KHO:2022:38
Aluehallintovirasto oli myöntänyt kaivosyhtiölle ympäristö- ja vesitalousluvan kaivostoimintaan Savukosken kunnassa sijaitsevalla Soklin alueella. Kaivospiirin pinta-ala oli 59,3 km² ja sille sijoittuisi yhteensä 14 erillistä avolouhosaluetta. Louhinta toteutettaisiin vaiheittain. Avolouhosten kuivanapitoa varten Sokliojan ja Yli-Nuorttin uomia siirrettäisiin.
Hallinto-oikeus oli kumonnut aluehallintoviraston päätöksen kahden louhosalueen osalta ja hylännyt yhtiön hakemuksen näiltä osin. Hallinto-oikeus oli kumonnut päätöksen myös uomien siirtojen osalta ja palauttanut asian näiltä osin aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus oli muutoin valitukset enemmälti hyläten muuttanut eräitä päätöksen lupamääräyksiä.
Korkein hallinto-oikeus toimitti asiassa katselmuksen ja myönsi valitusluvat kaivosyhtiölle, ympäristöyhdistykselle ja sen asiakumppanille sekä neljälle muulle muutoksenhakijataholle. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli valitusten johdosta ratkaistavana, täyttikö suunniteltu kaivoshanke ympäristöluvan ja vesitalousluvan myöntämisen edellytykset aluehallintoviraston päätöksen mukaisilla lupamääräyksillä tai hallinto-oikeuden muuttamalla tavalla.
Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset ja palautti asian aluehallintovirastolle kokonaisuudessaan uudelleen käsiteltäväksi.
Kaivoshankkeen ympäristö- ja vesitalousluvat oli käsitelty ympäristönsuojelulain mukaisessa lupien yhteiskäsittelyssä. Korkein hallinto-oikeus totesi, että kysymyksessä olevan kaivoshankkeen ympäristö- ja vesitalouslupa-asiat muodostivat kokonaisuuden, jonka vesitalousratkaisuilla oli välitön vesitaloudellinen yhteys hankkeen ympäristönsuojelulain mukaisiin toimintoihin. Mainittu yhteiskäsittely eli ympäristö- ja vesitalouslupien käsitteleminen yhdessä ja ratkaiseminen samalla päätöksellä oli siten lähtökohtana tässä lupakäsittelyssä.
Muutoin lupakäsittelyn yleisiin lähtökohtiin kuului se, että luvan hakijan oli liitettävä lupahakemukseensa riittävä selvitys ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaista lupaharkintaa varten. Lupapäätöksessä oli sekä ympäristönsuojelulain että vesilain mukaan asetettava riittävät lupamääräykset luvan myöntämisen edellytysten täyttymisen varmistamiseksi. Lupamääräysten mitoituksessa oli kuitenkin otettava huomioon toiminnan vaikutuksiin liittyvä epävarmuus ja toiminnasta aiheutuvat riskit. Tähän liittyen korkein hallinto-oikeus totesi, että toiminnan mittakaavan kasvaessa myös siihen liittyvät riskit yleensä kasvavat siten, että pienelläkin todennäköisyydellä sattuva tapahtuma voi aiheuttaa seurauksen, jonka haitallinen vaikutus ympäristössä oli merkittävä. Tällaisen seurauksen merkittävyyttä oli aina arvioitava suhteessa toiminnan vaikutusalueen ympäristöön. Mittakaavaltaan suureen toimintaan liittyvillä riskeillä oli tämän vuoksi keskeinen merkitys lupaharkinnassa erityisesti silloin, kun toiminnan vaikutusalueen ympäristöä oli pidettävä herkkänä ja haavoittuvana.
Kysymyksessä oli Suomen mittakaavassa poikkeuksellisen suuri kaivoshanke, joten myös sen toiminnassa johdettavat ja käsiteltävät vesimäärät tulisivat muodostumaan erittäin suuriksi. Keskeisimmät kaivoksen vesistövaikutukset kohdistuisivat Sokliojaan ja Yli-Nuorttiin, joista jälkimmäinen muuttui kaivosalueen jälkeen Nuorttijoeksi, sekä Kemijokeen, jonne oli tarkoitus johtaa kaivoksen käsitellyt jätevedet.
