KHO:2021:170

Keskusrikospoliisille esitetyssä asiakirjapyynnössä tarkoitetut esitutkintapöytäkirjat koskivat erääseen järjestäytyneeseen rikollisryhmään liittyvää rikoskokonaisuutta. Esitutkintapöytäkirjoihin sisältyvät tiedot rikoksesta epäillyn asemassa olevien henkilöiden epäillystä kuulumisesta järjestäytyneeseen rikollisryhmään olivat olleet merkityksellisiä esitutkinnan toimittamisen ja siinä selvitettävien asioiden kannalta. Tietoa rikoksesta epäillyn henkilön epäillystä kuulumisesta järjestäytyneeseen rikollisryhmään ei ainakaan tällaisessa yhteydessä voitu pitää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettuna salassa pidettävänä tietona henkilön elintavoista, osallistumisesta yhdistystoimintaan tai vapaa-ajan harrastuksista, perhe-elämästä tai muista niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista.

Koska tieto ei ollut salassa pidettävä, keskusrikospoliisin päätös olla luovuttamatta esitutkintapöytäkirjoja niiden rikoksesta epäillyn asemassa olevien henkilöiden nimien osalta, joiden poliisi epäili kuuluvan järjestäytyneeseen rikollisryhmään, oli lainvastainen.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 24 § 1 momentti 32 kohta

Ks. KHO 2021:26

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 17.12.2020 nro H1491/2020

Asian aikaisempi käsittely

Toimittaja A on pyytänyt saada keskusrikospoliisin valituskelpoisen päätöksen rikoksesta epäiltyjen nimien salaamisesta rikollisjärjestö United Brotherhoodia koskevassa esitutkinnassa laadittujen pöytäkirjojen osalta. Tutkinnanjohtaja oli päättänyt salata esitutkintapöytäkirjoista kaikki nimitiedot henkilöistä, joiden poliisi epäili kuuluvan järjestäytyneeseen rikollisryhmään.

Keskusrikospoliisi on päätöksenään 15.6.2020 todennut, että pyydetyt asiakirjat on luovutettu A:lle julkisilta osin ja että esitutkintapöytäkirjat ovat tutkinnanjohtajan päätöksen mukaisessa laajuudessa osittain salassa pidettäviä. Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Epäillysti järjestäytyneeseen rikollisryhmään kuuluvien henkilöiden nimitietojen salassapito perustuu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 32 kohtaan. Lainkohdan mukaan salassa pidettäviin viranomaisen asiakirjoihin kuuluvat muun muassa asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön yksityiselämän piirissä esittämistä mielipiteistä taikka tietoja henkilön elintavoista, osallistumisesta yhdistystoimintaan tai vapaa-ajan harrastuksista, perhe-elämästä tai muista niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista.

Julkisuuslain esitöiden mukaan 24 §:n 1 momentin salassapitoperusteet on kirjoitettu soveltamisalaltaan yleisiksi (HE 30/1998 vp, s. 86). Mikäli salassapitoperustetta ei ole erikseen rajattu salassapitoperustetta soveltavan viranomaisen osalta, koskee salassapitoperuste kaikkea viranomaistoimintaa julkisuuslain soveltamisalalla.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohtaa ei ole rajattu salassapitoperustetta soveltavan viranomaisen osalta. Näin ollen kyseinen salassapitoperuste koskee kaikkea viranomaistoimintaa julkisuuslain soveltamisalalla.

Julkisuuslain esitöiden mukaan 24 §:n 1 momentin 32 kohdan osalta suojeltavana intressinä on yksityisyyden suoja (HE 30/1998 vp, s. 88). Yksityiselämän suoja on sekä perustuslaissa että Euroopan ihmisoikeussopimuksessa turvattu oikeus. Yksityiselämän perus- ja ihmisoikeudellisesta suojasta seuraa olettama siitä, että yksityiselämän piiriin kuuluvien tietojen suojan tarve muodostaa välttämättömän syyn rajoittaa tiedonsaantia (HE 30/1998 vp, s. 86).

Yksityisyyden suojaa koskeviin salassapitosäännöksiin ei sisälly vahinkoedellytyslauseketta. Näiden salassapitoperusteiden nojalla viranomaisen asiakirjat ovat näin ollen ehdottoman salassa pidettäviä, eikä viranomaisella ole minkäänlaista harkintavaltaa salassapidon määrittämisessä. Ehdoton salassapito merkitsee sitä, että asiakirja ja tieto on poikkeuksetta pidettävä salassa riippumatta siitä, aiheuttaako tiedon antaminen vahinkoa tai haittaa (Olli Mäenpää: Julkisuusperiaate, 2016, s. 452). Ehdottomasti salassa pidettäviksi säädettyjen tietojen kohdalla vähäistäkin harkinnanvaraisuutta on pidetty suojattavaa etua vaarantavana (HE 30/1998 vp, s. 88).

Eduskunnan oikeusasiamies on 23.11.2018 päivätyssä ratkaisussaan EOAK/ 4963/2017 katsonut, että jäsenyys rikollisryhmä MC Bandidoksessa kuuluu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan sanamuodon mukaisen tulkinnan piiriin tietona henkilön elintavoista, osallistumisesta yhdistystoimintaan tai vapaa-ajan harrastuksista tai niihin verrattavana tietona. Ratkaisun mukaan se, millaisesta yhdistyksestä tai vapaa-ajan harrastuksesta on kysymys, ei vaikuta kyseisen lainkohdan tulkintaan.

Poliisihallitus on vuonna 2019 antanut julkisuusasioiden käsittelyä poliisissa ohjaavan käsikirjan. Julkisuuskäsikirjassa viitataan eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisuun EOAK/4963/2017 toteamalla, että ratkaisun mukaan tieto rikollisryhmään kuulumisesta on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan perusteella ehdottomasti salassa pidettävän tiedon piiriin kuuluva tieto.

Henkilöiden nimet esitutkintapöytäkirjoista salaamalla on salattu tieto henkilöiden kuulumisesta rikollisryhmään julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan mukaisena tietona henkilöiden elintavoista, osallistumisesta yhdistystoimintaan tai vapaa-ajan harrastuksista tai niihin verrattavana tietona. Nimitiedot salaamalla epäiltyjen rikosten teonkuvaukset on ollut mahdollista jättää salassapidon ulkopuolelle. Tietojen saamista on näin ollen rajoitettu julkisuusperiaate ja viranomaistoiminnan avoimuus huomioiden ainoastaan siinä määrin kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista. Tutkinnanjohtaja on tehnyt esitutkintapöytäkirjojen osittaista salassapitoa koskevan päätöksen julkisuuslain nojalla sekä ylimmän laillisuusvalvojan kannanottoa ja hallinnon sisäistä ohjeistusta noudattaen.

Asiaa voidaan kuitenkin pitää jossain määrin tulkinnanvaraisena. Julkisuuslaista tai sen esitöistä ei ole löydettävissä tältä osin selkeää vastausta salassapitoa koskevaan kysymykseen. Näin ollen tulkinta-apuna on käytetty eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisua ja Poliisihallituksen antamaa käsikirjaa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut keskusrikospoliisin päätöksen ja oikeuttanut A:n saamaan valituksen kohteena olevista esitutkintapöytäkirjoista nimitiedot niistä henkilöistä, jotka ovat rikoksesta epäiltyjä ja joiden poliisi epäilee kuuluvan järjestäytyneeseen rikollisryhmään. Päätöksen mukaan pyydetyt tiedot on annettava viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:ssä säädetyllä tavalla sen jälkeen, kun hallinto oikeuden päätös on saanut lainvoiman.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt

Suomen perustuslaki

Suomen perustuslain (perustuslaki) 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu.

Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Euroopan ihmisoikeussopimus

Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (SopS 63/1999, Euroopan ihmisoikeussopimus) 6 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä. Päätös on annettava julkisesti, mutta lehdistöltä ja yleisöltä voidaan kieltää pääsy koko oikeudenkäyntiin tai osaan siitä demokraattisen yhteiskunnan moraalin, yleisen järjestyksen tai kansallisen turvallisuuden vuoksi nuorten henkilöiden etujen tai osapuolten yksityiselämän suojaamisen niin vaatiessa, tai siinä määrin kuin tuomioistuin harkitsee ehdottoman välttämättömäksi erityisolosuhteissa, joissa julkisuus loukkaisi oikeudenmukaisuutta.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta. Viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi kun laki sen sallii ja se on välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Rikoslaki ja sen esitöitä

Rikoslain 6 luvun 5 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan rangaistuksen koventamisperuste on rikoksen tekeminen osana järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaa. Pykälän 2 momentissa on tarkemmin määritelty se, mitä tarkoitetaan järjestäytyneellä rikollisryhmällä.

Rikoslain 17 luvun 1 a §:ssä on säännelty rangaistavaksi järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistuminen.

Hallituksen esityksessä rikoslain järjestäytyneitä rikollisryhmiä koskevien säännösten yhtenäistämiseksi (HE 263/2014 vp) on 17 luvun 1 a §:ää koskien todettu, että perustuslakivaliokunta on edellä viitatussa lausunnossaan PeVL 10/2000 vp pitänyt selvänä, ettei rikollisjärjestön toimintaan osallistumisessa yleensä ole kysymys perustuslain 13 §:ssä turvatun yhdistymisvapauden käyttämisestä. Valiokunnan mukaan on olennaista, että säännöksen tarkoituksena on estää vakavaa rikollisuutta. Tätä on valiokunnan mielestä pidettävä hyväksyttävänä rajoitusperusteena, erityisesti kun kysymys on enintään yhdistymisvapauden eräänlaisista reuna-alueista. Ehdotetut säännökset sivuavat joiltain osin myös perustuslain 7 §:ssä turvattua oikeutta henkilökohtaiseen vapauteen, lain 9 §:ssä turvattua oikeutta liikkumisvapauteen, lain 10 §:ssä turvattua oikeutta yksityiselämän suojaan, lain 15 §:ssä turvattua oikeutta omaisuuden suojaan, lain 18 §:ssä turvattua oikeutta elinkeinovapauteen ja lain 21 §:n mukaista oikeutta oikeusturvaan. Säännösten ei kuitenkaan voida katsoa merkittävällä tavalla rajoittavan mainittujen perusoikeuksien käyttämistä. Ehdotettujen säännösten tulkinnassa ja soveltamisessa on luonnollisesti tarkoin huolehdittava perus- ja ihmisoikeuksien sekä oikeusturvan toteutumisesta.

