KHO:2022:18

Kunnan rakennusvalvontaviranomainen oli myöntänyt A:lle ja B:lle suunnittelutarveratkaisun omakotitalon, talousrakennuksen, saunarakennuksen ja autokatoksen rakentamiseen muun ohella ehdolla, että rakentamisen määrä saa olla enintään 400 kerrosneliömetriä. Rakennuspaikka muodostui kiinteistöstä, jonka pinta-ala oli 6,3 hehtaaria. Kiinteistö sijaitsi metsäisellä harjanteella, ja se rajautui yleiseen tiehen. Kiinteistöllä ei ollut olemassa olevia asuinrakennuksia. Kiinteistön lähistöllä sijaitsi eri aikoina rakennettuja kiinteistöjä. Kiinteistö sijaitsi alueella voimassa olevassa osayleiskaavassa osoitetulla maa- ja metsätalousalueella, jolla kaavamääräyksen mukaan sallittiin hajarakentaminen. Kiinteistöllä oli osayleiskaavan laatimisen yhteydessä tehtyyn mitoituslaskelmaan perustuva käyttämätön rakennuspaikka. Yleiskaavan laatiminen alueelle oli vireillä. Kiinteistö sijaitsi rakennusjärjestyksen määräyksen mukaisesti suunnittelutarvealueella.

Hallinto-oikeus katsoi naapurikiinteistöjen omistajien valituksesta, että edellytyksiä myönteiselle suunnittelutarveratkaisulle ei ollut, kun otettiin huomioon rakennuspaikan lähialueella jo toteutunut rakentaminen, alueen keskeneräinen suunnittelutilanne sekä vaatimukset maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta ja riittävän kaavoitusvaran jättämisestä. Näillä perusteilla hallinto-oikeus kumosi rakennusvalvontaviranomaisen päätöksen ja hylkäsi A:n ja B:n valituksen.

Korkein hallinto-oikeus totesi A:n ja B:n valituksen johdosta, että kunnan tehtävänä oli huolehtia alueiden käytön suunnittelusta alueellaan. Kunnalla oli tähän tehtävään liittyvän harkintavaltansa mukaisesti oikeus muun ohella päättää, mille alueille yleis- ja asemakaavoja laaditaan.

Rakentamisen edellytysten selvittäminen suunnittelutarvealueella perustui alueen maankäyttöä koskeviin suunnitelmiin sekä rakennuspaikan ja sen ympäristön ominaisuuksia koskeviin selvityksiin. Kun otettiin huomioon, että kunnan tehtävänä oli päättää yleis- ja asemakaavoituksesta alueellaan, kunnalla oli suhteellisen laaja harkintavalta arvioidessaan maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyjen rakentamisen edellytysten täyttymistä suunnittelutarvealueella.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan lähtökohtana oli, ettei yksittäisillä suunnittelutarveratkaisuilla tulisi synnyttää sellaista hallitsematonta maankäyttöä, joka rajaisi kunnan suunnitteluvaihtoehtoja mahdollisessa myöhemmässä kaavoituksessa. Tämä koski erityisesti voimakkaasti kasvavien kaupunkialueiden läheisyydessä olevia alueita. Yksittäisiä suunnittelutarveratkaisuja ei myöskään tulisi riittävän suunnitteluvaran turvaamiseksi lähtökohtaisesti myöntää alueelle, jolla kaavan laatiminen oli vireillä. Suunnittelutarveratkaisua koskevassa harkinnassa oli myös varmistuttava siitä, että suunniteltu rakennuspaikka sopi ominaisuuksiensa ja ympäristön olosuhteiden perusteella rakentamiseen. Maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaate puolestaan edellytti, ettei yksittäisellä suunnittelutarveratkaisuun perustuvalla rakentamisella vaarannettu muiden vastaavassa asemassa olevien maanomistajien oikeutta rakentamiseen.

