KHO:2021:175

Kirkkohallituksen täysistunto oli päätöksellään hylännyt A:n ja B:n valituksen seurakunnan kirkkovaltuuston päätöksestä, joka koski Valkeakosken kirkon purkamista, ja vahvistanut sille alistetun kirkkovaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus oli katsonut, että kirkkohallituksen menettelyä oli pidettävä virheellisenä siltä osin kuin se ei ollut varannut muutoksenhakijoille tilaisuutta antaa vastaselitys tuomiokapitulin antamasta lausunnosta hallintolainkäyttölain 34 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Kirkkohallituksen päätöstä ei kuitenkaan ollut edellä sanotun virheellisen menettelyn vuoksi kumottava, kun otettiin myös huomioon, että muutoksenhakijoilla oli hallinto-oikeudessa ollut mahdollisuus lausua myös tuomiokapitulin lausunnosta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kirkollisvalituksen tehneille muutoksenhakijoille olisi tullut varata tilaisuus antaa vastaselitys sekä tuomiokapitulin että seurakunnan antamista lausunnoista hallintolainkäyttölain 34 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Merkittävä osa muutoksenhakijoiden kirkkohallituksessa esittämistä valitusperusteista oli liittynyt alistettavan päätöksen tarkoituksenmukaisuuteen. Lisäksi tuomiokapitulin ja seurakunnan lausunnot olivat sisältäneet useita kannanottoja muutoksenhakijoiden valituksessa esitettyihin valitusperusteisiin. Kuulemisessa kirkkohallituksessa tapahtunut virhe oli voinut vaikuttaa alistettavan päätöksen tarkoituksenmukaisuutta koskevaan harkintaan. Tähän nähden ja kun kirkkohallituksen päätöksestä ei kirkkolain 24 luvun 4 §:n 3 momentti huomioon ottaen voinut enää valittaa edelleen hallinto-oikeuteen alistettavan päätöksen tarkoituksenmukaisuuteen liittyvillä perusteilla, hallinto-oikeuden olisi tullut kumota kirkkohallituksen päätös kuulemisvirheen vuoksi. Korkein hallinto-oikeus kumosi kirkkohallituksen ja hallinto-oikeuden päätökset ja palautti asian kirkkohallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Äänestys 4-1 valitusluvan myöntämisestä.

Kirkkolaki 24 luku 4 § ja 16 §

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 34 §:n 1 ja 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 16.6.2020 nro 20/0514/2

Asian aikaisempi käsittely

Sääksmäen seurakunnan kirkkovaltuusto oli 15.3.2018 § 5 päättänyt, että Valkeakosken kirkko puretaan ja tontti asetetaan myyntiin.

Kirkkohallituksen täysistunto oli päätöksellään 23.10.2018 § 137 hylännyt A:n ja B:n Sääksmäen seurakunnan jäseninä tekemän valituksen kirkkovaltuuston päätöksestä ja vahvistanut sille alistetun kirkkovaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja B:n katselmuksen ja suullisen käsittelyn toimittamista koskevat vaatimukset, jättänyt tutkimatta eräät valitusperusteet sekä muutoin hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on selostanut sovelletut oikeusohjeet ja perustellut päätöstään muun muassa seuraavasti:

Asiassa saatu keskeinen selvitys

Sääksmäen seurakunnan kirkkoneuvoston päätöksen 6.9.2017 mukaan isännöitsijä esitteli sille insinööritoimisto C:n laatimia 31.8.2017 valmistuneita Valkeakosken kirkon kuntoraportteja Kevennetty kuntoarvio, Ulkorakenteiden kuntotutkimus ja Asbesti- ja haitta-ainekartoitus. Kirkkoneuvosto päätti antaa kiinteistö- ja hautaustoimen työryhmän tehtäväksi tammikuun 2018 loppuun mennessä selvittää Valkeakosken kirkon korjauksen kokonaiskustannukset myös siten, että kirkon toiminnallisuutta kehitetään ja käyttöä monipuolistetaan. Kirkkoneuvosto on antanut työryhmän tehtäväksi myös täydentää työryhmää tarpeellisiksi katsomillaan asiantuntijoilla.

