KHO:2021:152

Oikeuskanslerinvirastolle esitetty asiakirjapyyntö oli koskenut oikeuskanslerin ja liikenne- ja viestintäministerin välistä sähköpostiviestintää, joka oli liittynyt ministerin mahdolliseen valintaan erään rahoituslaitoksen hallitukseen. Asiassa oli ratkaistavana, sovellettiinko kysymyksessä oleviin sähköpostiviesteihin julkisuuslakia vai jäivätkö ne viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuina sanotun lain soveltamisalan ulkopuolelle.

Viestinnässä oli ollut kysymys oikeuskanslerille perustuslain mukaan kuuluvasta tehtävästä antaa pyydettäessä presidentille, valtioneuvostolle ja ministeriöille tietoja ja lausuntoja oikeudellisista kysymyksistä. Merkityksellistä oli myös, että eräissä viesteissään oikeuskansleri oli ottanut kantaa liikenne- ja viestintäministerin edellytyksiin toimia ja jatkaa ministerin tehtävässä, jos ministeri oli ehdolla tai valitaan rahoituslaitoksen hallitukseen.

Sähköpostiviesteissä ei niiden sisältö ja tarkoitus huomioon ottaen ollut kysymys neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadituista, julkisuusperiaatteen kannalta toisarvoisista asiakirjoista vaan oikeuskanslerin nimenomaisista kannanotoista ja näkemyksistä liikenne- ja viestintäministerin asemaa ja toimintaa koskeviin, julkisen vallankäytön kannalta merkittäviin kysymyksiin. Tämän vuoksi ja kun lisäksi otettiin huomioon, että oikeuskansleria oli suhteessa valtioneuvostoon ja ministeriöihin nähden pidettävä julkisuuslaissa tarkoitetussa mielessä eri viranomaisena, kysymyksessä olevia sähköpostiviestejä ei voitu pitää julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina, vaan asiakirjoina, joihin sovelletaan julkisuuslakia.

Hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei tullut ensi asteena ratkaistavaksi, olivatko nämä sähköpostiviestit julkisia asiakirjoja vai sisälsivätkö ne salassa pidettäviä tietoja.

Suomen perustuslaki 12 § 2 momentti ja 108 § 2 momentti

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 3 §, 4 § 1 momentti 1 kohta, 5 § 2 ja 4 momentit ja 17 § 1 momentti

Ks. KHO 2015:171; ks. ja vrt. KHO 2017:157

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 15.9.2020 nro 20/0772/1

Asian aikaisempi käsittely

Yle Uutisten toimittaja A on 22.2.2019 pyytänyt saada oikeuskanslerinvirastolta oikeuskanslerin sähköpostit ja kirjalliset ohjeet, jotka liittyvät liikenne- ja viestintäministeri Anne Bernerin siirtymiseen Skandinaviska Enskilda Bankenin (SEB) hallitukseen. Jos on olemassa muita ohjeita, asiakirjoja tai sähköposteja, jotka liittyvät SEB:iin ja ministeri Berneriin, A on pyytänyt nähtäväksi myös ne. Erikseen asiakirjapyynnössä on mainittu ministeri Bernerin 19.2.2019 lähettämä sähköposti oikeuskanslerille ja siihen liittyvät muut mahdolliset sähköpostiviestit koskien ministerin siirtymistä SEB:n hallitukseen, oikeuskanslerin antama kirjallinen ohje pääministeri Sipilälle sekä ministeri Bernerin oikeuskanslerille toimittamat lisätiedot siirtymisestään SEB:n hallitukseen ja oikeuskanslerin vastaus ministerille tähän liittyen.

Oikeuskanslerinvirasto on päätöksellään 28.2.2019 hylännyt A:n asiakirjapyynnön. Päätöksessä on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Perustuslain 69 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston yhteydessä on oikeuskansleri ja apulaisoikeuskansleri. Perustuslain 108 §:n 2 momentin mukaan oikeuskanslerin on pyydettäessä annettava presidentille, valtioneuvostolle ja ministeriöille tietoja ja lausuntoja oikeudellisista kysymyksistä. Säännöksessä tarkoitettujen tietojen antaminen tapahtuu yleensä suullisten tai sähköpostikeskustelujen muodossa.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 5 §:n 4 momentin mukaan kyseistä lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla. Säännöksen perustelujen mukaan säännöstä oli pidettävä välttämättömänä viranomaisissa toimivien mielipiteen vaihdon ja muiden normaalien kommunikointimahdollisuuksien turvaamiseksi (HE 30/1998 vp). Säännöksen tulkintaa on käsitelty korkeimman hallinto oikeuden ratkaisussa KHO 2017:157.

Edellä tarkoitettujen perustuslain 69 §:n 1 momenttiin ja 108 §:n 2 momenttiin perustuvien sähköpostikeskustelujen viestit ovat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 5 §:n 4 momentin mukaisesti viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuja, eikä niitä liitetä arkistoon. Oikeuskanslerinvirasto ei anna A:lle hänen pyytämiään sähköpostiviestejä.

Oikeuskanslerinvirastosta annetun valtioneuvoston asetuksen 9 §:n 1 momentin ja oikeuskanslerinviraston työjärjestyksen 22 §:n 1 momentin mukaan oikeuskanslerin käsiteltäviksi kuuluvat asiat ratkaistaan esittelystä, jollei oikeuskansleri toisin päätä. Oikeuskanslerinviraston työjärjestyksen 22 §:n 4 momentin mukaan esittelystä ratkaistuissa asioissa toimituskirjan varmentaa esittelijä. Oikeuskansleri ei ole antanut asiakirjapyynnössänne tarkoitetussa asiassa sellaisia lausuntoja, jotka annetaan esittelystä ja joista laaditaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain soveltamisalaan kuuluva toimituskirja. Oikeuskanslerinviraston verkkosivuilla on julkaistu 20.2.2019 oikeuskanslerin asiakirjapyynnössänne tarkoitettua asiaa koskeva kannanotto.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut oikeuskanslerinviraston päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Saman pykälän 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Arkistolain 6 §:n 1 momentin mukaan arkistoon kuuluvat asiakirjat, jotka ovat saapuneet arkistonmuodostajalle sen tehtävien johdosta tai syntyneet arkistonmuodostajan toiminnan yhteydessä.

Arkistolain 7 §:n 2 momentin mukaan arkistotointa on hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva samoin kuin tietosuoja on otettu asianmukaisesti huomioon ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu sekä että asiakirjat palvelevat tutkimuksen tiedon lähteinä.

Suomen perustuslain 69 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston yhteydessä on oikeuskansleri ja apulaisoikeuskansleri.

Valtioneuvostosta annetun lain 1 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston yhteydessä on oikeuskanslerinvirasto.

Suomen perustuslain 108 §:n 2 momentin mukaan oikeuskanslerin on pyydettäessä annettava presidentille, valtioneuvostolle ja ministeriöille tietoja ja lausuntoja oikeudellisista kysymyksistä.

Julkisuuslain esityöt

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan julkisuuslain 5 §:n 4 momentin osalta muun ohella seuraavaa:

”Pykälän 4 momentti koskee sellaisia viranomaisen sisäisen toiminnan asiakirjoja, jotka eivät salassapitosäännösten noudattamista koskevia velvoitteita lukuun ottamatta kuuluisi lain soveltamisalaan.