Asiassa saadun selvityksen perusteella alueelle tai sen lähiympäristöön ei kohdistunut sijaintinsa tai alueen muiden ominaisuuksien vuoksi erityistä rakentamispainetta. Lisäksi oli selvitetty, että valmisteilla olevassa yleiskaavassa aluetta ei ollut tarkoitettu asemakaavoitettavaksi, eikä alueelle ollut esitetty maankäyttöä ohjaavia aluevarauksia tai määräyksiä. Rakennuspaikka sijoittui olemassa olevien liikenneyhteyksien varrelle. Rakennuspaikan sijainti pohjaveden muodostumisalueella oli otettu huomioon rakennusvalvontaviranomaisen päätökseen sisällytetyissä ehdoissa riittävällä tavalla. Rakentamisen ei voitu katsoa vaikeuttavan erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista. Asiassa ei ollut esitetty, että lähialueilla olisi ollut vireillä sellaisia muiden kiinteistönomistajien rakennushankkeita, joiden toteutumista kysymyksessä oleva rakennushanke olisi voinut vaikeuttaa. Rakennushanke oli myös alueella voimassa olevan yleiskaavan laskennallisten mitoitusperiaatteiden mukainen, eikä rakennushankkeen ollut tältäkään osin osoitettu vaarantavan maanomistajien tasapuolista kohtelua.

Edellä lausutuilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoi, että suunnittelutarveratkaisun myöntämiselle oli ollut maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt oikeudelliset edellytykset. Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja saattoi rakennusvalvontaviranomaisen päätöksen voimaan.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 20 § 1 momentti, 16 § 1 ja 4 momentti, 137 § 1 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 13.7.2020 nro 20/0635/1

Asian aikaisempi käsittely

A ja B ovat hakeneet suunnittelutarveratkaisua 270 kerrosneliömetrin suuruisen omakotitalon, 100 kerrosneliömetrin suuruisen talousrakennuksen, 30 kerrosneliömetrin suuruisen saunarakennuksen sekä 90 kerrosneliömetrin suuruisen autokatoksen rakentamiseen Tuusulan kunnan Siippoon kylässä sijaitsevalle kiinteistölle 1.

Tuusulan kunnan yleiskaavasuunnittelija on päätöksellään 23.10.2019 (§ 23) myöntänyt suunnittelutarveratkaisun seuraavilla ehdoilla:

1) Alueella ei saa tehdä pohjaveden laatua tai määrää vaarantavia toimenpiteitä. Tuusulan rakennusjärjestyksen pohjavesialueita koskevaa määräystä 7.3 on noudatettava rakennuspaikalla. Jätevesien käsittelystä ja johtamisesta päätetään rakennusluvan yhteydessä. Tarkemmat suunnitelmat tulee esittää rakennuslupavaiheessa ja Keski-Uusimaan ympäristökeskukselta tulee pyytää lausunto. Lämmitysmuotona ei saa olla maalämpö eikä öljylämmitys. Moottoriajoneuvoilla liikennöitävien piha- ja paikoitusalueiden pintarakenteiden on oltava vettä läpäisemättömiä ja pintavedet on tarvittaessa käsiteltävä ja johdettava niin, ettei niistä aiheudu pohjaveden pilaantumisen vaaraa.

2) Rakentamisen määrä saa olla enintään 400 kerrosneliömetriä.

3) Rakentaminen sopeutetaan mittasuhteiltaan, muodoltaan, materiaaleiltaan sekä väritykseltään ympäristöön.

4) Sauna sijoitetaan korkeintaan 20 metrin etäisyydelle päärakennuksesta, eli 20 metriä asemapiirroksesta pohjoisemmaksi.

Yleiskaavasuunnittelija on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Rakentaminen on oikeusvaikutteisen osayleiskaavan tavoitteiden mukaista. Tilalle on osoitettu osayleiskaavan mitoituslaskuissa yksi rakennuspaikkamahdollisuus. Muodostettavalle rakennuspaikalle ei tarvita uutta tonttiliittymää, sillä päätielle on oleva liittymä. Hankealueen itäpuolella on myös muita rakennuspaikkoja, joiden läheisyyteen rakentaminen sijoittuu täydentäen vähäisesti olemassa olevaa, eri aikoina muodostunutta rakennuskantaa. Hakemukseen suostuminen ei vaaranna maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteen toteutumista. Rakentaminen on sopivaa yhdyskuntateknisten verkostojen ja liikenneväylien sekä liikenneturvallisuuden ja palvelujen saavutettavuuden kannalta. Lisäksi se on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilymistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

Päätöksen mukaan suunnittelutarveratkaisu on voimassa kaksi vuotta päätöksen antamispäivästä lukien.

