KHO:2021:181

Liikenne- ja viestintävirasto oli päätöksellään 15.2.2019 hylännyt A:n hakemuksen toisessa unionin jäsenvaltiossa saadun kuljettajaopetuksen hyväksi lukemisesta. Päätöksen perusteluissa oli muun ohella todettu, että 1.7.2018 voimaan tulleen viraston määräyksen mukaan Liikenne- ja viestintävirasto ei enää mahdollista ulkomailla suoritettujen ajo- ja teoriatuntien hyväksi lukemista ajokorttilain 35 §:n mukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus totesi asiassa, että kysymyksessä olevat autokoulujen tarjoamat palvelut kuuluivat palveludirektiivin soveltamisalaan. Toisessa unionin jäsenvaltiossa saadun ajokoulutuksen hyväksi lukematta jättämisessä ei ollut kysymys palveludirektiivin 19 artiklassa nimenomaisesti mainituista palvelun vastaanottajien oikeuksia koskevista kielletyistä rajoituksista. Artiklassa nimenomaisesti mainitut rajoitukset olivat kuitenkin yksinomaan esimerkkejä tietyntyyppisistä palvelun vastaanottajaan kohdistuvista rajoituksista tilanteessa, jossa tämä haluaa käyttää toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen palveluntarjoajan palvelua, ja että palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevat direktiivin vastaiset rajoitukset saattoivat johtua myös muista esteistä, jotka haittaavat palveluiden vastaanottajien ja erityisesti kuluttajien mahdollisuuksia käyttää palveluja.

Liikenne- ja viestintäviraston 1.7.2018 voimaan tullut määräys kuljettajaopetuksesta ei sisältänyt määräystä ulkomailla saadun opetuksen hyväksi lukemisesta, eikä tällaisen koulutuksen hyväksi lukeminen siten ollut enää miltään osin mahdollista. Tämän määräyksen puuttuminen ja siihen liittyvä hallinnollinen käytäntö oli merkinnyt ehdotonta kieltoa lukea hyväksi mitään ulkomailla annettua ajo-opetusta ilman, että tällaisen opetuksen korvaavuuden mahdollisuutta olisi arvioitu. Tässä tilanteessa palvelun vastaanottajan kannalta ehdoton kielto ulkomaisen ajokorttiopetuksen hyväksi lukemisesta oli rinnastettavissa palveludirektiivin 19 artiklassa tarkoitettuun palvelun vastaanottajaan kohdistuvaan rajoitukseen ulkomaisen palveluntarjoajan palvelujen käyttämisestä. Liikenne- ja viestintävirasto ei siten ollut voinut hylätä A:n hakemusta sillä perusteella, että 1.7.2018 voimaan tulleen viraston määräyksen perusteella ulkomailla suoritettua koulutusta ei enää luettu hyväksi. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja Liikenne- ja viestintäviraston päätökset kumottiin ja asia palautettiin Liikenne- ja viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Ajokorttilaki 35 § 1, 3 ja 6 momentti

Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus (SEUT) 56 artikla

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/123/EY palveluista sisämarkkinoilla (palveludirektiivi) 4 artikla 3 ja 7 kohta sekä 19 artikla

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 4.10.2019 nro 19/0735/4

Asian aikaisempi käsittely

A on 14.12.2018 toimittanut Liikenteen turvallisuusvirastolle (nykyään Liikenne- ja viestintävirasto) todistuksen Virossa saadusta kuljettajaopetuksesta ja vaatinut, että Liikenteen turvallisuusvirasto lukee hyväksi tätä opetusta niin, ettei A:n tarvitsisi suorittaa lain vaatimaa kuljettajaopetusta Suomessa.

