KHO:2022:75

Hankintapäätöstä koskevan kunnallisvalituksen johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana, oliko kunta menetellyt hallintolain 6 §:ssä määriteltyjen oikeusperiaatteiden ja erityisesti suhteellisuusperiaatteen vastaisesti sulkiessaan muutoksenhakijan vuonna 2017 tarjouskilpailusta, kun poissulkemisen perusteena oli ollut aiemman hankintasopimuksen purkaminen vuonna 2011 ja sen syynä ollut muutoksenhakijan menettely.

EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa noudatettavan hankintalain 81 §:n 4 momentin perusteella tarjouskilpailusta sulkeminen on mahdollista kolmen vuoden ajan poissulkemisen perusteena olevasta tapahtumasta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että säännös osoitti EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa noudatettavia suhteellisuusperiaatteen vaatimuksia ja kyseisestä säännöksestä voitiin saada johtoa myös kansallisen kynnysarvon alittavassa hankinnassa ottaen kuitenkin huomioon, että hankintalain ulkopuolelle jäävissä hankinnoissa poissulkemista voitiin arvioida vapaammin kuin hankintalain soveltamisalalla.

Asiassa ei ollut esitetty sellaisia poissulkemisen perusteeseen liittyviä seikkoja, joiden vuoksi tarjouskilpailuun osallistuminen olisi voitu estää poikkeuksellisen pitkän ajan. Kun poissulkemisen perusteena olevasta tapahtumasta oli kulunut yli kuusi vuotta, kunta oli vedonnut muutoksenhakijaa koskevaan poissulkemisperusteeseen kohtuuttoman pitkän ajan, eikä päätös ollut ollut oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.

Hallintolaki 6 §

Ks. ja vrt. laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista 81 § 1 momentti 9 kohta ja 4 momentti

Ks. KHO 2014:189

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 9.6.2021 nro 21/0096/2

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää Puhtaanapito ja Kuljetus Pahkakangas Avoin yhtiölle valitusluvan yhtiön tarjouskilpailusta sulkemista koskevan perusteen ajallisen soveltamisen osalta ja tutkii asian tältä osin.

Hallinto-oikeuden päätös ja Evijärven kunnan teknisen lautakunnan päätös 20.4.2020 § 29 kumotaan siltä osin kuin Puhtaanapito ja Kuljetus Pahkakangas Avoin yhtiön vaatimukset teknisen lautakunnan päätösten 27.11.2017 § 83 ja § 84 kumoamisesta yhtiön tarjouskilpailusta sulkemisen osalta on hylätty.

Teknisen lautakunnan päätökset 27.11.2017 § 83 ja § 84 kumotaan yhtiön tarjouskilpailusta sulkemisen osalta.

2. Valituslupahakemus hylätään muilta osin.

3. Evijärven kunta velvoitetaan korvaamaan Puhtaanapito ja Kuljetus Pahkakangas Avoin yhtiön oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 1 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Asian tausta

(1) Evijärven kunnan tekninen lautakunta on pyytänyt tarjouksia kunnan kiinteistöjätteiden keräyksestä ja kuljetustyöstä sekä kuivatun puhdistamolietteen kuljettamisesta ajalle 1.1.2018–31.12.2019. Tekninen lautakunta on 27.11.2017 tekemillään päätöksillä § 83 ja § 84 sulkenut Puhtaanapito ja Kuljetus Pahkakangas Avoin yhtiön (jäljempänä yhtiö tai muutoksenhakija) tarjouskilpailuista.

(2) Tekninen lautakunta on 27.11.2017 tehnyt päätöksen § 79 traktorityöurakoitsijan valinnasta.

(3) Tekninen lautakunta on 9.1.2018 tekemällään päätöksellä § 6 hylännyt edellä mainittuja päätöksiä koskevan yhtiön oikaisuvaatimuksen. Vaasan hallinto-oikeus on 5.12.2019 tekemällään päätöksellä numero 19/0502/1 kumonnut teknisen lautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antaman päätöksen ja palauttanut asian tekniselle lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Tekninen lautakunta on 20.4.2020 tekemällään päätöksellä § 29 käsitellyt oikaisuvaatimuksen uudestaan ja hylännyt sen.

