KHO:2022:77

Asiassa oli kysymys maahantulokiellon peruuttamisesta määräajaksi tärkeän henkilökohtaisen syyn vuoksi. Viron kansalainen oli hakenut hänelle määrätyn maahantulokiellon osittaista peruuttamista osallistuakseen noin neljä kuukautta kestävään rikosoikeudenkäyntiin käräjäoikeudessa vastaajan asemassa. Maahanmuuttovirasto oli peruuttanut maahantulokiellon vain niiden yksittäisten istuntopäivien osalta, joina muutoksenhakija oli velvoitettu saapumaan istuntoon sakon uhalla.

Euroopan unionin jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisen vapaata liikkuvuutta ja oleskelua yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti rajoitusten on kuitenkin oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Maahantulokiellon osittaista peruuttamista koskevassa harkinnassa oli siten arvioitava, oliko maahantulokiellon peruuttamatta jättäminen oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että muutoksenhakijalle määrätyn maahantulokiellon tarkoituksena oli suojata Suomen yhteiskunnan olennaisia etuja siltä todelliselta, välittömältä ja riittävän vakavalta uhalta, jonka muutoksenhakija oli käyttäytymisellään osoittanut muodostavansa. Tähän nähden maahantulokiellon osittaisellekin peruuttamiselle ja muutoksenhakijan Suomessa oleskelun sallimiselle oli oltava painavat syyt. Muutoksenhakija oli hakenut maahantulokiellon peruuttamista määräajaksi osallistuakseen vastaajana käräjäoikeuden rikosoikeudenkäyntiin. Muutoksenhakija oli nimenomaisesti ilmoittanut, ettei hän ollut luopunut oikeudestaan osallistua henkilökohtaisesti rikosasiansa käsittelyyn. Ottaen huomioon asian merkitys muutoksenhakijalle hänen oikeuttaan osallistua rikosasiassa itseään koskevaan käräjäoikeuden pääkäsittelyyn kokonaisuudessaan oli pidettävä erityisen painavana seikkana asian harkinnassa. Maahanmuuttoviraston olisi näin ollen tullut peruuttaa maahantulokielto siten, että muutoksenhakija olisi voinut henkilökohtaisesti osallistua jokaiseen käräjäoikeuden pääkäsittelyn istuntopäivään.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei oikeudenistuntoon valmistautumiseen sen sijaan liittynyt sellaista henkilökohtaisen läsnäolon vaatimusta, joka muodostaisi oikeudenistuntoon osallistumiseen verrattavaa painavaa syytä muutoksenhakijan Suomessa oleskelulle. Tärkeänä henkilökohtaisena syynä maahantulokiellon peruuttamiselle ei myöskään voitu pitää yksinomaan sitä, että oikeudenistuntoon matkustamisesta aiheutui kustannuksia tai vaivaa. Nämä ja muut tapauskohtaiset olosuhteet, kuten koronapandemian aiheuttamat mahdolliset poikkeukselliset rajoitukset matkustamiseen, olisi kuitenkin tullut huomioida arvioitaessa, oliko maahantulokiellon peruuttamatta jättäminen näiltä osin suhteellisuusperiaatteen mukaista kaikkien päivien osalta, joilta maahantulokieltoa ei peruutettu. Maahanmuuttoviraston päätöksistä ei ilmennyt tällaista tapauskohtaista harkintaa.

Maahanmuuttovirasto ei ollut riittävällä tavalla ottanut huomioon muutoksenhakijan esittämiä perusteita maahantulokiellon peruuttamiselle eikä tehnyt asianmukaista harkintaa hallintolain 6 §:n ja ulkomaalaislain 5 §:n mukaisesti. Näin ollen hallinto-oikeuden ei myöskään olisi tullut hylätä muutoksenhakijan valituksia.

Ulkomaalaislaki 5 §, 156 § 1 momentti ja 170 §

Hallintolaki 6 §

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38/EY 27 artikla 1 ja 2 kohta sekä 32 artikla 1 kohta

Euroopan ihmisoikeussopimus 6 artikla

Päätökset, joita muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 19.2.2021 nro H628/2021
Helsingin hallinto-oikeus 30.12.2021 nro H6748/2021

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan koskien kumpaakin hallinto-oikeuden päätöstä ja tutkii asian.

Perusteluissa jäljempänä lausutuista syistä Maahanmuuttoviraston päätökset ja hallinto-oikeuden päätökset maahantulokiellon osittaista peruuttamista koskevassa asiassa ovat olleet lainvastaisia. Koska ajanjaksot, joille maahantulokiellon peruuttamista on haettu, ovat päättyneet, lausuminen muutoksenhakijan valituksista raukeaa enemmälti.