Liikenne- ja viestintävirasto on 15.2.2019 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n hakemuksen Virossa suoritetun kuljettajaopetuksen hyväksi lukemisesta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan hallintolain 6 §:n ja 8 §:n 1 momentin sekä ajokorttilain 35 §:n 3 momentin ja asiassa saadun selvityksen sekä todettuaan, että Liikenteen turvallisuusvirasto on 15.6.2018 antanut 1.7.2018 voimaan tulleen kuljettajaopetusta koskevan määräyksen numero TRAFI/18934/03.04.03.00/2018, jossa ei ole määrätty ulkomailla saadun opetuksen hyväksymisestä, lausunut asian arviointinaan ja johtopäätöksinään seuraavaa:

Hallinto-oikeus toteaa, että nyt kysymyksessä olevassa tilanteessa auton B-luokan ajokortin saamisen edellytyksenä on ajokorttilain 35 §:n 3 momentin säännös huomioon ottaen se, että ajokorttia suorittava on saanut ajo-opetusta. Ajokorttilain 35 §:n 3 momentissa Liikenteen turvallisuusvirastolle on annettu toimivalta antaa tarkempia määräyksiä koulutuksen sisällöstä ja käytännön toteutuksesta sekä määräykset ulkomailla saadun 2 tai 3 momentissa tarkoitettua koulutusta vastaavan koulutuksen hyväksi lukemisesta. Momentin nojalla Liikenteen turvallisuusvirasto on antanut 15.6.2018 määräyksen numero TRA-FI/18934/03.04.03/2018 Kuljettajanopetuksesta, joka on tullut voimaan 1.7.2018. Kyseinen määräys ei sisällä säännöksiä ulkomailla saadun koulutuksen hyväksi lukemisesta. Näin ollen valittajan Virossa suorittamia ajo- ja teoriatunteja ei voida hyväksi lukea Suomessa.

Asiassa on kuitenkin vielä arvioitava, onko valittajalle voinut syntyä talvella 2017/2018 Ajovarmasta saamansa neuvonnan perusteella sellaisia oikeutettuja odotuksia viranomaisen tulevia toimia kohtaan, joita on hallintolain 6 §:n nojalla suojattava. Valittaja on ilmoittanut saaneensa tietää talvella 2017/2018 Ajovarmasta, että ulkomailla suoritettuja ajo- ja teoriatunteja voidaan lukea hyväksi Suomessa. Valittaja on 14.5.2018 aloittanut B-luokan ajoneuvon kuljettajakurssin ja suorittanut autokoulun teoria- ja ajokokeen sekä saanut 15.11.2018 moottoriajoneuvon kuljettajan koulutuskurssitodistuksen. Hän on 14.12.2018 lähettänyt Liikenteen turvallisuusvirastolle hakemuksen Virossa suoritettujen teoria- ja ajotuntien hyväksi lukemiseksi Suomessa.

Hallinto-oikeus toteaa, että oikeutettujen odotusten suojaan perustuva luottamuksensuojaperiaate merkitsee hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) 6 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ennen muuta yksilön suojaa julkista valtaa vastaan. Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatteen soveltamisessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Ehdotuksen mukaan luottamuksen suojaaminen rajoitettaisiin koskemaan oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Tämä edellyttää, että suojaamisen kohteena olevat odotukset voidaan perustaa viime kädessä johonkin oikeusjärjestyksen kokonaisuuden keskeisistä aineisosista, joita ovat lainsäädäntö, yleiset oikeusperiaatteet ja kansainväliset sopimukset. Säännösehdotuksessa tarkoitettuna oikeutettuna odotuksena ei pidettäisi myöskään pelkkiä oletettuja taloudellisia odotuksia. Näin esimerkiksi viranomaisten esittämät käsitykset tai lupaukset hallinnon asiakkaille eivät saa aikaan sellaista oikeudellisesti perusteltua odotusta, johon voitaisiin vedota. Luottamuksen suojan arviointi perustuu viime kädessä tapauskohtaiseen harkintaan, jossa yksityisen luottamusta tulee punnita suhteessa julkiseen etuun.

