KHO:2022:90
Rakennus- ja lupalautakunta oli myöntänyt rivitalon rakennusluvan yhteydessä maankäyttö- ja rakennuslain 175 §:n mukaisena vähäisenä poikkeamisena rakennusoikeuden ylityksen 4,5 m2:llä. Rakennushankkeelle oli jo lainvoimaisella poikkeamispäätöksellä muun ohella sallittu 129 m2:n ylitys asemakaavan mukaisesta rakennusoikeudesta.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että rakennusluvan yhteydessä myönnettävän poikkeamisen vähäisyyttä arvioitaessa oli otettava huomioon aikaisemmalla poikkeamispäätöksellä samasta ja muista seikoista myönnetyt poikkeamiset.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että vaikka vähäisenä poikkeamisena rakennusluvan yhteydessä sallittu rakennusoikeuden ylitys 4,5 m2:llä oli sellaisenaan määrältään pieni, poikkeamisen vähäisyyttä arvioitaessa oli otettava huomioon poikkeamispäätöksellä asemakaavan mukaisesta rakennusoikeudesta jo myönnetty 129 m2:n ylitys. Rakennusluvan yhteydessä myönnettyä poikkeamista ei tässä tilanteessa voitu pitää vähäisenä. Rakennus- ja lupalautakunnan päätös tuli kumota lainvastaisena.
Maankäyttö- ja rakennuslaki 135 § 1 momentti, 171 § 1 ja 2 momentti, 175 § 1 momentti
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Turun hallinto-oikeus 13.7.2021 nro H732/2021
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan
Korkein hallinto-oikeus ei tutki muutoksenhakijan vastaselityksessä esittämää ensi- ja toissijaista vaatimusta. Muilta osin korkein hallinto-oikeus tutkii asian.
Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja Turun rakennus- ja lupalautakunnan päätökset ja valituksen enemmälti hyläten palauttaa asian Turun rakennus- ja lupalautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.
As Oy Wasaramäen vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.
Asian tausta
(1) Turun rakennus- ja lupalautakunta on päätöksellään 2.5.2019 (§ 129) myöntänyt As Oy Wasaramäelle rakennusluvan kerrosalaltaan 795 m2:n suuruisen rivitalon ja maalämpökaivon rakentamiseen sekä omakotitalon ja autokatoksen purkamiseen Turun kaupungin Vasaramäen kaupunginosassa sijaitsevan korttelin 7 tontille 8. Rakennusluvan yhteydessä on myönnetty vähäisenä poikkeamisena rakennusoikeuden ylitys 4,5 m2 hankkeelle lainvoimaisessa poikkeamisluvassa myönnetystä rakennusoikeudesta.
(2) Alueella vuonna 1960 voiman tulleen asemakaavan mukaisella tehokkuusluvulla e=0.2 rakennuspaikan rakennusoikeus on 620 m2.
(3) Turun kaupunkiympäristölautakunta oli päätöksellään 17.4.2018 (§ 185) myöntänyt muutoksenhakijan rivitalon rakennushankkeelle poikkeamisen, jolla sallittiin muun ohella 129 m2:n ylitys asemakaavan mukaisesta rakennusoikeudesta, autopaikkojen sijoittaminen tontin istutettavalle osalle sekä useamman ajoneuvoliittymän rakentaminen tontille.
(4) Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut rakennuslupapäätöksen ja hylännyt rakennuslupaa koskevan hakemuksen. Hallinto-oikeuden mukaan poikkeamisluvalla on sallittu kaavan mukaisen rakennusoikeuden merkittävä ylitys, joka rakennusluvassa on käytetty kuuden huoneiston rivitalon rakentamiseen verrattain pienelle tontille. Rakentamisen tehokkuudesta ja huoneistojen lukumäärästä johtuu, että tontin rakentamaton ala jää pieneksi. Tämän vuoksi muun ohella riittävien autopaikkojen sijoittaminen tontille vaikeutuu ja lähes koko rakennuksen ja Koivukadun välinen tontin osa on käytetty autokatoksien tai autopaikkojen sijoittamiseen. Tontin ajoneuvoliittymä on suunnitelmien mukaan noin 40 metrin levyinen, eli ajo tontilta Koivukadulle tapahtuu lähes koko tontin leveydeltä kunkin asunnon kohdalta erikseen, mikä lisää tontin kulkuväylistä aiheutuvaa tapaturman, onnettomuuden tai vahingon uhkaa. Vaikka vähäisenä poikkeamisena sallitun rakennusoikeuden ylitystä voidaan pitää määrältään melko pienenä, niin edellä mainitut seikat ja erityisesti aiemmin poikkeamisluvalla sallittu rakennusoikeuden huomattava ylitys huomioon ottaen kyseessä ei ole sellainen vähäinen poikkeaminen, joka on voitu myöntää rakennusluvan yhteydessä.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kari Hartzell ja Teemu Hirvonen, joka on myös esitellyt asian.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(5) As Oy Wasaramäki on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja A:n valitus hylätään ja että A velvoitetaan korvaamaan As Oy Wasaramäen oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen. As Oy Wasaramäki on perustellut valitustaan muun ohella sillä, että rakennuslupapäätöksessä rakennusoikeuden määrään myönnetty poikkeus on ollut vähäinen ja sillä, että lainvoimaisen poikkeamispäätöksen sisältämien poikkeusten laillisuutta ei voi uudelleen tutkia ja ratkaista rakennuslupapäätöksen yhteydessä.
