla alueella ja muut aluetta koskevat suunnitelmat, etuosto-oikeutta on käytetty maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista varten.

Etuostolain 6 §:ää koskevissa lain esitöissä on todettu, että joissain tapauksissa etuostosäännöksen soveltaminen saattaisi johtaa ilmeisiin kohtuuttomuuksiin. Lähinnä kysymyksessä on edellytetty olevan tapaukset, joissa kiinteistönkaupalla on katsottava olleen voimakkaasti henkilökohtainen luonne. Vastaava tilanne voi olla, jos ostajalle on erityisen tärkeää saada maata juuri kysymyksessä olevalta paikalta esimerkiksi yrityksen hankkiessa maata jo olemassa olevan teollisuuslaitoksensa vierestä toimintansa laajentamista varten (HE 180/1975 II vp, s. 3–4).

Asiassa esitetyn perusteella kysymyksessä on tavanomainen kiinteistönkauppa. Hallinto-oikeus arvioi, ettei se, että valittajat ovat hankkineet kysymyksessä olevan kiinteistön tarkoituksenaan yhdistää aikoinaan sukulaisten kesken lohkottu tila yhteen omistukseen, muodosta sellaista etuostolain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettua olosuhdetta, jonka vuoksi etuosto-oikeuden käyttämistä olisi pidettävä kohtuuttomana. Hallinto-oikeus arvioi, että asiassa ei ole esitetty muitakaan seikkoja, joiden perusteella etuosto-oikeuden käyttämistä voisi pitää kohtuuttomana.

Johtopäätökset

Kaupunginhallituksen päätös ei ole valituksessa esitettyjen perusteiden johdosta lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Terhi Helttunen ja Paula Vesterinen. Esittelijä Sini Arnkil.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

B, C, D, E, F, G, H ja I ovat pyytäneet lupaa valittaa Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja Lappeenrannan kaupunginhallituksen päätökset kumotaan.

Vaatimusten tueksi on viitattu aikaisemmin esitettyyn ja lausuttu lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole otettu huomioon, että Hyväristönmäen jätevedenpuhdistamoa koskeva ympäristölupahakemus oli hylätty Vaasan hallinto-oikeuden päätöksellä 5.11.2009 ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 4.1.2011. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, että jätevesien laskeminen Rakkolanjoen/Haapajärven vesistöön on lopetettava, ja että jätevedet on johdettava Saimaaseen tai Vuokseen. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä on lausuttu, että luvan haltijan on tehtävä, jos se haluaa jatkaa Toikansuon puhdistamon toimintaa vuoden 2012 jälkeen, puhdistamon ja jätevesien johtamista muualle kuin Rakkolanjoen vesistöön koskeva uusi lupahakemus 31.12.2011 mennessä.

Näistä vaatimuksista huolimatta puhdistamolle haettiin uudestaan lupaa Hyväristönmäelle, jossa purkuvesistönä on Rakkolanjoki/Haapajärvi. Alueelle päätettiin myös laatia osayleiskaava ja asemakaava. Kaupungin päätöksentekijät ovat tietoisesti uhmanneet hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksiä.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston 29.8.2016 myöntämän ympäristöluvan perusteella Hyväristönmäen jätevedenpuhdistamo ei sijoittuisi Rintelän kiinteistön alueelle. Päätös etuosto-oikeuden käyttämisestä on siten aiheeton.

Ympäristöluvan mukaan puhdistamon vaatima pinta-ala on neljä hehtaaria. Hyväristönmäen osayleiskaavassa puhdistamoalueen tilavaraus on 22,8 hehtaaria. Näin ollen YVA-menettely puuttuu valtaosasta aluetta, mukaan lukien Rintelän kiinteistö. Osayleiskaava olisi tullut suunnitella sijaintiin, johon aluehallintovirasto oli puhdistamoalueen määritellyt. Prosessi olisi tullut aloittaa alusta uudella YVA:lla ja osallistumis- ja arviointisuunnitelmalla. Tehty YVA ei myöskään tue puhdistamon sijoittamista Hyväristönmäelle.