Asian tausta

(1) Muutoksenhakija on määrätty Suomea koskevaan maahantulokieltoon yleiseen turvallisuuteen liittyvistä pakottavista syistä. Muutoksenhakija on muun ohella tuomittu kahdesta törkeästä huumausainerikoksesta ehdottomiin vankeusrangaistuksiin. Maahantulokielto on voimassa 4.10.2020–4.10.2023.

(2) Muutoksenhakija on hakenut maahantulokiellon peruuttamista ajalle 12.1.–19.5.2021 osallistuakseen vastaajana rikosasian oikeudenkäyntiin käräjäoikeudessa.

(3) Maahanmuuttovirasto on 7.1.2021 peruuttanut muutoksenhakijan maahantulokiellon ajalta 11.1.–22.1.2021.

(4) Maahanmuuttovirasto on 21.1.2021 poistanut 7.1.2021 tekemänsä päätöksen ja peruuttanut muutoksenhakijan maahantulokiellon niiltä päiviltä, joina muutoksenhakija on haastettu käräjäoikeuden pääkäsittelyyn sakon uhalla, sekä kyseisiä päiviä edeltäviltä ja seuraavilta matkapäiviltä.

(5) Hallinto-oikeus on päätöksellään 19.2.2021 kumonnut Maahanmuuttoviraston 21.1.2021 tekemän päätöksen osittain ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle maahantulokiellon peruuttamiseksi aiemmin peruutettujen päivien lisäksi hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa mainittujen päivien osalta. Samalla päätöksellä hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta muutoksenhakijan valituksen Maahanmuuttoviraston 7.1.2021 tekemästä päätöksestä.

(6) Hallinto-oikeus on perusteluinaan lausunut muun ohella, että Suomea velvoittavat Euroopan ihmisoikeussopimus sekä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus takaavat rikosasiassa syytetylle esimerkiksi oikeuden kuulustella todistajia. Muutoksenhakijalla on oltava oikeus osallistua käräjäoikeuden istuntoihin myös silloin, kun käräjäoikeus kuulee todistajia niissä asioissa, joissa muutoksenhakija on syytettynä. Hallinto-oikeus on todennut, että muutoksenhakijalla on ollut mahdollisuus käydä oikeudenkäyntiaineistoa läpi ja valmistella puolustustaan useiden kuukausien ajan vielä Suomessa ollessaan ja hän on voinut jatkaa asioiden hoitoa etäyhteyksin. Hallinto-oikeus on todennut lisäksi, että maahantulokieltoa ei voida peruuttaa sellaisten käräjäoikeuden istuntopäivien osalta, joina käsitellään syytteitä, joissa muutoksenhakija ei ole syytettynä. Maahantulokieltoa ei ole aihetta peruuttaa myöskään niiltä käräjäoikeuden istuntopäiviltä, joina on syytteen asiaesittely ja syyttäjän kirjallisten todisteiden esittäminen tai asiassa esitetään loppulausunnot. Tällaisina käsittelypäivinä muutoksenhakijaa edustaa oikeudessa hänen asiamiehensä. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimus ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

(7) Maahanmuuttovirasto on 23.2.2021 peruuttanut maahantulokiellon hallinto-oikeuden edellä tarkoitetun päätöksen mukaisesti.

(8) Muutoksenhakija on 4.3.2021 hakenut uudestaan maahantulokiellon peruuttamista käynnissä olevan oikeudenkäynnin ajaksi. Käräjäoikeus on haastanut muutoksenhakijan sakon uhalla pääkäsittelyyn aikaisemmin ilmoitettujen päivien lisäksi kaikkina jäljellä olevina istuntopäivinä.

(9) Maahanmuuttovirasto on 5.3.2021 peruuttanut maahantulokiellon jäljellä olevilta istuntopäiviltä ja näitä edeltäviltä ja seuraavilta matkapäiviltä.

(10) Hallinto-oikeus on päätöksellään 30.12.2021 hylännyt muutoksenhakijan valitukset Maahanmuuttoviraston 23.2.2021 ja 5.3.2021 tekemistä päätöksistä.