(- - -)

Viranomaisissa toimivien välistä yhteydenpitoa varten laadituilla asiakirjoilla tarkoitetaan viranomaisen sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laadittuja viestejä, tiedotteita, muistioita, pöytäkirjoja ja muita sellaisia asiakirjoja. Viranomaisen lukuun toimeksiantotehtäviä suorittavien ja viranomaisissa toimivien neuvottelua ja muuta yhteydenpitoa varten laadittuja asiakirjoja pidettäisiin ehdotuksen mukaan viranomaisen sisäisinä asiakirjoina.

Merkittävä osa momentissa tarkoitetusta aineistosta on vapaamuotoisia tiedotteita tai muita keskusteluja korvaavia viestejä, joita ei käytännössä edes luetteloida tai arkistoida. Asiakirjat jäisivät lain soveltamisalan ulkopuolelle, jos ne eivät sisällä sellaisia tietoja, että ne tulisi arkistolainsäädännön mukaan liittää arkistoon. Arkistolain soveltamisala vastaa lakiehdotuksen soveltamisalaa. Arkistotointa on arkistolain mukaan hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista. Arkistotoimelta edellytetään myös, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva samoin kuin tietosuoja on otettu asianmukaisesti huomioon ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu sekä että asiakirjat palvelevat tutkimusta tiedon lähteinä. (- - -)

Lainsäädännössä, muun muassa hallintomenettelylaissa, säädetään velvollisuudesta perustella päätökset ja asiakirjoihin merkittävistä tiedoista. Ehdotus ei kaventaisi mahdollisuuksia saada tietoja perusteluvelvollisuuden piiriin kuuluvien asioiden ratkaisuun vaikuttavista tai sen perusteita koskevista tiedoista. Momentissa ei siten ole kysymys asiakirjoista, jotka kuvaisivat julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä siten voida pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina. Säännöstä on pidettävä välttämättömänä selkeyssyistä sekä viranomaisissa toimivien mielipiteen vaihdon ja muiden normaalien kommunikointimahdollisuuksien turvaamiseksi.

(- - -)

Virkamiesten ja vastaavasti viranomaisen toimeksiantotehtävää suorittavan ja viranomaisen edustajien välisen kommunikoinnin ja mielipiteidenvaihdon vapauden säilyttäminen on välttämätöntä viranomaisen toiminnan turvaamiseksi. Rajoitusperustetta harkittaessa on otettu huomioon hallitusmuodon 10 §:n 2 momentti sekä perusoikeuksien rajoituksia koskevat yleiset opit, joita on lähemmin selostettu lakiehdotuksen 24 §:n perusteluissa. Koska hyvää ja monipuolista valmistelua sekä virkamiesten vapaata mielipiteenvaihtoa voidaan pitää tärkeinä yleisinä etuina ja koska rajoitus tulee sovellettavaksi vain arkistointivelvollisuuden ulkopuolelle jääviin asiakirjoihin, säännöksen mukaisen tiedonsaannin rajoituksen voidaan katsoa olevan mahdollinen hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin sekä perusoikeuksien rajoittamista koskevien yleisten oppien mukaan. (- - -)”

Asian oikeudellinen arviointi

A on pyytänyt saada oikeuskanslerin sähköpostit ja kirjalliset ohjeet, jotka liittyvät liikenne- ja viestintäministeri Bernerin siirtymiseen SEB:n hallitukseen. A on asiakirjapyynnössään maininnut erikseen liikenne- ja viestintäministerin 19.2.2019 lähettämän sähköpostin oikeuskanslerille ja siihen liittyvät muut mahdolliset sähköpostiviestit koskien ministerin siirtymistä SEB:n hallitukseen, oikeuskanslerin antaman kirjallisen ohjeen pääministeri Sipilälle sekä liikenne- ja viestintäministerin oikeuskanslerille (tiedotusvälineille järjestetyn tilaisuuden jälkeen) toimittamat lisätiedot siirtymisestään SEB:n hallitukseen ja oikeuskanslerin vastauksen ministerille tähän liittyen.

Oikeuskanslerinvirasto on valituksenalaisella päätöksellään kieltäytynyt luovuttamasta A:lle tämän pyytämiä sähköpostiviestejä. Oikeuskanslerinvirasto on katsonut, että sähköpostiviesteissä on kysymys julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitetuista viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadituista asiakirjoista, joita ei liitetä arkistoon.

Kun otetaan huomioon oikeuskanslerin ja oikeuskanslerinviraston asema valtioneuvoston yhteydessä, hallinto-oikeus katsoo, että oikeuskanslerin ja ministerin välisen viestinnän tuloksena syntyneet asiakirjat voivat sinänsä olla julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuja sisäisen työskentelyn asiakirjoja. Hallinto-oikeuden ratkaistavana tässä asiassa on siten, ovatko nyt kysymyksessä olevat oikeuskanslerin ja liikenne- ja viestintäministerin väliset sähköpostiviestit sisällöltään sellaisia, että niiden on voitu katsoa olevan julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuja sisäisen työskentelyn asiakirjoja, jotka jäävät julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle lukuun ottamatta saman pykälän 5 momentissa säädettyjä salassapitosäännösten noudattamista koskevia velvoitteita.

Oikeuskanslerinvirasto on toimittanut hallinto-oikeudelle oikeuskanslerin ja liikenne- ja viestintäministerin välisiä sähköpostiviestejä ajalta 12.2.–21.2.2019 sekä apulaisoikeuskanslerin ja liikenne- ja viestintäministerin välisiä sähköpostiviestejä, jotka on lähetetty 21.2.2019. Hallinto-oikeus on tutustunut näihin sähköpostiviesteihin.

Kyseiset sähköpostiviestit koskevat liikenne- ja viestintäministerin siirtymistä SEB:n hallitukseen ja sen vaikutusta ministerin tehtävien hoitamiseen. Sähköpostiviesteissä ei ole kysymys pelkästään mielipiteen- tai tietojenvaihdosta, vaan viesteissä oikeuskansleri on ottanut kantaa liikenne- ja viestintäministerin edellytyksiin jatkaa ministerin tehtävässä uudessa tilanteessa. Sähköpostiviestit liittyvät siten liikenne- ja viestintäministerin tehtävässään käyttämään julkiseen valtaan, minkä johdosta niitä voidaan pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina. Julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa julkisuusperiaatteesta säädetty poikkeus voi lain perustelujen mukaan ja asian perusoikeuskytkennän vuoksi koskea ainoastaan julkisuusperiaatteen kannalta toisarvoisia sisäisen viestinnän ja mielipiteiden vaihdon asiakirjoja ja eräitä muita vähämerkityksellisiä asiakirjoja. Hallinto-oikeus katsoo, ettei kysymyksessä olevia sähköpostiviestejä edellä todetun perusteella voida pitää julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina vain pelkästään viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina eivätkä ne siten jää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle. Oikeuskanslerinvirasto ei siten ole voinut hylätä A:n asiakirjapyyntöä julkisuuslain 5 §:n 4 momentin perusteella.

