KHO:2022:83

Kuntajaon muutoksessa kunta (lakkaava kunta) yhdistyi olemassa olevaan kuntaan. Uuden kunnan yhteisvaltuusto oli lakkauttanut sellaisia virkoja, joissa ei käytetty julkista valtaa. Näiden joukossa oli A:n olemassa olleessa kunnassa ollut kirjastonjohtajan virka. Virka muutettiin kirjastonhoitajan toimeksi, johon A siirrettiin.

A:n tehtäviin kirjastonhoitajana ei kuulunut julkisen vallan käyttöä. Palvelussuhteen jatkaminen työsopimussuhteisena ei ollut kuntalain 87 §:n 2 momentin vastaista.

A:n palkkaa ei ollut muutoksen johdosta alennettu. Palvelussuhteen lajin vaihtumisesta aiheutuvat muutokset eivät merkinneet sellaista heikennystä palvelussuhteen ehtoihin, että muutos olisi ollut liikkeenluovutusta koskevien periaatteiden vastainen.

Kuntarakennelaki 3 § 2 ja 3 momentti sekä 29 § 1 momentti
Laki kunnan ja hyvinvointialueen viranhaltijasta (aik. nimike laki kunnallisesta viranhaltijasta) 25 §
Kuntalaki 87 § ja 135 § 2 momentti
Hallintolaki 6, 34 ja 45 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Turun hallinto-oikeus 23.11.2020 nro 20/0216/1

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Muutoksenhakijan ja Eurajoen kunnan vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1) Eurajoen yhteisvaltuusto on päätöksellään 12.12.2016 (§ 26) lakkauttanut 31.12.2016 ne virat, joissa ei vuoden alusta alkaen käytetä julkista valtaa. Yhteisvaltuusto on siirtänyt nykyiset viranhaltijat työsuhteisiin 1.1.2017 alkaen. Esityslistan liitteenä on ollut luettelo viroista, joissa ei jatkossa käytetä julkista valtaa. Muiden ohella muutoksenhakijan Eurajoen kunnassa ollut kirjastonjohtajan virka on muutettu kirjastonhoitajan toimeksi.

(2) Päätöksen taustalla on kuntajaon muutos, jossa Luvian kunta on yhdistynyt Eurajoen kuntaan 1.1.2017 alkaen.

(3) Turun hallinto-oikeus on hylännyt muutoksenhakijan valituksen sekä muutoksenhakijan ja Eurajoen kunnan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset. Hallinto-oikeus on perusteluissaan muun ohella katsonut, että muutoksenhakijan siirtämisessä työsuhteeseen ei ole valituksessa esitetyiltä osin menetelty kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 25 §:n 2 ja 4 momentissa säädettyjen liikkeenluovutusperiaatteiden vastaisesti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla Partanen, Juho Vuori (eri mieltä) ja Salla Pieniniemi, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4) Muutoksenhakija on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Eurajoen kunta on velvoitettava korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

(5) Muutoksenhakija on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella, että hänen Eurajoen kunnan kirjastotoimeen kuulunutta virkaansa ei ole voitu muuttaa työsuhteiseksi toimeksi, koska kirjastotoimeen sisältyy julkisen vallan käyttöä. Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 25 § ei mahdollista viranhaltijan siirtämistä liikkeen luovutuksen yhteydessä virkasuhteesta työsuhteeseen. Päätös on merkinnyt muutoksenhakijan siirtämistä kirjastonjohtajan virkasuhteesta organisatorisesti alempaan kirjastonhoitajan toimeen kuulematta häntä.

(6) Eurajoen kunnanhallitus on vaatinut valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä. Muutoksenhakija on velvoitettava korvaamaan kunnan oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

(7) Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(8) Asiassa on ratkaistavana, voidaanko kuntien yhdistyessä aiemmin virkasuhteinen henkilö ottaa uuden kunnan palvelukseen työsopimussuhteiseen toimeen. Toiseksi on arvioitavana, estävätkö liikkeenluovutuksen periaatteet tällaisen ratkaisun. Kolmanneksi asiassa on kysymys siitä, onko muutoksenhakijaa kuultu asianmukaisesti ennen päätöksentekoa ja onko yhteisvaltuuston päätös riittävästi perusteltu sekä lopuksi vielä, onko yhteisvaltuusto päätöstä tehdessään ylittänyt harkintavaltansa rajat.

Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

Kuntien yhdistyminen

(9) Kuntarakennelain (aiemmin kuntajakolaki, nimike muutettu lailla 478/2013) 3 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan kuntien yhdistymisellä tarkoitetaan kuntajaon muuttamista, jossa yksi tai useampi kunta lakkaa ja yhdistyy olemassa olevaan kuntaan. Saman pykälän 3 momentin mukaan kuntien yhdistymisen tuloksena syntynyttä kuntaa kutsutaan mainitussa laissa uudeksi kunnaksi.