Päätös etuosto-oikeuden käyttämisestä on tehty 10.9.2018. Korkein hallinto-oikeus on tämän jälkeen päätöksellään 29.3.2019 kumonnut Hyväristönmäen osayleiskaavan. Jo ennen korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä oli ennakoitavissa, että esitetty suunnitelma jätevedenpuhdistamolle on maakuntakaavan vastainen, ja siten mahdoton toteutettavaksi. Lisäksi etuostopäätöksen jälkeen Vaasan hallinto-oikeus on hylännyt ympäristölupahakemuksen.

Lappeenrannan kaupunki on jättänyt ympäristöministeriölle Hyväristönmäen aluetta koskevan lunastuslupahakemuksen 23.2.2017, eli ennen etuosto-oikeuden käyttämistä. Rintelän kiinteistön alueen on täytynyt sisältyä lunastuslupahakemukseen. Oikeusturvan kannalta olisi kohtuullista katsoa kyseiset maa-alueet kokonaisuudessaan saman menettelyn piiriin, eli lunastuslupamenettelyyn. Mikäli etuosto-oikeus nyt myönnetään osalle maa-aluetta, tasapuolisuus ei välttämättä toteudu, kun perusteet lunastusluvalle ovat kariutuneet tai kariutumassa.

Maakuntakaavassa alue sijaitsee kahden kulttuurihistoriallisen kylämaiseman (Hanhijärvi ja Karkkola) peltoalueiden välissä metsässä. Peltoalueiden etäisyys toisistaan on kapeimmillaan alle 500 metriä. Viheryhteystarpeen/ekologisen käytävän minimileveys on 500 metriä. Mikäli Hyväristönmäkeä koskeva suunnitelma toteutuisi, tarkoittaisi se sitä, että käytävä katkeaisi kokonaan.

Alueella on poikkeuksellisen runsaasti luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeitä alueita (luo). Suunnittelumääräyksessä todetaan, että alueen käyttöä suunniteltaessa on turvattava luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeiden alueiden säilyminen. Alueella ei saa suunnitella toimenpiteitä, jotka vaarantavat tai heikentävät alueiden luonto- ja ympäristöarvoja.

Kaupunginhallituksen etuostopäätös koskee hanketta, joka on mahdoton toteuttaa. Kaupunki ei ole esittänyt riittävää selvitystä siitä, että etuoston kohdetta olisi tarkoitus käyttää kohtuullisessa ajassa suunniteltuun käyttöön. Päätös on etuostolain 1 §:n 3 momentin vastainen.

Lappeenrannan kaupunki on selityksessään vaatinut, että valituslupahakemus ja valitus hylätään. Selityksessä on viitattu hallinto-oikeudelle annettuun lausuntoon ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Lappeenrannan kaupunkikonsernilla on velvollisuus yhdyskuntarakentamiseen ja jätevesien käsittelyn järjestämiseen. Tällä hetkellä Lappeenrannan kaupungin sekä Lemin ja Taipalsaaren kuntien asemakaavoitetun alueen jätevedet johdetaan puhdistettavaksi Toikansuon jätevedenpuhdistamolle. Puhdistamoa on saneerattu useammassa vaiheessa, mutta osa rakennuksista ja laitekannasta on teknisen käyttöikänsä lopussa. Puhdistamon ympäristölupa on ollut päättymässä vuoden 2022 loppuun mennessä. Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellään 28.5.2019 muutoksenhakijan valituksen muutoin hyläten tehnyt eräitä lupamääräyksiin liittyviä muutoksia ja pidentänyt ympäristöluvan voimassaoloaikaa 31.12.2025 saakka.