Esitutkintalaki ja julkisuuslaki

Esitutkintalain 7 §:n l momentin mukaan esitutkinta-asiakirjojen julkisuudesta säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

3) poliisille ja muille esitutkintaviranomaisille ja syyttäjälle sekä tarkastus- ja valvontaviranomaisille tehdyt ilmoitukset rikoksesta, esitutkintaa ja syyteharkintaa varten saadut ja laaditut asiakirjat sekä haastehakemus, haaste ja siihen annettu vastaus rikosasiassa, kunnes asia on ollut esillä tuomioistuimen istunnossa taikka kun syyttäjä on päättänyt jättää syytteen nostamatta tai kun asia on jätetty sikseen, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna rikoksen selvittämistä tai tutkinnan tarkoituksen toteutumista tai ilman painavaa syytä aiheuta asiaan osalliselle vahinkoa tai kärsimystä tai estä tuomioistuinta käyttämästä oikeuttaan määrätä asiakirjojen salassapidosta oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain (370/2007) mukaan

26) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja rikoksesta epäillyn, asianomistajan tai muun rikosasiaan liittyvän henkilön yksityiselämään liittyvistä arkaluonteisista seikoista samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja rikoksen uhrista, jos tiedon antaminen loukkaisi rikoksen uhrin oikeuksia tai hänen muistoaan tai läheisiään, jollei tiedon antaminen ole tarpeen viranomaisen tehtävän suorittamiseksi

32) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön poliittisesta vakaumuksesta tai tietoja henkilön yksityiselämän piirissä esittämistä mielipiteistä taikka tietoja henkilön elintavoista, osallistumisesta yhdistystoimintaan tai vapaa-ajan harrastuksista, perhe-elämästä tai muista niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista; asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön toimimisesta poliittisessa tai muussa luottamustehtävässä tai henkilön pyrkimisestä sellaiseen tehtävään samoin kuin henkilön osallistumisesta poliittisen puolueen perustamiseen ja rekisteröintiin tai valitsijayhdistyksen perustamiseen vaaleja varten, ovat kuitenkin julkisia.

Hallituksen esityksessä laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja siihen liittyviksi laeiksi (HE 30/1998 vp) on 24 §:n 1 momenttia koskien todettu, että lakiehdotukseen otetut salassapitoperusteet on kirjoitettu soveltamisalaltaan yleisiksi siten, ettei niissä pääsäännön mukaan enää nykyiseen tapaan lueteltaisi niitä viranomaisia, joiden hallussa asiakirjat ovat salassa pidettäviä (salassapitoperusteiden yleispätevyys). Tämän ehdotuksen on katsottu omalta osaltaan selkeyttävän salassapidon määrittelyä sekä edistävän yhtenäisiin perusteisiin pohjautuvan salassapitolainsäädännön kehittämistä. Poikkeuksen yleispätevyydestä muodostavat tietyt yksityisyyden suojaa koskevat säännökset, joiden ulottaminen kaikkiin asiakirjoihin rajoittaisi liiaksi julkisuutta. Esimerkiksi asiakirjat, jotka sisältävät rikollista tekoa koskevia tietoja, olisivat salassa pidettäviä hallintoviranomaisissa, eivät sen sijaan tuomioistuimissa.

Hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) on todettu 24 §:n 1 momentin 3 kohtaa koskien, että rikosta ja esitutkintaa koskevien tietojen sekä rikosasian haastehakemuksen ja haasteen sekä siihen annetun vastauksen salassapito- velvollisuus päättyy ehdotuksessa olevan olettaman mukaan, kun asia on ollut esillä tuomioistuimen istunnossa tai kun esitutkinta muuten loppuu. Esitutkinta-aineisto saattaa kuitenkin siihen sisältyvien yksityiselämään liittyvien arkaluonteisten tietojen vuoksi olla salassa pidettävä esitutkinnan päätyttyäkin siten kuin momentin 26 kohdassa ehdotetaan säädettäväksi. Jos syyttäjä päätyy tekemään asiassa syyttämättäjättämispäätöksen, tulisivat esitutkinta-asiakirjat tästä ajankohdasta lukien julkisiksi.

Esitutkintaviranomainen voi lopettaa esitutkinnan myös asiaa syyteharkintaan viemättä, ja tarkastus- tai valvontaviranomainen voi jättää rikosasiaa koskevan ilmoituksen sikseen. Tällöin ehdotuksen mukaan tutkintaan tai ilmoitukseen liittyvien asiakirjojen salassapitovelvollisuus lakkaisi pääsäännön mukaan, kun asian käsittelyn lopettamisesta on tehty päätös.

Hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) ehdotetaan 24 §:n 1 momentin 26 kohdassa säädettäväksi salassa pidettäviksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja rikoksesta epäillyn, asianomistajan tai muun rikosasiaan liittyvän henkilön yksityiselämään liittyvistä arkaluonteisista seikoista taikka tietoja rikoksen uhrista, jos tiedon antaminen loukkaisi rikoksen uhrin oikeuksia tai hänen muistoaan tai läheisiään. Vastaavaa säännöstä ei ole voimassa olevassa laissa, ja säännöstä on pidetty tärkeänä käytännössä ilmenneiden epäkohtien takia.

Esitutkinta-aineisto tulee yleensä julkiseksi oikeudenkäynnin alkaessa tai esitutkinnan loputtua asiaa tuomioistuimeen viemättä. Silloin kun syyteasia etenee oikeudenkäyntiin, voi tuomioistuin oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 5 §:n nojalla päättää asianosaisen vaatimuksesta tai erityisestä syystä muutenkin, että asian käsittely toimitetaan yleisön läsnä olematta. Perusteena voi lain mukaan olla muun muassa sellaisen rikosasian käsittely, joka koskee erityisen arkaluonteista, henkilön yksityiselämään liittyvää seikkaa. Jos käsittely päätetään pitää yleisön läsnä olematta, voi tuomioistuin päättää lain 9 §:n nojalla myös oikeudenkäyntiaineiston salassa pitämisestä tarpeellisilta osin. Muussa tapauksessa oikeudenkäyntiaineiston julkisuus määräytyy sen mukaan, mitä yleisten asiakirjain julkisuudesta on säädetty. Tämä merkitsee nykyisin oikeudenkäyntiaineistoon sisältyvien arkaluonteistenkin tietojen julkisuutta, jollei niiden salassapidosta ole erikseen säädetty.

Arkaluonteisten tietojen salassapidon osalta tilanne on ongelmallisempi silloin, kun syyttäjä tekee asiassa syyttämättäjättämispäätöksen tai kun rikoksena tutkitun asian käsittely lopetetaan viemättä asiaa syyteharkintaan. Oikeudenkäynnin julkisuudesta annettu laki ei tällöin sovellu, mikä merkitsee, että esitutkintamateriaalin salassapitotarve ei tule erikseen arvioitavaksi. Epäkohtien poistamiseksi ehdotetaan säädettäväksi, että esitutkinta-asiakirjoihin sisältyvät yksityiselämään liittyvät arkaluonteiset tiedot jäisivät esitutkinnan päätyttyäkin salaisiksi. Säännös merkitsee myös, että silloin kun oikeudenkäyntiaineistoon sisältyy kohdassa tarkoitettuja tietoja, tulee aineisto aina pitää näiltä osin käsittelyn päätyttyä salaisena. Kohtaan ei edellä tarkoitetuilta osin sisälly vahinkoedellytyslauseketta, joten nämä tiedot kuuluisivat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohtaa koskevien lain esitöiden (HE 30/1998 vp) mukaan salassa pidettäviä olisivat myös asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön yksityiselämän piiriin kuuluvista mielipiteistä, elintavoista, harrastuksista, perhe-elämästä ja muista henkilökohtaisista oloista. Yksityiselämän perustuslaillinen suoja voidaan toteuttaa vain säätämällä yksilöiden omaan elinpiiriin kuuluvat tiedot salassa pidettäviksi.

Lakivaliokunnan lausunnossa (LaVL 14/1998 vp, s. 4) hallituksen esityksestä laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja siihen liittyviksi laeiksi valiokunta lausuu käsityksenään, että yksityisyyden suojaa ei yleisesti ottaen ehdoteta perusteettomasti laajennettavaksi. Vahvana pääsääntönä säilyy asiakirjojen julkisuus. Salassapitosäännöksiä ei saa tulkita laventavasti, vaan ratkaisuun voidaan päätyä vasta, kun syitä ja vastasyitä on tapauskohtaisesti keskenään punnittu.

Laki oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa ja sen esitöitä

Oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan oikeudenkäyntiasiakirja on pidettävä salassa siltä osin kuin se sisältää arkaluonteisia tietoja henkilön yksityiselämään, terveyden tilaan, vammaisuuteen tai sosiaalihuoltoon liittyvistä seikoista. Pykälän 3 momentin mukaan edellä 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetut tiedot eivät kuitenkaan rikosasiassa ole salassa pidettäviä siltä osin kuin ne liittyvät olennaisesti syytteessä tarkoitettuun tekoon tai sen rikosoikeudelliseen arviointiin, jollei tuomioistuin 10 §:n nojalla määrää niitä salassa pidettäviksi.

Lain esitöiden (HE 13/2006 vp) mukaan oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädettäisiin eräiden arkaluonteisten tietojen salassapidosta. Sääntely olisi julkisuuslakiin nähden itsenäinen, mutta se sisältäisi liittymäkohtia julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23–32 kohdan yksityiselämän suojaa koskeviin salassapitosäännöksiin. Ehdotetussa laissa tiedon arkaluonteisuudella kuvataan sen sijaan henkilön yksityiselämään, terveydentilaan, vammaisuuteen tai sosiaalihuoltoon liittyvän tiedon erityistä luonnetta. Vastaavalla tavalla arkaluonteisuuskäsitettä on käytetty julkisuuslain salassapitosääntelyssä. Esimerkiksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdassa mainitaan salassa pidettävinä tietoina henkilön yksityiselämään liittyvät arkaluonteiset tiedot. Arkaluonteisen tiedon suoja koskisi sekä elossa olevia että jo kuolleita henkilöitä. Ehdotetussa laissa on omaksuttu näkökulma, että henkilön yksityiselämään, terveydentilaan, vammaisuuteen tai sosiaalihuoltoon liittyvää tietoa ei oikeudenkäynnin korostetusta julkisuudesta johtuen tarvitse sinällään suojata niin voimakkaasti kuin tiedon ollessa muun viranomaisen kuin tuomioistuimen hallussa.