(10) Hallituksen esityksessä kuntajakolaiksi (HE 125/2009 vp) on 3 §:n 3 momentin säännöstä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että voimassa olevassa laissa uuden kunnan käsitettä ei ole selkeästi määritelty. Tämä on aiheuttanut lukuisia tulkintaongelmia. Useiden yksittäisten lain säännösten osalta on epäselvää, tarkoitetaanko niissä uudella kunnalla pelkästään tilanteita, joissa kunnat yhdistyvät perustamalla kokonaan uuden kunnan, vai myös niitä tilanteita, joissa jo olemassa oleva kunnan alue laajenee lakkaavan kunnan liittyessä siihen. Ehdotetun 3 momentin mukaan molemmissa tilanteissa olisi kyse uudesta kunnasta. Jos jokin yksittäinen lain säännös koskisi ainoastaan tietyllä tavalla toteutettuja yhdistymisiä, tämä mainittaisiin kyseisessä säännöksessä.

Liikkeenluovutus

(11) Kuntarakennelain 29 §:n 1 momentin mukaan kuntajaon muutos, joka johtaa henkilöstön työnantajan vaihtumiseen, katsotaan liikkeenluovutukseksi.

(12) Kunnan ja hyvinvointialueen viranhaltijasta annetun lain (aiemmin laki kunnallisesta viranhaltijasta, nimike muutettu lailla 627/2021) 25 §:n 1 momentin (304/2003) mukaan työnantajan liikkeen luovutuksella tarkoitetaan kunnan tai kuntayhtymän toiminnallisen osan luovuttamista toiselle työnantajalle, jos luovutettava osa pysyy luovutuksen jälkeen samana tai samankaltaisena.

(13) Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetussa luovutuksessa työnantajan luovutushetkellä voimassa olevista virkasuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet siirtyvät uudelle omistajalle tai haltijalle. Jos luovutus tapahtuu yksityisoikeudelliselle yhteisölle tai säätiölle, siirtyvät viranhaltijat työsopimussuhteeseen luovutuksensaajan palvelukseen. Mitä edellä on lausuttu oikeuksien ja velvollisuuksien siirtymisestä, ei tällöin kuitenkaan koske niitä oikeuksia ja velvollisuuksia, jotka johtuvat nimenomaan virkasuhteesta eivätkä ole ominaisia työsuhteelle.

(14) Edelleen saman pykälän 4 momentin mukaan luovutuksensaaja on velvollinen noudattamaan luovutushetkellä voimassa olleen virkaehtosopimuksen määräyksiä kuten työehtosopimuslain (436/1946) 5 §:ssä säädetään.

Julkisen vallan käyttö

(15) Kuntalain 87 §:n 1 momentin mukaan kunnan palveluksessa oleva henkilöstö on virkasuhteessa tai työsopimussuhteessa kuntaan. Virkasuhteesta ja työsopimussuhteesta säädetään erikseen.

(16) Saman pykälän 2 momentin mukaan tehtävää, jossa käytetään julkista valtaa, hoidetaan virkasuhteessa. Tällaista tehtävää varten perustetaan virka. Perustellusta syystä henkilö voidaan kuitenkin ottaa tällaiseen tehtävään virkasuhteeseen myös ilman, että tehtävää varten on perustettu virkaa.

Hallintolain säännökset

(17) Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

(18) Hallintolain 34 §:ssä säädetään asianosaisen kuulemisesta ja 45 §:ssä päätöksen perustelemisesta.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Viranhaltijan siirtäminen työsopimussuhteiseen toimeen

(19) Eurajoen ja Luvian kuntien 2.3.2015 päivätyn yhdistymissopimuksen mukaan kuntajakoa muutetaan siten, että Luvian kunta yhdistyy Eurajoen kuntaan ja uusi kunta aloittaa toimintansa 1.1.2017.

(20) Toteutettu kuntajaon muutos on johtanut yhdistyvien kuntien henkilöstön työnantajan vaihtumiseen, ja yhdistymisessä on ollut kyse kuntarakennelain 29 §:n mukaisesti liikkeenluovutuksesta.

(21) Ennen yhdistymistä voimassa olleista virkasuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet ovat siirtyneet uudelle Eurajoen kunnalle uutena työnantajana viranhaltijalain 25 §:n 2 ja 4 momentissa tarkoitettujen liikkeenluovutuksen periaatteiden mukaisesti. Henkilöstöllä on siten ollut oikeus jatkaa uuden kunnan palveluksessa entisten palvelussuhteidensa mukaisin ehdoin.

