KHO:2021:177

Kaupunginvaltuusto hyväksyi kesäkuussa 2019 uuden rakennusjärjestyksen. Rakennusjärjestyksessä oli määrätty rakennusoikeuden enimmäismäärästä kaavoittamattomalla ranta-alueella muun ohella siten, että rakennusten yhteenlaskettu kerrosala sai rakennuspaikalla olla korkeintaan seitsemän prosenttia rakennuspaikan pinta-alasta, kuitenkin enintään 300 neliömetriä ja kerrosten lukumäärä enintään puolitoista (rakennusjärjestys 25 §). Rakennusjärjestyksessä oli lisäksi osoitettu alue, jolla vapaa-ajan asunnon muuttaminen pysyvään asuinkäyttöön ei rakennusjärjestyksessä mainittujen ehtojen täyttyessä edellyttänyt poikkeamispäätöstä tai suunnittelutarveratkaisua ennen rakennuslupaa (rakennusjärjestys 27 §).

Hallinto-oikeus oli ELY-keskuksen valituksesta kumonnut rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevan kaupunginvaltuuston päätöksen edellä mainituilta osin. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli kaupunginhallituksen valituksesta ensin ratkaistava, oliko ELY-keskuksella ollut oikeus valittaa hallinto-oikeudelle rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä. Sen jälkeen asiassa oli otettava kantaa siihen, oliko rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskeva päätös hallinto-oikeuden kumoamilta osin lainvastainen.

Määräykset rakentamisen enimmäismäärästä kaavoittamattomilla ranta-alueilla koskivat koko kaupungin aluetta ja näin ollen myös sellaisia kaupungin alueita, joilla asiassa saadun selvityksen perusteella oli valtakunnallisesti ja maakunnallisesti merkittäviä maisemaan tai rakennettuun kulttuuriympäristöön liittyviä arvoja. Vastaavasti käyttötarkoituksen muuttamista koskeva rakennusjärjestyksen määräys koski rakennusjärjestyksen liitekartassa osoitetun aluerajauksen perusteella osittain myös edellä mainittuja arvokkaita alueita. Mainituilla rakennusjärjestyksen määräyksillä voitiin siten arvioida olevan vaikutusta näiden arvokkaiden maisema-alueiden ja rakennettujen kulttuuriympäristöjen säilymiseen. Kun lisäksi otettiin huomioon käyttötarkoituksen muuttamista koskevassa määräyksessä tarkoitetun alueen laajuus sekä määräykseen liittyvien vaikutusten arviointien ympäristönsuojelullinen merkitys, asia kuului kysymyksessä olevien määräyksien osalta ELY-keskuksen toimialaan. Hallinto-oikeuden oli siten tullut tutkia ELY-keskuksen valitus.

Määräykset rakentamisen määrästä kaavoittamattomilla ranta-alueilla koskivat ainoastaan mahdollisen rakentamisen enimmäismäärää. Lisäksi oli otettava huomioon, että määräykset koskivat aluetta, jolle uuden asuinrakennuksen rakentaminen ilman asemakaavaa tai oikeusvaikutteista yleiskaavaa edellytti aina poikkeamispäätöstä, johon oli mahdollista ottaa tarpeellisia määräyksiä ja ehtoja. Rakennusjärjestys ei näin ollen sellaisenaan mahdollistanut kaavoittamattomille ranta-alueille suurempaa rakentamisen määrää kuin mitä suunnitelmallisen rakentamisen piiriin kuuluvilla ranta-alueilla oli kaavoituksen kautta voitu sallia, eikä rakennusjärjestyksen 25 §:n määräyksiä näin ollen ollut pidettävä maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vastaisina tai kaavoitukseen liittyvää suunnitteluvaraa supistavina.

Rakennusjärjestyksen määräys, jolla mahdollistetaan vapaa-ajan asunnon muuttaminen pysyvään asuinkäyttöön ilman poikkeamispäätöstä tai suunnittelutarveratkaisua, voi koskea vain sellaisia alueita, joilla käyttötarkoituksen muutos ei aiheuta merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Arvioitaessa sitä, voiko määräyksestä aiheutua tällaisia kiellettyjä vaikutuksia, oli otettava huomioon rakennusjärjestyksen laatimisen perusteena olleet selvitykset sekä toisaalta määräyksen alueellinen soveltamisala ja ne ehdot, joiden täyttyessä määräys tuli sovellettavaksi.

Määräyksen kattaman alueen rajaus ja määräykseen liittyvä vaikutusten arviointi olivat perustuneet rantaosayleiskaavatyön yhteydessä laadittuun vakituisen asumisen edullisuusvyöhyketarkasteluun, jossa vakituiseen asumiseen edulliset ranta-alueet oli määritelty tarkastelemalla kyläasutuksen, vesihuollon ja asuinrakennusten lupien sijoittumista ranta-alueille sekä palveluiden ja julkisen liikenteen saavutettavuutta. Määräys tuli siihen sisältyvien ehtojen perusteella sovellettavaksi ainoastaan sellaisilla jo rakennetuilla rakennuspaikoilla, joilla vapaa-ajan asunnon käyttötarkoituksesta ei ollut määrätty asemakaavassa tai oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa. Lisäksi määräyksen soveltamista rajoittivat siihen sisältyvät rakennuspaikan vähimmäispinta-alaa, tieyhteyttä, asunnon teknisiä ominaisuuksia sekä käytetyn rakennusoikeuden määrää ja rakennusten etäisyyttä rantaviivasta koskevat ehdot. Käyttötarkoituksen muuttamisen edellytyksenä oli määräyksen mukaan myös rakennuspaikan liittäminen keskitettyyn jätevesiverkostoon tai vaihtoehtoisesti se, että jätevesien käsittelyjärjestelmä täytti rakennusjärjestyksen ja ympäristönsuojelumääräysten ehdot. Ehtojen täyttyminen varmistettiin tapauskohtaisesti vapaa-ajan asunnon käyttötarkoituksen muuttamiseen liittyvän rakennuslupamenettelyn yhteydessä.

Kun otettiin huomioon käyttötarkoituksen muuttamista koskevan rakennusjärjestyksen määräyksen perusteena ollut selvitys sekä ne ehdot, joita käyttötarkoituksen muuttamiselle oli määräyksessä asetettu, rakennusjärjestystä laadittaessa oli riittävällä tavalla varmistuttu siitä, ettei määräyksestä aiheudu merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Kaupunginvaltuuston päätös rakennusjärjestyksen hyväksymisestä ei ollut ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle esittämillä perusteilla lainvastainen. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskeva päätös jäi kokonaisuudessaan voimaan.

Äänestys 4–1.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 14 §, 18 § 2 momentti, 129 a §, 191 § 1 momentti

Laki elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista 3 § 1 momentti 9 kohta ja 2 momentti 3 kohta

Kuntalaki 135 § 2 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 30.10.2020 nro 20/0982/2

Asian aikaisempi käsittely

Oriveden kaupunginvaltuusto on 10.6.2019 (§ 23) hyväksynyt Oriveden rakennusjärjestyksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (jäljempänä myös Pirkanmaan ELY-keskus) valituksesta kumonnut Oriveden rakennusjärjestyksen 25 §:n kaksi viimeistä kappaletta, jotka kuuluvat seuraavasti:

”Ranta-alueella rakennusten yhteenlaskettu kerrosala saa rakennuspaikalla olla korkeintaan 7 % rakennuspaikan pinta-alasta, kuitenkin enintään 300 m2 ja kerrosten lukumäärä enintään puolitoista. Rakennuspaikalle saa rakentaa enintään viisi rakennusta. Loma-asuinrakennuksen ja asuinrakennuksen enimmäiskerrosala saa olla enintään 240 m2 tai 80 % rakennuspaikan kokonaiskerrosalasta.