Lappeenrannan jätevesiratkaisun eri vaihtoehtoja on selvitetty sekä vuonna 2006 päättyneessä että viimeisimmässä vuonna 2014 valmistuneessa YVA-menettelyssä. Kaikki arvioinnissa tutkitut purkuvesistövaihtoehdot, puhdistamopaikat (myös Hyväristönmäki) ja siirto- ja purkulinjat ovat ympäristönäkökohtien kannalta toteutettavissa. Yhteysviranomainen Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 23.9.2014 lausunut, että arviointiselostus on riittävä, se on tehty arviointiohjelman sekä yhteysviranomaisen siitä antaman lausunnon mukaisesti ja se vastaa YVA-lain ja -asetuksen vaatimuksia. YVA:n sekä Lappeenrannan jäte- ja jätevesiratkaisujen elinkaariarvioinnin pohjalta kaupunginvaltuusto päätti 8.12.2014 sijoittaa Lappeenrannan uuden jätevedenpuhdistamon Hyväristönmäelle. Kaupunginvaltuuston päätöksen mukaisesti Lappeenrannan Lämpövoima Oy hakijana toimitti Hyväristönmäen jätevedenpuhdistamoa ja Rakkolanjokea purkuvesistönä koskevan ympäristölupahakemuksen Etelä-Suomen aluehallintovirastolle 19.12.2014.

Aluehallintovirasto myönsi Hyväristönmäen jätevedenpuhdistamon toiminnalle ympäristöluvan päätöksellään 29.8.2016. Lupapäätös ei etuostopäätöksen tekemishetkellä 10.9.2018 ole ollut lainvoimainen ja asia on ollut Vaasan hallinto-oikeuden käsiteltävänä.

Lappeenrannan Lämpövoima Oy on teettänyt jätevedenpuhdistamon ja jäteveden siirtojärjestelmän yleissuunnittelun rakennuslupa-asiakirjatasolle saakka. Tämä yleissuunnittelu on valmistunut marraskuussa 2017.

Etuostopäätöksen tekemishetkellä jätevedenpuhdistamon alueella on ollut voimassa ympäristöministeriön 21.12.2011 vahvistama Etelä-Karjalan maakuntakaava. Lappeenrannan kaupunginvaltuusto on 29.8.2016 hyväksynyt Lappeenrannan keskustaajaman osayleiskaavan 2030, Hyväristönmäen osayleiskaavan. Osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole ollut lainvoimainen, vaan asia on ollut vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Valtuuston hyväksymässä osayleiskaavassa on ollut uudelle jätevedenpuhdistamolle aluevaraus, yhdyskuntateknisen huollon alue (ET). Osa, noin 1,96 hehtaaria etuosto-oikeuden käytön kohteena olevasta alueesta, sijaitsee osayleiskaavassa ET-alueella. Loppuosa, noin 4,12 hehtaaria etuosto-oikeuden käytön kohteena olevasta alueesta, sijaitsee osayleiskaavassa maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-2) varatulla alueella.

Etuostopäätöksen tekemishetkellä kaupunki on laatinut Hyväristönmäen alueelle myös asemakaavaa, jonka vireille tulosta ja osallistumis- ja arviointisuunnitelman nähtävillä olosta on ilmoitettu 19.1.2017. Asemakaavaluonnoksen maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n mukainen kuuleminen on tapahtunut 18.5.–15.6.2017 ja asemakaavaehdotus on maankäyttö- ja rakennusasetuksen 27 §:n mukaisesti ollut nähtävillä 28.9.–30.10.2017. Asemakaavan hyväksyminen on jäänyt odottamaan osayleiskaavaa koskevan valituksen ratkaisemista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Kaupunki on 23.2.2017 jättänyt ympäristöministeriölle Hyväristönmäen aluetta koskevan lunastuslupahakemuksen ja ennakkohaltuunottolupahakemuksen. Lunastusluvan käsittely on odottanut osayleiskaavan vahvistumista.