X:n vesihuoltoyhtymä on valittanut yleiskaavasuunnittelijan päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen. Yhtymä on hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksen täydennyksessä ilmoittanut, että valittajina ovat kaikki yhtymän jäsenet henkilökohtaisesti.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään tutkinut valituksen X:n vesihuoltoyhtymän jäsenten C:n, D:n, E:n, F:n kuolinpesän, G:n ja H:n tekemänä. Hallinto-oikeus on heidän valituksestaan kumonnut yleiskaavasuunnittelijan päätöksen ja hylännyt A:n ja B:n suunnittelutarveratkaisua koskevan hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentin mukaan suunnittelutarvealueella tarkoitetaan aluetta, jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin, kuten teiden, vesijohdon tai viemärin rakentamiseen taikka vapaa-alueiden järjestämiseen. Pykälän 3 momentin mukaan kunta voi oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa tai rakennusjärjestyksessä osoittaa suunnittelutarvealueeksi myös alueen, jolla sen sijainnin vuoksi on odotettavissa suunnittelua edellyttävää yhdyskuntakehitystä tai jolla erityisten ympäristöarvojen tai ympäristöhaittojen vuoksi on tarpeen suunnitella maankäyttöä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään, rakennusluvan myöntäminen lain 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää, että rakentaminen:

1) ei aiheuta haittaa asemakaavoitukselle, yleiskaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) on sopivaa yhdyskuntateknisten verkostojen ja liikenneväylien toteuttamisen sekä liikenneturvallisuuden ja palvelujen saavutettavuuden kannalta; ja

3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys kaksikerroksisen 270 k-m²:n suuruisen omakotitalon, 100 k-m²:n suuruisen talousrakennuksen, 30 k-m²:n suuruisen saunarakennuksen sekä 90 m²:n suuruisen autokatoksen rakentamisesta Siippoon kylässä sijaitsevalle 6,3 hehtaarin suuruiselle kiinteistölle 1. Rakennuspaikka sijaitsee metsäisellä harjulla.

Rakennuspaikka on merkitty vuonna 1998 vahvistetussa Nahkela-Siippoo-Rusutjärvi osayleiskaavassa maa- ja metsätalousalueeksi (MT-3). Kaavamääräyksen mukaan alueella sallitaan maa- ja metsätaloutta palveleva rakentaminen sekä rakennuslain 4 §:n tarkoittama hajarakentaminen. Mitoituksen mukainen uusien muodostettavien rakennuspaikkojen enimmäismäärä tiloittain lasketaan 1 §:ssä esitettyjen perusteiden mukaan. Mitoituksen osoittamien uusien rakennuspaikkojen pinta-alan on oltava vähintään 10 000 m². Suosituksena on, että pelloille rakentamista tulisi välttää muutoin kuin olemassa olevien rakennusten tai tilakeskusten yhteyteen. Lisäksi rakennuspaikka sijaitsee osayleiskaavassa alueen osalla, joka on erittäin tärkeää pohjavesialuetta (pv-1). Alueella ei kaavamääräyksen mukaan saa tehdä pohjaveden laatua tai määrää vaarantavia toimenpiteitä. Kaavamääräysten 5 §:n mukaan rakennuspaikalle saa sijoittaa yhden yksiasuntoisen asuinrakennuksen. Erilliset sauna- ja talousrakennukset ovat suositeltavia. Rakennuspaikalle sijoitettavien rakennusten yhteenlaskettu kerrosala saa olla enintään 400 m², rakentamiseen ei kuitenkaan saa käyttää yli 10 % rakennuspaikan pinta-alasta. Valituksenalaisen päätöksen mukaan osayleiskaavan laatimisen yhteydessä on kantatilakohtaisesti selvitetty kunkin tilan hajarakennusoikeus suhteessa muihin tiloihin. Vuonna 1965 rekisteröidylle kiinteistölle 1 on osoitettu yksi laskennallinen rakennuspaikkamahdollisuus. Alueella on vireillä Tuusulan yleiskaavan 2040 laatiminen.

Kun otetaan huomioon asiakirjoista ilmenevä rakennuspaikan alueen lähistöllä jo tapahtunut rakentaminen, aluetta on pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettuna suunnittelutarvealueena, jolle rakennettaessa on otettava huomioon mainitun lain 137 §:n säännökset rakennusluvan erityisistä edellytyksistä. Lisäksi rakennuspaikka sijaitsee Tuusulan kunnan rakennusjärjestyksen 5. luvussa tarkoitetulla suunnittelutarvealueella.