Lain 9 §:n 2 momenttia koskien esitöissä (HE 13/2006 vp) on rikosasioiden oikeudenkäynnin korostetun julkisuuden katsottu olevan tärkeää erityisesti yhteiskunnallisissa poikkeusoloissa sen vuoksi, että niissä käytetään huomattavaa yksilöihin kohdistuvaa julkista kontrollivaltaa. Julkisuus on lisäksi omiaan edesauttamaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista ja myös palvelee vastaajan oikeusturvan toteutumista. Tämän vuoksi ehdotetaan, että rikosasioissa oikeudenkäyntiasiakirjat olisivat lähtökohtaisesti julkisempia kuin muissa asioissa. Tätä tarkoitetaan ehdotetun pykälän 3 momentissa, jonka mukaan 1 momentin 2 kohdassa salassa pidettäviksi säädetyt arkaluonteiset tiedot henkilön yksityiselämään, terveydentilaan, vammaisuuteen tai sosiaalihuoltoon liittyvistä seikoista eivät olisi rikosasiassa salassa pidettäviä siltä osin kuin ne liittyvät olennaisesti syytteessä tarkoitettuun tekoon tai sen rikosoikeudelliseen arviointiin. Tiedot olisivat siten julkisia esimerkiksi silloin, jos ne sisältyisivät syytteen teonkuvaukseen tai olisivat tarpeen teon rikosoikeudellisen törkeysasteen määrittelyssä. Julkisia tiedot olisivat myös silloin, jos niillä olisi merkitystä teosta määrättävän seuraamuksen harkinnassa. Tietojen julkisuus ei olisi kuitenkaan ehdotonta, vaan tuomioistuin voisi määrätä ne ehdotetun lain 10 §:n nojalla siinä säädettyjen edellytysten täyttyessä salassa pidettäviksi.

Oikeudellinen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asiassa on kyse esitutkintapöytäkirjojen yleisöjulkisuudesta ja siitä, onko keskusrikospoliisi voinut julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan perusteella salata esitutkinta-aineistosta muun muassa törkeistä huumausainerikoksista epäiltyjen nimiä sellaisten täysi-ikäisten henkilöiden osalta, joiden poliisi epäilee kuuluvan järjestäytyneeseen rikollisryhmään.

Itä-Uudenmaan käräjäoikeudessa on 1.6.2020 alkanut oikeudenkäynti muun muassa törkeitä huumausainerikoksia koskevassa asiassa, joka liittyy rikollisjärjestöksi luokiteltuun United Brotherhoodiin. Oikeudenkäynnin alkaessa on lähtökohtaisesti tullut julkiseksi myös asian esitutkinta-aineisto julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteella. Itä-Uudenmaan käräjäoikeudesta saadun tiedon mukaan käräjäoikeus ei ole oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 10 §:n nojalla antanut salassapitomääräystä nimitietojen osalta. Keskusrikospoliisi ei ole kuitenkaan 15.6.2020 tekemällään valituksenalaisella päätöksellä luovuttanut valittajalle nimitietoja niistä henkilöistä, joiden poliisi on epäillyt kuuluvan United Brotherhoodiin.

Valituksenalaisessa päätöksessä on viitattu eduskunnan oikeusasiamiehen 23.11.2018 antamaan ratkaisuun EOAK/4963/2017, jonka mukaan jäsenyys rikollisryhmässä kuuluu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan sanamuodon mukaisen tulkinnan piiriin tietona henkilön elintavoista, osallistumisesta yhdistystoimintaan tai vapaa-ajan harrastuksista tai niihin verrattavasta tiedosta. Ratkaisun mukaan yhdistyksen tai vapaa-ajan harrastuksen luonne ei vaikuta kyseisen lainkohdan tulkintaan. Valituksenalaisen päätöksen mukaan salaamalla nimitiedot esitutkintapöytäkirjoista on salattu tieto henkilöiden kuulumisesta rikollisryhmään, jolloin epäiltyjen rikosten teonkuvaukset on ollut mahdollista jättää salassapidon ulkopuolelle. Keskusrikospoliisin mukaan tietojen saamista on rajoitettu julkisuusperiaate ja viranomaistoiminnan avoimuus huomioiden ainoastaan siinä määrin kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista.

Valittajan näkemyksen mukaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohtaa ei ole tarkoitettu sovellettavaksi esitutkinta-aineistoon, koska sen salassapitoa on arvioitava ainoastaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan perusteella, mikä kohta koskee rikoksesta epäillyn, asianomistajan tai muun rikosasiaan liittyvän henkilön yksityiselämään liittyviä arkaluonteisia seikkoja.

Hallinto-oikeus toteaa, että eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisussa EOAK/4963/2017 keskusrikospoliisi oli luovuttanut toiselle viranomaiselle tiedon henkilön kuulumisesta rikollisjärjestöön ilman lakiin perustuvaa syytä. Nyt ratkaistavana oleva asia eroaa siitä keskeisesti siten, että nyt kyse on oikeudenkäyntiasiakirjoina julkisiksi tulleiden esitutkintapöytäkirjojen julkisuudesta keskusrikospoliisin luovuttamina.

Hallinto-oikeus toteaa, että tieto rikollisjärjestön jäsenyydestä liittyy kiinteästi tutkitun rikoksen teonkuvaukseen eikä mainittu tieto jäsenyydestä rikosasiassa ole myöskään yksityiselämään liittyvä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdassa tarkoitettu arkaluontoinen tieto. Teonkuvauksen ohella kyse on myös siitä, että rikoksen tekeminen osana järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaa on rikoslain 6 luvun 5 §:n 1 momentin 2 kohdan mukainen rangaistuksen koventamisperuste, minkä lisäksi rikoslain 17 luvun 1 §:n (oikeastaan 17 luvun 1 a §:n) mukaan järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistuminen itsessään on rangaistavaa.

Oikeuskäytännössä on katsottu, että rikos ei ole siihen syyllistyneen yksityisasia (KKO 2005:136 kohta 10 ja KKO 2018:51 kohta 22). Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa koskevassa soveltamiskäytännössä on katsottu, ettei sellaisen maineen menetyksen, joka on ennakoitava seuraus rikoksen tekemisestä, ole tarkoitettu nauttivan yksityiselämän suojaa (Sidabras ja Dziautas v. Liettua, kohta 49).

Julkisuusperiaatteen toteutumiseen, viranomaistoiminnan valvontaan ja kansalaisten yhdenvertaiseen kohteluun liittyvien näkökohtien vuoksi olisi ongelmallista, mikäli julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan soveltaminen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteella julkisiksi tulleiden esitutkintapöytäkirjojen sisältämiin nimitietoihin johtaisi tosiasiallisesti siihen lopputulokseen, että järjestäytyneeseen rikollisryhmään kuuluvien henkilöiden nimitiedot eivät muista kansalaisista poiketen tulisi esitutkintamateriaalin kautta julkisiksi, ja ne saisivat siten muiden kansalaisten nimitietoihin nähden parempaa suojaa silloin kun rikokset on tehty osana rikollisjärjestön toimintaa tai muutoin rikollisjärjestön lukuun. Tämä johtaisi perustuslaissa turvatun yhdenvertaisen kohtelun vastaiseen seuraamukseen.

Hallinto-oikeus toteaa, että edellä sanotun perusteella ja ottaen huomioon oikeudenkäynnin korostettu julkisuus rikosasioissa ja esitutkinta-aineistoon sovellettava erityissäännös eli julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohta lainsäätäjän tarkoituksena ei voida katsoa olleen, että sellaiset yksityiselämän piiriin kuuluvat rikosasiassa ei-arkaluonteisena pidettävät tiedot, joita on mainittu myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa, olisivat esitutkinta-asiakirjoihin liittyvinä salassa pidettäviä silloin, kun tällaisilla tiedoilla on merkitystä teon ja sitä seuraavan mahdollisen rangaistuksen arvioimisessa. Mikäli esitutkinta-aineiston joukossa on yksityiselämän piiriin kuuluvaa tietoa, joka ei ole merkityksellistä teon tai rangaistuksen arvioinnissa, tällainen esimerkiksi sivullista henkilöä koskeva tieto voi tapauskohtaisen punninnan jälkeen kuitenkin tulla salassa pidettäväksi myös 32 kohdan perusteella.

Kun otetaan huomioon edellä olevat perustelut, keskusrikospoliisi ei ole voinut julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan perusteella kieltäytyä luovuttamasta nimitietoja henkilöistä, joiden keskusrikospoliisi epäilee kuuluvan järjestäytyneeseen rikollisryhmään. Tämän vuoksi valituksenalainen päätös on kumottava ja pyydetty tieto annettava.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Viima, Jaana Moilanen ja Joonas Ahtonen. Esittelijä Henna Nevalainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Keskusrikospoliisi on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja keskusrikospoliisin päätös saatetaan voimaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys ensinnäkin siitä, sovelletaanko julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohtaa esitutkinta-aineistoon, vai määräytyykö esitutkinta aineiston salassapito yksityiselämää koskevien seikkojen osalta yksinomaan saman momentin 26 kohdan perusteella. Toinen asian kannalta olennainen kysymys on se, onko henkilön jäsenyys rikollisjärjestössä sellainen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettu henkilön yksityiselämään liittyvä tieto, joka olisi mainitun lainkohdan perusteella salassa pidettävä.

A:n näkemyksen mukaan esitutkinta-aineiston pääsääntöistä julkisuutta voidaan rajoittaa yksityiselämän suojan osalta ainoastaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan perusteella, jonka mukaan vain arkaluonteiset yksityiselämään liittyvät tiedot ovat salassa pidettäviä. Tämän näkemyksen mukaan esitutkinta-aineistossa muut kuin arkaluonteiset yksityiselämää koskevat tiedot eivät olisi salassa pidettäviä.