(4) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt yhtiön valituksen teknisen lautakunnan päätöksestä 20.4.2020 § 29 sekä vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Mäki, Jani Ruotsalainen ja Anna-Lena Bernas, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5) Yhtiö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Yhtiön on katsottava valituksessaan vaatineen hallinto-oikeuden päätöksen ja teknisen lautakunnan päätöksen 20.4.2020 § 29 sekä teknisen lautakunnan päätösten 27.11.2017 § 79, § 83 ja § 84 kumoamista. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että Evijärven kunta velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 496 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 497 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

(6) Evijärven kunta on esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Poissulkemisperusteen ajallinen soveltaminen

1.1 Tarkastelun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu

(7) Evijärven kunnan tekninen lautakunta on 27.11.2017 tekemillään päätöksillä § 83 ja § 84 sulkenut muutoksenhakijan tarjouskilpailusta. Tekninen lautakunta on perustellut poissulkemista sillä, että yhtiön kanssa vastaavista työsuorituksista aiemmin tehty hankintasopimus on purettu teknisen lautakunnan päätöksellä 11.4.2011 yhtiön menettelyn vuoksi.

(8) Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko Evijärven kunnan tekninen lautakunta menetellyt hallintolain 6 §:ssä määriteltyjen oikeusperiaatteiden ja erityisesti suhteellisuusperiaatteen mukaisesti sulkiessaan muutoksenhakijan vuonna 2017 tarjouskilpailusta, kun poissulkemisen perusteena on ollut aiemman hankintasopimuksen purkaminen vuonna 2011 ja sen syynä ollut yhtiön menettely.

(9) Muutoksenhakija on esittänyt muun ohella, että vetoaminen vuonna 2017 poissulkemisperusteena aiemman hankintasopimuksen purkamiseen vuonna 2011 on ollut suhteellisuusperiaatteen vastaista, perusteetonta ja kohtuutonta.

(10) Evijärven kunta on esittänyt muun ohella, ettei yksiselitteistä aikamäärettä ole sille, miten pitkän ajan aiempi negatiivinen kokemus tarjoajasta voi muodostaa tarjouskilpailusta sulkemisperusteen. Kyseinen seikka on hankintayksikön harkintavallassa, mutta poissulkemisperusteen ajallisen keston tulee olla kohtuullinen poissulkemisen perusteena olevaan tapahtumaan verrattuna. Negatiivinen kokemus muutoksenhakijasta vuonna 2011 puretun hankintasopimuksen vuoksi on ollut hyväksyttävä peruste muutoksenhakijan sulkemiselle tarjouskilpailusta vuonna 2017.

1.2 Oikeudellinen arviointi

(11) Asiassa esitetyn perusteella hankinnassa on kysymys kansallisen kynnysarvon alittavasta palveluhankinnasta. Kansallisen kynnysarvon alittaviin hankintoihin ei lähtökohtaisesti sovelleta julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettua lakia (hankintalaki).

(12) Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

(13) Kuten korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksestä 2014:189 ilmenee, vaikka hankintalainsäädäntö ei sovellukaan tähän asiaan, on sen sisältämiä periaatteita koskevasta oikeuskäytännöstä saatavissa johtoa tulkittaessa hallintolain 6 §:n mukaisten hallinnon oikeusperiaatteiden soveltamista.

(14) EU-kynnysarvon ylittäviin hankintoihin sovellettavan hankintalain 81 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle ehdokkaan tai tarjoajan, jonka suorituksissa aikaisemmissa hankintasopimuksissa tai käyttöoikeussopimuksissa on ollut merkittäviä tai toistuvia puutteita jonkin keskeisen vaatimuksen toteuttamisessa; lisäedellytyksenä on, että puutteet ovat johtaneet kyseisen aikaisemman sopimuksen ennenaikaiseen irtisanomiseen, purkamiseen, vahingonkorvauksiin tai muihin vastaaviin sanktioihin.

(15) Hankintalain 81 §:ään 1.7.2021 voimaan tulleella lainmuutoksella (499/2021) lisätyn 5 momentin perusteella hankintayksikkö voi soveltaa 1 momentissa säädettyjä harkinnanvaraisia poissulkemisperusteita myös kansalliset kynnysarvot alittavissa hankinnoissa. Kyseinen säännös ei tule tässä asiassa sovellettavaksi.