Oikeuskanslerinvirasto on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että sähköpostiviestit ovat viranomaisen tehtäväksi säädettyyn valvontatoimeen liittyvinä kokonaisuudessaan salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan nojalla ja ne sisältävät myös 20 kohdan nojalla salassa pidettäviä yksityistä elinkeinotoimintaa koskevia tietoja. Oikeuskanslerinvirasto ei ole valituksenalaisessa päätöksessään viitannut näihin salassapitoperusteisiin. Hallinto-oikeus ei ota ensi asteena ratkaistavakseen, miltä osin sähköpostit mahdollisesti ovat näillä salassapitoperusteilla salassa pidettäviä. Oikeuskanslerinviraston päätös on tästä syystä kumottava ja asia palautettava virastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus toteaa, että oikeuskanslerin pääministeri Sipilälle 20.2.2019 lähettämän tekstiviestin sisältö on julkaistu samana päivänä oikeuskanslerinviraston verkkosivuilla. Koska kyseinen tieto on ollut luettavissa oikeuskanslerinviraston verkkosivuilta, ei asiassa ole enää tältä osin tarpeen lausua julkisuuslain soveltamisesta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Viima, Jukka Reinikainen ja Nina Tuominen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oikeuskanslerinvirasto on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja oikeuskanslerinviraston päätös saatetaan voimaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksessä asiaa ei arvioida arkistolainsäädännön tai asiaan myöhemmässä vaiheessa liittyvän, ministerin sidonnaisuuksia tai esteellisyyttä koskevan päätöksenteon kannalta taikka oikeuskanslerin aseman ja tehtävien kannalta. Päätös näyttää rakentuvan julkisuuslain esitöiden toteamukseen, jonka mukaan lain 5 §:n 4 momentissa ei ole kysymys asiakirjoista, jotka kuvaisivat julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä siten voida pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina. Tämä esitöihin sisältyvä perustelu näyttäisi hallinto-oikeuden päätöksessä irrotetun asiayhteydestään. Esitöiden johtopäätös liittyy selostukseen, jossa todetaan, että lainsäädännössä säädetään velvollisuudesta perustella päätökset ja asiakirjoihin merkittävistä tiedoista eikä 5 §:n 4 momentti siten kavenna mahdollisuuksia saada tietoja perusteluvelvollisuuden piiriin kuuluvien asioiden ratkaisuun vaikuttavista tai sen perusteita koskevista tiedoista. Asiakirjapyynnössä pyydetyt tiedot eivät siten kuvaa julkisen vallan käyttämistä tavalla, jota esitöissä tarkoitetaan. Ministerin sidonnaisuuksia tai esteellisyyttä koskeva päätöksenteko ajankohtaistuu menettelyssä vasta myöhemmässä vaiheessa, jolloin muodostetaan kanta ministerin edellytyksistä hoitaa ministerin tehtävää ja käyttää siihen sisältyvää julkista valtaa. Ministerin ja oikeuskanslerin välisessä viestinvaihdossa oli kyse julkisuuslain esitöissä tarkoitetusta sisäisestä keskustelusta, joka nykyisin (aikaisempaan verrattuna) tapahtuu pitkälti digitaalisin yhteyksin. Varsinainen oikeuskanslerin laillisuusvalvonnallinen kanta asiassa tulee otettavaksi vasta myöhemmässä vaiheessa.

Julkisuuslain esitöiden mukaan merkittävä osa lain 5 §:n 4 momentissa tarkoitetusta aineistosta on vapaamuotoisia tiedotteita tai muita keskusteluja korvaavia viestejä, joita ei käytännössä luetteloida tai arkistoida. Lainkohdan mukaan asiakirjat jäävät lain soveltamisalan ulkopuolelle, jos ne eivät sisällä sellaisia tietoja, että ne tulee arkistolainsäädännön mukaan liittää arkistoon. Arvioitaessa sisäisen työskentelyn laajuutta julkisuuslain kannalta on siten otettava huomioon myös arkistointia koskeva sääntely. Arkistolain 7 §:n 2 momentin mukaan arkistotointa on hoidettava niin, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu sekä että asiakirjat palvelevat tutkimuksen tiedon lähteinä. Kysymyksessä olevat oikeuskanslerin ja liikenne- ja viestintäministerin väliset sähköpostit ajalta 12.2.–21.2.2019 sekä apulaisoikeuskanslerin ja liikenne- ja viestintäministerin väliset 21.2.2019 lähetetyt sähköpostiviestit kerättiin hallinto-oikeutta varten oikeuskanslerin ja apulaisoikeuskanslerin sähköpostikansioista eikä niitä ollut tallennettu oikeuskanslerinviraston asianhallintajärjestelmään eikä arkistoitu.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin tulkintaa osittain rinnasteisessa tapauksessa on käsitelty korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2017:157. Tapauksessa oli kyse ympäristöministeriön ja ELY-keskuksen virkamiesten välisestä sähköpostiviestinnästä. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan kysymyksessä olleita saman hallinnonalan viranomaisissa toimivien virkamiesten välisiä sähköpostiviestejä oli pidettävä julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina. Korkein hallinto-oikeus katsoi myös sähköpostiviesteihin tutustuttuaan, että kokonaisuutena arvioituna ne eivät sisältäneet sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun mukaan kysymyksessä olleisiin sähköpostiviesteihin ei siten julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaisesti sovellettu mainittua lakia.

Perustuslain 69 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston yhteydessä on oikeuskansleri ja apulaisoikeuskansleri. Valtioneuvostosta annetun lain 1 §:ssä nimetään nykyiset valtioneuvostossa olevat ministeriöt sekä säädetään, että valtioneuvoston yhteydessä on oikeuskanslerinvirasto. Valtioneuvoston oikeuskanslerista annetun lain 12 §:n mukaan oikeuskanslerin ratkaistaviksi kuuluvien asioiden valmistelua ja muiden oikeuskanslerin toimialaan kuuluvien tehtävien suorittamista varten valtioneuvostossa on oikeuskanslerin johtama oikeuskanslerinvirasto. Oikeuskansleri toimii siten organisatorisesti valtioneuvoston yhteydessä.

Perustuslain 108 §:n 1 momentin mukaan oikeuskanslerin tehtävänä on muun muassa valvoa valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virkatointen lainmukaisuutta. Perustuslain 111 §:n 2 momentin mukaan oikeuskanslerin tulee olla läsnä valtioneuvoston istunnoissa ja esiteltäessä asioita tasavallan presidentille valtioneuvostossa. Ennen istuntoja on käytännössä vuorovaikutusta istunnossa käsiteltävistä asioista ministereiden kesken sekä tarvittaessa ministereiden ja oikeuskanslerin välillä. Oikeuskansleri tekee myös ennakkoon niin sanotun listatarkastuksen istunnossa käsiteltävistä asioista. Listatarkastukseen on käytännössä aikaa yleensä päivästä kahteen, ja tarkastuksen pohjalta annetut huomautukset toimitetaan sähköpostiviesteinä, puhelimitse tai Skype-yhteyden välityksellä suoraan asioiden esittelijöille.

Perustuslain 108 §:n 2 momentissa säädetään oikeuskanslerin velvollisuudesta antaa presidentille, valtioneuvostolle ja ministeriöille tietoja ja lausuntoja oikeudellisissa kysymyksissä. Tämä muodostaa perustuslain perustelujen (HE 1/1998 vp) mukaan tärkeän oikeuskanslerin erityistehtävän. Siinä on kysymys erityisesti valtioneuvoston ja ministeriöiden tarpeesta saada lausunto lain oikeasta tulkinnasta ja varmistaa jo ennakolta toimenpiteidensä lainmukaisuus. Säännöksessä tarkoitetut tiedot ja lausunnot on erotettava oikeuskanslerin esimerkiksi lainvalmisteluhankkeista antamista kirjallisista lausunnoista.