Kaupunki on jätevedenpuhdistamohankkeen toteuttamiseksi tehnyt kaavoitusta koskevia päätöksiä, Lappeenrannan Lämpövoima Oy on hakenut ympäristöluvan ja kaupunki on hakenut lunastusluvan ja ennakkohaltuunottoluvan. Myös etuosto-oikeuden käyttäminen on hankkeen toteuttamiseen tähtäävä toimi. Kun otetaan huomioon edellä esitetyt etuostopäätöksen tekemisen hetkellä olemassa olleet kaupungin päätökset ja hyvin pitkälle viety valmistelu ja suunnitelmat alueen tulevasta käytöstä ja kehittämisestä, etuostolain 1 §:n 3 momentin mukaiset edellytykset etuosto-oikeuden käyttämiselle ovat olleet olemassa, vaikka kaavoitusprosessit ja ympäristöluvan käsittely ovat etuostopäätöksen tekemisen ajankohtana olleet vielä kesken. Sen arvioiminen, onko kaupungilla tarvetta yhdyskuntarakentamiseen tietyllä alueella, on kaupungin harkintavallan piirissä oleva seikka. Päätökset, valmistelu ja suunnitelmat huomioon ottaen on selvää, että aluetta tarvitaan kohtuullisen ajan kuluessa yhdyskuntarakentamiseen.

Kaupungin suunnitelmat Hyväristönmäen alueen käytön suhteen eivät ole muuttuneet etuostopäätöksen tekemisen 10.9.2018 jälkeen, vaan jätevedenpuhdistamohankkeen valmistelutoimet ovat jatkuneet johdonmukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 29.3.2019 pysyttänyt voimassa Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen 10.11.2017, jolla Hyväristönmäen osayleiskaavan hyväksymistä koskeva Lappeenrannan kaupunginvaltuuston päätös 29.8.2016 oli kumottu. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole todettu, että Hyväristönmäki ei olisi mahdollinen sijoituspaikka uudelle jätevedenpuhdistamolle.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen Lappeenrannan kaupunki ja Etelä-Karjalan liitto ovat jatkaneet jätevedenpuhdistamohankkeen mahdollistavien kaavojen valmistelua käynnistämällä maakuntakaavatyön ja sisällyttämällä jätevedenpuhdistamoalueen osaksi laajempaa osayleiskaava-aluetta.

Etelä-Karjalan maakuntahallitus on 29.4.2019 tehnyt päätöksen maakuntakaavatyön käynnistämisestä. Etelä-Karjalan 2. vaihemaakuntakaavan lähtökohtana on jätevedenpuhdistamon toteuttamismahdollisuuksien varmistaminen Lappeenrannan alueelle. Luonnoksessa on osoitettu Hyväristönmäen alueelle et-1 merkintä, jätevedenpuhdistamo. Kaavavalmistelu pohjautuu vuonna 2014 valmistuneeseen ympäristövaikutusten arviointiin. Vaihemaakuntakaavan luonnos on ollut nähtävillä 5.4.–10.5.2020. Hyväristönmäen yleiskaava ja asemakaava tullaan päivittämään vaihemaakuntakaavan mukaisesti.

Lappeenrannan keskustaajaman osayleiskaava 2030, eteläinen osa-alue, vaihe 2 on vireillä ja valmisteluvaiheessa. Osayleiskaavassa tullaan huomioimaan Hyväristönmäen uuden jätevedenpuhdistamon sijoittaminen alueelle.

Myös Hyväristönmäen aluetta koskeva asemakaava on edelleen vireillä. Asemakaavassa alueelle on mahdollistettu jätevedenpuhdistamon ja siihen liittyvien toimintojen rakentaminen. Suunnittelussa on huomioitu alueen luonnonarvot ja muun muassa riittävät metsäiset suojavyöhykkeet.

Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellään 28.5.2019 kumonnut Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen Hyväristönmäen jätevedenpuhdistamon toiminnan ympäristöluvasta ja hylännyt Lappeenrannan Lämpövoima Oy:n lupahakemuksen. Lappeenrannan Lämpövoima Oy on hakenut valituslupaa ja valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jossa asian käsittely on kesken.