Suunnittelutarveratkaisua koskevan säännöksen tarkoituksena on turvata kunnan suunnitteluvara tulevassa kaavoituksessa. Maankäyttö- ja rakennuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 251/2016 vp) 137 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan suunnittelutarvealueen luonteen ja tarkoituksen mukaisesti maankäytön tulee perustua riittävään suunnitteluun. Luvan myöntämiselle riittävästi perusteita antava suunnittelu tapahtuisi tiiviimmin ja tehokkaammin toteutettavilla alueilla asemakaavoituksella ja muilla alueilla yleiskaavoituksella. Rakentaminen olisi kuitenkin mahdollista myös silloin, kun se on todettu sopivaksi sellaisessa lupamenettelyssä, jossa sopivuutta on voitu arvioida tavanomaista rakennuslupamenettelyä laajemmin myös yhdyskuntakehityksen, ympäristöarvojen ja tulevan maankäytön näkökulmasta. Tällaisen luvan myöntämiselle ei kuitenkaan olisi edellytyksiä siinä tilanteessa, että se aiheuttaisi haittaa tarpeellisten asema- ja yleiskaavojen laatimiselle. Haittaa aiheutuisi sellaisen suunnitteluvaran puuttumisesta, joka vaikeuttaisi laissa määriteltyjen yleis- ja asemakaavojen sisältövaatimusten täyttymistä. Säännöksen täsmentämisellä ei olisi tarkoitus muuttaa oikeuskäytäntöä. Maanomistajien tasapuolisen kohtelun varmistaminen olisi edelleen tärkeää arvioitaessa rakennusluvan erityisiä edellytyksiä suunnittelutarvealueella.

Kun otetaan huomioon rakennuspaikan lähialueella jo toteutunut rakentaminen, alueen keskeneräinen suunnittelutilanne sekä vaatimukset maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta ja riittävän kaavoitusvaran jättämisestä, hankkeen toteuttaminen kaavoituksesta erillisellä suunnittelutarveratkaisulla aiheuttaa maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentissa tarkoitettua haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Hankkeen toteuttamismahdollisuudet tulee selvittää alueen tarkemmassa kaavoituksessa, jolloin voidaan ottaa huomioon myös alueen muiden maanomistajien rakentamistarpeet ja muu maankäyttö. Alueen kaavallisessa suunnittelussa, ja siten myös suunnittelutarveratkaisun edellytyksiä arvioitaessa, tulee ottaa huomioon myös sen sijainti erittäin tärkeällä pohjavesialueella. Osayleiskaavassa alueelle osoitettu maankäyttö ei yksinään riitä perusteeksi myönteiselle suunnittelutarveratkaisulle. Myönteiselle suunnittelutarveratkaisulle ei ole ollut oikeudellisia edellytyksiä. Yleiskaavasuunnittelijan päätös on kumottava ja hakemus hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mika Hämäläinen, Petteri Leppikorpi ja Annamari Laakkonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja suunnitteluratkaisu saatetaan voimaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden olisi tullut jättää valitus tutkimatta kaikkien valittajien osalta. Yleiskaavasuunnittelijan päätöksestä oli ajoissa valittanut vain X:n vesihuoltoyhtymä ja vasta jälkikäteen valitusajan päätyttyä valittajiksi oli ilmoitettu vesihuoltoyhtymän jäseninä toimivat yksityishenkilöt viereisen tai vastapäätä sijaitsevien alueiden omistajina ja haltijoina.

Asiassa täyttyvät myönteisen suunnittelutarveratkaisun oikeudelliset edellytykset. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ovat puutteelliset. Päätöksessä ei ole arvioitu, miten suunnittelutarveratkaisun mukainen rakentaminen haittaa kaavoitusta tai maankäyttöä alueella taikka minkälainen suunnitteluvara alueella on tarpeen jättää kaavoitusta varten.

Kunta on suunnittelutarveratkaisua tehdessään ottanut huomioon tulevan kaavoitustilanteen. Kunnassa on valmisteilla uusi yleiskaava, jota koskevassa ehdotuksessa ei hakemuksen kohteena olevalle alueelle ole osoitettu aluevarausmerkintöjä. Aluetta ei yleiskaavasuunnittelijan lausunnon mukaan olla kaavoittamassa vuosikymmeniin eikä yksittäinen rakennushanke näin ollen aiheuttaisi haittaa asemakaavoitukselle, yleiskaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle eikä johtaisi alueella merkittävään lisärakentamiseen.