Ministerikäsikirjan (Ministerin käsikirja 2019. Tietoa valtioneuvoston toiminnasta. Valtioneuvoston julkaisuja 2019:21) mukaan ministerit ja virkamiehet voivat valtioneuvoston päätösten valmisteluvaiheessa pyytää oikeuskanslerin kannanottoa päätöksiin liittyvistä oikeudellisista kysymyksistä. Kannanottoa voi pyytää vapaamuotoisesti ottamalla yhteyttä oikeuskanslerinvirastoon kirjallisesti tai suullisesti. Oikeuskanslerin kannanotot ovat ennakkotietoja siitä, mihin laillisuusvalvonnassa tullaan päätöksentekovaiheessa kiinnittämään huomiota. Oikeuskansleri voi ottaa kantaa vain riippumattoman laillisuusvalvonnan piiriin kuuluviin asioihin, mutta ei voi antaa muuta oikeudellista neuvontaa.

Tietojen ja lausuntojen antaminen on vakiintuneen käytännön mukaan vapaamuotoista, ja se tapahtuu yleensä suullisten keskustelujen ja tapaamisten tai sähköpostikeskustelun (myös mobiiliviestien) muodossa. Tällaisista keskusteluista – tapahtuivat ne sähköpostilla tai muulla tavoin – ei tehdä merkintöjä oikeuskanslerinviraston asianhallintajärjestelmään eivätkä ne myöskään sisälly oikeuskanslerinviraston arkistonmuodostussuunnitelmaan tai tiedonohjaussuunnitelmaan eikä niitä siten ole määrätty säilytettäviksi. Käytännössä vuorovaikutus ministerien ja oikeuskanslerin välillä tapahtuu päivittäisessä, usein nopearytmisessä toiminnassa joustavasti ilman määrämuotoisia menettelyjä. Joustava vuorovaikutus ja päätöksentekoa ennakoivien keskustelujen luottamuksellisuus on ehdoton edellytys oikeuskanslerin valvontatoiminnan toteutumiselle käytännössä. Olennaista on, että tällainen vuorovaikutus kytkeytyy aina oikeuskanslerin valtioneuvostovalvontaan ja valtioneuvoston tai ministerin päätöksentekoon sitä ennakoiden. Käytännössä kyse on siitä, että osa aikaisemmin valtioneuvoston istunnossa ja esimerkiksi hallituksen iltakouluissa hallituksen neuvottelun muodossa käydystä keskustelusta tapahtuu vapaamuotoisesti istuntoa ennen. Perustuslain 111 §:n 2 momentin mukaisen läsnäolovelvoitteen mukaisesti oikeuskansleri on osallistunut ja edelleen osallistuu hallituksen iltakouluihin ja neuvotteluihin. Oikeuskanslerin mahdollisten kannanottojen julkistaminen tapahtuu valtioneuvoston päätöksentekovaiheessa istuntojen yhteydessä. Valtioneuvoston päätösten oikeudelliset perustelut dokumentoidaan aina sen valtioneuvoston yleisistunnon, jossa asia ratkaistaan, esittelylistoihin ja sen liitteisiin.

Perustuslain 112 §:n mukaan oikeuskanslerin tulee esittää huomautuksensa perusteluineen, jos hän havaitsee valtioneuvoston tai ministerin taikka tasavallan presidentin päätöksen tai toimenpiteen laillisuuden antavan aihetta huomautukseen. Tätä edeltävissä vaiheissa kyse on oikeuskanslerin ennakollisesta oikeusohjeiden antamisesta asianomaiselle ministerille perustuslain 108 §:n 2 momentin mukaan edellä kuvatulla tavalla ja siis alustavan ennakkokäsityksen antamisesta, miten asiaa tultaisiin annetuilla tiedoilla arvioimaan laillisuusvalvonnassa valtioneuvoston yleisistunnossa. Jos oikeuskanslerin esittämä huomautus istunnossa jätetään ottamatta huomioon, oikeuskanslerin tulee merkityttää kannanottonsa valtioneuvoston pöytäkirjaan ja tarvittaessa ryhtyä muihin toimenpiteisiin. Valtioneuvoston istuntopöytäkirja toimii tällaisissa tilanteissa oikeuskanslerin kannanottojen tai kantojen toimituskirjana. Mahdollisista muista perustuslain 112 §:ssä ja valtioneuvoston oikeuskanslerista annetun lain 2 §:ssä tarkoitetuista toimenpiteistä, kuten kanteluratkaisuista, laaditaan erilliset toimituskirjat esittelymenettelyyn perustuvassa päätöksenteossa oikeuskanslerinvirastosta annetun asetuksen ja oikeuskanslerinviraston työjärjestyksen edellyttämällä tavalla.

Perustuslain 63 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston jäsen ei saa ministeriaikanaan hoitaa julkista virkaa eikä sellaista muuta tehtävää, joka voi haitata ministerin tehtävien hoitamista tai vaarantaa luottamusta hänen toimintaansa valtioneuvoston jäsenenä. Lähtökohtaisesti ministerin sivutointa koskeva asia tulee oikeuskanslerin valvonnan piiriin ja kannanottoa edellyttäväksi silloin, kun ministeri tekee sidonnaisuusilmoituksen valtioneuvoston yleisistunnossa käsiteltäväksi ja eduskunnalle annettavaksi perustuslain 63 §:n 2 momentin mukaisesti. Valtioneuvoston ohjesäännön 3 §:n 1 kohdan mukaan valtioneuvoston yleisistunnossa käsitellään ja ratkaistaan muun muassa valtioneuvoston kirjelmät eduskunnalle, joilla myös ministerien sidonnaisuusilmoitukset ja niiden muutokset toimitetaan eduskunnalle. Tämän päätöksentekovaiheen asiakirjoissa on kyse hallinto-oikeuden päätöksessä viitatuista julkisen vallan käyttöä kuvaavista tiedoista, jotka ovat julkisuusperiaatteen kannalta keskeisiä julkisuuslain esitöiden tarkoittamalla tavalla. Oikeuskanslerin mahdolliset kannanotot päätöksenteossa kirjattaisiin valtioneuvoston istuntopöytäkirjaan, joka on julkinen asiakirja samoin kuin valtioneuvoston kirjelmät eduskunnalle.

Oikeuskanslerinvirasto on salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja koskevan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 ja 20 kohtiin viitaten vielä katsonut, että oikeuskanslerin ja ministerin välistä sähköpostikeskustelua ei voida luovuttaa asiakirjapyynnön mukaisesti.

A on antanut selityksen, jossa valitusluvan myöntämistä oikeuskanslerinvirastolle on pidetty perusteltuna, ja vaadittu, että viraston valitus hylätään. Selityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Julkisuusperiaate on perustuslaissa turvattu perusoikeus, jonka toteuttaminen on keskeistä avoimen yhteiskunnan kannalta. Asiakirjojen julkisuuteen voidaan tehdä poikkeuksia vain lailla täsmällisesti ja tarkkarajaisesti säätämällä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 2017:157 on johtanut tilanteeseen, jossa viranomaiset ovat ryhtyneet laajasti hyödyntämään ratkaisun oikeusohjetta, jonka mukaan niin sanotut sisäiset asiakirjat jäävät julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle. Tällöin kuitenkin kierretään sitä, ettei laista löydy oikeudellisesti kestävää salassapitoperustetta.