Hyväristönmäen aluetta koskeva lunastuslupahakemus ja ennakkohaltuunottolupahakemus ovat edelleen vireillä ympäristöministeriössä.

Kaupunki on ostanut vapaaehtoisella kaupalla 27.12.2018 alueelta noin 8,7 hehtaarin suuruisen määräalan kiinteistöstä 405-408-1-52 (nykyinen kiinteistötunnus 405-408-1-89). Tämä määräala kuului kokonaisuudessaan Hyväristönmäen osayleiskaavan yhdyskuntateknisen huollon alueeseen ja rajoittuu etuosto-oikeuden käytön kohteena olevaan kiinteistöön.

Jätevedenpuhdistamon ja jäteveden siirtojärjestelmän suunnittelussa on edetty etuosto-oikeuden käytön jälkeen siten, että vuonna 2019 käynnistettiin hanke, jonka tarkoituksena on jätevedenpuhdistamon prosessiratkaisun ajankohtaisarviointi yhdessä Lappeenrannan-Lahden teknillisen yliopiston edustajien kanssa. Hankkeessa laadittava selvitys ja vertailu siitä, onko Hyväristönmäelle valittu puhdistamotekniikka edelleen teknistaloudellisesti käyttökelpoisin valinta, on valmistumassa kesäkuun 2020 lopulla.

Kaupungin näkemyksen mukaan etuosto-oikeuden käytön tarkoitusta tulee arvioida sen ajankohdan mukaan, jolloin etuosto-oikeutta on käytetty, eli ajankohdan 10.9.2018 mukaan. Mikäli arviointi suoritettaisiin jonkun myöhemmän ajankohdan mukaan, edeltä ilmenevä kuvaus Hyväristönmäen alueen tulevan käytön valmisteluun liittyvistä vaiheista osoittaa kuitenkin sen, että kaupungin suunnitelmat alueen käytön suhteen eivät ole muuttuneet etuosto-oikeuden käytön jälkeen. Edellytykset etuosto-oikeuden käyttämiselle ovat joka tapauksessa olemassa.

Aiemmilla, jo päättyneillä jätevedenpuhdistamon ympäristölupaprosesseilla ei ole merkitystä etuosto-oikeuden käytön arvioimisessa. Uudessa vuonna 2014 jätetyssä ympäristölupahakemuksessa on esitetty purkua uudelta puhdistamolta Rakkolanjokeen aiempaa olennaisesti tiukemmilla luparajoilla.

Etuosto-oikeuden käyttäminen ei estä maakuntakaavassa osoitetun viheryhteyden toteutumista.

Hyväristönmäen alueelle laadituissa osayleiskaavassa ja asemakaavaehdotuksessa on luontoselvitysten perusteella esitetty luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeitä alueita. Kiinteistön Rintelä alueelle ulottuu alueen osa, jossa sijaitsee luonnonsuojelulain perusteella suojeltuja liito-oravan lisääntymis- tai levähdyspaikkoja sekä muita luontoarvoja (osayleiskaava- ja asemakaavamerkintä luo-5). Osayleiskaavassa ja asemakaavassa luo-5-merkintä on pieneltä osin osoitettu yhdyskuntateknisen huollon alueelle ja asemakaavaehdotuksessa yhdyskuntateknisen huollon alueen rakennusalan ulkopuolelle. Etuosto-oikeuden käyttäminen kiinteistöön Rintelä ei vaaranna alueen luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeiden alueiden olemassaoloa.

Ympäristövaikutusten arviointivaiheessa ja ympäristölupamenettelyssä jätevedenpuhdistamon tarkka sijainti ja aluetarve ei ole vielä jäsentynyt, vaan ne tarkentuvat tarkemmassa suunnittelussa. Etuosto-oikeutta on käytetty yleiskaavan ET-alueelle ulottuvan kiinteistön kaupassa. Etuostolain 7 §:n mukaan etuosto käsittää samalla luovutuskirjalla myydyn kiinteän omaisuuden kokonaisuudessaan.