(22) Edellä lausuttu ei kuitenkaan tarkoita sitä, että uudella työnantajalla olisi velvollisuus tarjota viranhaltijalle hänen aiempaa virkasuhdettaan täysin vastaavia tehtäviä. Kuntien yhdistyessä uudella kunnalla on oikeus päättää organisaatiorakenteestaan sekä tehdä esimerkiksi tähän liittyviä tehtävä- ja tehtävänimikemuutoksia. Uusi kunta perustaa organisaationsa kannalta tarpeelliset virat ottaen huomioon, että kuntalain 87 §:n 2 momentin mukaisesti tehtäviä, joissa käytetään julkista valtaa, hoidetaan virkasuhteessa.

(23) Asiakirjaselvityksestä ilmenee, että yhteisvaltuusto on 12.12.2016 päättänyt Luvian kunnasta uuteen kuntaan siirtyvien virkojen perustamisesta. Yksi siirtyvistä ja uuteen kuntaan perustetuista viroista on ollut kirjastotoimenjohtajan virka, johon on siirtynyt Luvian kunnassa aiemmin kirjastonjohtajan virassa ollut henkilö. Muutoksenhakijan Eurajoen kunnassa ollutta kirjastonjohtajan virkaa ei ole siirretty eikä perustettu uuteen kuntaan.

(24) Liikkeenluovutusperiaatteen noudattaminen ei ole esteenä sille, että sellainen virkasuhteinen henkilö, jonka uusiin tehtäviin ei kuulu julkista valtaa, siirretään vastaavaan hänelle soveltuvaan työsuhteiseen tehtävään, mikäli palvelussuhteen ehdot muutoin säilyvät entisinä.

(25) Esitetyn selvityksen perusteella muutoksenhakijan uusiin tehtäviin kirjastonhoitajana ei kuulu julkisen vallan käyttöä, eikä palvelussuhteen jatkuminen työsopimussuhteena siten ole ollut valituksessa esitetystä syystä kuntalain 87 §:n 2 momentin vastaista.

Liikkeenluovutuksen periaatteet

(26) Asiassa on vielä ratkaistavana, onko muutoksenhakijan ottaminen kirjastonhoitajan työsopimussuhteeseen merkinnyt, että hänen aiemman palvelussuhteensa mukaisia ehtoja on viranhaltijalain 25 §:n 2 tai 4 momentin vastaisesti heikennetty.

(27) Yhdistymishallituksen päätöspöytäkirjan 13.9.2016 (§ 3) liitteestä ilmenee, että muutoksenhakijalle maksetaan kirjastonhoitajan tehtävässä tehtäväkohtaisen palkan lisäksi aiemman tehtäväkohtaisen palkan ja uuden työn vaativuuden arviointiin perustuvan tehtäväkohtaisen palkan erotuksena pysyvää henkilökohtaista lisää. Näin ollen hänen palkkaansa ei ole liikkeenluovutuksen periaatteiden vastaisesti alennettu.

(28) Palvelussuhteen lajin vaihtumisesta aiheutuvat muutokset eivät myöskään merkitse sellaista heikennystä palvelussuhteen ehtoihin, että tehty päätös olisi viranhaltijalain liikkeenluovutusta koskevien periaatteiden vastainen.

Päätöksentekojärjestys ja harkintavallan rajat

(29) Muutoksenhakijaa on työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnassa ja hyvinvointialueella annetun lain (aiemmin laki työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa, nimike muutettu lailla 631/2021) mukaisesti kuultu henkilökohtaisesti 15.3.2016 suunnitellusta siirrosta kirjastonhoitajan tehtäviin, ja yhteisvaltuuston päätöksestä ovat lisäksi hallinto-oikeuden päätöksessä todetulla tavalla ilmenneet riittävällä tavalla ne tosiasiat, joihin päätös on perustunut. Yhteisvaltuuston päätös ei siten ole muutoksenhakijan esittämistä syistä syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

(30) Yhdistymissopimuksen mukaan henkilöstö siirtyy uuden kunnan palvelukseen heille soveltuviin tehtäviin. Kirjastonhoitajan tehtäviä ei voida pitää muutoksenhakijalle hänen ammattitaitonsa, koulutuksensa sekä aiemmat tehtävänsä kirjastotoimessa huomioon ottaen sillä tavalla soveltumattomina, että yhteisvaltuuston olisi katsottava menetelleen uudelle kunnalle kuntien yhdistymiseen liittyvässä muutostilanteessa kuuluvan harkintavallan vastaisesti.

Johtopäätös

(31) Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys sekä kuntalain 135 §:n 2 momentti, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(32) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentti, muutoksenhakijalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

(33) Koska muutoksenhakijan ei voida katsoa esittäneen ilmeisen perusteetonta vaatimusta, häntä ei voida oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 3 momentin mukaan velvoittaa korvaamaan Eurajoen kunnan oikeudenkäyntikuluja.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander ja Monica Gullans. Asian esittelijä Elina Ranz.