Hallinto-oikeus toteaa, että koska valittaja on saanut talvella 2017/2018 Ajovarmasta neuvontaa, mikä on perustunut sillä hetkellä voimassa olleeseen lainsäädäntöön, valittajalle ei ole voinut syntyä hallintolain 6 §:ssä tarkoitettuja oikeutettuja odotuksia Virossa saadun koulutuksen hyväksi lukemisesta. Sillä, että valittaja on aloittanut Virossa B-luokan ajoneuvon kuljettajakurssin ennen Liikenteen turvallisuusviraston 15.6.2018 annettua ja 1.7.2018 voimaan tullutta määräystä numero TRAFI/18934/03.04.03.00/2018 ja että hänellä ei ole varaa suomalaiseen ajokorttiin, ei ole oikeudellista merkitystä asian ratkaisemisen kannalta. Hallinto-oikeus myös toteaa, että jo ennen edellä mainitun Liikenteen turvallisuusviraston määräyksen voimaan tuloa ulkomailla suoritetun kuljettajanopetuksen hyväksyminen on ollut harkinnanvaraista. Näin ollen valittajalle ei tämänkään vuoksi ole voinut syntyä hallintolain 6 §:ssä tarkoitettuja oikeutettuja odotuksia Virossa saadun koulutuksen hyväksi lukemisesta.

Liikenne- ja viestintäviraston päätöstä ei ole valituksen johdosta syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja Valtioneuvoston asetus ajokorteista 3 luku 11 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Olli Kurkela, Merja Tarvainen ja Katja Saukkonen. Esittelijä Maarit Hinkkanen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Liikenne- ja viestintäviraston päätökset kumotaan. A:n Virossa suorittama kuljettajaopetus on luettava hänen hyväkseen Suomessa ja asia on tarvittaessa palautettava uudelleen käsiteltäväksi Liikenne- ja viestintävirastolle.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

A:lle on kerrottu Ajovarman toimipisteellä talvella 2017–2018, että ulkomailla suoritettuja ajo- ja teoriatunteja voidaan lukea hyväksi Suomessa. Hän on tämän jälkeen keväällä 2018 suorittanut ajo- ja teoriatunteja Virossa. Syksyllä 2018 Ajovarman toimipisteellä hänelle on ilmoitettu, ettei Liikenne- ja viestintävirasto enää lue hyväksi ulkomailla suoritettu koulutusta 1.7.2018 voimaantulleen määräyksen mukaan.

A:lla ei ole enää varaa suomalaiseen ajokorttiin, koska hän on käyttänyt säästönsä opetukseen Virossa. Asialla on hänelle suuri henkilökohtainen merkitys. Kyseessä oleva uusi määräys on annettu 15.6.2018 ja se on tullut voimaan 1.7.2018. Määräyksen lyhyt voimaantuloaika tai ainakin se, ettei määräys ole sisältänyt siirtymäaikaa ulkomaisen ajo-opetuksen hyväksymisen osalta, on ollut hänen kannaltaan kohtuutonta sekä luottamuksensuojaa ja oikeusvarmuutta ajatellen ongelmallista.

Liikenne- ja viestintävirasto on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Liikenteen turvallisuusvirasto on ajokorttilain 35 §:n 6 momentin perusteella antanut 10.6.2013 määräyksen, jonka mukaan on ollut mahdollista lukea hyväksi ulkomailla suoritettua kuljettajanopetusta. Määräys on sittemmin korvattu Liikenteen turvallisuusviraston antamalla ohjeella, joka on sisältänyt vastaavan kohdan ulkomailla suoritetun opetuksen hyväksi lukemisesta. Ohje on kuitenkin korvattu uudella määräyksellä, joka on tullut voimaan 1.7.2018. Uudessa määräyksessä ulkomaalaisen kuljettajanopetuksen hyväksi lukemisen mahdollisuus on poistettu.

Lähtökohtaisesti edellytys suomalaisen ajokortin myöntämiselle on, että hakija on suorittanut lain edellyttämän kuljettajanopetuksen Suomessa. Liikenne- ja viestintävirasto on poikkeustilanteissa ennen 1.7.2018 hyväksynyt ulkomailla suoritettua kuljettajanopetusta. Näissä poikkeustilanteissa ulkomailla suoritettua kuljettajaopetusta ei ole hyväksytty ilman harkintaa ja hakija on voitu määrätä täydentävään opetukseen Suomessa. Ulkomailla suoritetun kuljettajaopetuksen lukeminen hakijan hyväksi on aina ollut harkinnanvaraista, eikä Liikenne- ja viestintävirasto ole aiemminkaan sitoutunut lukemaan hyväksi kuljettajanopetusta ennen sen suorittamista.