(11) Hallinto-oikeus on perusteluinaan lausunut muun ohella, että Maahanmuuttovirasto on valituksenalaisella päätöksellään 23.2.2021 peruuttanut muutoksenhakijalle määrätyn maahantulokiellon hallinto-oikeuden 19.2.2021 antamassa päätöksessä todettua vastaavasti. Tähän nähden 23.2.2021 tehtyä Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa. Hallinto-oikeus on todennut 5.3.2021 tehdyn Maahanmuuttoviraston päätöksen osalta, että kyseisellä päätöksellä muutoksenhakijalle määrätty maahantulokielto on peruutettu siten, että hänellä on ollut mahdollisuus olla läsnä kaikissa ajalla 9.3.–7.5.2021 järjestetyissä käräjäoikeuden istunnoissa. Koska Maahanmuuttovirasto on näin ollen päätöksellään peruuttanut maahantulokiellon muutoksenhakijan vaatimuksen mukaisesti, 5.3.2021 tehtyä päätöstä ei ole tämän vuoksi syytä muuttaa.

(12) Hallinto-oikeus on lisäksi todennut, että muutoksenhakija on määrätty lainvoimaisella päätöksellä kolmen vuoden maahantulokieltoon tekemiensä huumausainerikosten vuoksi, ja hänen on katsottu olevan uhka yleiselle järjestykselle ja yleiselle turvallisuudelle. Kun otetaan huomioon muutoksenhakijan rikollinen toiminta, jonka vuoksi hänet on määrätty maahantulokieltoon, maahantulokieltoa ei ole ollut aihetta peruuttaa niiden päivien osalta, kun käräjäoikeuden istuntoja ei ole järjestetty tai kyseessä ei ole ollut matkapäivä istuntoon. Maahantulokieltoa ei ole ollut myöskään syytä peruuttaa sellaisten istuntopäivien osalta, joina käsitellään syytteitä, joissa muutoksenhakija ei ole syytettynä. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimus ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Valituksenalaisilla päätöksillä ei myöskään ole rajoitettu muutoksenhakijan oikeuksia enempää kuin on välttämätöntä.

Asian ovat hallinto-oikeuden 19.2.2021 päätöksellä ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Rosendahl, Anneli Järvenpää ja Elina Fasoúlas, joka on myös esitellyt asian.

Asian ovat hallinto-oikeuden 30.12.2021 päätöksellä ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Minna Martikainen ja Mira Kallatsa. Esittelijä Kaisa Ketolainen.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(13) Muutoksenhakija on erillisillä kirjelmillä pyytänyt lupaa saada valittaa hallinto-oikeuden 19.2.2021 ja 30.12.2021 antamista päätöksistä. Muutoksenhakija on valituksissaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan. Maahantulokielto on peruutettava määräaikaisesti koko oikeudenkäynnin ajaksi ajalta 8.1.2021–7.5.2021. Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa.

(14) Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset ovat selvästi vastoin Suomen perustuslain, Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja muiden kansainvälisten sopimusten turvaaman oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusta. Muutoksenhakijan osallistuminen laajaan rikosasiaa koskevaan oikeudenkäyntiin vastaajan asemassa on tärkeä henkilökohtainen syy maahantulokiellon osittaiselle peruuttamiselle. Muutoksenhakijalla on oikeus osallistua henkilökohtaisesti häntä koskevaan oikeudenkäyntiin kokonaisuudessaan, ei ainoastaan niihin päiviin, joina häntä on tarkoitus kuulla tai joihin hänet on sakon uhalla haastettu tai joina on tarkoitus kuulla todistajia. Lisäksi on otettava huomioon, että käsittelypäivien sisällöt voivat muuttua. Asiamiehen välityksellä osallistuminen toteuttaa kuulemisperiaatetta vain välillisesti. Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset johtavat siihen, että muutoksenhakijan odotetaan osallistuvan oikeudenkäyntiin etäyhteyksin, mihin muutoksenhakija ei ole antanut suostumustaan. Muutoksenhakija ei ole luopunut oikeudestaan osallistua henkilökohtaisesti oikeudenkäyntiin. Laajan oikeudenkäyntiaineiston läpikäyntiin puolustajan kanssa ei myöskään ole ollut riittävästi aikaa, kun maahantulokielto on peruutettu vain istuntoa edeltävältä päivältä.

(15) Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset ovat kohtuuttomia ja suhteellisuusperiaatteen vastaisia. Maahantulokielto on Maahanmuuttoviraston 5.3.2021 antaman päätöksen myötä peruutettu yhdessätoista eri osassa. On kyseenalaista, ovatko Maahanmuuttoviraston päätökset oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään eli yleisen turvallisuuden ja järjestyksen turvaamiseen. Muutoksenhakijalta edellytetty edestakaisin matkustaminen aiheuttaa kohtuuttoman taloudellisen rasituksen, mikä vaarantaa muutoksenhakijan mahdollisuuden tehokkaaseen puolustukseen. Asiassa on myös otettava huomioon kevään 2021 pandemiatilanne matkustusrajoituksineen. Asiassa on punnittava intressiä ja syytä olla peruuttamatta maahantulokieltoa koko oikeuskäsittelyn ajalta, päätöksen aiheuttamia turvallisuusriskejä ottaen huomioon vallitseva pandemiatilanne sekä rikosasian selvittämisen merkitys muutoksenhakijalle.