Nuorttijoki oli vesienhoidon toisen suunnittelukauden (2016–2021) tarkastelussa luokiteltu ekologiselta tilaltaan erinomaiseksi. Luokituksen perusteena oli ollut yhtenä laatutekijänä kalat ja niiden osalta oli mainittu joessa esiintyvä arvokas järvitaimenkanta. Erinomaisen ekologisen tilan tai sen osatekijöiden heikentämistä oli pidettävä vesipolitiikan puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan a ja i alakohdissa todetun mukaisesti kiellettynä. Tällainen ekologisen tilan heikentyminen tai sen vaara oli katsottava ympäristönsuojelulaissa tarkoitetuksi ympäristön merkittäväksi pilaantumiseksi.
Asiassa saadun selvityksen perusteella Nuorttijoessa esiintyvää, todennäköisesti geneettisesti erilaistunutta järvitaimenta voitiin pitää erityisenä lajina, joka oli riippuvainen Nuorttijoen vesistön erityispiirteistä, kuten virtaamasta, uoman kutusoraikoista ja veden laadusta. Nuorttijoen jokiekosysteemi oli selkeärajainen luonnonarvojen kokonaisuus, jota oli tämän vuoksi pidettävä ympäristönsuojelulaissa tarkoitettuna erityisenä luonnonolosuhteena, minkä johdosta sen huonontamista ei voitu hyväksyä lupaharkinnassa.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kaivoksen vesienhallintaan oli jäänyt useita merkittäviä epävarmuustekijöitä. Hankkeen vesienhallintaa koskevissa arvioinneissa ja suunnitelmissa ei ollut otettu huomioon sään äärevöitymiseen liittyviä lyhyemmän ajanjakson ääriolosuhteita, kuten poikkeuksellisia rankkasateita tai pitkiä kuivuusjaksoja. Louhosalueiden ympärille suunniteltujen pohjaveden katkaisuseinien osalta esitetty selvitys oli jäänyt yleiselle tasolle, vaikka katkaisuseinät rakennelmana olivat keskeinen osa keskimäärin 40 metrin syvyisten louhosten kuivanapitoa ja kaivoksen vesienhallintaa. Kaivoksen vesien varastointi- ja juoksutussuunnitelma oli olennainen osa kaivostoiminnan vesienhallintaa, mutta se oli lupamääräyksissä jätetty esitettäväksi luvan myöntämisen jälkeen. Myös 20 vuoden toiminta-ajalle mitoitettujen rikastushiekka-altaiden pohjarakenteiden toimivuus oli jäänyt epävarmaksi, kun otettiin huomioon, että yli seitsemän neliökilometrin kokoinen rikastushiekka-allasalue sijaitsi veden läpäisykyvyn kannalta vaihtelevissa maaperäolosuhteissa. Edelleen Sokliojan ja Yli-Nuorttin uomien siirtoa koskeviin suunnitelmiin oli jäänyt puutteita.
Koska alueelle suunniteltiin suuren mittakaavan mukaista kaivoshanketta, myös toiminnasta aiheutuva pilaantumisriski tulisi kasvamaan merkittävästi erityisesti silloin, jos edellä mainituista vesienhallintaan liittyvistä riskitekijöistä useat toteutuisivat samanaikaisesti. Hankkeen riskianalyyseissa ei ollut kuitenkaan tarkasteltu tällaista tilannetta eikä myöskään tilannetta, jossa riskit mahdollisesti ketjuuntuisivat.
Arvioitaessa mainittujen vaikutusarvioihin liittyvien puutteiden merkitystä lupaharkinnassa ympäristönsuojelulain mukainen varovaisuusperiaate oli otettava huomioon tulkittaessa ympäristönsuojelulain mukaisia luvan myöntämisen edellytyksiä ja sitä, voitiinko saatujen selvitysten perusteella ja annetuilla lupamääräyksillä riittävästi varmistua siitä, että luvan myöntämisedellytykset täyttyivät kaikissa tilanteissa.