Viraston päätöksen ei voida katsoa olevan kohtuuton tai luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden kannalta ongelmallinen. Ulkomailla suoritetun koulutuksen lukeminen hyväksi on ollut poikkeusmenettely, jossa kaikki tapaukset ovat olleet harkinnanvaraisia, eikä muutoksenhakijalle ole voinut syntyä oikeutettuja odotuksia ulkomailla suoritetun kuljettajaopetuksen automaattisesta lukemisesta hänen hyväkseen.

A on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Liikenne- ja viestintävirastolle.

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Liikenne- ja viestintäministeriöltä lausuntoa siitä, ovatko ministeriön käsityksen mukaan kuljettajaopetukseen liittyvät vaatimukset ajokorteista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (ajokorttidirektiivi) 2006/126/ EY 7 artik-lan 4 kohdassa tarkoitettuja muita kuin direktiivissä tarkoitettuja edellytyksiä ja mikäli ovat, onko näistä edellytyksistä kuultu komissiota. Lisäksi korkein hallinto-oikeus on viitannut Liikenne- ja viestintäviraston päätökseen ja siinä viitattuun määräykseen, joiden perusteella ulkomailla suoritettua ajo-opetusta ei ole enää mahdollista lukea hyväksi Suomessa ja pyytänyt ministeriötä lausumaan siitä, mikä on ministeriön käsityksen mukaan tällaisen määräyksen suhde Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen palvelujen tarjoamisen vapautta koskeviin määräyksiin ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2006/123/EY palveluista sisämarkkinoilla (palveludirektiivi).

Liikenne- ja viestintäministeriö on antanut lausunnon. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Kuljettajaopetusta ei ole harmonisoitu ajokorttidirektiivissä, vaan se kuuluu jäsenvaltioiden kansalliseen harkintavaltaan. Jokainen jäsenvaltio määrittelee itse opetusvaatimukset ajokortin suorittamista varten. Direktiivin kansallisesta täytäntöönpanosta on notifioitu komissiota ja komissiolle on toimitettu sekä suomen- että ruotsinkieliset versiot alkuperäisestä laista.

Kansallinen toimivalta kuljettajaopetuksen sisällön ja toteutuksen osalta on katsottu tarpeelliseksi, jotta kuljettajaopetuksessa voidaan huomioida kansalliset tieliikenteen erityispiirteet kuten tie- ja sääolosuhteet ja siten edistää tieturvallisuutta. Jokainen jäsenvaltio määrittelee itse opetusvaatimukset ajokortin suorittamista varten. Myös ajo- ja kuljettajakoulutusta koskevat suunnitelmat ja opetuksen sisällöt on määritelty eri tavoin eri jäsenvaltioissa.

Palveludirektiivin vaatimukset ajokorttilainsäädäntöön on otettu huomioon ajokorttilain valmistelussa. Vuonna 2011 voimaan tulleella lailla Liikenteen turvallisuusvirastolle annettiin määräyksenantovaltuudet muun ulkomailla saadun opetuksen vastaavuuden arvioimiseksi suhteessa sovellettavaan opetussuunnitelmaan.

Ajokorttidirektiiviä sovellettaessa on havaittu, että osa ajo-opetuksesta tai koko opetus suoritetaan toisessa jäsenvaltiossa esimerkiksi pienempien kustannusten tai kevyempien opetusvaatimusten takia, tarkoituksena hakea hyväksi lukua kotijäsenvaltiossa. Ajokorttidirektiivin 7 artiklan 1 kohdan e) alakohdan mukaan ajokortin myöntämisen edellytyksenä on, että hakijan vakinainen asuinpaikka on ajokortin myöntävän jäsenvaltion alueella. Velvollisuutta hyväksyä toisessa jäsenvaltiossa suoritettua kuljettajaopetusta ei voida katsoa syntyvän suoraan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien määräyksien ja palveludirektiivin perusteella.

Liikenne- ja viestintävirasto on ilmoittanut, että sillä ei ole lausuttavaa liikenne- ja viestintäministeriön lausunnon johdosta.