(16) Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnot ja vaatinut, että valituslupahakemukset ja valitukset hylätään. Maahanmuuttovirasto on todennut muun ohella seuraavaa.

(17) Muutoksenhakijalle määrätyn maahantulokiellon tarkoitus on suojata Suomea ja Suomen yleistä turvallisuutta uhalta, jonka muutoksenhakija on omalla toiminnallaan Suomessa oleskelunsa aikana osoittanut aiheuttavansa. Maahantulokiellon peruuttaminen vaatii painavia syitä, koska silloin muutoksenhakijan sallitaan tulla Suomeen hänen osoittamastaan uhasta huolimatta.

(18) Kun maahantulokielto on määrätty rikosperusteisesti ja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden turvaamiseksi, henkilöllä ei voida katsoa olevan ehdotonta oikeutta päästä osallistumaan henkilökohtaisesti kaikkiin oikeudenkäyntiin liittyviin käsittelypäiviin ja saada oleskella maassa myös oikeudenkäynnin käsittelypäivien välistä aikaa. Yleisen järjestyksen ja turvallisuuden turvaamisen on katsottava olevan niin painava turvattava etu, että henkilön voidaan edellyttää välillä poistuvan maasta. Muutoksenhakijalla on kysymyksessä olevassa oikeudenkäynnissä asiamies, jonka kanssa muutoksenhakijan on mahdollista olla yhteydessä muilla keinoilla kuin tapaamalla tätä henkilökohtaisesti Suomessa asian laajuudesta riippumatta. Muutoksenhakija voi neuvotella asiamiehensä kanssa oikeudenkäynnin vaiheista myös Suomen ulkopuolella ollessaan. Se seikka, että muutoksenhakija on joutunut matkustamaan kotimaahansa ja takaisin Suomeen useita kertoja oikeudenkäynnin aikana ja että tästä on mahdollisesti aiheutunut muutoksenhakijalle ylimääräisiä kustannuksia, ei ole peruste peruuttaa maahantulokieltoa sellaisilta käsittelypäiviltä, jolloin muutoksenhakijalla ei ole välttämätöntä syytä olla Suomessa. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimus tai suhteellisuusperiaate eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin.

(19) Muutoksenhakijalle määrätyn kolmen vuoden pituisen maahantulokiellon peruuttaminen viiden kuukauden ajaksi poistaisi maahantulokiellon tarkoituksen yleisen turvallisuuden turvaamisen keinona pitkäksi ajaksi. Näin pitkän ajan aikana muutoksenhakijan olisi mahdollista oleskella Suomessa myös niinä aikoina, jolloin hänen läsnäolonsa oikeudenkäynnissä ei ole välttämätöntä.

(20) Muutoksenhakija on antanut vastaselitykset. Muutoksenhakija on todennut muun ohella, että oikeus osallistua itseään koskevaan oikeudenkäyntiin on perusoikeus. Maahanmuuttovirasto ei ole esittänyt, mihin lainsäädäntöön perusoikeuden rajoitus perustuu. Maahanmuuttovirastolla ei ole asiantuntemusta tai toimivaltaa määritellä vastaajan asemassa olevan henkilön puolustautumisoikeuden sisältöä. Maahantulokielto olisi tullut peruuttaa koko oikeudenkäynnin ajalta, mutta vähintään jokaisen istuntopäivän osalta. Mikäli peruutettujen päivien väliin olisi jäänyt vain muutamia päiviä, olisi maahantulokielto tullut peruuttaa koko ajalta ottaen huomioon suhteellisuusperiaate.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1 Kysymyksenasettelu

(21) Asiassa on kysymys maahantulokiellon peruuttamisesta määräajaksi tärkeän henkilökohtaisen syyn vuoksi. Asiassa on ratkaistava, miltä osin muutoksenhakijan maahantulokielto olisi tullut peruuttaa ottaen erityisesti huomioon muutoksenhakijan oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin rikosasiassa vastaajana.

2 Maahantulokiellon peruuttaminen

2.1 Sovellettavat oikeusohjeet

(22) Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella annetun direktiivin (2004/38/EY, jäljempänä vapaan liikkuvuuden direktiivi) 27 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei direktiivin VI luvun säännöksistä muuta johdu, jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsentensä, näiden kansalaisuudesta riippumatta, vapaata liikkuvuutta ja oleskelua yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä. Näihin perusteisiin ei saa vedota taloudellisista syistä.