Talousrakennusten rakennusoikeus kokonaisrakennusoikeudesta on enintään 50 % kuitenkin siten, että erillisen saunarakennuksen kerrosala saa olla enintään 25 m2 ja erillisen makuuaitan asumistarkoitukseen tarkoitetun tilan pohjapinta-ala enintään 25 m2.”

Hallinto-oikeus on lisäksi kumonnut rakennusjärjestyksen 27 §:n kokonaisuudessaan.

Muilta osin hallinto-oikeus on hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

ELY-keskuksen valitusoikeus

Maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä kuntalain 137 §:ssä säädetään valitusoikeudesta, viranomaisella on toimialaansa kuuluvissa asioissa oikeus valittaa rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on valvottava, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon vaikutuksiltaan valtakunnalliset ja merkittävät maakunnalliset asiat.

ELY-keskusten valvontatehtäviä ja valitusoikeutta on supistettu toukokuussa 2017 voimaan tulleella lailla. Maankäyttö- ja rakennuslain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 251/2016 vp) 18 §:ää eli ELY-keskuksen toimialaa täsmentävän pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun muassa, että vaikutuksiltaan valtakunnallisia tai merkittäviä maakunnallisia asioita olisivat esimerkiksi valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin liittyvät kysymykset, valtakunnallista tai maakunnallista merkitystä omaavat luonnon ja kulttuuriympäristön arvoihin liittyvät asiat sekä kaupunkiseutujen merkittävät taajamarakennetta, liikennejärjestelmää ja virkistysalueita koskevat vaikutuksiltaan usean kunnan alueelle ulottuvat ratkaisut.

Asiassa on kysymys Oriveden kaupungin rakennusjärjestyksen hyväksymisestä. Orivedellä sijaitsee alueita, joilla on Pirkanmaan maakuntakaava 2040:stä ja sen taustaselvityksistä ilmeneviä valtakunnallisesti ja maakunnallisesti merkittäviä rakentamisessa huomioon otettavia arvoja. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon edellä sanottu ELY-keskuksen vastuulle kuuluvista valvontatehtävistä, Pirkanmaan ELY-keskuksella on oikeus valittaa nyt kysymyksessä olevasta rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä. Asiaa ei ole kaupunginhallituksen lausunnossa esitetyillä perusteilla arvioitava toisin.

Rakennusjärjestyksen lainmukaisuus

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n 1 momentin mukaan kunnassa tulee olla rakennusjärjestys. Rakennusjärjestyksen määräykset voivat olla erilaisia kunnan eri alueilla.

Saman pykälän 2 momentin mukaan rakennusjärjestyksessä annetaan paikallisista oloista johtuvat suunnitelmallisen ja sopivan rakentamisen, kulttuuri- ja luonnonarvojen huomioon ottamisen sekä hyvän elinympäristön toteutumisen ja säilyttämisen kannalta tarpeelliset määräykset. Rakennusjärjestyksen määräykset eivät saa olla maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuuttomia.

Pykälän 3 momentin mukaan rakennusjärjestyksen määräykset voivat koskea rakennuspaikkaa, rakennuksen kokoa ja sen sijoittumista, rakennuksen sopeutumista ympäristöön, rakentamistapaa, istutuksia, aitoja ja muita rakennelmia, rakennetun ympäristön hoitoa, vesihuollon järjestämistä, suunnittelutarvealueen määrittelemistä sekä muita niihin rinnastettavia paikallisia rakentamista koskevia seikkoja.

Pykälän 4 momentin mukaan rakennusjärjestyksessä olevia määräyksiä ei sovelleta, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa, asemakaavassa tai Suomen rakentamismääräyskokoelmassa on asiasta toisin määrätty.

Maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:n 2 momentin mukaan rakennuspaikan tulee asemakaava-alueen ulkopuolella olla tarkoitukseen sovelias, rakentamiseen kelvollinen ja riittävän suuri, kuitenkin vähintään 2 000 neliömetriä. Rakennuspaikan soveliaisuutta ja kelvollisuutta harkittaessa on muun muassa otettava huomioon, ettei rakennuspaikalla ole tulvan, sortuman tai vyörymän vaaraa. Lisäksi rakennukset on voitava sijoittaa riittävälle etäisyydelle kiinteistön rajoista, yleisistä teistä ja naapurin maasta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan rakennusjärjestyksen määräys voi koskea vain sellaisia alueita, joilla käyttötarkoituksen muutos ei aiheuta merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Asiassa saatu selvitys

Hyväksytyn rakennusjärjestyksen 25 §:n mukaan kyseinen pykälä koskee kaikkia kaavoittamattomia ranta-alueen rakennuspaikkoja lukuun ottamatta maatilan talouskeskuksia, joiden osalta noudatetaan rakennusjärjestyksen pykälää 24. Rakennuspaikan pinta-alan tulee olla pykälän 23 mukainen. Rantaan rajoittuvan rakennuspaikan vesistöön tai vesijättöön rajoittuvan rantaviivan pituuden tulee olla vähintään 40 metriä. Muodostettaessa uusia rakennuspaikkoja saariin tulee saaren pinta-alan olla vähintään kaksi hehtaaria. Muodostettaessa uusia rakennuspaikkoja pienten vesistöjen rannalle tulee vesistön pinta-alan olla vähintään kaksi hehtaaria. Ranta-alueella rakennuspaikalla saa olla enintään yksi yksiasuntoinen asuinrakennus sekä talousrakennuksia. Ranta-alueella rakennusten yhteenlaskettu kerrosala saa rakennuspaikalla olla korkeintaan 7 % rakennuspaikan pinta-alasta, kuitenkin enintään 300 m2 ja kerrosten lukumäärä enintään puolitoista. Rakennuspaikalle saa rakentaa enintään viisi rakennusta. Loma-asuinrakennuksen ja asuinrakennuksen enimmäiskerrosala saa olla enintään 240 m2 tai 80 % rakennuspaikan kokonaiskerrosalasta. Talousrakennusten rakennusoikeus kokonaisrakennusoikeudesta on enintään 50 % kuitenkin siten, että erillisen saunarakennuksen kerrosala saa olla enintään 25 m2 ja erillisen makuuaitan asumistarkoitukseen tarkoitetun tilan pohjapinta-ala enintään 25 m2.

Rakennusjärjestyksen 23 §:n mukaan rakennuspaikan on oltava sijainniltaan, muodoltaan ja mittasuhteiltaan sovelias. Asemakaava-alueen ulkopuolella asuinrakennuspaikan tulee olla pinta-alaltaan vähintään 5 000 m2. Milloin rakennus liitetään yleiseen viemäriverkkoon tai jos kiinteistökohtaisella jätevesijärjestelmällä saavutetaan ympäristönsuojelulain ja hajajätevesiasetuksen edellyttämä taso tai vesikäymälää ei rakenneta, rakennuspaikan pinta-ala voi olla edellä sanottua pienempi, ei kuitenkaan alle 2 000 m2. Uudestaan rakentaminen, peruskorjaus ja vähäinen lisärakentaminen saadaan suorittaa sen estämättä mitä edellä tässä pykälässä on määrätty, jos rakennuspaikka pysyy samana.

