KHO:2021:163
Valtuusto oli perusteettomasti todennut valtuutetun esteelliseksi ja kutsunut tämän tilalle varavaltuutetun. Tämän seurauksena tietty valtuutettu oli joutunut aiheettomasti jäämään pois asian käsittelystä ja päätöksenteosta. Varavaltuutetun kutsuminen ei ole korjannut tilannetta, koska kysymys ei ole vain äänestyskäyttäytymisestä vaan myös mahdollisuudesta puheenvuoroilla vaikuttaa muihin valtuutettuihin. Valtuuston päätös kumottiin virheellisessä järjestyksessä syntyneenä.
Hallintolaki 29 § 2 momentti
Kuntalaki 135 § 2 momentti 1 kohta
Päätös, jota valitus koskee
Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 8.6.2020 nro 20/0288/2
Asian aikaisempi käsittely
X:n kunnanvaltuusto on päätöksellään 28.11.2018 § 64 hyväksynyt peruspalvelukuntayhtymän vuosisopimuksen ja talousarvion vuodelle 2019.
Valtuusto on ennen varsinaisen asian käsittelemistä äänestyksen jälkeen päättänyt, että valtuuston 3. varapuheenjohtaja A on esteellinen asian käsittelyssä ja päätöksenteossa. Varavaltuutettu kutsuttiin valtuustoon kyseisen pykälän käsittelyn ja päätöksenteon ajaksi.
A on valittanut päätöksestä hallinto-oikeuteen sillä perusteella, että valtuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. A on ollut X:n Vanhustenkotiyhdistyksen puheenjohtaja. Vaikka kuntayhtymän vuoden 2019 talousarvio merkitsee muutoksia mainitun yhdistyksen toimintaan, asia ei ole koskenut A:ta henkilökohtaisesti.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.
Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa selostanut kuntalain 97 §:n 1 momentin säännöstä ja asiassa saatua selvitystä sekä todennut, että asia ei ole koskenut A:ta henkilökohtaisesti eikä A ole ollut esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn valtuuston kokouksessa. Tämän jälkeen hallinto-oikeus on oikeudellisena arviointina lausunut seuraavaa:
Esteellisyyssäännösten tarkoituksena on turvata luottamusta hallintoon ja asioiden käsittelyn puolueettomuuteen. Monijäsenisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä päättää toimielin. Valittajalla on ollut keskeinen asema yhdistyksessä ja hän on toiminut aktiivisesti sen talousarvion valmistelussa. Valtuustolla on siten ollut perusteltu syy ottaa valittajan esteellisyys arvioitavakseen. Hallinto-oikeus katsoo, ettei valtuuston tarkoituksena ole ollut perusteettomasti sulkea valittajaa päätöksenteosta. Näin ollen ja kun sen, että valittaja on todettu esteelliseksi osallistumaan asian käsittelyyn ja päätöksentekoon, ei ole katsottava vaikuttaneen ratkaisun lopputulokseen, valituksenalaista päätöstä ei ole kumottava virheellisessä järjestyksessä syntyneenä. Näin ollen valitus on hylättävä.
Hallinto-oikeus on todennut, että asian näin päättyessä ja ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anna-Kaisa Marski, Riitta Arjas ja Markus Haho, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja valtuuston päätökset kumotaan ja X:n kunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Vaatimustensa tueksi A on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja esittänyt lisäksi seuraavaa:
Oikeuskäytäntöä on sekä esteellisen henkilön osallistumisesta asian käsittelyyn että tilanteesta, jossa henkilö on itse aiheettomasti jäävännyt itsensä. Sitä vastoin oikeuskäytäntöä ei ole tilanteesta, jossa toimielin olisi virheellisesti todennut jäsenensä esteelliseksi. Jos virheellinen esteellisyyden toteaminen hyväksyttäisiin, avautuisi mahdollisuus sulkea toimielimen jäsen perusteettomasti päätöksenteon ulkopuolelle. Virheellisen jääväyksen tulee johtaa päätöksen kumoamiseen eikä sitä voi sivuuttaa toteamalla, ettei sillä ollut vaikutusta päätöksen lopputulokseen.
X:n kunnanhallitus on lausunnossaan vaatinut valituslupahakemuksen, valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä. Kunnanhallitus on uudistanut aiemmin esittämänsä sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:
Päätöstä ei tule kumota pelkästään sillä perusteella, ettei muutoksenhakija ole kuntalain 97 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ollut esteellinen asian käsittelyyn valtuustossa. Valtuustolla on ollut perusteltu syy ottaa A:n esteellisyys arvioitavaksi hänen asemansa perusteella. Tarkoituksena ei ole ollut perusteettomasti sulkea muutoksenhakijaa päätöksenteosta. Muutoksenhakijan osallistuminen asian käsittelyyn ja päätöksentekoon ei olisi muuttanut asiassa tehdyn päätöksen lopputulosta, sillä äänestystulos oli selkeä (12–4).
Ei ole kohtuutonta, että muutoksenhakija pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Oikeudenkäynti ei ole aiheutunut viranomaisen virheestä.