(23) Edellä mainitun artiklan 2 kohdan ensimmäisen kappaleen mukaan yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vuoksi toteutettujen toimenpiteiden on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia, ja niiden on perustuttava yksinomaan asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen. Aiemmat rikostuomiot eivät yksin saa olla perusteena tällaisten toimenpiteiden toteuttamiselle.

(24) Vapaan liikkuvuuden direktiivin 32 artiklan 1 kohdan ensimmäisen kappaleen mukaan henkilö, jolta on kielletty maahantulo yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, voi hakea maahantulokiellon poistamista olosuhteisiin nähden kohtuullisen ajan kuluttua ja joka tapauksessa kolmen vuoden kuluttua yhteisön lainsäädännön mukaisesti asianmukaisesti tehdyn lopullisen maahantulokieltopäätöksen täytäntöönpanosta, sillä perusteella, että maahantulokieltopäätöksen perusteena olleet aineelliset olosuhteet ovat muuttuneet.

(25) Ulkomaalaislain 156 §:n 1 momentin mukaan unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsenensä maahantulon ja maassa oleskelun edellytyksenä on, että heidän ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta.

(26) Ulkomaalaislain 170 §:n 1 momentin mukaan, jos unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsenensä maasta poistaminen perustuu siihen, että hänen katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta taikka kansanterveyttä, hänelle voidaan käännyttämistä tai maasta karkottamista koskevassa päätöksessä määrätä enintään 15 vuoden pituinen maahantulokielto.

(27) Edellä mainitun pykälän 2 momentin mukaan maahantulokielto voidaan muuttuneiden olojen vuoksi tai tärkeän henkilökohtaisen syyn vuoksi hakemuksesta peruuttaa kokonaan tai osittain. Päätös asiassa on tehtävä viimeistään kuuden kuukauden kuluttua hakemuksen tekemisestä.

(28) Ulkomaalaislain 171 §:n 3 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto päättää maahantulokiellon määräämisestä 170 §:n perusteella.

(29) Ulkomaalaislain 5 §:n mukaan lakia sovellettaessa ei ulkomaalaisen oikeuksia saa rajoittaa enempää kuin on välttämätöntä. Hallituksen esityksen ulkomaalaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 28/2003 vp) sanottua pykälää koskevien yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan pykälä sisältäisi kumotun ulkomaalaislain (378/1991) 1 §:n 4 momenttia vastaavan säännöksen. Säännös heijastaa hallinnossa yleisesti noudatettua suhteellisuusperiaatetta.

(30) Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

2.2 Oikeuskäytäntöä

(31) Unionin tuomioistuin on 2.5.2018 antamassaan tuomiossa yhdistetyissä asioissa C-331/16 ja C-366/16, K. ja H.F. (ECLI:EU:C:2018:296) muun ohella todennut, että toimenpide, jolla rajoitetaan oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen, voi olla perusteltu ainoastaan, jos se on suhteellisuusperiaatteen mukainen, mikä edellyttää sen selvittämistä, että tällä toimenpiteellä voidaan taata sille asetetun tavoitteen toteuttaminen ja että sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi. Tämä arviointi merkitsee, että on verrattava toisiinsa yhtäältä asianomaisen henkilön omasta käyttäytymisestä vastaanottavan yhteiskunnan olennaisille eduille aiheutuvaa uhkaa ja toisaalta niiden oikeuksien suojaamista, joita unionin kansalaisilla ja heidän perheenjäsenillään on direktiivin 2004/38 perusteella. Kyseisessä arvioinnissa on otettava huomioon ne perusoikeudet, joiden noudattamista unionin tuomioistuin valvoo, ja aivan erityisesti oikeus yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen, sellaisena kuin se mainitaan perusoikeuskirjan 7 artiklassa, sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 8 artiklassa. Vastaanottava jäsenvaltio on velvollinen muun muassa tarkistamaan tässä yhteydessä, onko käytettävissä mahdollisesti muita toimenpiteitä, joilla asianomaisen henkilön oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun rajoitetaan vähemmän ja joilla niiden perusoikeuksien suojeleminen, joihin vedotaan, saadaan toteutetuksi yhtä tehokkaasti (ks. tuomion kohdat 61–64 oikeuskäytäntöviittauksineen).

(32) Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä KHO 2016:86 oli kysymys unionin kansalaisen perheenjäsenelle määrätyn maahantulokiellon peruuttamisesta. Korkein hallinto-oikeus muun ohella totesi, että arvioitaessa, voidaanko maahantulokielto peruuttaa ulkomaalaislain 170 §:n nojalla muuttuneiden olojen vuoksi, lähtökohdan muodostavat ne perusteet, joiden nojalla maahantulokielto on henkilölle määrätty.