Rakennusjärjestyksen 27 §:n mukaan alueilla, joilla ei ole voimassa asemakaavaa tai oikeusvaikutteista yleiskaavaa, voi vapaa-ajan asunnon käyttötarkoituksen muuttaa vakituiseksi asuinrakennukseksi suoraan rakennusluvalla liitekartan 2 mukaisilla alueilla, mikäli seuraavat ehdot täyttyvät: Rakennuspaikan pinta-ala on vähintään 2 000 m2. Rakennuspaikka liitetään keskitettyyn jätevesiverkostoon tai jätevesien käsittelyjärjestelmä täyttää rakennusjärjestyksen ja ympäristönsuojelumääräysten ehdot. Rakennuspaikalle on olemassa pelastusajoneuvoille sopiva tieyhteys. Asunto on rakentamista koskevien säännösten ja määräysten mukainen ennen käyttötarkoituksen muutosta. Rakennuspaikalla noudatetaan rakennusjärjestyksen 26 §:n ja 28 §:n määräyksiä rakennusoikeuden (rakennusten kerrosalat ja rakennuspaikan kokonaiskerrosala), rakennusten rantaviivaetäisyyksien sekä rantamaiseman luonnonmukaisuuden ja puuston osalta.

Oriveden kaupungin 20.8.2019 päivätystä vuoden 2019 kaavoituskatsauksesta ilmenee, että Oriveden kaupungin alueella eri vesistöjen rannoilla on voimassa 73 ranta-asemakaavaa. ELY-keskuksen valituksessa on todettu, että Oriveden kaupungin ranta-alueille laadituissa ja hyväksytyissä ranta-asemakaavoissa rakennuspaikkakohtaiset rakennusoikeudet ovat viime vuosina olleet 100–240 k-m2 riippuen alueen ympäristötekijöistä ja rakennuspaikan koosta.

Rakennusoikeuden ollessa suurempi (180–240 k-m2) lomarakennukselle on annettu enimmäiskoko (enintään 160 m2). Ennen vuotta 2000 hyväksytyissä ranta-asemakaavoissa käytetyt rakennusoikeudet ovat olleet kerrosalaltaan vastaavia tai huomattavastikin pienempiä.

Edellä mainitusta kaavoituskatsauksesta ilmenee, että kaupungin pohjoisella järvialueella ja Iso-Teerijärvellä on voimassa oikeusvaikutteiset osayleiskaavat. Oriveden kaupunginvaltuuston 30.5.1988 hyväksymän ja ympäristöministeriön 29.9.1988 vahvistaman Pohjoisen järvialueen osayleiskaavan kaavamääräysten mukaan loma-asuntoalueen (RA) rakennuspaikalle saa sijoittaa yhden enintään 80 k-m2:n suuruisen loma-asuntorakennuksen ja yhden enintään 20 m2:n suuruisen saunarakennuksen ja yhden talousrakennuksen. Yhteisöjen loma-asuntorakentamiseen tarkoitetun loma-asuntoalueen (RA-1) rakennuspaikalle saa sijoittaa majoitustiloja enintään 120 k-m2 sekä yhden enintään 30 k-m2:n suuruisen saunarakennuksen sekä tarpeelliset talousrakennukset. Oriveden kaupunginvaltuuston 28.3.1989 hyväksymän ja ympäristöministeriön 8.8.1989 vahvistaman Iso-Teerijärven osayleiskaavan kaavamääräysten mukaan loma-asuntoalueen (RA) rakennuspaikalle saa sijoittaa yhden yhdenperheen loma-asuntorakennuksen ja saunan, joiden yhteenlaskettu kerrosala saa olla enintään 100 k-m2. Erillisen saunan tulee olla kooltaan alle 20 k-m2. Rakennuspaikalle saa lisäksi sijoittaa yhden talousrakennuksen. Loma-asuntoalueen (RA-1) rakennuspaikalle saa sijoittaa kaksi enintään 40 k-m2:n suuruista loma-asuntorakennusta sekä enintään 20 k-m2:n suuruisen erillisen saunan. Rakennuspaikalle saa lisäksi rakentaa yhden erillisen talousrakennuksen.

Oriveden kaupunginvaltuusto on 1.6.2020 tekemällään päätöksellä § 31 hyväksynyt Oriveden pohjoisen osa-alueen, Längelmäen osa-alueen ja Eräjärven osa-alueen rantaosayleiskaavaehdotukset ja 15.6.2020 tekemällään päätöksellä § 34 Oriveden eteläisen osa-alueen rantaosayleiskaavaehdotuksen. Yleiskaavamääräysten mukaan kullekin RA- ja RA-1 -alueen rakennuspaikalle saa sijoittaa yhden yksiasuntoisen loma-asuinrakennuksen ja kullekin AO- ja AO-1 -alueen rakennuspaikalle yhden yksiasuntoisen asuinrakennuksen, jonka kerrosluku voi olla enintään puolitoista, sekä sauna- ja talousrakennuksia. Rakennusten kokonaislukumäärä saa olla korkeintaan viisi. Rakennusten yhteenlaskettu kerrosala saa olla enintään 7 % rakennuspaikan pinta-alasta, kuitenkin enintään 300 m2. Loma-asuinrakennuksen ja asuinrakennuksen enimmäiskerrosala saa olla enintään 240 m2 tai 80 % rakennuspaikan kokonaiskerrosalasta. Pirkanmaan ELY-keskus on rakennusoikeutta koskevilta osin tehnyt kaupunginvaltuuston päätöksistä Oriveden kaupungille maankäyttö- ja rakennuslain 195 §:ssä tarkoitetut oikaisukehotukset, ja kaupunginvaltuuston päätöksistä on valitettu hallinto-oikeuteen. Kaupunginvaltuuston päätökset eivät siten ole lainvoimaisia.

Oriveden rantaosayleiskaavatyön yhteydessä on laadittu vakituisen asumisen edullisuusvyöhyketarkastelu (Oriveden kaupunki 2013–2016).

Rantaosayleiskaavan 16.3.2020 päivätyssä kaavaselostuksessa on todettu, että tarkastelun perusteella voidaan arvioida eri ranta-alueiden sopivuutta vakituiseen asumiseen. Kaavaselostuksen mukaan edullisuusvyöhyketarkastelu perustuu koulujen ja kauppojen sijaintiin, tieyhteyksiin (yleiset tiet), nykyisten vakituisesti asuttujen rakennuspaikkojen sijaintiin, koulukuljetuksiin sekä Nopa- ja linja-autoreitteihin. Lisäksi tarkastelussa on otettu huomioon vakituisen asumisen rakennuslupien sijoittuminen sekä kunnallistekniikka. Asumiseen edulliset ranta-alueet on määritetty tarkastelemalla kyläasutuksen, vesihuollon ja asuinrakennusten lupien sijoittumista ranta-alueille sekä palveluiden (kaupat, koulut ja koulukyyditykset) ja julkisen liikenteen saavutettavuutta. Vakituiseen asumiseen edulliset alueet tukeutuvat olemassa olevaan vakituiseen asutukseen, jolle tieverkosto on olemassa ja kunnalliset palvelut ovat siten saavutettavissa.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

(---)

Rakentamisen määrä ranta-alueella (25 §)

Maankäyttö- ja rakennuslain suunnittelu- ja lupajärjestelmä pohjautuu perustuslain 6 §:n mukaiseen maanomistajien tasapuoliseen kohteluun. Lisäksi rantarakentamiseen kohdistuu jo suoraan maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n säännöksistä ilmeneviä merkittäviä vaatimuksia kuten erityisten maisemallisten arvojen huomioon ottaminen rakennusoikeutta osoitettaessa. Rakennusjärjestyksen 25 §:ään sisältyvä määräys, joka mahdollistaa kaavoittamattomilla ranta-alueilla rakennuspaikan kokoon nähden merkittävästi suuremman rakennusoikeuden kuin saman kunnan alueella voimassa olevat yleis- ja asemakaavat, on maanomistajien tasapuolisen kohtelun vastainen.