Perustellusti voidaan kuitenkin päätyä tulkintaan, että salassapitoperusteet eivät ole toisiaan poissulkevia, jolloin arkaluonteisten yksityiselämään liittyvien seikkojen (26 kohta) lisäksi myös esimerkiksi tiedot henkilön yksityiselämän piiriin kuuluvista mielipiteistä, elintavoista, harrastuksista, perhe-elämästä ja muista henkilökohtaisista oloista kuuluisivat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin (32 kohta).

Hallinto-oikeus totesi päätöksessään muun muassa, että ottaen huomioon oikeudenkäynnin korostettu julkisuus rikosasioissa ja esitutkinta-aineistoon sovellettava erityissäännös eli julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohta lainsäätäjän tarkoituksena ei voida katsoa olleen, että sellaiset yksityiselämän piiriin kuuluvat rikosasiassa ei-arkaluonteisena pidettävät tiedot, joita on mainittu myös momentin 32 kohdassa, olisivat esitutkinta-asiakirjoihin liittyvinä salassa pidettäviä silloin, kun tällaisilla tiedoilla on merkitystä teon ja sitä seuraavan mahdollisen rangaistuksen arvioimisessa.

Tällä tavoin rajoitettu tulkinta julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan luonteesta erityisäännöksenä ei kuitenkaan saa tukea laista eikä sen esitöistä. Julkisuuslain esitöissä lausuttu selvä peruslähtökohta on, että 24 §:n 1 momentin salassapitoperusteet eivät ole toisiaan poissulkevia. Mikäli tarkoituksena olisi ollut korottaa muiden 24 §:n 1 momentin kohtien salassapidon kynnystä arkaluontoisuudella silloin, kun kysymys on esitutkinta aineistosta, on oletettavaa, että näin keskeinen ja lain systematiikan kannalta poikkeuksellinen ratkaisu olisi nimenomaisesti tuotu esiin laissa tai vähintään sen perusteluissa.

Julkisuuslain esitöiden mukaan 24 §:n 1 momentin salassapitoperusteet on kirjoitettu soveltamisalaltaan yleisiksi (HE 30/1998 vp, s. 86). Mikäli salassapitoperustetta ei ole erikseen rajattu sitä soveltavan viranomaisen osalta, koskee salassapitoperuste kaikkea viranomaistoimintaa julkisuuslain soveltamisalalla.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohtaa ei ole rajattu salassapitoperustetta soveltavien viranomaisten osalta. Lain sanamuoto tukee tulkintaa, jonka mukaan kyseinen salassapitoperuste koskee kaikkea viranomaistoimintaa julkisuuslain soveltamisalalla.

A on katsonut valituksessaan, että julkisuuslain sisäinen logiikka tukee näkemystä siitä, ettei lain 24 §:n 1 momentin 32 kohta tule sovellettavaksi esitutkinta-aineiston kohdalla. A on todennut, että arkaluonteisia yksityiselämään liittyviä tietoja rikosasioissa koskeva saman momentin 26 kohta olisi merkityksetön, jos esitutkinta-aineistoon sovellettaisiin myös yksityiselämää varsin kattavasti ja ilman vahinkoedellytyslauseketta suojaavaa 32 kohtaa.

Hallinto-oikeus päätyi samansuuntaiseen tulkintaan todeten kuitenkin, että mikäli esitutkinta-aineiston joukossa on yksityiselämän piiriin kuuluvaa tietoa, joka ei ole merkityksellistä teon tai rangaistuksen arvioinnissa, tällainen esimerkiksi sivullista henkilöä koskeva tieto voi tapauskohtaisen punninnan jälkeen kuitenkin tulla salassa pidettäväksi myös 32 kohdan perusteella.

Tulkintaa voidaan pitää lainsoveltajan näkökulmasta ainakin jossain määrin epäselvänä. Aikaisemmassa päätöksessään 11.10.2019 dnro 05100/18/1203 Helsingin hallinto-oikeus oli päätynyt päinvastaiseen lopputulokseen oikeuskysymykseltään samankaltaisessa asiassa.

Julkisuuslain esitöiden mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja koskeva 24 § on pyritty jakamaan kohtiin kokoamalla yhteen samaan asialliseen salassapitoperusteeseen kuuluvat seikat. Kohdat eivät siten ole toisiaan poissulkevia, ja samaan asiakirjaan voi sisältyä eri kohtien mukaan salassa pidettäviä osia (HE 30/1998 vp, s. 87). Salassapitoperusteita voidaan pitää rinnakkaisina.

Esitöistä ei ole löydettävissä kannanottoa siitä, että yksityiselämää koskevien tietojen osalta ainoastaan 24 §:n 1 momentin 26 kohta tulisi esitutkinta-aineiston kohdalla sovellettavaksi. Tätä näkemystä tukee eduskunnan oikeusasiamiehen päätös 16.10.2020 (EOAK/579/2020) poliisin Julkisuuskäsikirjasta tehtyyn kanteluun, jossa päätöksessä oikeusasiamies totesi, ettei voi arvostella Poliisihallitusta siitä, että käsikirjassa on sovellettu hallintotuomioistuimissa hyväksyttyä tulkintalinjaa.

Eduskunnan oikeusasiamies on ratkaisussaan 23.11.2018 (EOAK/4963/2017) katsonut, että jäsenyys rikollisryhmä MC Bandidoksessa kuuluu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan sanamuodon mukaisen tulkinnan piiriin tietona henkilön elintavoista, osallistumisesta yhdistystoimintaan tai vapaa-ajan harrastuksista tai niihin verrattavana tietona. Ratkaisun mukaan se, millaisesta yhdistyksestä tai vapaa-ajan harrastuksesta on kysymys, ei vaikuta kyseisen lainkohdan tulkintaan. Poliisihallituksen vuonna 2019 antamassa Julkisuuskäsikirjassa viitataan eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisuun toteamalla, että ratkaisun mukaan tieto rikollisryhmään kuulumisesta on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan perusteella ehdottomasti salassa pidettävän tiedon piiriin kuuluva tieto.

Keskusrikospoliisin tulkinta, jonka mukaan tieto järjestyneeseen rikollisryhmään kuulumisesta on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan nojalla salassa pidettävä tieto, perustuu näin ollen ylimmän laillisuusvalvojan ratkaisuun sekä hallinnon sisäiseen ohjeistukseen. Toisin kuin hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, asiassa ei ole merkitystä sillä, että eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisussa tarkastelun kohteena ei ole ollut esitutkintapöytäkirjojen julkisuus. Lain sanamuoto tukee tulkintaa, jonka mukaan kysymyksessä oleva salassapitoperuste koskee kaikkea viranomaistoimintaa julkisuuslain soveltamisalalla.

Keskusrikospoliisi toteaa lisäksi, että hallinto-oikeuden toistama toteamus siitä, että keskusrikospoliisi olisi luovuttanut tiedon henkilön kuulumisesta rikollisjärjestöön toiselle viranomaiselle ilman lakiin perustuvaa syytä, on tulkinnanvarainen. Keskusrikospoliisin näkemyksen mukaan tiedon luovutus on perustunut lakiin, ja asiaa hoitaneet virkamiehet ovat toimineet oikein. Tiedonluovutukseen liittyvä asia on johtanut rikosprosessiin keskusrikospoliisin kahta virkamiestä kohtaan ja asia on vireillä Helsingin käräjäoikeudessa.

Asiassa on lisäksi kiinnitettävä huomiota oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuuden sääntelyn systematiikkaan. Lainsäätäjä on tehnyt tarkoituksellisen rajanvedon sen suhteen, että oikeudenkäyntiin edenneet asiat ja niiden oikeudenkäyntiasiakirjat ovat niitä tuomioistuimilta pyydettäessä huomattavasti yleisöjulkisempia kuin samat asiakirjat muilta viranomaisilta pyydettäessä.

Oikeudenkäynnin laajennettu julkisuus, johon hallinto-oikeuskin on viitannut, toteutetaan oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain nojalla. Poliisille osoitetut esitutkintapöytäkirjoja koskevat asiakirjapyynnöt on aina käsiteltävä yksin julkisuuslain mukaan. Sille, miten kyseistä tietoa on mahdollisesti käsitelty tuomioistuimessa, ei voida antaa hallintoviranomaisessa merkitystä (KHO 14.3.2017 T 1181). Hallinto-oikeuden ratkaisussaan toteamalla seikalla, ettei käräjäoikeus ole antanut nimitiedoista salassapitomääräystä, ei ole asian arvioinnin kannalta merkitystä.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan osalta suojeltavana intressinä on yksityisyyden suoja (HE 30/1998 vp, s. 87–88). Yksityisyyden suojaa koskeviin salassapitosäännöksiin ei sisälly vahinkoedellytyslauseketta. Näiden salassapitoperusteiden nojalla viranomaisen asiakirjat ovat näin ollen ehdottoman salassa pidettäviä, eikä viranomaisella ole minkäänlaista harkintavaltaa salassapidon määrittämisessä. Ehdoton salassapito merkitsee sitä, että asiakirja ja tieto on poikkeuksetta pidettävä salassa riippumatta siitä, aiheuttaako tiedon antaminen vahinkoa tai haittaa (Olli Mäenpää: Julkisuusperiaate, 2016, s. 452). Ehdottomasti salassa pidettäviksi säädettyjen tietojen kohdalla vähäistäkin harkinnanvaraisuutta on pidetty suojattavaa etua vaarantavana (HE 30/1998 vp, s. 88).

A on pitänyt virheellisenä väitettä siitä, että yksityiselämän suoja perus- ja ihmisoikeutena muodostaisi välttämättömän syyn rajoittaa tiedonsaantia. A:n mukaan perustuslakivaliokunta on katsonut, että ei arkaluonteiset yksityiselämään liittyvät tiedot eivät ole perustuslain 12 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla välttämättömiä syitä rajoittaa julkisuusperiaatetta.