Oikeuskanslerinviraston mukaan pyydetyt asiakirjat ovat syntyneet osana oikeuskanslerin valvontatehtävää. Jos asiakirjat ovat osa valvontaa, ne nimenomaan ovat julkisuuslain piiriin kuuluvia. Oikeuskanslerinviraston olisi pitänyt kirjata asiakirjat ja tehdä niistä päätökset. Muutoin oikeuskanslerin virkatoimien valvonta ei ole mahdollista.

Oikeuskanslerinvirasto on vedonnut siihen, että kyse olisi ollut epävirallisista tai alustavista kannanotoista. Kyse on kuitenkin ollut oikeuskanslerille perustuslaissa säädetyn tehtävän toteuttamisesta. Oikeuskansleri on kertonut käsityksensä siitä, mikä on voimassa olevaa oikeutta. On outoa, että tätä pidettäisiin salassa pidettävänä, epävirallisena tai alustavana kantana. Jos oikeuskanslerin antama ohjeistus ei ole julkisuusperiaatteen piirissä, neuvojen asianmukaisuutta on mahdoton arvioida.

Oikeuskanslerinvirasto on pyrkinyt hämärtämään asiakirjajulkisuutta vetoamalla arkistolainsäädäntöön sekä siihen, että julkisen vallan käyttö voisi aktualisoitua vasta myöhemmin. On kysyttävä, onko arkistolaitos tehnyt päätöstä siitä, ettei kyse ole arkistoitavista asiakirjoista. Oikeuskanslerinvirasto ei itse voi päättää, milloin on kyse asiakirjoista, jotka todennäköisesti kiinnostavat myös muun muassa tieteellistä tutkimusta.

On outoa, että perusoikeuksia valvova viranomainen pyrkii poikkeuksellisen voimakkaasti synnyttämään tilanteen, jossa viraston johdon perustuslakiin perustuvan velvollisuuden nojalla esittämiä tulkintoja voimassa olevasta oikeudesta ei pidettäisi julkisuusperiaatteen piiriin kuuluvana.

Julkisuuslain esitöissä ja oikeuskirjallisuudessa on tuotu selvästi esiin, että julkisuuslain näkökulmasta oikeuskanslerinvirasto on valtioneuvostosta erillinen viranomainen.

Pyydetyt asiakirjat eivät ole sisäisiä vaan kuuluvat julkisuuslain soveltamisalan piiriin eivätkä ole salassa pidettäviä.

Oikeuskanslerinvirasto on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden ratkaisu ei ole pelkästään periaatteellisesti merkittävä, vaan sillä olisi lainvoiman saadessaan huomattavia käytännön vaikutuksia perustuslaissa säädetylle oikeuskanslerin valtioneuvostovalvonnalle ja valvonnan edellytyksille sekä valtioneuvoston, ministerien ja ministeriöiden toiminnalle perustuslain mukaisissa tehtävissään.

A:n selitys näyttää perustuvan oletukseen, että oikeuskanslerin laillisuusvalvonnassa olisi merkittävä julkisuuden ulkopuolella olevien oikeudellisten kannanottojen kokonaisuus. Näin ei kuitenkaan ole, vaan oikeuskanslerin laillisuusvalvontakannanotot valtioneuvostovalvonnassa ovat julkisesti arvioitavissa. Kannanotot palautuvat viime kädessä valtioneuvoston yleisistunnossa tapahtuvaan asioiden käsittelyyn ja istuntoasiakirjojen julkisuuteen.

Nyt käsillä olevassa asiassa oli kyse perustuslain 63 §:n 2 momentissa säädettyyn ministerin sidonnaisuusilmoitukseen liittyvästä asiasta. Sidonnaisuusilmoitus käsitellään valtioneuvoston yleisistunnossa ja annetaan eduskunnalle valtioneuvoston kirjelmällä. Oikeuskanslerin mahdollisten kannanottojen julkistaminen tapahtuu valtioneuvoston päätöksentekovaiheessa istuntojen yhteydessä. Mahdolliset kannanotot kirjataan valtioneuvoston istuntopöytäkirjaan, joka on julkinen asiakirja. Oikeuskansleri myös muodostaa lopullisen oikeudellisen arviointinsa valtioneuvostossa käsiteltävään asiaan vasta yleisistunnossa.

Oikeuskanslerinviraston verkkosivuilla julkaistiin 20.2.2019 oikeuskanslerin kannanotto, joka sisälsi sähköposteissa ja suullisessa keskustelussa ministerille annetun toimintaohjeen tuolloin vielä keskeneräisessä, myöhemmin valtioneuvoston yleisistuntoon päätöksentekoa varten tulevassa asiassa. Oikeuskanslerin antaman oikeudellisen tiedon julkinen arviointi on siten tässä asiassa ollut koko ajan mahdollista.

Perustuslaki itsessään tunnistaa nimenomaisesti sellaisen oikeuskanslerin laillisuusvalvonnan valtioneuvostossa, joka ei perustu kirjallisiin kannanottoihin. Perustuslain 111 §:n 2 momentin mukaisesti oikeuskanslerin velvollisuutena on olla aina läsnä valtioneuvoston yleisistunnossa ja tasavallan presidentin esittelyssä. Perustuslain 112 §:n 1 momentin mukaisesti oikeuskanslerin tulee ensivaiheessa esittää huomautuksensa perusteluineen, jos hän havaitsee valtioneuvoston tai ministerin taikka tasavallan presidentin päätöksen tai toimenpiteen laillisuuden antavan aihetta huomautukseen. Huomautukset tulevat kirjattaviksi istuntotapahtumina valtioneuvoston pöytäkirjaan. Jos huomautus jätetään ottamatta huomioon, oikeuskanslerin tulee merkityttää kannanottonsa valtioneuvoston pöytäkirjaan ja tarvittaessa ryhtyä muihin toimenpiteisiin. Tämän menettelyn mukaisesti oikeuskansleri esittää laillisuusvalvontahuomautuksensa valtioneuvoston istunnossa ensisijaisesti suullisesti. Käytännössä istuntojen asiat valmistellaan kuitenkin ennakkoon siten, ettei istunnossa ole lähtökohtaisesti enää tarvetta esittää huomautuksia.

Oikeuskansleri ei anna kirjallisia lausuntoja tai kannanottoja valtioneuvoston yleisistunnossa käsiteltävistä asioista niin sanotun listatarkastuksen yhteydessä. Listatarkastuksella tarkoitetaan valtioneuvoston yleisistunnon esittelylistojen ja niiden liitteiden laillisuusvalvonnallista, ennakollista tarkastamista. Listatarkastuksen pohjalta tehdyt mahdolliset huomiot ja kommentit toimitetaan sähköpostiviesteinä, puhelimitse tai Skype-yhteyden välityksellä suoraan asioiden esittelijöille tai tarvittaessa ministerille. Valtioneuvoston päätösten oikeudelliset perusteet kirjataan istunnon esittelymuistioon ja esittelylistaan, joiden asianmukaisuutta oikeuskansleri valvoo, mutta joiden laatimisesta vastaa esittelyvastuussa oleva ministeriö. Oikeuskanslerin listatarkastuksessa tekemät havainnot ja kommentit johtavat yleensä siihen, että esittelijä omalla virkavastuullaan tarkistaa esitystä ja esittelyasiakirjoja.