Asiassa saadun selvityksen perusteella ei voitu poissulkea sitä, etteikö erityisesti Nuorttijokeen ja Sokliojaan voinut aiheutua etenkin ylivirtaamatilanteissa merkittävää kiintoainekuormitusta ja tämän seurauksena uomien liettymistä ja huomattavia ekologisia vaikutuksia, jotka ilmenisivät etenkin alivirtaamatilanteissa. Erityisesti kutusoraikkojen mahdollinen liettyminen ja hapettomuus vaarantaisivat Nuorttijoen järvitaimenkannan elinolosuhteita merkittävästi. Tähän nähden oli mahdollista, että hankkeesta aiheutuisi Sokliojan ja Nuorttijoen ekologisen tilan heikentymistä erinomaisesta hyvään tai Nuorttijoen osalta ainakin tilan heikentymistä tilaluokan sisällä yhden laatutekijän eli kalaston osalta.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että kyse oli pintavesimuodostuman tilan huononemisesta myös silloin, kun yhdenkin vesipolitiikan puitedirektiivin liitteessä V tarkoitetun laadullisen tekijän tila huononee yhdellä luokalla. Sellaista olennaisen lisäkuormituksen vesistössä aiheuttamaa kokonaisvaikutusta, joka johtaisi pintavesimuodostuman tilan tai sen laadullisen tekijän heikkenemiseen, tässä tapauksessa Nuorttijoen järvitaimenkannan heikentymiseen, oli pidettävä ympäristönsuojelulaissa tarkoitettuna merkittävänä pilaantumisena tai sen vaarana. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kokonaisuutena arvioiden hankkeesta saattoi siten aiheutua ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua merkittävää ympäristön pilaantumista Nuorttijoessa. Todennäköisesti geneettisesti ainutlaatuisen järvitaimenen häviämisen vaaraa tai taimenkannan olennaista heikentymistä oli pidettävä tässä tapauksessa myös ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua erityisen luonnonolosuhteen huonontumisena.
Edellä lausuttuun nähden ja kun otettiin huomioon hankkeen poikkeuksellisen suuri mittakaava ja hankkeen vaikutusalueen vesistöjen herkkyys, hankkeen toteuttamista koskeviin suunnitelmiin oli annettujen ja hallinto-oikeuden osittain muuttamien lupamääräysten jälkeenkin jäänyt vesienhallinnan osalta merkittäviä epävarmuustekijöitä. Ne olisi tullut arvioida osana ympäristö- ja vesitalousluvan myöntämisen edellytyksiä sen sijaan, että niiden osalta oli asetettu lukuisia, laajojakin tutkimuksia ja selvityksiä edellyttäviä jälkiselvitysvelvoitteita. Kun kysymys oli luvan myöntämisedellytysten kannalta keskeisistä selvitysvelvoitteista, ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaiset lupamääräykset ja jälkiselvitysvelvoitteet useista keskeisistä vesienhallintaan liittyvistä tekijöistä eivät olleet tällaisessa kokonaisuudessa ja varovaisuusperiaate huomioon ottaen riittäviä hallitsemaan toiminnan riskitekijöitä kaikissa hydrologisissa olosuhteissa. Kun otettiin huomioon myös ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten lupien yhteiskäsittelyn tarkoitus, asian palauttaminen uudelleen käsiteltäväksi pelkästään uomien siirtojen osalta ei riittävästi varmistanut sitä, ettei Nuorttijokeen kohdistuisi merkittävää pilaantumisen vaaraa ja ettei Nuorttijoessa ilmenisi erityisen luonnonolosuhteen huonontumista.
Korkein hallinto-oikeus kumosi edellä mainituilla vesienhallinnasta ja siihen liittyvistä vesistövaikutuksista johtuvilla perusteilla aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset ja palautti lupa-asian kokonaisuudessaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.
Korkein hallinto-oikeus lausui myös muista valitusten johdosta esillä olleista ja hankkeen toteuttamisen kannalta keskeisistä kysymyksistä kuten esimerkiksi hankkeen vesistövaikutuksista Kemijokeen, niin sanottujen Soklin ahojen merkityksestä lupaharkinnassa sekä hankkeesta poronhoidolle aiheutuvista vaikutuksista.
Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 3 § 1 momentti 1 ja 2 kohdat, 4 § 1 momentti 2 kohta, 5 § 1 momentti, 35 § 2 momentti, 39 § 1 momentti, 41 §, 42 § 1 momentti 2 ja 4 kohdat, 43 §, 50 § 2 momentti
Vesilaki (587/2011) 2 luvun 7 §, 3 luvun 4 § 1 ja 2 momentti, 6 §, 7 §, 10 §, 11 luvun 3 § 1 momentti, 21 §
Laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä (1299/2004) 21 § 1 momentti 1 kohta
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi yhteisön vesipolitiikan puitteista (2000/60/EY) 4 artikla 1 kohta alakohdat a ja i
Unionin tuomioistuimen 1.7.2015 antama tuomio asiassa C-461/13 (Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. vastaan Saksan valtio; ns. Weser-tuomio)
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Robert Utter sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.
Korkeimman hallinto-oikeuden päätös on erillisenä liitetiedostona.