Myönteinen suunnittelutarveratkaisu on yhdenvertaisuusperiaatteen mukainen. Lähes kaikki muut voimassa olevan oikeusvaikutteisen yleiskaavan mukaiset rakennuspaikat alueella ovat saaneet myönteisen suunnittelutarveratkaisun ja rakennusluvan. Alueelle ei kohdistu rakentamispainetta tai muuta maankäytön tarvetta eikä rakentamisen salliminen loukkaa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta, koska lähialueen rakennuspaikat on lähestulkoon hyödynnetty.

Rakennuspaikka sijaitsee keskellä rakennettuja kiinteistöjä olemassa olevan tien välittömässä läheisyydessä. Rakennuspaikan sijoittuminen erittäin tärkeälle pohjavesialueelle on otettu huomioon suunnittelutarveratkaisua koskevassa päätöksessä. Pohjavesialueella sijaitsee nykyisellään toinenkin asuinkiinteistö. Alueella ei ole erityisiä virkistys- tai luontoarvoja.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut suunnittelutarveratkaisun mukaisen rakennushankkeen pohjavesivaikutuksista lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Rakennushanke sijoittuu Siippoon vedenhankintaa varten tärkeälle pohjavesialueelle pohjaveden muodostumisalueelle. Noin 300 metrin etäisyydellä suunnitellusta asuinrakennuksesta sijaitsee X:n vesihuoltoyhtymän vedenottamo. Asumiskäyttöön tarkoitetun rakennuksen sijoittaminen pohjavesialueelle ei pääsääntöisesti ole riski pohjavedelle. Pohjavesialueella pohjaveden suojelu tulee ottaa huomioon rakentamisen ratkaisuissa, kuten jätevesien käsittelyssä, perustusten kaivutasoissa ja lämmitysjärjestelmän valinnassa.

Suunnittelutarvehakemuksessa ei ole selvitetty rakennuspaikan maaperä- ja pohjavesiolosuhteita eikä tehty arviota rakentamisen vaikutuksista pohjaveden laatuun ja määrään. Hakemuksessa esitetty ratkaisu jätevesien johtamisesta avo-ojaan ei ole pohjavesialueelle soveltuva ratkaisu. Jätevesien käsittelystä ja johtamisesta esitetyistä suunnitelmista ja selvityksistä ei saa riittävää selvyyttä rakentamisen pohjavesivaikutuksista tai varmuutta siitä, että rakentaminen olisi haitatonta vedenottamon toiminnalle.

Tuusulan yleiskaavasuunnittelija on antanut selityksen, jossa on esitetty valituksen hyväksymistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Suunnittelutarveratkaisua on haettu alueelle, joka sijaitsee voimassa olevassa osayleiskaavassa maa- ja metsätalousalueella (MT-3), jolla sallitaan mitoituksen mukainen hajarakentaminen. Osayleiskaavan emätilatarkasteluun perustunut laskennallinen mitoitus puoltaa rakentamista kyseiselle kiinteistölle. Alueella ei luontoselvityksen mukaan ole sellaisia kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta merkittäviä luontoarvoja, jotka rajoittaisivat rakentamista.

Vireillä olevassa yleiskaavaehdotuksessa 2040 kiinteistön alue on osoitettu valkoiseksi alueeksi ja sitä koskee vain pohjavesialuemerkintä. Suunnittelutarveratkaisu koskee tavanomaisen pientalon ja sitä palvelevien talousrakennusten rakentamista. Rakentaminen ei muodosta erityistä riskiä pohjavesialueelle, mutta asettaa tiukat vaatimukset jätevesien käsittelylle. Suunnittelutarveratkaisun ehdoissa on edellytetty, ettei alueella saa tehdä pohjaveden laatua tai määrää vaarantavia toimenpiteitä ja edellytetty jätevesisuunnitelmien tarkentamista rakennusluvan yhteydessä.

Kunnan suunnitelmissa ei ole laatia alueelle asemakaavaa. Lähialueen rakennuskanta on eri-ikäistä ja pääosin ennen yleiskaavan laatimista muodostunutta asutusta. Osayleiskaavan vahvistamisen jälkeen alueelle on haettu vain muutamia poikkeamislupia eikä osayleiskaavan mitoitus mahdollista muuta kuin hakemuksen mukaisen täydennysrakentamisen.

C:lle ja hänen asiakumppaneilleen on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Selitystä ei ole annettu.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen, jossa he ovat muun ohella todenneet, että suunnittelutarveratkaisua koskevassa päätöksessä olevat jätevesien käsittelyä ja pohjavesien suojelua koskevat ehdot varmistavat, että X:n vedenottamon toiminta ei vaarannu. Tarkemmat selvitykset voidaan laatia rakennuslupahakemuksen yhteydessä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle ja B:lle valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Tuusulan yleiskaavasuunnittelijan päätös saatetaan voimaan.