Oikeuskanslerin toiminta valtioneuvoston valvonnassa perustuu vakiintuneen käytännön mukaan hyvin pitkälti muunlaiseen, joustavaan vuorovaikutukseen kuin kirjallisten lausuntojen laatimiseen ja asioiden kirjaamiseen oikeuskanslerinviraston asianhallintajärjestelmään. Myös oikeuskanslerinviraston resurssit sekä valtioneuvoston ja ministerien toimintaa ohjaavat menettelyohjeet perustuvat tällaisen joustavan käytännön menettelyn soveltamiseen. Oikeuskanslerin ennakollisten, epävirallisten ja alustavien kannanottojen saattaminen julkisuuslain soveltamisalan piiriin muuttaisi merkittävästi oikeuskanslerin valtioneuvostovalvonnan edellytyksiä niin istuntojen listatarkastuksen kuin muun ennakollisen oikeudellisen neuvonnan osalta.

Oikeuskanslerinviraston arkistonmuodostussuunnitelma ja nykyinen tiedonohjaussuunnitelma on laadittu arkistolain ja julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain vaatimusten mukaisesti.

Oikeuskanslerin toiminnassa ajauduttaisiin käytännössä kestämättömään tilanteeseen, jos julkisuuslain 5 §:n 4 momentin soveltamisessa omaksuttaisiin hallinto-oikeuden päätöksessä esitetty tulkinta. Ennakollisen, epävirallisen ja alustavan oikeudellisen neuvonnan julkisuutta ei voida käytännössä ryhtyä arvioimaan yksittäistapauksittain sisällöllisesti ja noudattamaan näiltä osin erilaisia menettelytapoja asianhallintajärjestelmässä, asioiden kirjaamisessa ja tietojen julkisuudessa.

Oikeuskanslerin antamissa ennakollisissa tiedoissa on kyse alustavista arvioista siitä, miten asiaa tultaisiin annetuilla tiedoilla valtioneuvoston yleisistunnon laillisuusvalvonnassa arvioimaan eikä vielä lopullisista oikeuskanslerin laintulkinnoista. Lisäksi on otettava huomioon, että eroavuudet julkisuuden toteutumisessa suullisesti tai kirjallisesti (tekstiviestillä, sähköpostilla tai muulla vastaavalla tavalla) annettujen oikeuskanslerin näkemysten välillä – johon menettely käytännössä johtaisi – olisivat epäjohdonmukaisia ja perustuisivat sattumanvaraisiin tilanteisiin.

Hallinto-oikeuden päätöksessä esitetty tulkinta johtaisi ilmeisimmin ennakollisen, epävirallisen neuvonpidon vähenemiseen ja neuvonnan siirtymiseen kokonaan suulliseksi oikeuskanslerin kanssa käytäväksi keskusteluksi. Tästä muodostuisi käytännössä merkittäviä ongelmia niin ministerien ajankäytölle ja ministeriöiden toiminnalle kuin oikeuskanslerin toimintaedellytyksille. Jos tulkinta ulotettaisiin valtioneuvoston yleisistunnon päätöksentekoneuvotteluihin eri muodoissaan, joihin oikeuskanslerin tulee perustuslain mukaisesti osallistua, se vähentäisi neuvottelujen toteuttamismahdollisuuksia käytännössä. Myös valtioneuvoston istuntojen ja tasavallan presidentin esittelyjen listatarkastuksen toteuttaminen hankaloituisi, hidastuisi ja edellyttäisi lisäresursseja oikeuskanslerinvirastoon.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt oikeuskanslerinviraston vastaselityksen tiedoksi A:lle.

A on toimittamassaan lisäselvityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

On outoa, että oikeuskanslerinvirasto vetoaa resurssikysymykseen perustellessaan sitä, miksi julkisuusperiaatetta ei tulisi juuri sen itsensä osalta noudattaa. Peruste ei ole oikeudellisesti merkityksellinen.

Jos oikeuskansleri antaa auktoriteettiohjausta valtioneuvoston esittelijälle, se on dokumentoitava. Ohjaus ei voi jäädä puhelinsoiton tai Skype-viestipalvelun varaan. Esittelijöiden oikeusturvan kannalta olisi ongelmallista, mikäli jälkikäteen ei olisi todennettavissa, mikä oikeuskanslerin kanta asiaan on ollut.

Kysymys ei ole missään vaiheessa ollut sidonnaisuuksien ilmoittamisesta vaan siitä, että oikeuskansleri on antanut ministeriölle käsityksensä voimassa olevasta oikeudesta muodossa, joka täyttää viranomaisen asiakirjan määritelmän. Väite siitä, että erilaisilla digitaalisilla alustoilla tapahtuva viestintä jäisi viranomaisen asiakirjojen ulkopuolelle, ei pidä paikkaansa.

Kysymys ei ole ollut sisäisestä työskentelystä, vaan virallisesta virkatehtävien hoitamisesta.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt A:n lisäselvityksen tiedoksi oikeuskanslerinvirastolle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Oikeuskanslerinvirastolle esitetty asiakirjapyyntö on koskenut oikeuskanslerin ja liikenne- ja viestintäministerin sekä apulaisoikeuskanslerin ja liikenne- ja viestintäministerin välistä sähköpostiviestintää, joka on liittynyt ministerin mahdolliseen valintaan erään rahoituslaitoksen hallitukseen. Viestinnässä on ollut kysymys oikeuskanslerille Suomen perustuslain 108 §:n 2 momentin mukaan kuuluvasta tehtävästä antaa pyydettäessä presidentille, valtioneuvostolle ja ministeriöille tietoja ja lausuntoja oikeudellisista kysymyksistä. Asiassa on ratkaistavana, sovelletaanko kysymyksessä oleviin sähköpostiviesteihin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia vai jäävätkö ne lain 5 §:n 4 momentissa säädetyn perusteella sanotun lain soveltamisalan ulkopuolelle.

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät säännökset esitöineen

Suomen perustuslaki

Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Perustuslain 69 §:n 1 momentin 1. virkkeen mukaan valtioneuvoston yhteydessä on oikeuskansleri ja apulaisoikeuskansleri, jotka tasavallan presidentti nimittää ja joiden tulee olla eteviä laintuntijoita.

Suomen Hallitusmuotoa (Suomen perustuslakia) koskevan hallituksen esityksen (HE 1/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 69 §:n kohdalla muun ohella, että ”oikeuskansleri toimisi nykyiseen tapaan organisatorisesti valtioneuvoston yhteydessä. Oikeuskanslerin toiminnassa painottuisikin hänen tehtävänsä valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virkatointen lainmukaisuuden valvojana (108 ja 111–113 §). Oikeuskanslerilla olisi velvollisuus olla läsnä valtioneuvoston istunnoissa ja esiteltäessä asioita tasavallan presidentille valtioneuvostossa (111 §). Oikeuskansleri olisi organisatorisesta asemastaan huolimatta valtioneuvostosta oikeudellisesti riippumaton laillisuusvalvoja.”

Perustuslain 108 §:n 1 momentin 1. virkkeen mukaan oikeuskanslerin tehtävänä on valvoa valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virkatointen lainmukaisuutta. Pykälän 2 momentin mukaan oikeuskanslerin on pyydettäessä annettava presidentille, valtioneuvostolle ja ministeriöille tietoja ja lausuntoja oikeudellisista kysymyksistä.