Perustuslakivaliokunta on korostanut, että perustuslain 12 §:n 2 momentissa asiakirjajulkisuudesta säädetty merkitsee, että asiakirjojen julkisuutta voidaan rajoittaa ainoastaan lailla ja vain, milloin siihen on välttämättömiä syitä (esimerkiksi PeVL 7/2019 vp, s. 13). Yksityisyyden ja henkilötietojen suoja voivat olla tällainen välttämätön syy, mutta ne eivät saa lähtökohtaista etusijaa muihin perusoikeuksiin nähden, kuten ei myöskään asiakirjojen julkisuus. Nyt käsillä olevassa asiassa asiakirjojen julkisuuden rajoittaminen perustuu perustuslain 12 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla lakiin, tässä tapauksessa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohtaan.

Henkilöiden nimet esitutkintapöytäkirjoista salaamalla on salattu tieto henkilöiden kuulumisesta rikollisryhmään julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan mukaisena tietona henkilöiden elintavoista, osallistumisesta yhdistystoimintaan tai vapaa-ajan harrastuksista tai niihin verrattavana tietona. Nimitiedot salaamalla epäiltyjen rikosten teonkuvaukset on ollut mahdollista jättää salassapidon ulkopuolelle. Tietojen saamista on näin ollen rajoitettu julkisuusperiaate ja viranomaistoiminnan avoimuus huomioon ottaen ainoastaan siinä määrin kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista.

Keskusrikospoliisi yhtyy hallinto-oikeuden näkemykseen siitä, että järjestäytyneeseen rikollisryhmään kuuluvien henkilöiden nimitietojen salassapito näyttäytyy ongelmallisena perustuslaissa turvatun yhdenvertaisuusperiaatteen valossa. Tämä korostuu erityisesti siinä, että jäsenyys järjestäytyneessä rikollisryhmässä voi olla sekä rangaistuksen koventamisperuste, kvalifiointiperuste että oma rikoksensa.

Keskusrikospoliisi huomauttaa myös, että eduskunnan oikeusasiamiehen tulkinta rikollisjärjestön jäsenyyden salassa pidettävyydestä on tulkinnanvarainen. Valtioneuvoston oikeuskansleri on keskusrikospoliisille 5.3.2019 antamassaan lausunnossa (OKV/37/21/2018, s. 5) todennut, ettei tietoa järjestäytyneen rikollisryhmän jäsenyydestä voi rinnastaa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettuihin henkilökohtaisiin oloihin liittyvinä salassa pidettäviin tietoihin henkilön osallistumisesta yhdistystoimintaan tai vapaa-ajan harrastuksista.

A on selityksessään katsonut, että asiassa tulisi myöntää valituslupa, ja vaatinut, että keskusrikospoliisin valitus hylätään. Selityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on arvioinut asiaa oikein. Lainsäätäjä on selkeästi tarkoittanut, että esitutkintapöytäkirjojen salassapitoon sovelletaan korotettua kynnystä siten, että yksityiselämään kuuluvia tietoja voidaan salata vain julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan perusteella. Sovellettavaksi ei siten lähtökohtaisesti tule saman momentin 32 kohta tai mikään muukaan julkisuuslain kohta, jossa rajoitetaan yksityiselämää koskevien tietojen julkisuutta. Tieto rikollisjengin jäsenyydestä ei ole julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdassa tarkoitettu salassa pidettävä tieto.

Keskusrikospoliisin mukaan asiassa voidaan perustellusti päätyä tulkintaan, että julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 ja 32 kohtien salassapitoperusteet eivät ole toisiaan poissulkevia, vaan molempia sovelletaan samaan aikaan. Nyt ei ole kyse siitä, mihin tulkintaan asiassa voitaisiin perustellusti päätyä, vaan siitä, mitä lainsäätäjä on tarkoittanut. Julkisuuslain esitöiden (HE 30/1998 vp, HaVM 31/1998 vp, PeVL 43/1998 vp, LaVL 14/1998 vp) perusteella 26 kohdalla ei ollut tarkoitus puuttua esitutkintapöytäkirjojen julkisuuteen muutoin kuin korjaamalla jotkin käytännössä ilmenneet epäkohdat. Perustelutekstistä käy ilmi myös se, että lainsäätäjän tahto on ollut, että rikosasioiden asiakirjajulkisuus noudattaa oikeudenkäyntien julkisuutta.

Jos julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan tarkoituksena ei ole korottaa esitutkinta-aineiston salassapidon kynnystä, mikä sen tarkoitus on? Jos saman momentin kaikkia muita kohtia sovelletaan, kohtaa 26 ei olisi tarvinnut lainkaan säätää, sillä yksityiselämä olisi tullut suojatuksi kattavasti kaikkien muiden kohtien perusteella. Ainoa looginen vaihtoehto on, että 26 kohdalla on tarkoitettu korottaa sitä kynnystä, jolla rikosasioihin liittyviä tietoja määrätään salaisiksi. Salaista ei ole mikä tahansa yksityiselämään liittyvä tieto vaan pelkästään arkaluonteinen yksityiselämään liittyvä tieto.

Julkisuuslain esitöistä ilmenee selkeästi, miksi 26 kohta säädettiin. Aiemmassa laissa ei ollut lainkaan mahdollisuutta salata esitutkintapöytäkirjoja, jos asia ei edennyt oikeuteen. ”Esitutkinta-aineiston myötä voivat siten tulla julkisiksi hyvinkin arkaluonteiset tiedot”, hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) määriteltiin ongelma. ”Epäkohtien poistamiseksi ehdotetaan säädettäväksi, että esitutkinta-asiakirjoihin sisältyvät yksityiselämään liittyvät arkaluonteiset tiedot jäisivät esitutkinnan päätyttyäkin salaisiksi. Säännös merkitsee myös, että silloin kun oikeudenkäyntiaineistoon sisältyy kohdassa tarkoitettuja tietoja, tulee aineisto aina pitää näiltä osin käsittelyn päätyttyä salaisena. Kohtaan ei edellä tarkoitetuilta osin sisälly vahinkoedellytyslauseketta, joten nämä tiedot kuuluisivat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin”, esityksessä todetaan.

Lain esitöistä käy siten selkeästi ilmi lainsäätäjän tahto, ja tahto on tämä: Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteella esitutkintaan liittyvä aineisto tulee julkiseksi, kun asian käsittely oikeudessa on alkanut tai kun asian käsittely on lopetettu joko poliisin tai syyttäjän päätöksellä. Momentin 26 kohdan perusteella aineistosta salataan yksityiselämään liittyvät arkaluonteiset tiedot.

Jos keskusrikospoliisin tulkinta hyväksyttäisiin, kyse olisi radikaalista muutoksesta esitutkintapöytäkirjojen julkisuuteen. Tulkinnan vaikutukset ovat luettavissa Poliisihallituksen syksyllä 2019 julkistamasta Julkisuuskäsikirjasta. Käsikirja ohjeistaa salaamaan esitutkintapöytäkirjoista kaikki tiedot, jotka millään tavalla liittyvät jonkun yksityiselämään. Salaisiksi menisi kokonaisia rikoslajeja, kuten Kela-petokset, lähisuhdeväkivalta ja seksikaupan kohteena olevan henkilön hyväksikäyttö.

Julkisuuskäsikirjasta ilmenevät rajoitukset julkisuudelle olisivat niin merkittäviä, että jos lainsäätäjä olisi tarkoittanut tällaista tulkintaa, tämä olisi varmuudella mainittu lain esitöissä. Myös julkisuuslain valmistelusta aikoinaan vastannut lainsäädäntöneuvos Anna-Riitta Wallin on A:n haastattelussa sanonut selkeästi, että keskusrikospoliisin laintulkinta on virheellinen.

Keskusrikospoliisi on viitannut oikeustapauksiin, joissa vastoin nyt käsiteltävää asiaa on päädytty siihen, että esitutkintapöytäkirjoihin sovelletaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan lisäksi samanaikaisesti muita yksityiselämään liittyviä salassapitokohtia. Oikeuskäytännön hapuilevuus ja hajanaisuus johtunee siitä, että monissa tapauksissa on käsitelty vain sitä, onko jokin yksittäinen detalji (arkaluonteinen) yksityiselämään kuuluva tieto pohtimatta lainkaan lain systematiikkaa.

Näin on käynyt esimerkiksi keskusrikospoliisin viittaamassa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksessä 11.10.2019, jossa asiassa valittaja ei ollut nostanut esille olennaista kysymystä siitä, sovelletaanko esitutkinta-aineistoon sekä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohtaa että 32 kohtaa, vaan oli lähtenyt siitä, että Helsingin poliisilaitos oli salauspäätöksessään osannut viitata oikeisiin lainkohtiin. Tällaisessa tapauksessa tuomioistuimiltakin jää helposti hahmottamatta, millaisia seurauksia esitutkintapöytäkirjojen julkisuudelle olisi sillä tulkinnalla, että kaikkia salassapitokohtia sovellettaisiin samanaikaisesti.

Korkein hallinto-oikeus on puolestaan antanut 26.2.2021 vuosikirjaratkaisun KHO 2021:26, jonka mukaan esitutkinta-aineiston julkisuutta harkittaessa voi tulla sovellettavaksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohta myös silloin, kun kyseessä ovat 26 kohdassa tarkoitetut henkilötahot eli rikoksesta epäilty, asianomistaja tai muu rikosasiaan liittyvä henkilö. Epäselväksi jää, minkä viestin korkein hallinto-oikeus on halunnut vuosikirjapäätöksellään välittää. Päätöksen mukaan 32 kohta ”voi tulla sovellettavaksi”. Se on kuitenkin lainkohta, joka ei pelkästään ”voi tulla sovellettavaksi”, vaan viranomaisen on viran puolesta ja ilman eri pyyntöä sovellettava sitä, jos se tulee sovellettavaksi. Jos esitutkinta-aineistoon siis sovelletaan 32 kohtaa myös 26 kohdassa tarkoitettujen henkilötahojen osalta, mainittu lainkohta tulee sovellettavaksi kaikkeen esitutkinta-aineistoon juuri siten kuin Poliisihallitus on Julkisuuskäsikirjassa linjannut.