Valkeakosken kirkkoa koskevan hankesuunnitelman 9.1.2018 mukaan Sääksmäen seurakunnan isännöitsijä on tehnyt toimeksiannon hankesuunnitelman laatineelle insinööritoimisto D:lle. Isännöitsijä on ohjeistanut hankesuunnitelman laatijaa seuraavasti: ulko-ovet uusitaan, ikkunat uusitaan, lämpöeristystä tulee parantaa ja kaikki talotekniset järjestelmät uusitaan. Hankesuunnitelman toimeksiantona on selvittää niitä asioita, joita pitää ottaa huomioon, kun valmistaudutaan kiinteistön ulkovaipan ja talotekniikan korjaukseen tai uusimiseen sekä näiden kustannusvaikutukset, rakennusvalvontaviranomaisten kanta korjaustöihin, energian säästön mahdollisuus ja valmistella korjaustoimenpiteiden suunnittelua mahdollisimman pitkälle. Lisäksi tarkastellaan vaihtoehtoisia toteutustapoja ja niihin liittyviä etuja ja haittoja sekä vaihtoehtoisia korjausmenetelmiä. Toimeksiantoon on sisältynyt kohteentarkastus pistokokein. Kiinteistössä on suoritettu insinööritoimisto C:n toimesta asbesti- ja haitta-ainekartoitus, ulkorakenteiden kuntoarvio ja kevennetty kuntoarvio. Lisäksi on perehdytty taloyhtiön piirustuksiin ja dokumentteihin.

Kiinteistö- ja hautaustoimen työryhmän esityksen kirkkoneuvostolle 23.1.2018 mukaan 9.1.2018 valmistuneen hankesuunnitelman lisäksi pyydettiin ennakkotarjoukset kirkon purkamisesta. Kiinteistö- ja hautaustoimen työryhmä on päätynyt yksimielisesti esittämään Valkeakosken kirkon purkamista ja tontin myymistä. Työryhmä on esittänyt kirkkoneuvostolle, että kirkkoneuvosto ryhtyisi valmistelemaan Valkeakosken kirkon purkamisen käsittelyä kirkkovaltuustossa.

Valittajien kirkkohallitukselle Sääksmäen seurakunnan kirkkovaltuuston päätöksestä 15.3.2018 § 5 tekemän valituksen mukaan asian valmistelussa ei ole tehty vertailua insinööritoimisto C:n laatiman kuntoraportin ja insinööritoimisto D:n laatiman hankesuunnitelman välillä, vaan laskelmissa on huomattavia eroja. Valmisteluissa ei myöskään ole esitetty kirkon purkamiselle vaihtoehtoisia toimenpiteitä.

Selvityksen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asiassa on kirkollisvalituksen johdosta hallinto-oikeuden ratkaistavana, onko valituksenalainen kirkkohallituksen täysistunnon päätös kumottava lain vastaisena valittajien esittämien syiden vuoksi.

(- - -)

Valittajien esittämän mukaan kirkkohallitus ei ole varannut heille tilaisuutta antaa vastaselitys tuomiokapitulin antamasta lausunnosta. Menettelyä on perusteltu valituksenalaisessa päätöksessä ainoastaan sillä, että tuomiokapituli ei ole pitänyt vastaselityksen pyytämistä tarpeellisena.

Hallinto-oikeus toteaa, että valittajille olisi lähtökohtaisesti tullut varata tilaisuus antaa vastaselitys tuomiokapitulin antamasta lausunnosta hallintolainkäyttölain 34 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Hallinto-oikeus katsoo, että kirkkohallituksen on päätöksentekijänä tullut itse harkita, onko valitusasiassa annetussa lausunnossa esitetty sellaista asian ratkaisuun vaikuttavaa selvitystä, josta valittajia olisi tullut hallintolainkäyttölain mukaisesti kuulla, eikä perustaa käsitystään vastaselityksen tarpeettomuudesta lausunnon antaneen viranomaisen näiltä osin esittämään. Kirkkohallituksen menettelyä on mainituilta osin pidettävä virheellisenä. Valituksenalaista päätöstä ei kuitenkaan ole edellä sanotun virheellisen menettelyn vuoksi kumottava, kun otetaan myös huomioon, että valittajilla on hallinto-oikeudessa ollut mahdollisuus lausua myös edellä tarkoitetusta lausunnosta.

(- - -)

Valituksenalaista päätöstä ei ole kumottava lainvastaisena valittajien esittämien syiden vuoksi. Näin ollen valitus on hylättävä.

Kirkkolain 24 luvun 4 §:n 3 momentin mukaan kirkollisvalitusta hallinto-oikeudelle ei saa tehdä tarkoituksenmukaisuusperusteella.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Hallintolaki 31 § 1 momentti

Kirkkolaki 24 luku 4 § 1 momentti ja 24 luku 16 §

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 33 § 1 ja 2 momentti, 34 § 1 ja 2 momentti sekä 51 § 2 momentti

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Virpi Ikkelä, Tommi Toijonen ja Mika Paavilainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen sekä palauttaa asian joko Helsingin hallinto-oikeudelle, kirkkohallitukselle tai Sääksmäen kirkkovaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi.