Edellä mainitun hallituksen esityksen (HE 1/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 108 §:n kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Käytännössä oikeuskanslerin laillisuusvalvonnan kokonaisuudessa on voimakkaasti korostunut valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virkatointen laillisuuden valvonta. Tähän on vaikuttanut oikeuskanslerin asema valtioneuvoston yhteydessä (69 §), joka on mahdollistanut valtioneuvoston ja tasavallan presidentin toiminnan kiinteän seurannan. Oikeuskansleri on säännönmukaisesti läsnä valtioneuvoston yleisistunnossa ja tasavallan presidentin esittelyssä. Ehdotetussa 111 §:ssä hänelle asetettaisiin tältä osin läsnäolovelvollisuus, joka on nykyisin perustunut valtioneuvoston oikeuskanslerin ohjesääntöön (1697/1992). Oikeuskansleri voi harjoittaa valtioneuvoston toiminnan laillisuusvalvontaa käytännössä myös valtioneuvoston virallisten istuntojen ulkopuolella, esimerkiksi hallituksen iltakoulussa (PeVM 7/1977 vp) ja ministerivaliokunnissa.

Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan sen vuoksi nimenomaista säännöstä, jonka mukaan oikeuskanslerin tehtävänä on valvoa valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virkatointen lainmukaisuutta. Tarkemmin valvonnan toteuttamisesta tältä osin säädettäisiin 112 §:ssä. Ehdotettu säännös kirjaisi perustuslakiin nykyisen käytännön. Säännös vastaisi tältä osin myös valtioneuvoston oikeuskanslerin ohjesäännön 3 §:ää, jonka mukaan oikeuskanslerin tehtävänä on valvoa, että asioita valtioneuvostossa käsiteltäessä toimitaan laillisesti sekä että valtioneuvoston pöytäkirjat laaditaan oikein.

(- - -)

Nykyisen hallitusmuodon 48 §:n 2 momentin mukaan oikeuskanslerin on vaadittaessa annettava presidentille ja valtioneuvostolle tietoja ja lausuntoja. Näiden tietojen ja lausuntojen antaminen muodostaa tärkeän erityistehtävän oikeuskanslerin toiminnassa. Siinä on kysymys erityisesti valtioneuvoston ja ministeriöiden tarpeesta saada lausunto lain oikeasta tulkinnasta ja varmistaa jo ennakolta toimenpiteidensä lainmukaisuus. Oikeuskanslerilla on velvollisuus antaa näitä kannanottoja ja lausuntoja, toisin kuin esimerkiksi säädösvalmisteluhankkeista pyydettyjä lausuntoja, joiden antamisen on katsottu olevan oikeuskanslerin harkinnassa. Tietojen- ja lausunnonantotehtävän periaatteellisen merkittävyyden vuoksi 2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi nykyisen hallitusmuodon 48 §:n 2 momenttia asiallisesti vastaava säännös, jonka mukaan oikeuskanslerin on pyydettäessä annettava presidentille, valtioneuvostolle ja ministeriöille tietoja ja lausuntoja oikeudellisista kysymyksistä. Aikaisemmasta poiketen myös ministeriöt mainittaisiin nimenomaisesti tietojen ja lausuntojen saantiin oikeutettuina nykyistä käytäntöä vastaavasti.”

Perustuslain 111 §:n 1 momentin mukaan oikeuskanslerilla ja oikeusasiamiehellä on oikeus saada viranomaisilta ja muilta julkista tehtävää hoitavilta laillisuusvalvontaansa varten tarvitsemansa tiedot. Pykälän 2 momentin 1. virkkeen mukaan oikeuskanslerin tulee olla läsnä valtioneuvoston istunnoissa ja esiteltäessä asioita tasavallan presidentille valtioneuvostossa.

Perustuslain 112 §:n 1 momentin 1. virkkeen mukaan, jos oikeuskansleri havaitsee valtioneuvoston tai ministerin taikka tasavallan presidentin päätöksen tai toimenpiteen laillisuuden antavan aihetta huomautukseen, hänen tulee esittää huomautuksensa perusteluineen. Jos se jätetään ottamatta huomioon, oikeuskanslerin tulee momentin 2. virkkeen mukaan merkityttää kannanottonsa valtioneuvoston pöytäkirjaan ja tarvittaessa ryhtyä muihin toimenpiteisiin.

Laki valtioneuvostosta

Valtioneuvostosta annetun lain 1 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston yhteydessä on oikeuskanslerinvirasto, josta säädetään erikseen.

Laki valtioneuvoston oikeuskanslerista

Valtioneuvoston oikeuskanslerista annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaan, jos oikeuskansleri valtioneuvoston tai tasavallan presidentin virkatointen lainmukaisuutta valvoessaan havaitsee, että valtioneuvoston, valtioneuvoston jäsenen tai tasavallan presidentin päätös tai toimenpide antaa aihetta huomautukseen, hänen tulee esittää huomautuksensa perusteluineen. Jos se jätetään ottamatta huomioon, oikeuskanslerin tulee merkityttää kannanottonsa valtioneuvoston pöytäkirjaan ja tarvittaessa ryhtyä muihin toimenpiteisiin. Pykälän 2 momentin mukaan, jos oikeuskansleri katsoo valtioneuvostossa käsiteltävässä asiassa jonkin oikeudellisen seikan antavan siihen aihetta, hän voi merkityttää kantansa valtioneuvoston pöytäkirjaan. Pykälän 3 momentin mukaan oikeuskanslerin tehtävänä on valvoa, että valtioneuvoston pöytäkirjat laaditaan oikein.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki)

Julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n (621/1999) mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan viranomaisilla tarkoitetaan mainitussa laissa valtion hallintoviranomaisia sekä muita valtion virastoja ja laitoksia.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin 1. virkkeen mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yleisperusteluissa todetaan julkisuusperiaatteen soveltamisalan laajentamista koskevassa jaksossa muun ohella, että ”ehdotettu laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta on rakennettu viranomaisten erillisyyden periaatteelle. Viranomaiset ovat lakia sovellettaessa toisiinsa nähden itsenäisiä. Tällä on merkitystä erityisesti valmistelun julkisuuden kannalta. Esimerkiksi viranomaisen toiselle viranomaiselle toimittamat lausunnot, aloitteet ja muut kirjelmät tulisivat yleensä julkisiksi välittömästi sen jälkeen, kun ne on allekirjoitettu, jollei kysymys ole salassa pidettäväksi säädetystä asiakirjasta.”

Mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 5 §:n 4 momentin kohdalla seuraavaa:

”Pykälän 4 momentti koskee sellaisia viranomaisen sisäisen toiminnan asiakirjoja, jotka eivät salassapitosäännösten noudattamista koskevia velvoitteita lukuun ottamatta kuuluisi lain soveltamisalaan.

Momentin mukaan lakia sovellettaisiin viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden toimeksiannosta toimivien yksityisten tai yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa tai muuta viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos ne sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon.

Kuten edellä on todettu, momentissa lueteltuja lain soveltamisalan ulkopuolelle jääviä asiakirjoja ei tavallisesti arkistoida. Jos tällaisia asiakirjoja on kuitenkin liitetty arkistoituun asiakirja-aineistoon, viranomainen voisi ehdotuksen mukaan määrätä, että niistä saa antaa tietoja vain viranomaisen luvalla. Jollei edellä tarkoitettuihin asiakirjoihin, jotka siirretään arkistolaitokseen, ole tehty päätösvallan pidättämisestä merkintää, asiakirjojen luovutusta koskevassa harkinnassa voidaan olettamana pitää sitä, että näidenkin asiakirjojen julkisuus määräytyy yleisten säännösten mukaan.