A ei ole hänelle varatusta tilaisuudesta huolimatta lausunut liikenne- ja viestintäministeriön lausunnon johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden ja Liikenne- ja viestintäviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Liikenne- ja viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Ajokorttilaki ja sen esitöitä

Ajokorttilain 35 §:n 1 momentin mukaan ryhmän 1 ajokorttia suorittavan, jolla ei ennestään ole tähän ryhmään kuuluvaa ajokorttia, on ajokortin luokasta riippumatta saatava koulutus, jolla annetaan perustiedot liikennejärjestelmästä, liikenteen vuorovaikutteisuudesta ja riskeistä, eri tienkäyttäjäryhmien turvallisuuteen liittyvistä tekijöistä, moottorikäyttöisen ajoneuvon kuljettamiseen liittyvistä vastuista ja velvollisuuksista sekä muista turvallisen ja ympäristön huomioon ottavan ajotavan vaatimuksista. Koulutus saadaan antaa teoriaopetuksena.

Pykälän 3 momentin mukaan moottoripyörän ensimmäisen ajokortin ja auton B-luokan ajokortin suorittamisen edellytyksenä on, että ajokorttia suorittava on saanut ajo-opetusta.

Pykälän 6 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä tässä pykälässä tarkoitetusta koulutuksesta ja sen antamisen vaatimuksista, koulutuksen ja ajo-opetuksen määristä sekä autokouluvalvontaa koskevista poikkeuksista 4 momentissa tarkoitettujen muiden kuin autokoululuvalla toimivien koulutuksenantajien kohdalla. Liikenne- ja viestintävirasto voi antaa tarkempia määräyksiä koulutuksen sisällöstä ja käytännön toteutuksesta sekä määräykset ulkomailla saadun 2 tai 3 momentissa tarkoitettua koulutusta vastaavan koulutuksen hyväksi lukemisesta.

Ajokorttilain esitöissä (HE 212/2010 vp, s. 7) on todettu, että Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/123/EY palveluista sisämarkkinoilla (jäljempänä palveludirektiivi) on annettu joulukuussa 2006 ja sen tavoitteena on edistää palvelujentarjoajien sijoittautumisvapautta ja palvelujen vapaata liikkuvuutta purkamalla lupajärjestelmiä ja muita sijoittautumisia koskevia rajoituksia. Palveludirektiivin toimeenpano edellyttää Suomen autokoululupajärjestelmän tarkistamista ainakin toimilupien pysyttämisen, niiden kelpoisuusalueen sekä voimassaolon kohdalla.

Lain esitöissä (HE 212/2010 vp, s. 64) on lain 37 §:n 3 momentin osalta todettu muun ohella, että momenttiin sisältyisi valtuus säätää tarkemmin opetuksen määristä ja toteutuksesta. (---) Liikenteen turvallisuusvirasto antaisi säännökset aiemman kelpoisuuden hyväksi lukemisesta kuljettajaopetuksen vähimmäismäärissä niissä rajoissa kuin vähimmäismääristä säädetään. Menettely vastaisi nykyistä käytäntöä. Voimassa olevien säännösten mukaan virasto on voinut antaa asiassa ohjeita. Koska asia koskee myös hallinnon ulkopuolisia, määräysten antamisvaltuus olisi perusteltu. Kysymyksessä olisivat tekniset säännökset, jossa arvioitaisiin esimerkiksi ulkomailla saadun opetuksen vastaavuus sovellettavaan opetussuunnitelmaan nähden.

Lain esitöissä (HE 146/2017 vp, s. 59) on 35 §:n 6 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että momenttiin sisältyisivät valtuussäännökset tarkempien säännösten ja määräysten antamisesta. (---) Liikenteen turvallisuusvirasto voisi antaa tarkemmat määräykset koulutusten sisällöstä, käytännön toteutuksesta ja ulkomailla saadun vastaavan koulutuksen hyväksi lukemisesta, mikä erityisesti voisi koskea esimerkiksi B-luokan riskien tunnistamiskoulutusta ja 3 momentin ajo-opetusta. Viraston määräyksiä voitaisiin käyttää koulutuksia koskevien opetusohjelmien ja -suunnitelmien perusteena.