Kaupunki voi käyttää kaikkia sen käytettävissä olevia maapoliittisia keinoja Hyväristönmäen alueen maan hankkimiseksi.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat vastaselityksessään esittäneet muun ohella seuraavaa:

Väite siitä, että Lappeenrannan kaupunki olisi Hyväristönmäkeä koskevissa kaava-, ympäristölupa- ja maanhankintaprosesseissa edennyt johdonmukaisesti, ei pidä paikkaansa. Jätevedenpuhdistamon sijoittamiselle alueelle ei missään vaiheessa ole ollut kaavallisia valmiuksia eikä ympäristöllisiä edellytyksiä.

Maakuntakaava on vahvistettu 21.12.2011. Kaavan suunnittelu on ollut pitkä prosessi, ja kaupungilla on ollut useita vuosia ja useita tilaisuuksia esittää kaavaan jätevedenpuhdistamo Hyväristönmäelle. Kaupunki on katsonut, ettei tällaista tarvetta ole.

Itä-Suomen hallinto-oikeus on päätöksellään 10.11.2017 kumonnut Hyväristönmäen osayleiskaavan. Korkein hallinto-oikeus on pitänyt hallinto-oikeuden päätöksen voimassa päätöksellään 29.3.2019, mikä oli ennakoitavissa.

Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellään 28.5.2019 kumonnut Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen Hyväristönmäen ympäristöluvasta. Osapuolten ennakoitavissa on, että korkein hallinto-oikeus ei muuta hallinto-oikeuden päätöstä.

Mikäli ympäristölupa jostain syystä myönnetään, se tulee myöntää aluehallintoviraston määrittelemään sijaintiin ja tilantarvekokoon. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 29.3.2019 todetaan, että tilantarve on noin kolme hehtaaria. Etuoston kohteena oleva maa-alue ei sijoitu puhdistamoalueelle, joten tälläkään perusteella etuosto-oikeutta ei tule myöntää.

YVA-menettelyn jälkeen Hyväristömäki-vaihtoehdosta olisi tullut luopua, koska YVA:ssa ei esitetty seikkoja, jotka olisivat vaihtoehtoa erityisesti puoltaneet. Vaihtoehdosta pidettiin kiinni, koska se oli käytännössä päätetty jo ennen YVA:n tekemistä.

Hyväristönmäen maa-alueet ovat olleet yksityisten maanomistajien omistuksessa. Vasta 27.12.2018 kaupunki on ostanut alueelta vapaaehtoisella kaupalla 8,7 hehtaarin suuruisen määräalan eikä sekään sijaitse 3-4 hehtaarin suuruisella puhdistamon tilantarvealueella.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Oikeusohjeet, lain esityöt ja oikeudellisen arvioinnin lähtökohta

Etuostolain 1 §:n 1 momentin mukaan kunnalla on etuosto-oikeus kunnassa sijaitsevan kiinteistön kaupassa. Pykälän 3 momentin mukaan etuosto-oikeutta voidaan käyttää maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten.

Etuosto-oikeuttaan käyttääkseen kunnan tulee esittää selvitys alueen tulevasta käytöstä. Siitä, minkälainen tuon selvityksen tulee olla, ei ole etuostolaissa tarkemmin säädetty, vaan asia ratkaistaan kussakin tapauksessa erikseen. Kunta voi kaavoituksen tai suunnitelmien avulla taikka muulla tavoin osoittaa aikovansa käyttää aluetta lain edellyttämiin tarkoituksiin. Etuostolain muuttamista koskevan hallituksen esityksen HE 104/1989 vp yleisperusteluissa todetaan lain 1 §:n 3 momentin tarkoitusmääreeseen viitaten, että etuosto-oikeutta voitaisiin käyttää vain, jos aluetta kohtuullisen ajan kuluessa tarvitaan siinä lueteltuihin tarkoituksiin.