Muita momentissa tarkoitettuja sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja olisivat muun muassa henkilöstön virkistystoimintaa koskevat ja muut niihin rinnastettavat asiakirjat sekä esimerkiksi työajan seurantajärjestelmät samoin kuin viranomaisen vapaamuotoiseen rutiiniasioiden viestintään käytettävät muistiinpanoluonteisia asiakirjoja sisältävät tai välittävät järjestelmät.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Asiakirjapyynnössä tarkoitettu aineisto sekä oikeuskanslerinviraston ja hallinto-oikeuden päätökset

A:n asiakirjapyynnössä tarkoitettu aineisto käsittää eräitä oikeuskanslerin ja liikenne- ja viestintäministerin välisiä sähköpostiviestejä ajalta 12.2.–21.2.2019 sekä eräitä apulaisoikeuskanslerin ja liikenne- ja viestintäministerin välisiä 21.2.2019 lähetettyjä sähköpostiviestejä. Korkein hallinto-oikeus on tutustunut näihin sähköpostiviesteihin, jotka liittyvät ministerin mahdolliseen valintaan Skandinaviska Enskilda Bankenin (SEB) hallitukseen. Kysymyksessä olevia sähköpostiviestejä on niiden asiallisen yhteenkuuluvuuden vuoksi perusteltua tarkastella kokonaisuutena.

Oikeuskanslerinvirasto on perustellut päätöstään hylätä A:n asiakirjapyyntö sillä seikalla, että perustuslain 69 §:n 1 momenttiin ja 108 §:n 2 momenttiin perustuvien sähköpostikeskustelujen viestit ovat julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaisesti viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuja, eikä niitä liitetä arkistoon.

Helsingin hallinto-oikeus on A:n valituksen johdosta antamassaan päätöksessä puolestaan katsonut, että kysymyksessä olevia sähköpostiviestejä ei voida pitää julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina vain pelkästään viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina eivätkä ne siten jää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle. Oikeuskanslerinvirasto ei siten ole voinut hylätä A:n asiakirjapyyntöä julkisuuslain 5 §:n 4 momentin perusteella. Asia on palautettu oikeuskanslerinvirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeudellinen arviointi

Julkisuuslain tarkoitus on toteuttaa perustuslain 12 §:n 2 momentissa perusoikeutena turvattua julkisuusperiaatetta. Julkisuusperiaate koskee lainkohdan mukaan kaikkia viranomaisen hallussa olevia asiakirjoja ja tallenteita. Julkisuutta voidaan rajoittaa lailla vain välttämättömien syiden vuoksi. Näistä lähtökohdista julkisuuslakia on sitä sovellettaessa tulkittava tavalla, joka edistää julkisuusperiaatteen toteutumista perusoikeutena viranomaistoiminnassa.

Viranomaisen hallussa olevat, sen tai sen palveluksessa olevan laatimat tai sille asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa toimitetut asiakirjat ovat julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, joihin mainittua lakia pääsääntöisesti sovelletaan. Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin perusteella eräisiin viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin mainittua lakia sovelletaan kuitenkin vain tietyin lainkohdassa mainituin edellytyksin. Jos asiakirja jää julkisuuslain 5 §:n 4 momentin perusteella lain soveltamisalan ulkopuolelle, viranomainen voi hylätä asiakirjapyynnön jo yksin tällä perusteella.

Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussa KHO 2015:171 todennut, että julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa julkisuusperiaatteesta säädetty poikkeus voi lain perustelujen mukaan ja asian perusoikeuskytkennän vuoksi koskea ainoastaan julkisuusperiaatteen kannalta toisarvoisia sisäisen viestinnän ja mielipiteiden vaihdon asiakirjoja ja eräitä muita vähämerkityksellisiä asiakirjoja.

Nyt kysymyksessä olevien sähköpostiviestien mahdollista luonnetta julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina asiakirjoina arvioitaessa on ensinnäkin otettava huomioon, että vaikka oikeuskansleri ja apulaisoikeuskansleri ovat organisatorisesti valtioneuvoston yhteydessä, ne ovat organisatorisesta asemastaan huolimatta valtioneuvostosta oikeudellisesti riippumattomia laillisuusvalvojia. Julkisuuslaissa tarkoitetussa mielessä oikeuskansleria ja apulaisoikeuskansleria tuleekin pitää valtioneuvostoon ja ministeriöihin nähden eri viranomaisina.

Toiseksi edellä tarkoitetussa arvioinnissa on otettava huomioon, millaisessa tarkoituksessa sähköpostiviestintä on tapahtunut ja minkä sisältöisiä viestit ovat olleet. Tältä osin voidaan ensinnäkin todeta, että viestinnässä on ollut kysymys oikeuskanslerille perustuslain 108 §:n 2 momentin mukaan kuuluvasta tehtävästä antaa pyydettäessä presidentille, valtioneuvostolle ja ministeriöille tietoja ja lausuntoja oikeudellisista kysymyksistä. Toiseksi merkityksellistä on, että eräissä liikenne- ja viestintäministerille lähettämissään viesteissä oikeuskansleri on ministerin antamien tietojen perusteella tai muihin yhteydenottoihin liittyen ottanut kantaa liikenne- ja viestintäministerin edellytyksiin toimia ja jatkaa ministerin tehtävässä, jos ministeri on ehdolla tai valitaan SEB:n hallitukseen. Apulaisoikeuskanslerin viesti liikenne- ja viestintäministerille on sekin liittynyt ministerin tehtävän hoitamiseen SEB:n hallitusjäsenyysehdokkuuden aikana, joskin ainoastaan erään yksittäisen asian suhteen.

Näissä sähköpostiviesteissä ei niiden sisältö ja tarkoitus huomioon ottaen voida katsoa olleen kysymys julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitetun kaltaisista neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadituista, julkisuusperiaatteen kannalta toisarvoisista asiakirjoista vaan oikeuskanslerin ja apulaisoikeuskanslerin nimenomaisista kannanotoista ja näkemyksistä liikenne- ja viestintäministerin asemaa ja toimintaa koskeviin, julkisen vallankäytön kannalta merkittäviin kysymyksiin. Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä oikeuskanslerin ja apulaisoikeuskanslerin asemasta suhteessa valtioneuvostoon ja ministeriöihin nähden lausuttu, kysymyksessä olevia sähköpostiviestejä ei voida pitää julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina. Kysymyksellä asiakirjojen arkistointivelvoitteesta ei tähän nähden ole merkitystä asiakirjapyyntöä ratkaistaessa.

A:n asiakirjapyyntö olisi edellä lausuttuun nähden tullut ratkaista oikeuskanslerinvirastossa noudattaen julkisuuslain säännöksiä tiedon antamisesta viranomaisen asiakirjasta. Oikeuskanslerinvirasto ei ole voinut hylätä asiakirjapyyntöä sen päätöksessä lausutulla perusteella.

Hallinto-oikeus on voinut olla ottamatta ensi asteena ratkaistavakseen, miltä osin sähköpostiviestit mahdollisesti ovat oikeuskanslerinviraston vasta hallinto-oikeudessa mainitsemien lainkohtien perusteella salassa pidettäviä. Myöskään korkein hallinto-oikeus ei ensi asteena ota tätä kysymystä ratkaistavakseen.

Lopputulos

Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ei ole perusteita muuttaa lopputulokseltaan hallinto-oikeuden päätöstä, jolla oikeuskanslerinviraston päätös on kumottu ja asia on palautettu sille uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Mikko Rautamaa