Kunnan rakennusjärjestyksen tehtävänä on antaa muun ohella kaavoitusta täydentäviä paikallisista oloista johtuvia tarpeellisia määräyksiä suunnitelmallisesta rakentamisesta. Lähtökohtana on, että rakennusjärjestyksen määräyksillä ei vaaranneta suunnittelumahdollisuuksia tulevassa kaavoituksessa. Rakennusjärjestyksen 25 § mahdollistaa ranta-alueilla vastaavan rakentamisen määrän kuin Oriveden rantaosayleiskaava, joka rakennusjärjestystä hyväksyttäessä on ollut vielä valmisteluvaiheessa. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että kaupunginvaltuuston hyväksymä rantaosayleiskaava ei ole lainvoimainen, rakennusjärjestystä hyväksyttäessä ei ole katsottava riittävästi selvitetyn sitä, onko määräys tarpeen kunnan paikallisista oloista johtuvan suunnitelmallisen ja sopivan rakentamisen kannalta.

Asiaa ei ole arvioitava toisin kaupunginhallituksen lausunnossa viitatun maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n perusteella. Poikkeamisharkinta on yksittäistapauksellista arviointia, jossa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun toteutumista ja kunnan suunnitteluvaran turvaamista tulevassa kaavoituksessa ei voida valvoa rakennusjärjestyksen kattaman alueen laajuuteen nähden riittävällä tavalla. Maankäyttö- ja rakennuslain muutosten myötä aikaisempi oikeuskäytäntö rakennusjärjestyksessä hyväksyttävästä rakennusoikeuden määrästä ei hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan ole enää täysin ajantasainen.

Vapaa-ajan asunnon käyttötarkoituksen muuttaminen vakituiseksi asuinrakennukseksi (27 §)

Hyväksytyn rakennusjärjestyksen 27 § mahdollistaa vapaa-ajan asunnon käyttötarkoituksen muuttamisen vakituiseksi asuinrakennukseksi huomattavan laajalla ja osittain kaupunginvaltuuston kesäkuussa 2020 hyväksymän Oriveden rantaosayleiskaavan piiriin kuuluvalla alueella.

Rakennusjärjestyksen määräys vapaa-ajan asunnon muuttamisesta pysyvään asuinkäyttöön voi koskea vain sellaisia alueita, joilla käyttötarkoituksen muutos ei aiheuta merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan rakennusjärjestyksen 27 §:n vaikutusten arviointi on perustunut rantaosayleiskaavatyön yhteydessä laadittuun vakituisen asumisen edullisuusvyöhyketarkasteluun, jossa on selvitetty muun muassa olemassa olevaan asutukseen, tieverkostoon, vesihuoltoon ja palveluiden saatavuuteen liittyviä seikkoja. Edellä mainitusta tarkastelusta ilmenee muun ohella, että siinä määritelty asumisen edullisuusvyöhyke sijoittuu suurelta osin yleisten teiden läheisyyteen alueelle, jolle on jo muodostunut kylämäistä asutusta. Osa vyöhykkeestä sijoittuu vesihuollon verkoston (vesi ja/tai viemäri) läheisyyteen. Enintään noin puolet vyöhykkeestä sijoittuu alueelle, joka sijaitsee enintään kolmen kilometrin etäisyydellä kaupasta tai enintään viiden kilometrin päässä koulusta. Osa asumisen edullisuusvyöhykkeestä kuuluu tarkastelun laatimisen aikana valmisteilla olleen rantaosayleiskaavan piiriin.

Saatu selvitys osoittaa muun ohella, että rakennusjärjestyksen 27 §:ssä tarkoitettu alue ei sijaitse kokonaisuudessaan vesihuollon verkoston eikä palveluiden läheisyydessä. Asiassa saadusta selvityksestä ei ilmene, miten kaupunki on rakennusjärjestystä hyväksyessään rakennusjärjestyksen 27 §:n kattaman koko alueen osalta varmistunut siitä, että määräyksestä ei aiheudu maankäyttö- ja rakennuslain 129 a §:ssä tarkoitettuja merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Kun myös otetaan huomioon määräyksen kattaman alueen laaja-alaisuus, rakennusjärjestystä hyväksyttäessä ei ole riittävästi selvitetty sitä, täyttääkö määräys sille maankäyttö- ja rakennuslain 129 a §:n 2 momentissa asetetut edellytykset.

Kun otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu rakentamisen suunnitelmallisuutta ja kaavoitusvaraa koskevista edellytyksistä sekä rakennusjärjestystä hyväksyttäessä vireillä olleesta rantaosayleiskaavasta, rakennusjärjestystä hyväksyttäessä ei ole riittävästi selvitetty myöskään sitä, onko määräys tarpeen kunnan paikallisista oloista johtuvan suunnitelmallisen ja sopivan rakentamisen kannalta.

Hallinto-oikeuden loppujohtopäätös

Kaupunginvaltuuston rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskeva päätös on rakennusjärjestyksen 25 §:n rakentamisen määrää ranta-alueella koskevilta osin ja rakennusjärjestyksen 27 §:n osalta lainvastainen kuntalain 135 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Virpi Juujärvi, Maria Jokinen, joka on myös esitellyt asian, ja Juho Kalliokoski.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oriveden kaupunginhallitus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Pirkanmaan ELY-keskuksen valitus Oriveden kaupunginvaltuuston päätöksestä jätetään tutkimatta tai hylätään.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

ELY-keskuksen tehtävänä on valvoa, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon vaikutuksiltaan valtakunnalliset ja merkittävät maakunnalliset asiat. ELY-keskuksella voi siten olla valitusoikeus rakennusjärjestyksestä ainoastaan siinä tapauksessa, että asia koskee vaikutuksiltaan valtakunnallisia tai merkittäviä maakunnallisia asioita. Asian kuuluminen ELY-keskuksen toimialaan ja sen valitusoikeuden piiriin on arvioitava määräyskohtaisesti. ELY-keskuksen valitusoikeus voi koskea ainoastaan sellaisia yksittäisiä rakennusjärjestyksen määräyksiä, jotka koskevat sen toimialaan kuuluvia asioita.

Oriveden rakennusjärjestyksen 25 § ja 27 §, joihin ELY-keskuksen valitus hallinto-oikeudelle on perustunut, eivät sisällä määräyksiä, joilla olisi valtakunnallisia vaikutuksia tai jotka koskisivat merkittäviä maakunnallisia asioita. ELY-keskuksen valituksessa esitetyt valitusperusteet eivät muutoinkaan ole liittyneet siihen, että rakennusjärjestyksen 25 §:n ja 27 §:n mukaisilla määräyksillä olisi valtakunnallisia vaikutuksia tai ne koskisivat maakunnallisesti merkittäviä asioita. ELY-keskuksella ei ole siten ollut valitusoikeutta Oriveden kaupunginvaltuuston päätöksestä, ja hallinto-oikeuden olisi tullut jättää valitus tutkimatta.