A on antanut vastaselityksen. Oikeudenkäyntikulujen määrä hallinto-oikeudessa on ollut yhteensä 1180 euroa, joka sisältää laskut kirjelmien laatimisesta sekä hallinto-oikeuden perimän oikeudenkäyntimaksun. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ovat yhteensä 882 euroa, joka sisältää laskun kirjelmän laatimisesta sekä oikeudenkäyntimaksun.
X:n kunnanhallitus on antanut vastaselityksen johdosta lausunnon, joka on lähetetty tiedoksi A:lle.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.
1. Hallinto-oikeuden ja X:n kunnanvaltuuston päätökset kumotaan.
2. X:n kunta velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 1 000 eurolla. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään enemmälti.
Perustelut
1 Pääasia
1.1 Kysymyksenasettelu
Hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen mukaan A ei ole ollut esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn valtuustossa sen käsitellessä peruspalvelukuntayhtymän vuosisopimusta ja talousarviota vuodelle 2019. Hallinto-oikeus ei ole tästä huolimatta kumonnut valtuuston päätöstä, vaikka valtuusto oli ennen päätöksentekoa jäävännyt A:n ja kutsunut hänen tilalleen varavaltuutetun.
A on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut hallinto-oikeuden ja valtuuston päätösten kumoamista. Kunnanhallitus on lausunnossaan katsonut, ettei valtuuston päätöstä tule kumota pelkästään sillä perusteella, ettei muutoksenhakija ole ollut kuntalain 97 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn valtuustossa.
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on A:n muutoksenhaun johdosta ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut jättää kumoamatta valtuuston päätöksen, vaikka se on katsonut valtuuston virheellisesti jäävänneen valtuutettu A:n asian käsittelystä valtuustossa.
1.2 Virheellinen jääväys menettelyvirheenä ja sen vaikutus
Valtuuston päätökseen, jolla se on asian käsittelyn aikana hallintolain 29 §:n 2 momentin mukaisen toimivallan perusteella katsonut A:n esteelliseksi, ei ole saanut hakea erikseen muutosta valittamalla. Valtuuston lopullista, valituskelpoista päätöstä koskevan valituksen yhteydessä tulee arvioitavaksi, onko valtuuston päätös syntynyt virheellisessä järjestyksessä sen vuoksi, että A ei ole voinut osallistua asian käsittelyyn ja päätöksentekoon.
Oikeuskäytännössä on ratkaisussa KHO 4.11.1996/3804 katsottu, että valtuuston päätös ei ollut syntynyt virheellisessä järjestyksessä, vaikka eräät valtuutetut olivat aiheettomasti katsoneet itsensä esteellisiksi ja heidän tilalleen oli kutsuttu varajäsenet. Tämä ratkaisu ei ole rinnastettavissa nyt esillä olevaan tilanteeseen, jossa esteellisyydestä on päättänyt toimielin.
Oikeuskäytännössä on ratkaisussa KHO 22.11.1989/4231 ollut esillä tilanne, jossa valtuuston kokoukseen kutsuttujen ensimmäisen ja toisen varavaltuutetun jälkeen oli kutsuttu kuudes varavaltuutettu. Koska asiassa ei ollut luotettavasti selvitetty, oliko väliin jääneillä varajäsenillä ollut este, valtuuston päätösten katsottiin syntyneen virheellisessä järjestyksessä.
Nyt esillä olevassa asiassa valtuuston virheellinen päätös esteellisyydestä on merkinnyt sitä, että tietty valtuutettu on joutunut aiheettomasti jäämään pois asian käsittelystä ja päätöksenteosta. Tällainen menettelyä koskeva virhe on peruste katsoa, että valtuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.
Asiassa on seuraavaksi arvioitava, tuleeko valtuuston päätöstä kuitenkaan kumota tapahtuneen menettelyvirheen vuoksi.
Kunnanhallitus on esittänyt, että päätöstä ei tulisi kumota ottaen huomioon äänestyksen selkeä lopputulos. Nyt esillä oleva menettelyvirhe koskee kuitenkin sitä, että tietty valtuutettu ei ole voinut osallistua keskusteluun eikä esittää ja perustella siinä omia näkemyksiään. Varavaltuutetun kutsuminen valtuutetun tilalle ei korjaa tilannetta, koska kysymys ei ole vain äänestyskäyttäytymisestä vaan myös mahdollisuudesta puheenvuoroilla vaikuttaa muihin valtuutettuihin. Tällaisen virheen merkitystä ei voida sivuuttaa jälkikäteisellä arvioinnilla siitä, ettei toisen sisältöinen lopputulos olisi ollut todennäköinen.
1.3 Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon perusteluissa mainittujen lainkohtien lisäksi kuntalain 135 §:n 2 momentin 1 kohta, hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset on kumottava.
2 Oikeudenkäyntikulut
Oikeudenkäyntiin hallinto-oikeudessa sovellettavan kumotun hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä mainitussa pykälässä ja lain 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Saman pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Oikeudenkäyntiin korkeimmassa hallinto-oikeudessa sovellettavan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, että A joutuisi itse vastaamaan kaikista oikeudenkäyntikuluistaan. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon, että korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä ei tässä asiassa peritä oikeudenkäyntimaksua, X:n kunta on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Monica Gullans, Kristina Björkvall ja Outi Siimes. Asian esittelijä Eeva Mäenpää.