Suunnittelutarveratkaisua koskeva päätös on voimassa kaksi vuotta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antopäivästä lukien.

Perustelut

1. Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on muutoksenhakijoiden valituksesta ensin otettava kantaa siihen, onko hallinto-oikeus voinut tutkia sille yleiskaavasuunnittelijan päätöksestä tehdyn valituksen X:n vesihuoltoyhtymän jäsenten henkilökohtaisesti tekemänä.

Mikäli valituksen tutkimiselle tällä perusteella ei ole ollut estettä, asiassa on tämän jälkeen arvioitava, täyttyvätkö kysymyksessä olevan hankkeen osalta rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella yleiskaavasuunnittelijan päätöksestä ilmenevin ehdoin.

2. Valituksen tutkiminen hallinto-oikeudessa

Hallinto-oikeuteen toimitetussa valituskirjelmässä valittajaksi on ilmoitettu X:n vesihuoltoyhtymä. Valituskirjelmän on allekirjoittanut vesihuoltoyhtymän puheenjohtaja J. Hallinto-oikeuteen on 21.12.2019 eli valitusajan päättymisen jälkeen toimitettu kirjelmä, jossa valitusta oli täydennetty ja ilmoitettu, että valittajina ovat X:n vesihuoltoyhtymän jäsenet henkilökohtaisesti.

Asiassa saadun selvityksen mukana hallinto-oikeus on tutkinut valituksen niiden kirjelmässä mainittujen vesihuoltoyhtymän jäsenten osalta, joiden omistamat kiinteistöt sijaitsevat maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisesti rakennuspaikan vieressä tai sitä vastapäätä eli C:n, D:n, E:n, F:n kuolinpesän, G:n ja H:n valituksesta.

Vesihuoltoyhtymä ei ole juridinen oikeushenkilö. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että valittajatahon täsmentyminen vasta valitusajan päättymisen jälkeen on näin ollen voitu ottaa tässä tapauksessa huomioon. Asiassa ei siten ole tapahtunut valituksen tutkimisen osalta sellaista menettelyvirhettä, jonka perusteella hallinto-oikeuden päätös olisi kumottava.

3. Suunnittelutarveratkaisun myöntämisen edellytykset

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään, rakennusluvan myöntäminen 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää, että rakentaminen:

1) ei aiheuta haittaa asemakaavoitukselle, yleiskaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) on sopivaa yhdyskuntateknisten verkostojen ja liikenneväylien toteuttamisen sekä liikenneturvallisuuden ja palvelujen saavutettavuuden kannalta; ja

3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

Tuusulan rakennusjärjestyksen 5. luvun mukaan kaikki asemakaavoittamattomat alueet ovat maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n tarkoittamaa suunnittelutarvealuetta lukuun ottamatta ranta-alueita, joiden suunnittelutarpeesta säädetään lain 72 §:ssä.

Rakennuspaikan sijainti ja alueen maankäytöstä saatuselvitys

Rakennuspaikka muodostuu kiinteistöstä, jonka pinta-ala on 6,3 hehtaaria. Kiinteistö sijaitsee metsäisellä harjanteella, ja se rajautuu yleiseen tiehen. Kiinteistöllä ei ole olemassa olevia asuinrakennuksia. Kiinteistön itäpuolella sijaitsee kaksi 1950-luvulla muodostettua rakennuspaikkaa sekä koillisen ja kaakon puolella kaksi 1980-luvulla muodostettua rakennuspaikkaa. Mainitut naapuruston rakennuspaikat rajautuvat kiinteistöön. Muutoin Siippoon kylällä on karttatarkastelun perusteella paikoitellen nauhamaista tienvarsiasutusta ja se sijaitsee etäällä Tuusulan kunnan asemakaavoitetuista alueista.

Rakennuspaikan etäisyys X:n vesiosuuskunnan vedenottamosta on noin 300 metriä.