Unionin oikeus

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 56 artiklan mukaan sopimuksessa jäljempänä olevien määräysten mukaisesti kielletään rajoitukset, jotka koskevat muuhun jäsenvaltioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneen jäsenvaltion kansalaisen vapautta tarjota palveluja unionissa.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY palveluis-ta sisämarkkinoilla (jäljempänä myös palveludirektiivi) johdanto-osan 5 kohdan mukaan on välttämätöntä poistaa jäsenvaltioiden palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta ja jäsenvaltioiden välistä palvelujen vapaata liikkuvuutta haittaavat esteet ja turvattava sekä palvelujen vastaanottajien että palveluntarjoajien tarvitsema oikeusvarmuus, jotta he voivat käyttää tehokkaasti näitä perustamissopimuksen mukaisia perusvapauksia. Koska palvelujen sisämarkkinaesteet vaikuttavat sekä toimijoihin, jotka haluavat sijoittautua toisiin jäsenvaltioihin, että toimijoihin, jotka tarjoavat palvelua toisessa jäsenvaltiossa sijoittautumatta sinne, palveluntarjoajan on voitava kehittää palvelutoimiaan sisämarkkinoilla joko sijoittautumalla jäsenvaltioon tai hyödyntämällä palvelujen liikkumisen vapautta. Palveluntarjoajilla olisi oltava mahdollisuus valita jompikumpi kahdesta vapaudesta kussakin jäsenvaltiossa soveltamansa kehitysstrategian mukaisesti.

Direktiivin johdanto-osan 6 kohdan mukaan esteitä ei voida poistaa ainoastaan soveltamalla suoraan perustamissopimuksen 43 ja 49 artiklaa ottaen huomioon, että jäsenvaltioihin kohdistuvien perustamissopi-muksen rikkomisesta johtuvien menettelyjen tapauskohtainen käsittely olisi erittäin hankalaa kansallisille ja yhteisön toimielimille varsinkin laajentumisten jälkeen ja toisaalta useiden esteiden poistaminen edellyttää kansallisten säännösten yhteensovittamista, viranomaisyhteistyö mukaan luettuna. Kuten Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat todenneet, palvelujen todelliset sisämarkkinat on mahdollista toteuttaa yhteisön säädöksen avulla.

Direktiivin johdanto-osan 33 kohdan mukaan direktiivin kattamat palvelut edustavat laajaa kirjoa jatkuvasti muuttuvia toimia, joihin lukeutuvat yrityspalvelut, kuten liikkeenjohdon konsultointi, sertifiointi ja testaus, ylläpitopalvelut kiinteistöjen huolto mukaan luettuna, mainonta, rekrytointipalvelut ja kaupallisten edustajien palvelut. Katettuihin palveluihin kuuluvat myös yrityksille ja kuluttajille suoritetut palvelut, kuten lainopilliset ja veroneuvontapalvelut, kiinteistöalan palvelut, kuten kiinteistönvälitys tai rakennusalan palvelut, mukaan luettuna arkkitehtipalvelut, jakelu, näyttelyjen järjestäminen, autonvuokraus ja matkatoimistot. Lisäksi mukana ovat kuluttajapalvelut, kuten matkailualan palvelut matkaoppaiden toiminta mukaan luettuna, vapaa-ajan palve-lut, urheilukeskukset ja huvipuistot sekä esimerkiksi iäkkäille tarkoitetut kotipalvelut, siltä osin kuin niitä ei ole jätetty direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Toimet voivat käsittää palveluja, joissa edellytetään tarjoajan ja vastaanottajan läheisyyttä tai toisaalta vastaanottajan tai tarjoajan matkustamista taikka joita tarjotaan etäsuorituksena, mukaan lukien Internetin kautta.

Direktiivin johdanto-osan 92 kohdan mukaan palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevat tämän direktiivin vastaiset rajoitukset voivat johtua paitsi toimenpiteistä palveluntarjoajaa kohtaan myös monista esteistä, jotka haittaavat vastaanottajien ja erityisesti kuluttajien mahdollisuuk-sia käyttää palveluja. Tässä direktiivissä luetellaan esimerkinomaisesti tietyntyyppisiä vastaanottajaan kohdistuvia rajoituksia tilanteessa, jossa tämä haluaa käyttää toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen palveluntarjoajan palvelua. Tämä koskee myös tapauksia, joissa palvelujen vastaanottajien on hankittava lupa toimivaltaisilta viranomaisilta tai annettava toimivaltaisille viranomaisille ilmoitus vastaanottaakseen palvelun johonkin toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneelta palveluntarjoajalta. Tämä ei koske yleisiä lupajärjestelmiä, joita sovelletaan myös sellaisen palvelun käyttöön, jonka suorittaa samaan jäsenvaltioon sijoittautunut palveluntarjoaja.