Etuosto-oikeuden käytön edellytyksiä arvioidaan lähtökohtaisesti sen ajankohdan mukaan, jona kunnan etuosto-oikeutta on käytetty, eli tässä tapauksessa ajankohdan 10.9.2018 mukaan. Etuostoperusteen käsillä oloa koskevassa arvioinnissa voidaan kuitenkin ottaa huomioon, onko etuosto-oikeuden käyttämisen kannalta olennaisissa olosuhteissa tapahtunut muutoksia valitusprosessin kuluessa. Tässä arvioinnissa voidaan ottaa huomioon sekä etuostoperusteen olemassaoloa tukevat että sitä vastaan puhuvat muutokset niissä olosuhteissa, jotka jo etuosto-oikeuden käyttämisajankohtana koskivat alueen tulevaa käyttöä.

Oikeudellinen arviointi

Etuosto-oikeuden käyttämistä koskevan Lappeenrannan kaupunginhallituksen päätöksen 10.9.2018 mukaan kiinteistön Rintelä aluetta tarvitaan Hyväristönmäen yhdyskuntateknisen huollon aluetta varten.

Lappeenrannan kaupunkikehityslautakunnan päätöspöytäkirjassa 5.9.2018, jossa etuosto-oikeuden käyttämistä kaupunginhallitukselle on esitetty, on todettu Lappeenrannan kaupunginvaltuuston päättäneen 8.12.2014 rakentaa uuden jätevedenpuhdistamon Hyväristönmäelle ja johtaa tehostetusti puhdistetut jätevedet Rakkolanjokeen ympäristövaikutusten arvioinnin ja Lappeenrannan jäte- ja jätevesiratkaisujen elinkaariarvioinnin pohjalta. Pöytäkirjassa on todettu edelleen, että kaupunginvaltuusto on 29.8.2016 hyväksynyt Hyväristönmäen osayleiskaavan, jossa kiinteistön alue kuuluu yhdyskuntateknisen huollon alueeseen (ET) ja maa- ja metsätalousvaltaiseen alueeseen (M-2). Osayleiskaava ei ole lainvoimainen vaan siitä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Alueella on pöytäkirjan mukaan vireillä asemakaava, joka on ollut maankäyttö- ja rakennusasetuksen 27 §:n mukaisesti nähtävillä 28.9.–30.10.2017. Vielä pöytäkirjassa on todettu, että Lappeenrannan kaupunki on 23.2.2017 jättänyt ympäristöministeriölle Hyväristönmäen aluetta koskevan lunastuslupahakemuksen ja ennakkohaltuunottolupahakemuksen ja että kaupunki on neuvotellut alueen maanomistajien kanssa vapaaehtoisista kaupoista mutta neuvottelut eivät olleet johtaneet kauppojen syntymiseen.

Lappeenrannan kaupungin selityksessä korkeimmalle hallinto-oikeudelle on todettu lisäksi, että Etelä-Suomen aluehallintovirasto myönsi Lappeenrannan Lämpövoima Oy:lle Hyväristönmäen jätevedenpuhdistamon toimintaa koskevan ympäristöluvan päätöksellään 29.8.2016, mutta että päätös ei etuostopäätöksen tekemishetkellä ollut lainvoimainen vaan asia on ollut Vaasan hallinto-oikeuden käsiteltävänä. Edelleen selityksessä on todettu, että Lappeenrannan Lämpövoima Oy on teettänyt jätevedenpuhdistamon ja jäteveden siirtojärjestelmän yleissuunnittelun rakennuslupa-asiakirjatasolle saakka, ja että tämä yleissuunnittelu on valmistunut marraskuussa 2017.