Edelleen korkeimman hallinto-oikeuden tulkinta näyttäisi tarkoittavan, että myös muut julkisuuslain 24 §:n 1 momentissa mainitut yksityiselämää suojaavat kohdat tulisivat sovellettavaksi esitutkinta-aineistoon. Tämän takia esitutkinta-aineistoista – ja myös syyttämättäjättämis-, tutkinnanrajoittamis- ja tutkinnanlopettamispäätöksistä – olisi poistettava kaikki viittaukset kenen tahansa henkilön yksityiselämään. Tämä tarkoittaisi esitutkinta-aineiston julkisuuden romuttumista tavalla, joka varmuudella ei ole ollut lainsäätäjän tarkoitus. Se tarkoittaisi myös, että 26 kohdalla ei ole mitään sisältöä ja merkitystä.

Toiseenkin suuntaan meneviä oikeustapauksia on. Esitutkintamateriaalissa olevien valokuvien julkisuutta koskevassa asiassa 16.11.2005 annetussa päätöksessä korkein hallinto-oikeus päätti, että rikospaikalta otetuissa valokuvissa ei ollut kyse julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdassa tarkoitetuista terveystiedoista, vaikka rikoksesta epäillyssä näkyi vammoja. Tämä lainkohta ei siis tullut lainkaan sovellettavaksi. Kyse ei myöskään ollut 26 kohdan tarkoittamista arkaluonteisista yksityiselämään kuuluvista tiedoista, joten poliisilaitos määrättiin antamaan kuvat niitä pyytäneelle toimittajalle. Julkisuuskäsikirjassa ei ole lainkaan viitattu tähän päätökseen. Sen sijaan ohje näyttää olevan selkeässä ristiriidassa päätöksen kanssa.

Poliisihallituksen linjauksen hyväksyminen merkitsisi yksityiselämään kuuluvien tietojen ehdotonta salassapitovelvollisuutta. Viranomainen ei voisi julkistaa tietoa edes tapauksissa, joissa merkittävä yhteiskunnallinen etu sitä vaatisi. Tällaisella salassapidolla voi olla vaikutuksia jopa Suomen turvallisuudelle, sillä se avaa ovet informaatiovaikuttamiselle.

Keskusrikospoliisin viittaama eduskunnan oikeusasiamiehen tulkinta julkisuuslaista koskee täysin toista tilannetta kuin mistä nyt on kyse. Keskusrikospoliisin tarkoittamassa päätöksessä on ollut kyse siitä, voiko se luovuttaa toiselle viranomaiselle (Helsingin kaupungille) tiedon tiettyjen henkilöiden jengijäsenyydestä. Nyt on kyse esitutkinta-aineiston julkisuudesta ja siitä, mitä säännöksiä tähän tilanteeseen sovelletaan.

Julkisuuskäsikirja on asiassa täysin merkityksetön. Poliisihallitus ei voi omilla ohjeillaan rajoittaa julkisuutta enempää kuin mitä laissa on säädetty.

Keskusrikospoliisin tulkinta johti käsillä olevassa asiassa perustuslaissa turvatun yhdenvertaisuuden kannalta ongelmalliseen lopputulokseen. Jengijäsenten nimet salattiin, muiden nimiä ei.

Asian periaatteellinen merkitys on syytä hahmottaa selkeästi. Kyse ei ole vain siitä, ovatko jengijäsenten nimet salaisia vai eivät. Kyse on laajemmin rikosjuttuihin liittyvän aineiston julkisuudesta.

Lainsäätäjä on julkisuuslain esitöissä eksplisiittisesti ilmaissut, että esitutkinta-aineistoon sovelletaan korotettua salassapitokynnystä. Tätä lainsäätäjän selkeästi toteamaa tahtoa ei voida sivuuttaa lain esitöiden yleisluontoisella maininnalla, että 24 §:n kohdat eivät ole toisiaan poissulkevia. Jos 24 §:n kaikkia kohtia sovellettaisiin esitutkinta-aineistoon, rikosjuttujen aineistot olisivat täsmälleen yhtä salaisia kuin kaikki muut hallinnon asiakirjat. Tätä lainsäätäjä ei selkeästikään ole tarkoittanut.

Hallinto-oikeus on tavoittanut päätöksessään sen, mitä lainsäätäjä on tarkoittanut. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohtaa voi soveltaa esitutkinta-aineistoon tapauskohtaisen punninnan perusteella, jos kyse on sellaisesta yksityiselämän piiriin kuuluvasta tiedosta, joka ei ole merkityksellistä teon tai rangaistuksen arvioinnissa.

Kysymys siitä, onko henkilön jäsenyys rikollisjärjestössä sellainen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettu henkilön yksityiselämään liittyvä tieto, joka olisi mainitun lainkohdan perusteella salassa pidettävä, ei tule lainkaan arvioitavaksi jo sillä perusteella, että lainkohta ei nyt tule sovellettavaksi.

Jos korkein hallinto-oikeus päätyy asiassa toisenlaiseen lopputulokseen, voidaan todeta, että keskusrikospoliisin esittämän perusteella on vaikea hahmottaa, mikä sen kanta on kysymykseen siitä, onko henkilön jäsenyys rikollisjärjestössä 32 kohdan perusteella salassa pidettävä tieto.

Jäsenyys rikollisjärjestössä ei kuulu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettuun salassa pidettävään yhdistystoimintaan tai vapaa ajan harrastuksiin.

Sekä korkeimman oikeuden että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen vakiintuneessa ratkaisukäytännössä on katsottu, ettei rikoksen tekeminen kuulu ihmisen yksityiselämän suojan piiriin. Jäsenyys järjestäytyneessä rikollisryhmässä voi olla rangaistuksen koventamisperuste, rikoksen kvalifiointiperuste tai oma rikoksensa. Hallinto-oikeus puolestaan on huomauttanut päätöksessään, että perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 10/2000 vp pitänyt selvänä, ettei rikollisjärjestön toimintaan osallistumisessa yleensä ole kysymys perustuslain 13 §:ssä turvatun yhdistymisvapauden käyttämisestä.

Näillä perusteilla on selvää, ettei lainsäätäjä ole tarkoittanut, että jäsenyys järjestäytyneessä rikollisjärjestössä kuuluisi henkilön suojattavaan yksityiselämään.

Myös keskusrikospoliisin viittaaman oikeuskanslerin lausunnon mukaan tietoa järjestäytyneen rikollisryhmän jäsenyydestä ei voi rinnastaa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettuihin henkilökohtaisiin oloihin liittyviin salassa pidettäviin tietoihin henkilön osallistumisesta yhdistystoimintaan tai vapaa-ajan harrastuksista.

Helsingin käräjäoikeus on 16.2.2021 päätynyt samalle kannalle ratkaisussaan asiassa R 20/6778. Käräjäoikeus katsoi, että jäsenyys tai osallisuus rikoksia harjoittavassa yhteisössä ei ole sellainen yksityiselämään tai yksityisyyteen liittyvä seikka, että se olisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan nojalla salassa pidettävä.

Kaikki esitutkinnat eivät etene oikeuskäsittelyyn saakka. Kyse saattaa olla yhteiskunnallisesti erittäin merkittävistä tapauksista. Myös tavanomaisiin rikosjuttuihin kohdistuu huomattava julkinen intressi, jota viimeaikaiset poliisirikosoikeudenkäynnit ovat entisestään alleviivanneet. Poliisi käyttää suurta valtaa päättäessään, mitkä rikosepäilyt tutkitaan ja mitkä ei. Tämä vallankäyttö ei voi olla valvomatonta.

Keskusrikospoliisi on perustellut nimien salaamista sillä, että näin teonkuvaukset on ollut mahdollista jättää salassapidon ulkopuolelle. Ratkaisu ei suinkaan ollut julkisuusmyönteinen, vaan käytännössä se teki koko esitutkintapöytäkirjasta käyttökelvottoman. Siitä ei ilmene, kenen nimi on poistettu mistäkin kohdasta. Joka tapauksessa kaikki palautuu siihen kysymykseen, onko tieto jengijäsenyydestä salassa pidettävä tieto esitutkintapöytäkirjassa.

Keskusrikospoliisi on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisu KHO 2021:26 tukee Poliisihallituksen Julkisuuskäsikirjassa esiin tuotua ja keskusrikospoliisin soveltamaa tulkintaa siitä, että julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 ja 32 kohtia voidaan soveltaa rinnakkain arvioitaessa esitutkinta-aineiston julkisuutta. Helsingin hallinto-oikeuden päätös on ristiriidassa korkeimman hallinto oikeuden ratkaisun kanssa.

A on viitannut Helsingin käräjäoikeuden tuomioon, jossa on katsottu, että jäsenyys tai osallisuus rikoksia harjoittavassa yhteisössä ei ole sellainen yksityiselämään tai yksityisyyteen liittyvä seikka, että se olisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan nojalla salassa pidettävä. Rikosasiaa ei ole vielä lainvoimaisesti ratkaistu, koska asianomistaja ja syyttäjä ovat hakeneet hovioikeudelta jatkokäsittelylupaa.

Oikeustila on edelleen epäselvä sen suhteen, onko jäsenyys rikollisjärjestössä salassa pidettävä tieto.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt keskusrikospoliisin vastaselityksen tiedoksi A:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää keskusrikospoliisille valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Ratkaisun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu

Keskusrikospoliisi on päätöksessään katsonut, että tieto henkilön kuulumisesta järjestäytyneeseen rikollisryhmään on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 32 kohdan perusteella salassa pidettävä tieto. Tämän tiedon antamatta jättäminen on käytännössä toteutettu siten, että A:n pyytämät esitutkintapöytäkirjat on annettu hänelle peittämällä niistä mustaamalla niiden henkilöiden nimet, joiden poliisi epäilee kuuluvan järjestäytyneeseen rikollisryhmään.

Helsingin hallinto-oikeus on kumonnut keskusrikospoliisin päätöksen ja oikeuttanut A:n saamaan esitutkintapöytäkirjoista nimitiedot niistä henkilöistä, jotka ovat rikoksesta epäiltyjä ja joiden poliisi epäilee kuuluvan järjestäytyneeseen rikollisryhmään.