(33) Mainitussa vuosikirjaratkaisussa oli kysymys tilanteesta, jossa Serbian kansalainen A oli syyllistynyt Suomessa vuosina 2000–2007 toistuvasti rikoksiin, mukaan lukien huumausaine- ja väkivaltarikoksiin, joista hänet oli tuomittu useisiin vankeusrangaistuksiin. A:n voitiin edelleen katsoa muodostavan ulkomaalaislain 156 §:n 1 momentissa ja 170 §:n 1 momentissa sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan yleiselle järjestykselle ja yleiselle turvallisuudelle. Vaikka edellä tarkoitettu arvio ei vapaan liikkuvuuden direktiivin ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan voi perustua yksinomaan rikoksiin, ei tämä tarkoittanut, ettei A:n aiempaa rikollisuutta tullut lainkaan huomioida arvioitaessa hänelle määrätyn maahantulokiellon peruuttamisen edellytyksiä. Maahanmuuttovirasto oli suorittanut A:n asiassa tapauskohtaisen arvion, joka on perustunut ainoastaan hänen omaan käyttäytymiseensä. Asiassa ei ollut ilmennyt ulkomaalaislain 170 §:n 2 momentissa tarkoitettua muutosta oloissa tai tärkeää henkilökohtaista syytä, joiden vuoksi maahantulokielto olisi tullut Suomen osalta peruuttaa.

3 Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksista

3.1 Sovellettavat oikeusohjeet

(34) Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6.1 artiklan ensimmäisen virkkeen mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä.

(35) Ihmisoikeussopimuksen 6.3 artiklan mukaan jokaisella rikoksesta syytetyllä on seuraavat vähimmäisoikeudet: a) oikeus saada viipymättä yksityiskohtainen tieto häneen kohdistettujen syytteiden sisällöstä ja perusteista hänen ymmärtämällään kielellä; b) oikeus saada riittävästi aikaa ja edellytykset valmistella puolustustaan; c) oikeus puolustautua henkilökohtaisesti tai itse valitsemansa oikeudenkäyntiavustajan välityksellä, ja jos hän ei pysty itse maksamaan saamastaan oikeusavusta, hänen on saatava se korvauksetta oikeudenmukaisuuden niin vaatiessa; d) oikeus kuulustella tai kuulustuttaa todistajia, jotka kutsutaan todistamaan häntä vastaan, ja saada hänen puolestaan esiintyvät todistajat kutsutuiksi ja kuulustelluiksi samoissa olosuhteissa kuin häntä vastaan todistamaan kutsutut todistajat; e) oikeus saada maksutta tulkin apua, jos hän ei ymmärrä tai puhu tuomioistuimessa käytettyä kieltä.

(36) Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

3.2 Oikeuskäytäntöä

(37) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen (suuri jaosto) tuomiossa 25.11.1997 asiassa Zana v. Turkki oli kysymys muun ohella siitä, oliko valittajaa tullut kuulla henkilökohtaisesti ja harkita hänen kertomustaan välittömästi hänet tuominneessa tuomioistuimessa. Tuomioistuin totesi, että ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan tarkoituksena on osoittaa, että rikoksesta syytetyllä henkilöllä on oikeus osallistua asian käsittelyyn. Ihmisoikeussopimuksen takaamista oikeuksista luopumisesta tuli olla yksiselitteinen näyttö. Ottaen huomioon sen, mitä asia oli merkinnyt 12 kuukaudeksi vankeuteen tuomitulle valittajalle, häntä olisi tullut kuulla henkilökohtaisesti ja hänen kertomustaan olisi tullut harkita välittömästi hänet tuominneessa tuomioistuimessa. Hänen välillinen kuulemisensa alioikeudessa taikka hänen oikeusavustajiensa läsnäolo ei riittänyt korvaamaan hänen poissaoloaan (ks. tuomion kohdat 68 ja 70–72).

(38) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi tuomiossaan 5.10.2006 asiassa Marcello Viola v. Italia, että syytetyllä oli ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan tarkoituksesta johtuen oikeus osallistua oikeuden istuntoon, vaikka siitä ei ollut tuossa artiklassa nimenomaista mainintaa. Syytetyn sanottua oikeutta osoitti se, että saman artiklan kohdat 3 c – 3 e perustivat syytetylle oikeuden puolustautua ja kuulustella todistajia sekä saada tulkkausta. Sopimuksen 6 artikla perusti siten kokonaisuudessaan luettuna syytetylle oikeuden osallistua oikeudenkäyntiin, mihin kuului paitsi oikeus läsnäoloon myös oikeus kuulla ja seurata käsittelyä. Syytetyn henkilökohtaisella esiintymisellä ei kuitenkaan ollut valitusasteessa yhtä ratkaisevaa merkitystä kuin ensiasteessa. Se, miten ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa sovellettiin valitusasteessa, riippui asianomaisen oikeudenkäynnin erityisistä piirteistä. Huomioon oli otettava oikeudenkäynti kokonaisuudessaan ja valitusasteiden erityiset tehtävät (ks. tuomion kohdat 52–54).