Kun otetaan huomioon Lappeenrannan kaupunginhallituksen ja kaupunkikehityslautakunnan päätöksistä sekä kaupungin selityksestä korkeimmalle hallinto-oikeudelle ilmenevä selvitys, etuosto-oikeuden käyttämiselle maan hankkimiseksi etuostolain 1 §:n 3 momentin mukaiseen yhdyskuntarakentamiseen on etuostopäätöksen tekemishetkellä ollut lainmukaiset edellytykset.

Valitusprosessin kuluessa alueen tulevaa käyttöä koskevat olosuhteet ovat kuitenkin eräiltä osin muuttuneet.

Ensinnäkin korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 29.3.2019 taltionumero 1264 pysyttänyt lopputulokseltaan voimassa Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen 10.11.2017, jolla Lappeenrannan kaupunginvaltuuston päätös 29.8.2016 hyväksyä Hyväristönmäen osayleiskaava oli kumottu. Osayleiskaavan kumoamista on korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä perusteltu erityisesti sillä, että laadittujen selvitysten perusteella ei ole mahdollista arvioida, onko maakuntakaavasta poikkeamiselle hyväksyttäviä perusteita ja täyttääkö osayleiskaava maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa mainitut kaavan sisältövaatimukset.

Lappeenrannan kaupungin selityksessä korkeimmalle hallinto-oikeudelle on kaavallisen valmistelun vaiheisiin liittyen todettu, että korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen kaupunki ja Etelä-Karjalan liitto ovat jatkaneet jätevedenpuhdistamohankkeen mahdollistavien kaavojen valmistelua käynnistämällä maakuntakaavatyön ja sisällyttämällä jätevedenpuhdistamoalueen osaksi laajempaa osayleiskaava-aluetta. Myös Hyväristönmäen aluetta koskeva asemakaavoitus on edelleen vireillä. Asemakaavaehdotus on ollut nähtävillä 28.9.–30.10.2017. Alueelle on mahdollistettu jätevedenpuhdistamon ja siihen liittyvien toimintojen rakentaminen.

Toiseksi korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 22.6.2021 taltionumero 372 kumonnut Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen 28.5.2019, jolla Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätös 29.8.2016 myöntää ympäristölupa Lappeenrannan Lämpövoima Oy:n Hyväristönmäen jätevedenpuhdistamon toimintaan oli kumottu. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan hallinto-oikeus ei päätöksessään lausutuilla perusteilla ollut voinut kumota aluehallintoviraston päätöstä ja hylätä hakemusta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös oli kumottava. Koska hallinto-oikeus ei ollut lausunut muutoksenhakijoiden muista valitusperusteista, korkein hallinto-oikeus ottamatta asiaa välittömästi enemmälti ratkaistavaksi palautti asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Kolmanneksi Lappeenrannan kaupungin selityksessä korkeimmalle hallinto-oikeudelle on todettu, että kaupunki on ostanut vapaaehtoisella kaupalla 27.12.2018 Hyväristönmäen alueelta noin 8,7 hehtaarin suuruisen määräalan, joka rajoittuu kiinteistöön Rintelä. Edelleen selityksessä on todettu, että jätevedenpuhdistamon ja jäteveden siirtojärjestelmän suunnittelussa on edetty siten, että vuonna 2019 käynnistettiin hanke, jonka tarkoituksena on puhdistamon prosessiratkaisun ajankohtaisarviointi yhdessä Lappeenrannan-Lahden teknillisen yliopiston edustajien kanssa.

Kun otetaan huomioon etuostopäätöksen tekemisen jälkeen annetut korkeimman hallinto-oikeuden päätökset ja niiden perustelut sekä Lappeenrannan kaupungin korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamasta selityksestä ilmenevät seikat, etuosto-oikeuden käyttämiselle maan hankkimiseksi etuostolain 1 §:n 3 momentin mukaiseen yhdyskuntarakentamiseen on etuostopäätöksen tekemisen jälkeen muuttuneissakin olosuhteissa lainmukaiset edellytykset.

Edellä lausutun vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Robert Utter ja Veronica Storträsk. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.