Palveludirektiivin 4 artiklan 3 kohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan ”vastaanottajalla” luonnollista henkilöä, joka on jonkin jäsenvaltion kansalainen tai jolle on myönnetty oikeuksia yhteisön säädöksillä, tai perustamissopimuksen 48 artiklassa tarkoitettua jäsenvaltioon sijoittautunutta oikeushenkilöä, joka käyttää tai haluaa käyttää palvelua elinkeinotoiminnassaan tai muusta syystä.

Saman artiklan 7 kohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan ”vaatimuksella” velvoitetta, kieltoa, ehtoa tai rajoitusta, joka sisältyy jäsenvaltioiden lakeihin, asetuksiin tai hallinnollisiin määräyksiin tai johtuu oikeus- tai viranomaiskäytännöstä, ammattialasäännöistä tai ammattijärjestöjen tai muiden ammatillisten organisaatioiden yhteisistä säännöistä, jotka ne ovat vahvistaneet itsemääräämisoikeutensa puitteissa; työmarkkinaosapuolten neuvottelemissa työehtosopimuksissa vahvistettu-ja normeja ei sellaisenaan katsota tässä direktiivissä tarkoitetuiksi vaatimuksiksi.

Palveludirektiivin 19 artiklan mukaan jäsenvaltiot eivät voi asettaa vastaanottajille vaatimuksia, jotka rajoittavat sellaisen palveluntarjoajan toteuttaman palvelun käyttöä, jolla on toimipaikka toisessa jäsenvaltiossa.

Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan aina, kun direktiivin säännökset ovat sisältönsä osalta ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, yksityiset oikeussubjektit voivat kansallisissa tuomioistuimissa vedota niihin jäsenvaltiota vastaan, jos jäsenvaltio ei ole saattanut direktiiviä osaksi kansallista oikeusjärjestystä määräajassa tai jos direktiivi on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä virheellisesti (yhdistetyt asiat C-397/01–C-403/01, Pfeiffer ym., EU:C:2004:584, tuomion kohta 103 oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että direktiivistä jäsenvaltioille seuraava velvoite saavuttaa direktiivissä säädetty tavoite sekä EY 10 artiklan mukainen velvoite toteuttaa kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet, jotka ovat aiheellisia tämän velvoitteen täyttämisen varmistamiseksi, sitovat kaikkia jäsenvaltioiden viranomaisia, myös tuomioistuimia niiden toimivallan rajoissa. Kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on nimenomaisesti varmistaa, että oikeussubjektit saavat sen oikeusturvan, joka heille yhteisön oikeuden säännöksillä myönnetään, ja taata mainittujen säännösten täysi oikeusvaikutus (yhdistetyt asiat C-397/01–C-403/01, Pfeiffer ym., EU:C:2004:584, tuomion kohdat 110 ja 111 oikeuskäytäntöviittauksineen).

Asiassa saatu selvitys

A on 14.12.2018 toimittanut Liikenteen turvallisuusvirastolle todistuksen Virossa saadusta kuljettajaopetuksesta ja vaatinut, että Liikenteen turvallisuusvirasto lukee tätä opetusta hänen hyväkseen niin, ettei hänen tarvitsisi suorittaa lain vaatimaa kuljettajaopetusta Suomessa.