Alueella on voimassa vuonna 1998 vahvistettu Nahkela-Siippoo-Rusutjärvi osayleiskaava. Rakennuspaikka sijaitsee osayleiskaavassa osoitetulla maa- ja metsätalousalueella (MT-3). Kaavamääräyksen mukaan MT-3-alueella sallitaan maa- ja metsätaloutta palveleva rakentaminen sekä rakennuslain 4 §:n tarkoittama hajarakentaminen. Mitoituksen mukainen uusien muodostettavien rakennuspaikkojen enimmäismäärä tiloittain lasketaan 1 §:ssä esitettyjen perusteiden mukaan. Mitoituksen osoittamien uusien rakennuspaikkojen pinta-alan on oltava vähintään 10 000 m². Suosituksena on, että pelloille rakentamista tulisi välttää muutoin kuin olemassa olevien rakennusten tai tilakeskusten yhteyteen.

Rakennuspaikkaa koskee myös osayleiskaavaan merkitty erittäin tärkeää pohjavesialuetta (pv-1) koskeva aluerajaus. Alueella ei kaavamääräyksen mukaan saa tehdä pohjaveden laatua tai määrää vaarantavia toimenpiteitä.

Osayleiskaavan yleisten kaavamääräysten mukaan rakennuspaikalle saa sijoittaa yhden yksiasuntoisen asuinrakennuksen. Erilliset sauna- ja talousrakennukset ovat suositeltavia. Rakennuspaikalle sijoitettavien rakennusten yhteenlaskettu kerrosala saa olla enintään 400 m², rakentamiseen ei kuitenkaan saa käyttää yli 10 % rakennuspaikan pinta-alasta.

Asiassa saadun selvityksen mukaan uuden yleiskaavan laatiminen alueelle on vireillä (Tuusulan yleiskaava 2040). Tuusulan yleiskaavasuunnittelijan korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman selityksen mukaan hakemuksen kohteena olevalle kiinteistölle ei kohdistu yleiskaavaehdotuksessa maankäyttömerkintöjä. Kunnalla ei myöskään ole suunnitelmissa laatia alueelle asemakaavaa.

Oikeudellinen arviointi

Suunnittelutarveratkaisua koskevan säännöksen tarkoituksena on turvata suunnitteluvara tulevassa kaavoituksessa. Maankäyttö- ja rakennuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 101/1998 vp) 137 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan suunnittelutarvealueen maankäytön tulee perustua riittävään suunnitteluun. Ensisijainen lähtökohta on, että rakentaminen perustuisi alueelle hyväksyttyyn asemakaavaan. Rakentaminen olisi kuitenkin mahdollista myös silloin, kun se on todettu sopivaksi sellaisessa lupamenettelyssä, jossa sopivuutta on voitu arvioida tavanomaista rakennuslupamenettelyä laajemmin myös yhdyskuntakehityksen, ympäristöarvojen ja tulevan maankäytön näkökulmasta.

Kunnan tehtävänä on maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaisesti huolehtia alueiden käytön suunnittelusta alueellaan. Kunnalla on tähän tehtävään liittyvän harkintavaltansa mukaisesti oikeus muun ohella päättää, mille alueille yleis- ja asemakaavoja laaditaan.

Rakentamisen edellytysten selvittäminen suunnittelutarvealueella perustuu alueen maankäyttöä koskeviin suunnitelmiin sekä rakennuspaikan ja sen ympäristön ominaisuuksia koskeviin selvityksiin. Kun otetaan huomioon, että kunta päättää yleis- ja asemakaavoituksesta alueellaan, kunnalla on suhteellisen laaja harkintavalta arvioidessaan maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentissa säädettyjen rakentamisen edellytysten täyttymistä suunnittelutarvealueella.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan lähtökohtana on, ettei yksittäisillä suunnittelutarveratkaisuilla tulisi synnyttää sellaista hallitsematonta maankäyttöä, joka rajaisi kunnan suunnitteluvaihtoehtoja mahdollisessa myöhemmässä kaavoituksessa. Tämä koskee erityisesti voimakkaasti kasvavien kaupunkialueiden läheisyydessä olevia alueita. Yksittäisiä suunnittelutarveratkaisuja ei myöskään tulisi riittävän suunnitteluvaran turvaamiseksi lähtökohtaisesti myöntää alueelle, jolla kaavan laatiminen on vireillä.