ELY-keskuksen valitus on toissijaisesti tullut hylätä. Hyväksytyn rakennusjärjestyksen 25 § ei muuta voimassa olevaa rakennusjärjestystä rakentamisen määrää ranta-alueella koskevilta osin. Vastaavan sisältöinen määräys on katsottu lainmukaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden 14.12.2004 annetussa päätöksessä taltionumero 3263. Mainittu päätös koski Längelmäen kuntaa, josta merkittävä osa on liitetty Oriveden kaupunkiin 1.1.2007. Samaa asiaa koskevan aiemman päätöksen oikeusvoimavaikutus huomioon ottaen hallinto-oikeuden olisi tullut ottaa mainittu korkeimman hallinto-oikeuden päätös sellaisenaan rakennusjärjestyksen 25 §:ää koskevan ratkaisunsa perusteeksi.

Rakennusjärjestyksen 25 §:ssä osoitettu rakentamisen määrä ranta-alueella ei poikkea Pirkanmaalla ja erityisesti Oriveden lähikunnissa nykyisin noudatetusta käytännöstä. Asian arvioiminen ELY-keskuksen valituksessa hallinto-oikeudelle mainitun yli 30 vuotta vanhoja kaavamääräyksiä koskevan kaavoituskatsauksen perusteella ei ole perusteltua.

Rakentamisen määrää koskeva rakennusjärjestyksen määräys on vain rakentamisen enimmäismäärää rajoittava määräys. Rakennusjärjestyksen 25 §:n määräys ei lisää rakennuspaikkojen määrää ranta-alueella. Uuden lomarakennuksen rakentaminen ja vanhan lomarakennuksen merkittävä laajentaminen edellyttävät poikkeamislupaa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n rajoituksesta. Rakennusjärjestyksen 25 § ei ole rakentamisen määrää ranta-alueella koskevalta osaltaan lainvastainen.

Kunta voi maankäyttö- ja rakennuslain 129 a §:n nojalla osoittaa rakennusjärjestyksessä ne alueet ja edellytykset, joilla vapaa-ajan asunnon muuttaminen pysyvään asuinkäyttöön ei edellytä poikkeamispäätöstä tai suunnittelutarveratkaisua ennen rakennuslupaa. Määräyksen käyttöönottoon liittyvä harkinta kuuluu kunnallisen itsehallinnon piiriin.

Alueet, joita rakennusjärjestyksen 27 § koskee, on määritelty Oriveden rantaosayleiskaavan valmistelun yhteydessä. Rantaosayleiskaavatyön yhteydessä tehtyä edullisuusvyöhyketarkastelua ja muita kaupungin rakennusjärjestyksen laatimisen yhteydessä tekemiä selvityksiä on pidettävä riittävinä sen selvittämiseksi, että rakennusjärjestyksen vapaa-ajan asunnon käyttötarkoituksen muuttamisesta koskevasta määräyksestä ei aiheudu merkittäviä haitallisia ympäristö- ja muita vaikutuksia. Rakennusjärjestyksen 27 §:n mukaiset edellytykset käyttötarkoituksen muuttamiselle rajoittavat määräyksen käytettävyyttä ja varmistavat myös osaltaan, että määräyksestä ei aiheudu merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia niillä alueilla, joita määräys koskee. Käyttötarkoituksen muuttamista koskevan määräyksen seurauksena kunnalle syntyvän kunnallisten palvelujen järjestämisvelvollisuuden arviointi samoin kuin muiden yleisempien vaikutusten arviointi suhteessa kuntaan kuuluvat kunnan itsemääräämisoikeuden ja harkintavallan piiriin.

Pirkanmaan ELY-keskus on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä sekä esitetty lisäksi muun ohella seuraavaa:

ELY-keskuksen valitusoikeus on arvioitu hallinto-oikeudessa oikein. Rakennusjärjestyksen 25 § ja 27 § koskevat koko Oriveden aluetta ja näin ollen myös alueita, joilla on valtakunnallisesti ja maakunnallisesti merkittäviä arvoja. Mainituilla rakennusjärjestyksen määräyksillä on siten vaikutusta ELY-keskuksen valituksessa hallinto-oikeudelle viitattujen arvokkaiden maisema-alueiden ja maakunnallisesti ja valtakunnallisesti merkittävien rakennettujen kulttuuriympäristöjen säilymisen kannalta.

Oriveden rakennusjärjestyksen 25 §:ssä sallitun enimmäisrakennusoikeuden määrä on huomattavan suuri ja poikkeaa Pirkanmaalla noudatetusta käytännöstä. Viimeaikaisissa Pirkanmaan rantaosayleiskaavoissa tyypillinen päärakennuksen enimmäiskerrosala suurimmilla rakennuspaikoilla on ollut noin 120–150 m2. Vaikka hallinto-oikeuden päätöksessä on esimerkkeinä viitattu yli 30 vuotta vanhoihin kaavoihin Oriveden kaupungin vuoden 2019 kaavoituskatsauksen perusteella, ei kuitenkaan ole todettavissa, että luonto- ja maisema-arvojen merkitys rakentamisen kannalta olisi sen jälkeen vähentynyt.

ELY-keskus jättää korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavaksi, mikä merkitys rakennusoikeuden enimmäismäärän osalta asiassa on annettava ratkaisulle KHO 14.12.2004 taltionumero 3263. Asiassa on kuitenkin huomioitava, että maakuntakaavaa varten tehdyt selvitykset muun muassa maakunnallisesti arvokkaista maisema-alueista ja maakunnallisesti arvokkaista rakennetuista kulttuuriympäristöistä ovat valmistuneet vasta huomattavasti kyseisen ratkaisun antamisen jälkeen. Lisäksi valtakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden päivitys- ja täydennysinventoinnit on toteutettu pääosin vuosina 2010–2014, ja valtioneuvosto on tehnyt päätöksen valtakunnallisesti merkittävistä rakennetuista kulttuuriympäristöistä vuonna 2009.

Rakennusjärjestyksen määräys vapaa-ajan asunnon käyttötarkoituksen muuttamisesta voi koskea vain sellaisia alueita, joilla käyttötarkoituksen muutos ei aiheuta merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Käyttötarkoituksen muutoksen edellytyksiä arvioitaessa tulee lisäksi ottaa huomioon kestävälle yhdyskuntarakenteelle ja sen eheydelle asetetut vaatimukset, alueiden sijoittuminen suhteessa tieverkkoon, palveluiden saatavuus, sijoittuminen suhteessa vesi- ja viemäriverkoston toiminta-alueisiin sekä kuntataloudelliset vaikutukset. Taajamarakenteesta irralliset asumisen alueet synnyttävät kunnalle velvoitteita muun muassa koulukuljetusten ja muiden palveluvelvoitteiden myötä. Ympärivuotisen asumisen alueiden osalta tulee ottaa huomioon myös yksityiskohtaisemman kaavan laatimisen tarve sekä katujen ja yhdyskuntateknisten verkostojen järjestämisen velvoitteet. Oriveden kaupunki ei ole arvioinut vapaa-ajanasunnon käyttötarkoituksen muuttamista koskevan määräyksen vaikutuksia riittävällä tarkkuudella rakennusjärjestystä laatiessaan, eikä käytettävissä olevan vaikutusten arvioinnin perusteella voida varmistua siitä, että rakennusjärjestyksen muutos ei aiheuta haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Oriveden kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Pirkanmaan ELY-keskuksen valitus Oriveden kaupunginvaltuuston päätöksestä hylätään.