(16) EU-kynnysarvon ylittäviin hankintoihin sovellettavan hankintalain 81 §:n 4 momentin mukaan ehdokasta tai tarjoajaa ei saa sulkea tarjouskilpailusta, jos 1 momentissa tarkoitetusta tapahtumasta on kulunut yli kolme vuotta.

(17) Hankintalain esitöissä (HE 108/2016 vp) 81 §:n 4 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella, että säännöksellä varmistettaisiin suhteellisuusperiaatteen mukaisesti, että poissulkemisperusteiksi säädetyt toimenpiteet ja laiminlyönnit eivät estäisi ehdokasta tai tarjoajaa osallistumasta hankintamenettelyihin rajoittamattomaksi ajaksi.

(18) Hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailusta tarjoajan, jonka suorituksissa aikaisemmassa hankintasopimuksessa on olennaisia, hankintasopimuksen purkamiseen johtaneita puutteita. Poissulkemisella hankintayksikkö voi suojautua hankinnassaan mahdollisilta tarjoajan toiminnan puutteista aiheutuvilta riskeiltä hankinnan toteuttamiselle.

(19) Hallintolain 6 §:ään sisältyvä suhteellisuusperiaate kuitenkin edellyttää, että poissulkemisperusteen muodostava tarjoajan aiemman menettelyn puutteellisuus ja siitä johtunut hankintasopimuksen purkaminen eivät estä tarjoajan osallistumista hankintamenettelyihin kohtuuttoman pitkän ajan.

(20) EU-kynnysarvon ylittäviin hankintoihin sovellettavan hankintalain 81 §:n 4 momentin perusteella tarjoaja voidaan sulkea tarjouskilpailusta kolmen vuoden ajan poissulkemisen perusteena olevasta tapahtumasta. Nyt kysymyksessä olevassa kansallisen kynnysarvon alittavassa ja lähtökohtaisesti hankintalain ulkopuolelle jäävässä hankinnassa kyseinen säännös ei tule sovellettavaksi. Kyseinen säännös osoittaa kuitenkin EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa noudatettavia suhteellisuusperiaatteen vaatimuksia ja siitä voidaan saada johtoa kansallisen kynnysarvon alittavissa hankinnoissa ottaen kuitenkin huomioon, että hankintalain ulkopuolelle jäävissä hankinnoissa poissulkemista voidaan arvioida vapaammin kuin hankintalain soveltamisalalla.

(21) Asiassa ei ole esitetty sellaisia poissulkemisperusteeseen liittyviä seikkoja, joiden vuoksi muutoksenhakijan osallistuminen tarjouskilpailuihin voitaisiin estää poikkeuksellisen pitkän ajan. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Evijärven kunnan tekninen lautakunta on vedonnut poissulkemisperusteeseen kohtuuttoman pitkän ajan sulkiessaan muutoksenhakijan tarjouskilpailusta, kun sulkemisen perusteena olevasta tapahtumasta oli kulunut yli kuusi vuotta.

(22) Evijärven kunnan teknisen lautakunnan päätös muutoksenhakijan tarjouskilpailusta sulkemisesta ei siten ole ollut hallintolain 6 §:ssä tarkoitetulla tavalla oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.

(23) Näin ollen hallinto-oikeuden ja Evijärven kunnan teknisen lautakunnan päätökset on kumottava edellä ratkaisuosasta ilmenevin tavoin siltä osin kuin muutoksenhakija on suljettu tarjouskilpailusta. Koska hankintakausi on jo päättynyt, enempään lausumiseen asiassa ei ole aihetta.

2. Valituslupahakemuksen hylkääminen

(24) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:

1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;

2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai

3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

(25) Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, muilta osin asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

(26) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

(27) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos muutoksenhakija joutuisi itse kokonaan vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Korvattavien oikeudenkäyntikulujen määrää harkittaessa on otettu huomioon asian laatu ja laajuus sekä se, miltä osin valitusluvan myöntämiselle ja muutoksenhakemuksen tutkimiselle on ollut perusteita. Tämän vuoksi Evijärven kunta on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Anne Nenonen, Tero Leskinen ja Toni Kaarresalo. Asian esittelijä Pekka Savola.