(39) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiossa 14.2.2017 asiassa Hokkeling v. Alankomaat oli kysymys syytetyn poissaolosta käsittelystä muutoksenhakutuomioistuimessa sen johdosta, että hän oli ollut pidätettynä ulkomailla. Tuomioistuimen mukaan syytetyllä oli ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan tarkoituksesta johtuen oikeus osallistua oikeuden istuntoon, vaikka siitä ei ollut tuossa artiklassa nimenomaista mainintaa. Mikään ei ollut viitannut siihen, että valittaja ei olisi aikonut osallistua muutoksenhakutuomioistuimen käsittelyyn. Valittajan pidätys Norjassa oli ollut suora seuraus hänen omasta käyttäytymisestään. Ihmisoikeustuomioistuin otti huomioon myös uhrin eloonjääneiden sukulaisten ja yhteiskunnan edut saattaa rikosasia päätökseen joutuisasti. Tästä huolimatta ja ottaen erityisesti huomioon se merkittävä asema, joka sopimuksen mukaisella oikeudella oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin on demokraattisessa yhteiskunnassa, ihmisoikeustuomioistuin ei voinut todeta, että valittajan läsnäolo kuulemistilaisuudessa alioikeudessa tai valitusmenettelyn alkuvaiheessa taikka asianajajan aktiivinen puolustaminen kompensoisi syytetyn henkilökohtaista poissaoloa (ks. tuomion kohdat 57, 59 ja 62).

4 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(40) Ulkomaalaislain 170 §:n 1 momentin mukaan unionin kansalaiselle, jonka maasta poistaminen perustuu siihen, että hänen katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta, voidaan määrätä maahantulokielto. Saman pykälän 2 momentin mukaan maahantulokielto voidaan tärkeän henkilökohtaisen syyn vuoksi hakemuksesta peruuttaa kokonaan tai osittain.

(41) Muutoksenhakija on hakenut hänelle määrätyn maahantulokiellon osittaista peruuttamista osallistuakseen noin neljä kuukautta kestävään rikosoikeudenkäyntiin käräjäoikeudessa vastaajan asemassa. Maahanmuuttovirasto on aluksi peruuttanut maahantulokiellon niiltä päiviltä, joina muutoksenhakija on velvoitettu sakon uhalla saapumaan käräjäoikeuden istuntoon, sekä näitä päiviä edeltäviltä ja seuraavilta matkapäiviltä. Hallinto-oikeuden ensimmäisen päätöksen johdosta Maahanmuuttovirasto on peruuttanut maahantulokiellon lisäksi niiltä istuntopäiviltä, joina käräjäoikeudessa on ollut tarkoitus kuulla todistajia muutoksenhakijan rikosasiassa. Maahanmuuttovirasto on lopuksi, käräjäoikeuden velvoitettua muutoksenhakijan sakon uhalla saapumaan jokaiseen istuntoon, peruuttanut maahantulokiellon jäljellä olleiden istuntopäivien osalta.

(42) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Euroopan unionin jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisen vapaata liikkuvuutta ja oleskelua yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti rajoitusten on kuitenkin oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Maahantulokiellon osittaista peruuttamista koskevassa harkinnassa on siten arvioitava, onko maahantulokiellon peruuttamatta jättäminen hallintolain 6 §:stä ja ulkomaalaislain 5 §:stä ilmenevällä tavalla oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.

(43) Muutoksenhakijalle määrätyn maahantulokiellon perusteena on ollut se, että hänen on katsottu vaarantavan yleistä järjestystä ja yleistä turvallisuutta. Muutoksenhakija on muun ohella tuomittu aikaisemman Suomessa oleskelunsa aikana kahdesta törkeästä huumausainerikoksesta ehdottomiin vankeusrangaistuksiin. Muutoksenhakijan karkottamiselle on ollut pakottavat syyt. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että muutoksenhakijalle määrätyn maahantulokiellon tarkoituksena on suojata Suomen yhteiskunnan olennaisia etuja siltä todelliselta, välittömältä ja riittävän vakavalta uhalta, jonka muutoksenhakija on käyttäytymisellään osoittanut muodostavansa. Tähän nähden maahantulokiellon osittaisellekin peruuttamiselle ja muutoksenhakijan Suomessa oleskelun sallimiselle on oltava painavat syyt.