Perustelut

Ratkaisun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään Pirkanmaan ELY-keskuksen valituksesta osittain kumonnut Oriveden kaupunginvaltuuston päätöksen rakennusjärjestyksen hyväksymisestä. Hallinto-oikeuden kumoamat rakennusjärjestyksen 25 §:n kahden viimeisen kappaleen määräykset koskevat rakentamisen enimmäismäärää kaavoittamattomilla ranta-alueilla ja 27 § koskee vapaa-ajanasunnon käyttötarkoituksen muuttamista vakituiseksi asuinrakennukseksi rakennusjärjestyksen liitekartassa osoitetuilla alueilla.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Oriveden kaupunginhallituksen valituksesta ensin ratkaistava, onko Pirkanmaan ELY-keskuksella ollut oikeus valittaa hallinto-oikeudelle rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta kaupunginvaltuuston päätöksestä. Sen jälkeen asiassa on Oriveden kaupunginhallituksen valituksen johdosta otettava kantaa siihen, onko rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskeva päätös rakennusjärjestyksen 25 §:n kahden viimeisen kappaleen ja 27 §:n osalta lainvastainen ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle esittämillä perusteilla.

Pirkanmaan ELY-keskuksen valitusoikeus kaupunginvaltuuston päätöksestä

Maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n (230/2017) säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 251/2016 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella, että vaikutuksiltaan valtakunnallisia tai merkittäviä maakunnallisia asioita olisivat esimerkiksi valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin liittyvät kysymykset, valtakunnallista tai maakunnallista merkitystä omaavat luonnon ja kulttuuriympäristön arvoihin liittyvät asiat sekä kaupunkiseutujen merkittävät taajamarakennetta, liikennejärjestelmää ja virkistysalueita koskevat vaikutuksiltaan usean kunnan alueelle ulottuvat ratkaisut. Mainitussa hallituksen esityksessä on edelleen todettu, että ELY-keskuksilla on myös muista laeista johtuvia valvontatehtäviä, joita ehdotettu valvontatehtävän rajaus ei koske.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 3 §:n 1 momentin 9 kohdan perusteella ELY-keskukset hoitavat niille erikseen säädettyjä tehtäviä ympäristönsuojelua, alueiden käyttöä, rakentamisen ohjausta, kulttuuriympäristön hoitoa, luonnon monimuotoisuuden suojelua ja kestävää käyttöä sekä vesivarojen käyttöä ja hoitoa koskevilla toimialoilla. Mainitun pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan ELY-keskusten tehtävänä on lisäksi valvoa yleistä etua ympäristö- ja vesiasioissa sekä ehkäistä ja torjua ympäristövahinkoja ja -haittoja.

Pirkanmaan ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitetyt valitusperusteet ovat liittyneet Oriveden rakennusjärjestyksen rakennuspaikan pinta-alaa ja rakentamisen enimmäismäärää kaavoittamattomilla ranta-alueilla koskevaan 25 §:ään sekä vapaa-ajan asunnon käyttötarkoituksen muuttamista vakituiseksi asunnoksi koskevaan rakennusjärjestyksen 27 §:ään. ELY-keskus on esittänyt, että rakennusjärjestyksessä esitetty rakennuspaikan pinta-ala on liian pieni ja sallittu rakentamisen määrä liian suuri ja että vapaa-ajan asunnon käyttötarkoituksen muuttamista koskevan määräyksen ympäristö- ja muita vaikutuksia ei ole arvioitu riittävällä tarkkuudella. ELY-keskus on edelleen esittänyt, että hyväksytty rakennusjärjestys koskee koko Oriveden kaupungin aluetta ja siten myös sellaisia Oriveden kaupungin alueelle sijoittuvia alueita, joilla on maakunnallisesti ja valtakunnallisesti merkittäviä arvoja.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että rakennusjärjestyksen 25 § koskee koko Oriveden kaupungin aluetta ja näin ollen myös sellaisia Orivedellä sijaitsevia alueita, joilla asiassa saadun selvityksen perusteella on valtakunnallisesti ja maakunnallisesti merkittäviä maisemaan tai rakennettuun kulttuuriympäristöön liittyviä arvoja. Vastaavasti rakennusjärjestyksen 27 § koskee liitekartassa 2 osoitetun aluerajauksen perusteella osittain myös edellä mainittuja arvokkaita alueita. Mainituilla rakennusjärjestyksen määräyksillä voidaan siten arvioida olevan vaikutusta näiden arvokkaiden maisema-alueiden ja rakennettujen kulttuuriympäristöjen säilymiseen. Kun lisäksi otetaan huomioon rakennusjärjestyksen 27 §:ssä tarkoitetun alueen laajuus sekä määräykseen liittyvien vaikutusten arviointien ympäristönsuojelullinen merkitys, kysymys on rakennusjärjestyksen 25 §:ää ja 27 §:ää koskevilta osin ELY-keskuksen toimialaan kuuluvasta asiasta. Hallinto-oikeuden on siten tullut tutkia Pirkanmaan ELY-keskuksen valitus.

Rakentamisen enimmäismäärä ranta-alueella (25 §)

Maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n 1 momentin mukaan kunnassa tulee olla rakennusjärjestys. Rakennusjärjestyksen määräykset voivat olla erilaisia kunnan eri alueilla. Pykälän 2 momentin mukaan rakennusjärjestyksessä annetaan paikallisista oloista johtuvat suunnitelmallisen ja sopivan rakentamisen, kulttuuri- ja luonnonarvojen huomioon ottamisen sekä hyvän elinympäristön toteutumisen ja säilyttämisen kannalta tarpeelliset määräykset. Rakennusjärjestyksen määräykset eivät saa olla maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuuttomia. Pykälän 3 momentin mukaan rakennusjärjestyksen määräykset voivat koskea rakennuspaikkaa, rakennuksen kokoa ja sen sijoittumista, rakennuksen sopeutumista ympäristöön, rakentamistapaa, istutuksia, aitoja ja muita rakennelmia, rakennetun ympäristön hoitoa, vesihuollon järjestämistä, suunnittelutarvealueen määrittelemistä sekä muita niihin rinnastettavia paikallisia rakentamista koskevia seikkoja. Pykälän 4 momentin mukaan rakennusjärjestyksessä olevia määräyksiä ei sovelleta, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa, asemakaavassa tai Suomen rakentamismääräyskokoelmassa on asiasta toisin määrätty.

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Mitä 1 momentissa säädetään, koskee pykälän 2 momentin mukaan myös ranta-aluetta, jolla rakentamisen ja muun käytön suunnitteleminen pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämiseksi on tarpeen alueella odotettavissa olevan rakentamisen vuoksi. Pykälän 5 momentin mukaan poikkeuksen myöntämisestä pykälän 1 ja 2 momentin rajoituksesta säädetään lain 23 luvussa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 23 lukuun sisältyvän 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä hakemuksesta myöntää poikkeamisen tässä laissa säädetystä tai sen nojalla annetusta rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta.