Muutoksenhakijat ovat uudistaneet kaikki aiemmin esittämänsä vaatimukset ja perustelut sekä lisäksi esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on ilmeisen virheellinen, sillä se on tutkinut kirkkovaltuuston päätöksestä tehdyn valituksen vain suppeasti eikä siten ole tutkinut kaikkia valituksessa ja vastaselityksessä esitettyjä perusteita, jotka ovat olleet myös kirkkohallituksen tiedossa. Tuomiokapituli ja kirkkohallitus ovat puolestaan laiminlyöneet velvollisuutensa selvittää asia perusteellisesti. Molemmat tahot ovat luottaneet pelkästään Sääksmäen seurakunnan esityksiin. Näin merkittävä asia olisi tullut selvittää perusteellisemmin, sillä kirkon purkaminen on lopullinen ja peruuttamaton tapahtuma. Asialla on suuri merkitys valkeakoskelaisille.

Kirkon purkamista koskevassa päätöksessä sekä koko päätös- ja valitusprosessissa tarkoituksenmukaisuus- ja laillisuusnäkökohdat ovat kiinteästi sidoksissa toisiinsa, joten päätöksen laillisuutta olisi pitänyt arvioida huomioon ottaen nämä kaikki näkökohdat yhdessä.

Kirkkohallitus on antanut selityksen, jossa on vaadittu ensisijaisesti, että valitus jätetään tutkimatta ja toissijaisesti, että valitus hylätään perusteettomana. Kirkkohallitus on uudistanut aiemmin lausumansa ja viitannut Helsingin hallinto-oikeuden päätökseen perusteluineen. Koska kyse on kirkollisvalituksesta, uusia perusteita ei voi enää valitusajan päättymisen jälkeen esittää.

Muutoksenhakijat ovat antaneet vastaselityksen sekä toimittaneet lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Hallinto-oikeuden ja kirkkohallituksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan kirkkohallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Sovellettavat säännökset

Kirkkolain 24 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan, milloin seurakunnan tai seurakuntayhtymän viranomaisen päätös on alistettava, alistamisen toimittaa ja asiakirjat lähettää tuomiokapitulille seurakunnan viranomaisen päätöksen osalta kirkkoneuvosto tai seurakuntaneuvosto ja seurakuntayhtymän päätöksen osalta yhteinen kirkkoneuvosto. Jos alistettavan asian tutkiminen kuuluu kirkkohallitukselle, tuomiokapituli lähettää asiakirjat ja oman lausuntonsa kirkkohallitukselle.

Kirkkolain 24 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan kirkkovaltuuston, yhteisen kirkkovaltuuston, seurakunnan ja hiippakunnan vaalilautakunnan, hiippakuntavaltuuston, tuomiokapitulin ja kirkkohallituksen päätökseen sekä kirkkoneuvoston, seurakuntaneuvoston ja yhteisen kirkkoneuvoston oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kirkollisvalituksella hallinto-oikeudelta. Alistettavassa asiassa valitus tehdään kuitenkin alistusviranomaiselle.

Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Pykälän 3 momentin mukaan valitus seurakunnan tai seurakuntayhtymän alistettavasta päätöksestä voidaan perustaa myös siihen, että päätös ei ole tarkoituksenmukainen. Alistusviranomaisen päätöksestä voidaan valittaa vain 2 momentin mukaisella perusteella.

Kirkkolain 24 luvun 16 §:n mukaan, jollei mainitussa laissa toisin säädetä, valituksen ja hallintoriita-asian käsittelyssä noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus antaa selityksensä muiden tekemistä vaatimuksista ja sellaisista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Pykälän 2 momentin mukaan asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta.

2. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asiakirjaselvityksestä käy ilmi, että kirkkohallitus on Valkeakosken kirkon purkamista koskevaa alistusasiaa sekä A:n ja B:n siihen liittyvää valitusta käsitellessään pyytänyt Tampereen hiippakunnan tuomiokapitulia hankkimaan Sääksmäen seurakunnan lausunnon ja tarvittaessa muutoksenhakijoiden vastaselityksen sekä antamaan oman lausuntonsa asiasta. Tuomiokapituli on antanut kirkkohallitukselle 13.6.2018 päivätyn lausunnon, johon se on liittänyt myös Sääksmäen seurakunnan kirkkoneuvoston lausunnon 24.5.2018 liitteineen. Tuomiokapitulin lausuntoon on kirjattu, ettei Sääksmäen seurakunnan lausunnossa esitetty anna aihetta pyytää muutoksenhakijoilta vastaselitystä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tuomiokapitulin ja Sääksmäen seurakunnan lausunnot ovat sisältäneet useita kannanottoja liittyen A:n ja B:n valituksessa esitettyihin valitusperusteisiin.