Liikenne- ja viestintävirasto on 15.2.2019 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n hakemuksen. Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että Liikenne- ja viestintävirasto voi antaa määräyksen ulkomailla saadun vastaavan koulutuksen hyväksi lukemisesta. Edellytyksenä ulkomailla saadun koulutuksen hyväksi lukemisesta Suomessa on, että Liikenne- ja viestintävirasto on antanut määräyksen tästä asiasta. Päätöksen perusteluissa on todettu, että 1.7.2018 voimaantulleen määräyksen mukaan Liikenne- ja viestintävirasto ei enää mahdollista ulkomailla suoritettujen ajo- ja teoriatuntien hyväksi lukemista ajokorttilain 35 §:n mukaisesti.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Asiassa on kysymys siitä, onko Liikenne- ja viestintävirasto voinut hylätä toisessa unionin jäsenvaltiossa saadun ajokoulutuksen hyväksi lukemista koskevan hakemuksen sen vuoksi, että 1.7.2018 voimaan tulleen viraston määräyksen perusteella ulkomailla suoritettua koulutusta ei enää lueta hyväksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että nyt kysymyksessä olevat autokoulujen tarjoamat palvelut kuuluvat palveludirektiivin soveltamisalaan. Asiassa on siten arvioitava, onko viraston päätös kieltäytyä A:n Virossa suorittaman kuljettajaopetuksen hyväksi lukemisesta sanotun direktiivin vastainen.

Palveludirektiivin 19 artiklasta seuraa, että jäsenvaltiot eivät voi asettaa palveluiden vastaanottajille vaatimuksia, jotka rajoittavat sellaisen palveluntarjoajan toteuttaman palvelun käyttöä, jolla on toimipaikka toisessa jäsenvaltiossa. Tämä koskee etenkin velvoitetta hankkia lupa toimivaltaisilta viranomaisilta tai antaa toimivaltaisille viranomaisille ilmoitus sekä syrjiviä rajoituksia, jotka koskevat taloudellisen tuen myöntämistä ja jotka perustuvat siihen, että palveluntarjoajan toimipaikka on toisessa jäsenvaltiossa tai palvelun toteuttamispaikkaan.

Toisessa unionin jäsenvaltiossa saadun ajokoulutuksen hyväksi lukematta jättämisessä ei ole kysymys palveludirektiivin 19 artiklassa ni-menomaisesti mainituista palvelun vastaanottajien oikeuksia koskevista kielletyistä rajoituksista. Direktiivin johdanto-osan 92. perustelu-kappaleesta kuitenkin ilmenee, että direktiivin 19 artiklassa nimenomaisesti mainitut rajoitukset ovat yksinomaan esimerkkejä tietyntyyppisistä palvelun vastaanottajaan kohdistuvista rajoituksista tilanteessa, jossa tämä haluaa käyttää toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen palveluntarjoajan palvelua, ja että palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevat direktiivin vastaiset rajoitukset voivat johtua myös muista esteistä, jotka haittaavat palveluiden vastaanottajien ja erityisesti kulutta-jien mahdollisuuksia käyttää palveluja.

Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, että ulkomaisen opetuksen hyväksi lukemista koskevan määräyksen puuttuminen ja siihen liittyvä hallinnollinen käytäntö, jonka mukaan toisessa unionin jäsenval-tiossa suoritettuja ajo- ja teoriatunteja ei hyväksytä ajokorttilain 35 §:n mukaisena koulutuksena, merkitsee palveludirektiivin 19 artiklassa tarkoitettua rajoitusta, joka haittaa sellaisen ajo-opetuspalvelun tarjoajan toteuttaman palvelun käyttöä, jolla on toimipaikka toisessa jäsenvaltiossa.

Kun otetaan huomioon, että palveludirektiivin 19 artiklan sanamuodon perusteella ei ole pääteltävissä, että jäsenvaltiolla olisi mahdollisuutta perustella säännöksen soveltamisalaan kuuluvia rajoituksia, kyseiset toimet eivät voi lähtökohtaisesti olla oikeutettuja. Koska esillä olevassa asiassa ei myöskään ole edes väitetty, että rajoitukselle olisi olemassa unionin oikeuden mukainen oikeuttamisperuste, asiassa ei ole tarpeen arvioida, onko rajoitus mahdollisesti ollut oikeutettavissa.

Edellä esitetyn perusteella Liikenne- ja viestintävirasto ei ole voinut hylätä A:n hakemusta sillä perusteella, että 1.7.2018 voimaan tulleen viraston määräyksen perusteella ulkomailla suoritettua koulutusta ei enää lueta hyväksi. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja Liikenne- ja viestintäviraston päätökset on kumottava ja asia palautettava Liikenne- ja viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen, Joni Heliskoski ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.