Poikkeamista ei mainitun pykälän 2 momentin mukaan kuitenkaan saa myöntää, jos se:

1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista;

3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista; tai

4) johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Oriveden rakennusjärjestyksen 25 §:n mukaan ranta-alueella rakennusten yhteenlaskettu kerrosala saa rakennuspaikalla olla korkeintaan 7 prosenttia rakennuspaikan pinta-alasta, kuitenkin enintään 300 m2 ja kerrosten lukumäärä enintään puolitoista. Rakennuspaikalle saa rakentaa enintään viisi rakennusta. Loma-asuinrakennuksen ja asuinrakennuksen enimmäiskerrosala saa olla enintään 240 m2 tai 80 prosenttia rakennuspaikan kokonaiskerrosalasta. Talousrakennusten rakennusoikeus kokonaisrakennusoikeudesta on enintään 50 prosenttia kuitenkin siten, että erillisen saunarakennuksen kerrosala saa olla enintään 25 m2 ja erillisen makuuaitan asumistarkoitukseen tarkoitetun tilan pohjapinta-ala enintään 25 m2.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että nyt kysymyksessä oleva rakennusjärjestys koskee laajempaa aluetta kuin Längelmäen vuonna 2002 hyväksytty rakennusjärjestys, jota koskeva valitus on hylätty korkeimman hallinto-oikeuden 14.12.2004 annetulla päätöksellä taltionumero 3263, eikä kysymys ole muutoinkaan samasta asiasta. Hallinto-oikeuden päätös ei näin ollen ole lainvastainen sillä perusteella, että mainittua korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä ei ole sellaisenaan otettu päätöksen perusteeksi.

Edellä mainitut rakennusjärjestyksen 25 §:n määräykset koskevat ainoastaan mahdollisen rakentamisen enimmäismäärää. Lisäksi on otettava huomioon, että määräykset koskevat aluetta, jolle uuden asuinrakennuksen rakentaminen ilman asemakaavaa tai maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua oikeusvaikutteista yleiskaavaa edellyttää aina saman lain 171 §:ssä tarkoitettua poikkeamispäätöstä, johon maankäyttö- ja rakennuslain 174 §:n 1 momentti huomioon ottaen on mahdollista ottaa tarpeellisia määräyksiä ja ehtoja. Rakennusjärjestys ei näin ollen sellaisenaan mahdollista kaavoittamattomille ranta-alueille suurempaa rakentamisen määrää kuin mitä suunnitelmallisen rakentamisen piiriin kuuluvilla ranta-alueilla on kaavoituksen kautta voitu sallia. Rakennusjärjestyksen 25 §:n määräyksiä ei näin ollen ole pidettävä maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vastaisina tai kaavoitukseen liittyvää suunnitteluvaraa supistavina.

Vapaa-ajan asunnon käyttötarkoituksen muuttaminen vakituiseksi asuinrakennukseksi (27 §)

Maankäyttö- ja rakennuslain 129 a §:n 1 momentin mukaan kunta voi osoittaa rakennusjärjestyksessä ne alueet ja edellytykset, joilla vapaa-ajanasunnon muuttaminen pysyvään asuinkäyttöön ei edellytä poikkeamispäätöstä tai suunnittelutarveratkaisua ennen rakennuslupaa. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan rakennusjärjestyksen määräys voi koskea vain sellaisia alueita, joilla käyttötarkoituksen muutos ei aiheuta merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 129 a §:n säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 251/2016 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että ehdotetun 1 momentin mukaan kunta voisi osoittaa rakennusjärjestyksessä alueet, joilla vapaa-ajanasunnon muuttaminen pysyvään asuinkäyttöön ei edellyttäisi poikkeamispäätöstä tai suunnittelutarveratkaisua ennen rakennuslupaa. Kunta ratkaisisi ympärivuotisten asuntojen sijainnin näiden alueiden osalta rakennusjärjestyksessä. Kunta voisi rakennusjärjestyksessä määrätä myös edellytyksistä, joiden täyttyessä vapaa-ajanasunnon käyttötarkoituksen muutos olisi mahdollinen. Edellytykset voisivat koskea esimerkiksi rakennuspaikan kokoa tai jätevesihuollon järjestämistä. Rakennusjärjestyksen määräys voisi koskea ainoastaan olemassa olevien vapaa-ajanasuntojen käyttötarkoituksen muutoksia, eikä se mahdollistaisi uusien asuinrakennusten rakentamista ilman poikkeamispäätöstä tai suunnittelutarveratkaisua.

Hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että rakennusjärjestyksen määräys ei koskisi pysyvän asumisen asuinrakennukselle säädettyjä teknisiä vaatimuksia tai niistä poikkeamista. Jos vapaa-ajanasunto ei täytä näitä teknisiä vaatimuksia ja vaatimuksista halutaan poiketa, tulee asia ratkaista sitä koskevalla poikkeamispäätöksellä. Rakennusjärjestyksen määräys voisi koskea vain sellaisia alueita, joilla käyttötarkoituksen muutos ei aiheuta merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Kunta arvioisi vaikutukset rakennusjärjestystä laatiessaan.

Oriveden rakennusjärjestyksen 27 § mahdollistaa vapaa-ajan asunnon muuttamisen vakituiseksi asuinrakennukseksi rakennusjärjestyksen liitekartassa 2 osoitetulla kaavoittamattomalla rantavyöhykkeellä.

- rakennuspaikan pinta-ala on vähintään 2 000 m2

- rakennuspaikka liitetään keskitettyyn jätevesiverkostoon tai jätevesien käsittelyjärjestelmä täyttää rakennusjärjestyksen ja ympäristönsuojelumääräysten ehdot

- rakennuspaikalle on olemassa pelastusajoneuvoille sopiva tieyhteys

- asunto on rakentamista koskevien säännösten ja määräysten mukainen ennen käyttötarkoituksen muutosta.

Rakennusjärjestyksen 27 §:n toisen kappaleen mukaan rakennuspaikalla noudatetaan rakennusjärjestyksen 26 §:n ja 28 §:n määräyksiä rakennusoikeuden (rakennusten kerrosalat ja rakennuspaikan kokonaiskerrosala), rakennusten rantaviivaetäisyyksien sekä rantamaiseman luonnonmukaisuuden ja puuston osalta.

Kysymyksessä oleva rakennusjärjestyksen määräys voi maankäyttö- ja rakennuslain 129 a §:n 2 momentin mukaan koskea vain sellaisia alueita, joilla käyttötarkoituksen muutos ei aiheuta merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Arvioitaessa sitä, voiko määräyksestä aiheutua tällaisia kiellettyjä vaikutuksia, on otettava huomioon rakennusjärjestyksen laatimisen perusteena olleet selvitykset sekä toisaalta määräyksen alueellinen ulottuvuus ja ne ehdot, joiden täyttyessä määräys tulee sovellettavaksi.

Alueet, joita rakennusjärjestyksen 27 § koskee, on Oriveden kaupunginhallituksen mukaan määritelty Oriveden rantaosayleiskaavan valmistelun yhteydessä. Määräykseen liittyvä vaikutusten arviointi on perustunut rantaosayleiskaavatyön yhteydessä laadittuun vakituisen asumisen edullisuusvyöhyketarkasteluun, jossa vakituiseen asumiseen edulliset ranta-alueet on määritelty tarkastelemalla kyläasutuksen, vesihuollon ja asuinrakennusten lupien sijoittumista ranta-alueille sekä palveluiden ja julkisen liikenteen saavutettavuutta. Tarkastelussa määritelty asumisen edullisuusvyöhyke sijoittuu suurelta osin yleisten teiden läheisyyteen alueelle, jolle on jo muodostunut kylämäistä asutusta, ja osa vyöhykkeestä sijoittuu myös vesihuollon verkoston läheisyyteen.