Karttatarkastelun ja muun asiassa saadun selvityksen perusteella nyt kysymyksessä oleva Tuusulan Siippoon alue on historiallisesti eri aikoina suhteellisen väljästi rakennettua aluetta. Alue sijaitsee Keski-Uudellamaalla ja siten lähellä pääkaupunkiseutua. Alueelle tai sen lähiympäristöön ei ole kuitenkaan katsottu kohdistuvan sijaintinsa tai alueen muiden ominaisuuksien vuoksi erityistä rakentamispainetta. Lisäksi on selvitetty, että Tuusulan kunnan valmisteilla olevassa yleiskaavassa aluetta ei ole tarkoitettu asemakaavoitettavaksi, eikä alueelle ole esitetty maankäyttöä ohjaavia aluevarauksia tai määräyksiä. Yleiskaavoituksen vireillä olo tai muukaan seikka ei tässä tapauksessa näin ollen osoita, että maankäyttö rakennuspaikan ympäristössä olisi tiivistymässä siten, että kaavoitusta varten tulisi jättää erityistä suunnitteluvaraa.

Suunnittelutarveratkaisua koskevassa harkinnassa on myös varmistuttava siitä, että suunniteltu rakennuspaikka sopii ominaisuuksiensa ja ympäristön olosuhteiden perusteella rakentamiseen. Tällöin voidaan ottaa huomioon muun ohella yleispiirteisten kaavojen rakentamista ohjaavat määräykset sekä ne kunnan yleiset suunnitteluperiaatteet, jotka koskevat rakentamista muualle kuin yksityiskohtaisesti kaavoitetuille alueille.

Rakennuspaikka sijoittuisi 6,3 hehtaarin suuruiselle kiinteistölle, joten rakennuspaikan pinta-ala ylittää voimassa olevan yleiskaavamääräyksen mukaisen yhden hehtaarin vähimmäispinta-alan. Rakennuspaikka sijoittuu olemassa olevien liikenneyhteyksien varrelle. Rakennuspaikka sijoittuu Siippoon vedenhankintaa varten tärkeälle pohjavesialueelle pohjaveden muodostumisalueelle, mikä on otettu suunnittelutarveratkaisua koskevassa päätöksessä riittävällä tavalla huomioon. Rakentamisen edellytykset arvioidaan tältä osin yksityiskohtaisemmin rakennusluvan yhteydessä. Rakennuspaikka sijaitsee metsäisellä harjanteella, jolla ei asiassa saadun selvityksen mukaan ole erityisiä maisemallisia taikka luonnon- tai kulttuuriympäristön arvoja eikä erityistä merkitystä yleisenä virkistysalueena. Rakentamisen ei siten voida katsoa vaikeuttavan erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

Maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää, ettei yksittäisellä suunnittelutarveratkaisuun perustuvalla rakentamisella vaaranneta muiden vastaavassa asemassa olevien maanomistajien oikeutta rakentamiseen. Alueella voimassa olevaan yleiskaavaan mahdollisesti sisältyviä niin sanottua hajarakennusoikeutta koskevia mitoituslaskelmia voidaan osaltaan käyttää apuvälineenä arvioitaessa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun turvaamista yksittäistä suunnittelutarveratkaisua koskevassa harkinnassa. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin selvyyden vuoksi toteaa, että näillä tai muilla vastaavilla laskennallisilla mitoitusperiaatteilla ei ole päätöksenteossa sellaista oikeudellista sitovuutta tai merkitystä, että kielteinen tai myönteinen suunnittelutarveratkaisu voitaisiin perustaa yksinomaan tai pääasiassa niihin.

Edellä on todettu, että Tuusulan Siippoon alueelle ei sijaintinsa ja ominaisuuksiensa johdosta ole odotettavissa erityistä rakentamispainetta. Asiassa saadun selvityksen mukaan lähialueilla ei myöskään ole vireillä sellaisia muiden kiinteistönomistajien rakennushankkeita, joiden toteutumista nyt kysymyksessä oleva rakennushanke voisi vaikeuttaa. Rakennushanke on myös alueella voimassa olevan osayleiskaavan laskennallisten mitoitusperiaatteiden mukainen, eikä rakennushankkeen ole tältäkään osin osoitettu vaarantavan maanomistajien tasapuolista kohtelua. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei suunniteltu rakennushanke näissä olosuhteissa loukkaa myöskään vaatimusta maanomistajien tasapuolisesta kohtelusta.

Lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että suunnittelutarveratkaisun myöntämiselle on ollut maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentissa säädetyt oikeudelliset edellytykset.

Koska Helsingin hallinto-oikeudella on ollut asiasta toinen käsitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja yleiskaavasuunnittelijan päätös saatettava voimaan.

Muutoksenhakuasian käsittelyyn kuluneen ajan vuoksi on syytä pidentää yleiskaavasuunnittelijan päätöksen voimassaoloaikaa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Robert Utter. Asian esittelijä Satu Sundberg.