(44) Muutoksenhakija on hakenut maahantulokiellon peruuttamista määräajaksi osallistuakseen vastaajana käräjäoikeuden rikosoikeudenkäyntiin. Muutoksenhakija on esittänyt, että maahantulokiellon peruuttaminen siten, ettei hän voi osallistua kaikkiin oikeudenkäynnin istuntopäiviin, on vastoin hänen oikeuttaan oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin.

(45) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on oikeuskäytännössään todennut, että rikosoikeudenkäynnin vastaajalla on oikeus osallistua asian käsittelyyn. Tähän kuuluu oikeus läsnäoloon sekä oikeus kuulla ja seurata käsittelyä, erityisesti ensiasteessa. Vastaaja voi luopua oikeudestaan osallistua henkilökohtaisesti oikeudenistuntoon, mutta oikeudesta luopumisen on oltava yksiselitteistä.

(46) Muutoksenhakija on nimenomaisesti ilmoittanut, ettei hän ole luopunut oikeudestaan osallistua henkilökohtaisesti rikosasiansa käsittelyyn. Saadun selvityksen perusteella kyse on ollut laajasta rikosasiasta, jossa muutoksenhakijalle on vaadittu ehdotonta vankeusrangaistusta. Ottaen huomioon asian merkitys muutoksenhakijalle hänen oikeuttaan osallistua rikosasiassa itseään koskevaan käräjäoikeuden pääkäsittelyyn kokonaisuudessaan on pidettävä erityisen painavana seikkana asian harkinnassa. Maahanmuuttoviraston olisi näin ollen tullut peruuttaa maahantulokielto siten, että muutoksenhakija olisi voinut henkilökohtaisesti osallistua jokaiseen käräjäoikeuden pääkäsittelyn istuntopäivään.

(47) Maahanmuuttovirasto ei ole peruuttanut muutoksenhakijan maahantulokieltoa myöskään niiltä päiviltä, joina käräjäoikeudessa ei ole järjestetty muutoksenhakijan rikosasiaa koskevia istuntoja. Muutoksenhakijan tapauksessa tämä on johtanut siihen, että hänen on täytynyt matkustaa Virosta Suomeen oikeudenistuntoihin kevään 2021 aikana yhteensä yksitoista kertaa. Muutoksenhakija on vedonnut matkustamisen aiheuttamaan taloudelliseen rasitukseen sekä koronapandemian vuoksi lisääntyneeseen matkustamisen hankaluuteen ja epävarmuuteen. Lisäksi maahantulokiellon peruuttaminen vain istuntopäiviä edeltäviltä päiviltä on muutoksenhakijan mukaan vaikeuttanut valmistautumista istuntoihin yhdessä muutoksenhakijan oikeudellisen avustajan kanssa.

(48) Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei oikeudenistuntoon valmistautumiseen liity sellaista henkilökohtaisen läsnäolon vaatimusta, joka muodostaisi oikeudenistuntoon osallistumiseen verrattavaa painavaa syytä muutoksenhakijan Suomessa oleskelulle. Tärkeänä henkilökohtaisena syynä maahantulokiellon peruuttamiselle ei myöskään voida pitää yksinomaan sitä, että useasti oikeudenistuntoon matkustamisesta aiheutuu kustannuksia tai vaivaa. Nämä ja muut tapauskohtaiset olosuhteet, kuten koronapandemian aiheuttamat mahdolliset poikkeukselliset rajoitukset matkustamiseen, olisi kuitenkin tullut huomioida arvioitaessa, onko maahantulokiellon peruuttamatta jättäminen näiltä osin suhteellisuusperiaatteen mukaista kaikkien päivien osalta, joilta maahantulokieltoa ei ole peruutettu. Maahanmuuttoviraston päätöksistä ei ilmene tällaista tapauskohtaista harkintaa.

(49) Edellä lausutuilla perusteilla Maahanmuuttovirasto ei ole riittävällä tavalla ottanut huomioon muutoksenhakijan esittämiä perusteita maahantulokiellon peruuttamiselle eikä tehnyt asianmukaista harkintaa hallintolain 6 §:n ja ulkomaalaislain 5 §:n mukaisesti. Näin ollen hallinto-oikeuden ei myöskään olisi tullut hylätä muutoksenhakijan valituksia. Ajanjakso, jolle maahantulokiellon peruuttamista on haettu, on kuitenkin päättynyt, minkä vuoksi lausuminen muutoksenhakijan valituksista enemmälti raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Robert Utter. Asian esittelijä Hilla Viljamaa.