Kirkkohallituksen alistusasiassa antamaan päätökseen 23.10.2018 § 137 on Tampereen hiippakunnan lausunnon kohdalle kirjattu, että tuomiokapituli katsoo, ettei lausunnossa esitetty anna aihetta pyytää muutoksenhakijoilta vastaselitystä. Kirkkohallituksen päätökseen ei ole kirjattu taikka asiakirjoista muutoinkaan käy ilmi, että myöskään Sääksmäen seurakunnan lausunnosta olisi pyydetty muutoksenhakijoilta vastaselitystä tai, että kumpaakaan lausuntoa olisi toimitettu muutoksenhakijoille tiedoksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kirkollisvalituksen tehneellä seurakunnan jäsenellä on oikeus tulla valitusta käsiteltäessä kuulluksi, vaikka hänen valitusoikeutensa ei perustukaan asianosaisen asemaan. Muutoksenhakijoille olisi tullut varata tilaisuus antaa vastaselitys sekä tuomiokapitulin että seurakunnan antamista lausunnoista hallintolainkäyttölain 34 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Asian käsittelyssä kirkkohallituksessa on tältä osin menetelty virheellisesti ja kirkkohallituksen päätöstä rasittaa siten asianosaisen kuulemista koskeva virhe.

Asiassa on seuraavaksi arvioitava, voidaanko kirkkohallituksen päätös jättää kumoamatta menettelyvirheestä huolimatta sillä perusteella, että muutoksenhakijat ovat hallinto-oikeudessa voineet lausua tuomiokapitulin ja seurakunnan lausunnoista. Tämän osalta on huomattava, että valitettaessa kirkkovaltuuston päätöksestä kirkkohallitukselle valitusperusteita ei ole rajoitettu vain laillisuusperusteisiin. Merkittävä osa muutoksenhakijoiden kirkkohallituksessa esittämistä valitusperusteista on liittynyt alistettavan päätöksen tarkoituksenmukaisuuteen. Kirkkohallituksella on esillä olevassa kirkon purkamista koskevassa asiassa laaja harkintavalta. Kuulemisvirheen johdosta sillä ei kuitenkaan ole ollut käytettävissään muutoksenhakijoiden mahdollisia lisänäkökohtia, millä on saattanut olla vaikutusta sen harkintavallan käyttöön.

Kirkkohallituksen päätöksestä ei kirkkolain 24 luvun 4 §:n 3 momentti huomioon ottaen ole voinut enää valittaa edelleen hallinto-oikeuteen alistettavan päätöksen tarkoituksenmukaisuuteen liittyvillä perusteilla. Kuulemisessa kirkkohallituksessa tapahtunut virhe on voinut vaikuttaa alistettavan päätöksen tarkoituksenmukaisuutta koskevaan harkintaan. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei ole kuulunut tutkia kirkkohallituksen päätöksen tarkoituksenmukaisuuteen liittyviä valitusperusteita, eikä hallinto-oikeus siten olisi voinut kumota kirkkohallituksen päätöstä perusteilla, jotka koskevat päätöksen tarkoituksenmukaisuutta. Tämän vuoksi asiassa ei ole merkitystä sillä, että muutoksenhakijat ovat voineet lausua edellä mainittujen lausuntojen sisällöstä hallinto-oikeudessa, koska tarkoituksenmukaisuuteen liittyvät valitusperusteet eivät enää ole voineet tulla hallinto-oikeuden arvioitaviksi, eikä näihin perusteisiin liittyvillä lausumilla ole siten voinut enää olla vaikutusta asian lopputulokseen. Hallinto-oikeuden olisi tullut kumota kirkkohallituksen päätös virheellisessä järjestyksessä syntyneenä.

Koska kirkkohallituksen päätös on kuulemisvirheen vuoksi syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätös on edellä mainituilla perusteilla kumottava. Muutoksenhakijoiden valitukset on käsiteltävä kirkkohallituksessa uudelleen, minkä vuoksi asia on palautettava sille uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer ja Outi Siimes. Asian esittelijä Anne Rautiainen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Outi Suvirannan äänestyslausunto:

”Hylkään valituslupahakemuksen. Velvollisena lausumaan pääasiasta olen samaa mieltä kuin enemmistö.”