A:n valitukseensa hallinto-oikeudelle oheistamasta esitutkintapöytäkirjaa nro 2400/R/96/18 koskevasta otteesta ilmenee, että siitä on peitetty paitsi rikoksesta epäillyn asemassa olevien rikollisryhmään kuuluviksi epäiltyjen nimet, myös sellaisten henkilöiden nimet, joiden epäillään kylläkin kuuluvan rikollisryhmään, mutta jotka eivät esiinny rikoksesta epäillyn asemassa kysymyksessä olevassa pöytäkirjassa.

Koska A ei ole hakenut muutosta hallinto-oikeuden päätökseen vaan ainoastaan keskusrikospoliisi, asiassa voi korkeimmassa hallinto-oikeudessa tulla ja tulee ratkaistavaksi ainoastaan se, onko keskusrikospoliisi voinut kieltäytyä luovuttamasta esitutkintapöytäkirjoja A:lle siltä osin kuin niistä oli peitetty niiden järjestäytyneeseen rikollisryhmään kuuluviksi epäiltyjen henkilöiden nimet, jotka esiintyvät esitutkintapöytäkirjoissa nimenomaan rikoksesta epäillyn asemassa.

Arvioitaessa, olisiko esitutkintapöytäkirjat tullut luovuttaa A:lle myös näiden nimitietojen osalta, tulee ensinnäkin ratkaistavaksi, voiko julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohta tulla ylipäätään sovellettavaksi esitutkinta-asiakirjojen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä koskevassa arvioinnissa niiltä osin kuin asiakirjoihin mahdollisesti sisältyy mainitun momentin 26 kohdassa tarkoitettujen henkilötahojen, kuten rikoksesta epäillyn, yksityiselämään liittyviä tietoja.

Jos julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan katsotaan voivan tulla sovellettavaksi, asiassa tulee ratkaistavaksi, onko esitutkintapöytäkirjaan sisältyvä rikoksesta epäillyn asemassa olevaa henkilöä koskeva tieto hänen epäillystä kuulumisestaan järjestäytyneeseen rikollisryhmään sanotun lainkohdan perusteella salassa pidettävä tieto vai ei.

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät säännökset

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Esitutkintalain 9 luvun 7 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan esitutkinta-asiakirjojen julkisuudesta säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

(- - -)

Rikoslain 6 luvun 5 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan rikoksen tekeminen osana järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaa on rangaistuksen koventamisperuste. Pykälän 2 momentin mukaan järjestäytyneellä rikollisryhmällä tarkoitetaan vähintään kolmen henkilön muodostamaa tietyn ajan koossa pysyvää rakenteeltaan jäsentynyttä yhteenliittymää, joka toimii yhteistuumin tehdäkseen rikoksia, joista säädetty enimmäisrangaistus on vähintään neljä vuotta vankeutta, taikka 11 luvun 10 §:ssä tai 15 luvun 9 §:ssä tarkoitettuja rikoksia.

Rikoslain 17 luvun 1 a §:ssä on säännökset järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistumisen rangaistavuudesta.

Esitutkintalakia koskevat lain esityöt

Esitutkintalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 222/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 9 luvun 7 §:n 1 momentin kohdalla todettu muun ohella seuraavaa:

”Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, poliisille ja muille esitutkintaviranomaisille tehdyt ilmoitukset rikoksesta, esitutkintaa ja syyteharkintaa varten saadut ja laaditut asiakirjat, kunnes asia on ollut esillä tuomioistuimen istunnossa taikka kun virallinen syyttäjä on päättänyt jättää syytteen nostamatta tai kun asia on jätetty sikseen, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna rikoksen selvittämistä tai tutkinnan tarkoituksen toteutumista tai ilman painavaa syytä aiheuta asiaan osallisille vahinkoa tai kärsimystä tai estä tuomioistuinta käyttämästä oikeuttaan määrätä asiakirjojen salassapidosta oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain mukaan. Kohtaa sovellettaessa on kyseisen pykälän 2 momentin mukaan otettava huomioon, mitä 17 §:ssä säädetään. Mainitussa pykälässä säädetään tiedonsaantioikeuksien huomioon ottamisesta päätöksenteossa. Tietojen saamista ei saa esimerkiksi rajoittaa ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista. Myös 24 §:n 1 momentin osalta esitutkinnassa voivat tulla sovellettaviksi muutkin kohdat kuin 3 kohta.

Momentti koskisi nimenomaan esitutkinta-asiakirjojen julkisuutta. Oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuudesta säädetään oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetussa laissa.”

Julkisuuslakia koskevat lain esityöt

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 24 §:n kohdalla todettu muun ohella seuraavaa:

”Lakiehdotukseen otetut salassapitoperusteet on kirjoitettu soveltamisalaltaan yleisiksi siten, ettei niissä pääsäännön mukaan enää nykyiseen tapaan lueteltaisi niitä viranomaisia, joiden hallussa asiakirjat ovat salassa pidettäviä (salassapitoperusteiden yleispätevyys). Tämän ehdotuksen on katsottu omalta osaltaan selkeyttävän salassapidon määrittelyä sekä edistävän yhtenäisiin perusteisiin pohjautuvan salassapitolainsäädännön kehittämistä. Hallinto muuttuu suhteellisen nopeasti, minkä lisäksi esimerkiksi kunnalla on aikaisempaa suuremmat mahdollisuudet organisoida tehtäviensä hoito parhaaksi katsomallaan tavalla. Tämän vuoksi sääntelytapa, jossa salassapito sidotaan tietyn viranomaisen asiakirjoihin, vaatisi salassapitosäännösten toistuvaa muuttamista.

Poikkeuksen yleispätevyydestä muodostavat tietyt yksityisyyden suojaa koskevat säännökset, joiden ulottaminen kaikkiin asiakirjoihin rajoittaisi liiaksi julkisuutta. Esimerkiksi asiakirjat, jotka sisältävät rikollista tekoa koskevia tietoja, olisivat salassa pidettäviä hallintoviranomaisissa, eivät sen sijaan tuomioistuimissa.

(- - -)

Pykälä on pyritty jakamaan kohtiin kokoamalla yhteen samaan asialliseen salassapitoperusteeseen kuuluvat seikat. Siten kohdat eivät ole toistensa poissulkevia, ja samaan asiakirjaan voi sisältyä eri kohtien mukaan salassa pidettäviä osia.”

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 24 §:n 1 momentin 3 kohdan kohdalla todettu muun ohella seuraavaa:

”Säännöksen tarkoituksena on varmistaa esitutkinnan onnistuminen, estää esitutkintatietojen ennenaikaisesta julkiseksi tulosta rikoksesta epäillylle aiheutuvat vahingot sekä turvata tuomioistuimelle mahdollisuus käyttää sille kuuluvaa oikeutta määrätä asiakirjojen salassapidosta oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain mukaisesti.

(- - -)

Rikosta ja esitutkintaa koskevien tietojen sekä rikosasian haastehakemuksen ja haasteen sekä siihen annetun vastauksen salassapitovelvollisuus päättyy ehdotuksessa olevan olettaman mukaan, kun asia on ollut esillä tuomioistuimen istunnossa tai kun esitutkinta muuten loppuu. Siten säännös ei asiallisesti eroa yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 4 §:stä. Esitutkinta-aineisto saattaa kuitenkin siihen sisältyvien yksityiselämään liittyvien arkaluonteisten tietojen vuoksi olla salassa pidettävä esitutkinnan päätyttyäkin siten kuin momentin 26 kohdassa ehdotetaan säädettäväksi. Vastaavasti haastehakemus, joka sisältää 9 kohdassa tarkoitettuja valtion turvallisuutta koskevia tietoja, olisi salassa pidettävä senkin jälkeen, kun asia on ollut esillä tuomioistuimessa.”

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan kohdalla todettu seuraavaa:

”Momentin 26 kohdassa ehdotetaan säädettäviksi salassa pidettäviksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja rikoksesta epäillyn, asianomistajan tai muun rikosasiaan liittyvän henkilön yksityiselämään liittyvistä arkaluonteisista seikoista taikka tietoja rikoksen uhrista, jos tiedon antaminen loukkaisi rikoksen uhrin oikeuksia tai hänen muistoaan tai läheisiään. Vastaavaa säännöstä ei ole voimassa olevassa laissa, ja säännöstä on pidetty tärkeänä käytännössä ilmenneiden epäkohtien takia.

Esitutkinta-aineiston tuleminen julkiseksi tutkinnan päätyttyä on eräissä tapauksissa aiheuttanut ongelmia. Esimerkiksi kysymyksen ollessa seksuaalirikoksesta voi epäillylle aiheutua julkisuudesta haittaa silloinkin, kun syytettä rikoksesta ei nosteta. Myös tällaisen rikoksen uhriksi joutuneelle julkisuudesta voi olla kohtuuttomia seurauksia. Esitutkintapöytäkirjassa voi olla arkaluonteisia tietoja myös henkilöistä, joilla ei ole osuutta epäiltyyn rikokseen tai jotka ovat uhrin asemassa. Aineiston julkiseksi tuleminen saattaa esimerkiksi insestitapauksissa vaarantaa lapsen edun. Esitutkinta-aineistoon kuuluvat rikoksen uhrin kuvat voivat myös sisältää kohdassa tarkoitetulla tavalla yksityiselämään liittyviä arkaluonteisia tietoja.

Epäkohtien poistamiseksi ehdotetaan säädettäväksi, että esitutkinta-asiakirjoihin sisältyvät yksityiselämään liittyvät arkaluonteiset tiedot jäisivät esitutkinnan päätyttyäkin salaisiksi. Säännös merkitsee myös, että silloin kun oikeudenkäyntiaineistoon sisältyy kohdassa tarkoitettuja tietoja, tulee aineisto aina pitää näiltä osin käsittelyn päätyttyä salaisena. Kohtaan ei edellä tarkoitetuilta osin sisälly vahinkoedellytyslauseketta, joten nämä tiedot kuuluisivat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin.

Kohdan mukaan salassa pidettäviä olisivat myös asiakirjat, jotka sisältävät tietoja rikoksen uhrista, jos tiedon antaminen loukkaisi rikoksen uhrin oikeuksia tai hänen muistoaan tai läheisiään. Säännöksen tarkoituksena on antaa mahdollisuus olla antamatta esimerkiksi väkivaltarikoksen uhrin valokuvia. Vahinkoedellytyslauseke on muotoiltu olettamana asiakirjan julkisuus.”