Rakennusjärjestyksen 27 § koskee liitekartan 2 perusteella laajaa aluetta. Määräys tulee kuitenkin sovellettavaksi ainoastaan sellaisilla jo rakennetuilla rakennuspaikoilla, joilla vapaa-ajan asunnon käyttötarkoituksesta ei ole määrätty asemakaavassa tai oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa. Lisäksi määräyksen soveltamista rajoittavat siihen sisältyvät rakennuspaikan vähimmäispinta-alaa, tieyhteyttä, asunnon teknisiä ominaisuuksia sekä käytetyn rakennusoikeuden määrää ja rakennusten etäisyyttä rantaviivasta koskevat ehdot. Käyttötarkoituksen muuttamisen edellytyksenä on määräyksen mukaan myös rakennuspaikan liittäminen keskitettyyn jätevesiverkostoon tai vaihtoehtoisesti se, että jätevesien käsittelyjärjestelmä täyttää rakennusjärjestyksen ja ympäristönsuojelumääräysten ehdot. Ehtojen täyttyminen varmistetaan tapauskohtaisesti vapaa-ajan asunnon käyttötarkoituksen muuttamiseen liittyvän rakennuslupamenettelyn yhteydessä.

Kun otetaan huomioon rakennusjärjestyksen 27 §:n perusteena oleva selvitys sekä ne ehdot, joita käyttötarkoituksen muuttamiselle on määräyksessä asetettu, rakennusjärjestystä laadittaessa on riittävällä tavalla varmistuttu siitä, ettei määräyksestä aiheudu maankäyttö- ja rakennuslain 129 a §:ssä tarkoitettuja merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Lopputulos

Kaupunginvaltuuston päätös rakennusjärjestyksen hyväksymisestä ei edellä todettu huomioon ottaen ole rakennusjärjestyksen 25 §:n kahta viimeistä kappaletta eikä 27 §:ää koskevilta osin kuntalain 135 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Hallinto-oikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut Oriveden kaupunginvaltuuston päätöksen ja Pirkanmaan ELY-keskuksen valitus kaupunginvaltuuston päätöksestä on hylättävä. Kaupunginvaltuuston päätös rakennusjärjestyksen hyväksymisestä jää siten kokonaisuudessaan voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Taina Pyysaari, Jaakko Autio, Robert Utter ja Veronica Storträsk. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Jaakko Aution äänestyslausunto:

”Hylkään Oriveden kaupunginhallituksen valituksen siltä osin kuin se koskee hallinto-oikeuden päätöstä rakennusjärjestyksen 27 §:n kumoamisesta. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta tältä osin.

Muilta osin olen samaa mieltä kuin enemmistö.

Perustelut rakennusjärjestyksen 27 §:ää koskevilta osin

Viittaan asiassa saadun selvityksen sekä sovellettuja oikeusohjeita koskevilta osin enemmistön perusteluista ilmenevään. Lisäksi totean seuraavaa:

Oriveden rakennusjärjestyksen 27 §:n mukaan alueilla, joilla ei ole voimassa asemakaavaa tai oikeusvaikutteista yleiskaavaa, voi vapaa-ajan asunnon käyttötarkoituksen muuttaa vakituiseksi asuinrakennukseksi suoraan rakennusluvalla liitekartan 2 mukaisilla alueilla, mikäli seuraavat ehdot täyttyvät: Rakennuspaikan pinta-ala on vähintään 2 000 m2. Rakennuspaikka liitetään keskitettyyn jätevesiverkostoon tai jätevesien käsittelyjärjestelmä täyttää rakennusjärjestyksen ja ympäristönsuojelumääräysten ehdot. Rakennuspaikalle on olemassa pelastusajoneuvoille sopiva tieyhteys. Asunto on rakentamista koskevien säännösten ja määräysten mukainen ennen käyttötarkoituksen muutosta. Rakennuspaikalla noudatetaan rakennusjärjestyksen 26 §:n ja 28 §:n määräyksiä rakennusoikeuden (rakennusten kerrosalat ja rakennuspaikan kokonaiskerrosala), rakennusten rantaviivaetäisyyksien sekä rantamaiseman luonnonmukaisuuden ja puuston osalta.

Asiassa on tältä osin kyse erityisesti siitä, onko rakennusjärjestyksen 27 §:n määräyksen vaikutukset arvioitu maankäyttö- ja rakennuslain 129 a §:n 2 momentin mukaisesti siten, että käyttötarkoituksen muutos ei aiheuta merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Edellä mainitun hallituksen esityksen perustelujen mukaan kunta arvioisi vaikutukset rakennusjärjestystä laatiessaan. Hallituksen esityksen perusteluissa ei ole tarkemmin eritelty vaikutuksia koskevien selvitysten vaatimuksia. Selvää kuitenkin on, että selvitysten laajuus ja laatu on suhteutettava annettavan määräyksen todennäköisiin haitallisiin vaikutuksiin.

Kaupunginhallituksen esittämän selvityksen mukaan rakennusjärjestyksen 27 §:n määräykseen liittyvä vaikutusten arviointi on perustunut Oriveden rantaosayleiskaavatyön yhteydessä laadittuun vakituisen asumisen edullisuusvyöhyketarkasteluun, jossa vakituiseen asumiseen edulliset ranta-alueet on määritelty tarkastelemalla kyläasutuksen, vesihuollon ja asuinrakennusten lupien sijoittumista ranta-alueille sekä palveluiden ja julkisen liikenteen saavutettavuutta. Tarkastelussa määritelty asumisen edullisuusvyöhyke sijoittuu suurelta osin yleisten teiden läheisyyteen alueelle, jolle on jo muodostunut kylämäistä asutusta, ja osa vyöhykkeestä sijoittuu myös vesihuollon verkoston läheisyyteen.

Rakennusjärjestyksen 27 § mahdollistaa vapaa-ajan asunnon muuttamisen vakituiseksi asuinrakennukseksi rakennusjärjestyksen liitekartassa 2 osoitetulla kaavoittamattomalla rantavyöhykkeellä. Määräyksen kattama alue on huomattavan laaja. Rakennusjärjestyksen 27 §:ssä tarkoitettu alue ei saadun selvityksen perusteella sijaitse kokonaisuudessaan palveluiden ja vesihuollon verkoston läheisyydessä, eikä asiassa saadusta selvityksestä ei riittävästi ilmene, millä tavalla kaupunki on rakennusjärjestystä hyväksyessään koko rakennusjärjestyksen 27 §:n kattaman alueen osalta varmistunut siitä, että määräyksestä ei aiheudu maankäyttö- ja rakennuslain 129 a §:ssä tarkoitettuja merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Muussa yhteydessä kuin rakennusjärjestyksen valmistelussa laadittu vakituisen asumisen edullisuusvyöhyketarkastelu ei ole selvityksen sisältö ja määräyksen kattaman alueen laaja-alaisuus huomioon ottaen riittävä kokonaistarkastelu merkittävistä haitallisista ympäristö- ja muista vaikutuksista. Näin ollen kaupunginvaltuuston rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskeva päätös on rakennusjärjestyksen 27 §:n määräyksen osalta riittämättömästi selvitettynä lainvastainen kuntalain 135 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Kun otan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saadun selvityksen, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen rakennusjärjestyksen 27 §:ää koskevilta osin ei ole perusteita.”