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan kohdalla todettu seuraavaa:

”Momentin 32 kohdan mukaan asiakirjat, jotka sisältävät muun kuin poliittisessa luottamustehtävässä toimivan tai sellaiseen tehtävään pyrkivän henkilön poliittista vakaumusta koskevia tietoja taikka tietoja henkilön yksityiselämän piiriin kuuluvista mielipiteistä, elintavoista, harrastuksista, perhe-elämästä ja muista henkilökohtaisista oloista, kuuluisivat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin.

Julkishallinnon tehtävät ovat laajentuneet koskemaan hallinnollisen päätöksenteon lisäksi mitä erilaisimpia palveluja ja muita tosiasiallisen toiminnan muotoja, joiden yhteydessä viranomaisille kerääntyy yhä enemmän yksilöitä ja perheitä koskevaa yksityiskohtaista tietoa. Nykyisin esimerkiksi kirjastojen lainaajarekisterit ovat harkinnanvaraisesti julkisia, vaikka niiden julkisuus ei voi tosiasiallisesti palvella julkisuusperiaatteen tarkoitusta. Kuntien harrastustoiminnan tukemisen vuoksi viranomaisilla saattaa olla tietoja myös esimerkiksi poliittisten järjestöjen jäsenistöstä.

Yksityiselämän perustuslaillinen suoja voidaan toteuttaa vain säätämällä yksilöiden omaan elinpiiriin kuuluvat tiedot salassa pidettäviksi. Kohdassa ei suojattaisi julkisessa virassa tai tehtävässä toimivien tai poliittisiin tehtäviin pyrkivien poliittista vakaumusta koskevia tietoja tai heidän tässä ominaisuudessaan esittämiä mielipiteitä. Kohdassa tarkoitettuja tietoja sisältyy erilaisia palveluja antavien viranomaisten, kuten vapaa-ajan palveluja antavien viranomaisten tai oikeusaputoimistojen asiakirjoihin. Myös viranomaisten tutkimus- ja tilastotoiminnassa kerätään ja talletetaan tällaisia tietoja. Perhe elämää koskevilla tiedoilla tarkoitetaan erityisesti tietoja yhteisessä taloudessa asuvien välisistä suhteista. Säännöksessä tarkoitettuja tietoja sisältyviä asiakirjoja syntyy muun ohessa ulkoasiainhallinnon konsuliasioiden hoidossa. Nämä asiakirjat tulevatkin pääsäännön mukaan salassa pidettäviksi kohdan nojalla. Elintapoja kuvaaviin tietoihin kuuluvat muun muassa päihteiden käyttöä koskevat tiedot. Siten esimerkiksi poliisin suorittamia päihtymispidätyksiä koskevat tiedot olisivat salassa pidettäviä.”

Rikoslakia koskevat lain esityöt

Rikoslain järjestäytyneitä rikollisryhmiä koskevien säännösten yhtenäistämistä koskevan hallituksen esityksen (HE 263/2014 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa kohdassa ”3 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Perustuslain 13 §:n mukainen yhdistymisvapaus sisältää muun ohella oikeuden osallistua yhdistyksen toimintaan. Euroopan ihmisoikeussopimuksessa yhdistymisvapaus on turvattu 11 artiklassa. Artiklan 2 kappaleen mukaan sopimuksessa turvattua yhdistymisvapauden käyttämistä voidaan kuitenkin rajoittaa muun ohella epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi samoin kuin muiden henkilöiden vapauksien ja oikeuksien turvaamiseksi. Perustuslakivaliokunta on edellä viitatussa lausunnossaan PeVL 10/2000 vp pitänyt selvänä, ettei rikollisjärjestön toimintaan osallistumisessa yleensä ole kysymys perustuslain 13 §:ssä turvatun yhdistymisvapauden käyttämisestä. Valiokunnan mukaan on olennaista, että säännöksen tarkoituksena on estää vakavaa rikollisuutta. Tätä on valiokunnan mielestä pidettävä hyväksyttävänä rajoitusperusteena, erityisesti kun kysymys on enintään yhdistymisvapauden eräänlaisista reuna-alueista. Valiokunta arvioi, että suhteellisuusvaatimuksen näkökulmasta on tärkeää, että pääteot on joko rajattu korkean rangaistusmaksimin perusteella tai täsmennetty koskemaan kiihottamista kansanryhmää vastaan, jossa on kysymys yhteiskunnallisesti painavasta rasismin torjumistarkoituksesta. Näillä perusteilla valiokunta ei pitänyt lakiehdotusta ongelmallisena yhdistymisvapauden kannalta. Nyt ehdotetussa muotoilussa valiokunnan tarkoittamat rajaukset ovat säilyneet. Valiokunnan tarkoittamiin päätekoihin on Palermon sopimuksen perusteella lisätty oikeudenkäytössä kuultavan uhkaaminen, jota voidaan edellä mainituin tavoin pitää vakavana rikoksena. Ehdotus on siten yhteensopiva perustuslaista ja kansainvälisistä velvoitteista johtuvan yhdistymisvapauden kanssa.

Ehdotetut säännökset sivuavat joiltain osin myös perustuslain 7 §:ssä turvattua oikeutta henkilökohtaiseen vapauteen, lain 9 §:ssä turvattua oikeutta liikkumisvapauteen, lain 10 §:ssä turvattua oikeutta yksityiselämän suojaan, lain 15 §:ssä turvattua oikeutta omaisuuden suojaan, lain 18 §:ssä turvattua oikeutta elinkeinovapauteen ja lain 21 §:n mukaista oikeutta oikeusturvaan. Säännösten ei kuitenkaan voida katsoa merkittävällä tavalla rajoittavan mainittujen perusoikeuksien käyttämistä. Ehdotettujen säännösten tulkinnassa ja soveltamisessa on luonnollisesti tarkoin huolehdittava perus- ja ihmisoikeuksien sekä oikeusturvan toteutumisesta.”

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Koska esitutkintapöytäkirjoja on nyt käsillä olevassa asiassa pyydetty poliisiviranomaiselta eikä tuomioistuimelta, pöytäkirjoihin sisältyvien tietojen julkisuus ja salassa pidettävyys tulee esitutkintalain 9 luvun 7 §:n 1 momentin ensimmäinen virke huomioon ottaen arvioitavaksi julkisuuslain eikä oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain säännösten perusteella.

Keskusrikospoliisi on päätöksessään katsonut, että tieto henkilön kuulumisesta järjestäytyneeseen rikollisryhmään on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan perusteella salassa pidettävä tieto. Keskusrikospoliisi ei ole väittänyt, että A:n asiakirjapyynnössä tarkoitetuissa esitutkintapöytäkirjoissa olisi muita sanotun lainkohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja tai muiden lainkohtien perusteella salassa pidettäviä tietoja.

Korkein hallinto-oikeus on 26.2.2021 antamassaan vuosikirjaratkaisussa KHO 2021:26 katsonut, että julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohta voi tulla sovellettavaksi esitutkinta-asiakirjojen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä koskevassa arvioinnissa niiltäkin osin kuin asiakirjoihin sisältyi mainitun momentin 26 kohdassa tarkoitettujen henkilötahojen, kuten rikoksesta epäillyn, yksityiselämään liittyviä tietoja. Nyt kysymyksessä oleviin esitutkintapöytäkirjoihin sisältyvien tietojen mahdollista salassa pidettävyyttä on siten tullut arvioida julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan perusteella. Kysymys tietojen salassa pidettävyydestä mainitun lainkohdan nojalla on ratkaistava tapauskohtaisesti.

Nyt kysymyksessä oleviin esitutkintapöytäkirjoihin sisältyvien tietojen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä koskevassa arvioinnissa on siten ratkaistava, onko esitutkintapöytäkirjassa esiintyvä tieto rikoksesta epäillyn henkilön epäillystä kuulumisesta järjestäytyneeseen rikollisryhmään julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan nojalla salassa pidettävä tieto.

A:n pyytämät esitutkintapöytäkirjat koskevat United Brotherhood-rikollisryhmään liittyvää rikoskokonaisuutta. A:n oheistaman esitutkintapöytäkirjan otteen mukaan rikosepäilyt ovat koskeneet pääosin törkeitä huumausainerikoksia, törkeitä ampuma-aserikoksia ja törkeitä kiristyksiä tai niiden yrityksiä.

Esitutkintapöytäkirjoihin sisältyvät tiedot rikoksesta epäillyn asemassa olevien henkilöiden epäillystä kuulumisesta järjestäytyneeseen rikollisryhmään ovat olleet merkityksellisiä nyt kysymyksessä olevan esitutkinnan toimittamisen ja siinä selvitettävien asioiden kannalta. Tietoa rikoksesta epäillyn henkilön epäillystä kuulumisesta järjestäytyneeseen rikollisryhmään ei ainakaan tällaisessa yhteydessä voida pitää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettuna tietona henkilön elintavoista, osallistumisesta yhdistystoimintaan tai vapaa-ajan harrastuksista, perhe-elämästä tai muista niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista.

Nyt kysymyksessä oleviin esitutkintapöytäkirjoihin sisältyvät tiedot rikoksesta epäiltyjen henkilöiden epäillystä kuulumisesta järjestäytyneeseen rikollisryhmään eivät siten ole julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan perusteella salassa pidettäviä. Keskusrikospoliisi ei ole edes väittänyt, että nämä tiedot olisivat jonkin muun lainkohdan, esimerkiksi mainitun momentin 26 kohdan, perusteella salassa pidettäviä.

Keskusrikospoliisin päätös on lainvastainen siltä osin kuin esitutkintapöytäkirjoja ei luovutettu A:lle niiden rikoksesta epäillyn asemassa olevien henkilöiden nimien osalta, joiden poliisi epäilee kuuluvan järjestäytyneeseen rikollisryhmään.

Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Keskusrikospoliisin on luovutettava esitutkintapöytäkirjat A:lle myös niiden rikoksesta epäillyn asemassa olevien henkilöiden nimien osalta, joiden poliisi epäilee kuuluvan järjestäytyneeseen rikollisryhmään.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Robert Utter ja Veronica Storträsk. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.