(6) Turun rakennus- ja lupalautakunta on selityksessään esittänyt, että valitus hyväksytään. Vaikka seinänpaksuuden ylitys laskettaisiin rakennusasetuksen 152 §:n perusteella, on ylityksen määrä vain noin 1,1 %.
(7) A on selityksessään esittänyt, että valitus hylätään.
(8) As Oy Wasaramäki on vastaselityksessään vaatinut, että ensisijaisesti rakennusoikeuden ylittämistä ei tule enää ottaa huomioon rakennuslupapäätöksen kumoamisperusteena. Turun rakennus- ja lupalautakunta on myöntänyt 8.12.2021 As Oy Wasaramäelle rakennusluvan muutosluvan, jonka mukaan rakennusta on kavennettu 600 mm ja pinta-alaa pienennetty siten, että rakennuksen kerrosala on myönnetyn poikkeamispäätöksen mukainen. Muutoslupa on lainvoimainen. Toissijaisesti muutoslupa tulee ottaa huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 41 §:n 1 momentissa tarkoitettuna olosuhteiden muutoksena ja rakennuslupapäätös pysyttää muutosluvan mukaisesti muutettuna voimassa. Kolmassijaisesti hallinto-oikeuden päätös tulee kumota valituksessa esitetyillä perusteilla.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
Kysymyksenasettelu
(9) Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa muutoksenhakijan valituksesta ratkaistavana ensinnäkin kysymys siitä, sovelletaanko asiassa sallitun kerrosalan laskemiseen maankäyttö- ja rakennuslain 115 §:ää vai kumotun rakennusasetuksen 152 §:n 2 momenttia.
(10) Toiseksi asiassa on valituksen johdosta ratkaistava, onko rakennusluvan yhteydessä myönnettävän poikkeamisen vähäisyyttä arvioitaessa otettava huomioon jo aikaisemmin poikkeamispäätöksellä myönnetty poikkeaminen samasta asemakaavamääräyksestä.
(11) Lisäksi on ratkaistava, mikä merkitys asiassa on annettava sille, että rakennus- ja lupalautakunta on asian ollessa vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa päättänyt muuttaa valituksenalaista rakennuslupapäätöstä.
Sovellettavat oikeusohjeet
(12) Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueella on muun ohella, että rakennushanke on voimassa olevan asemakaavan mukainen.
(13) Lain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä hakemuksesta myöntää poikkeamisen sanotussa laissa säädetystä tai sen nojalla annetusta rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta.
Poikkeamista ei kuitenkaan saa myöntää, jos se:
1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;
2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista;
3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista; tai
4) johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.
(14) Lain 175 §:n 1 momentin mukaan kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi 171 §:ssä säädetyin edellytyksin ja rajoituksin myöntää rakennusluvan, kun kysymys on vähäisestä poikkeamisesta rakentamista koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta.
(15) Lain 207 §:n 1 momentin mukaan sanottu laki on tullut voimaan 1 päivänä tammikuuta 2000.
(16) Lain 217 § sisältää kerrosalaa koskevan siirtymäsäännöksen, jonka mukaan lain voimaan tullessa voimassa olleeseen tai hyväksyttyyn kaavaan perustuvassa rakentamisessa rakennusoikeuden laskemisessa noudatetaan kerrosalaa koskevia sanotun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.
(17) Maankäyttö- ja rakennuslain voimaan tullessa kumotun rakennusasetuksen (266/1959) 152 §:n 2 momentin (341/1979) mukaan milloin lämpötaloudellisista syistä, julkisivun elävöittämiseksi tai meluntorjunnan vuoksi rakennuksen ulkoseinä rakennetaan paksummaksi kuin 250 millimetriä, rakennuslautakunta voi sallia tästä johtuvan rakennusoikeuden ylittämisen enintään 5 prosentilla.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
Kerrosalan laskemisessa sovellettava säännös
(18) Rakennus- ja lupalautakunnan korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman selityksen mukaan rakennusluvan yhteydessä myönnetty rakennusoikeuden ylitys 4,5 m2 on laskettu soveltaen maankäyttö- ja rakennuslain 115 §:n 3 momenttia sanotun lain voimaan tullessa kumotun rakennusasetuksen (266/1959) 152 §:n 2 momentin sijaan.
(19) Rakennuspaikkaa koskeva asemakaava on tullut voimaan vuonna 1960. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että maankäyttö- ja rakennuslain 217 §:n siirtymäsäännöksen mukaan asiassa on rakennusoikeuden laskemisen osalta siten tullut noudattaa kerrosalan laskemisessa maankäyttö- ja rakennuslain voimaan tullessa voimassa ollutta rakennusasetuksen 152 §:n 2 momenttia. Rakennus- ja lupalautakunta on siten soveltanut asiassa väärää säännöstä kerrosalan laskemiseen.
Poikkeamisen vähäisyyden arviointi
(20) Maankäyttö- ja rakennuslain 175 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan yhteydessä voidaan myöntää vähäinen poikkeaminen rakentamista koskevasta rajoituksesta. Vähäistä suurempi poikkeaminen voidaan myöntää vain erillisellä poikkeamispäätöksellä. Molemmissa tapauksissa maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n mukaisten edellytysten tulee täyttyä.
(21) Kyseessä olevassa asiassa on jo aikaisemmin erillisellä päätöksellä myönnetty poikkeaminen, jolla sallittiin muun ohella 129 m2:n ylitys asemakaavan mukaisesta rakennusoikeudesta. Rakennusluvan yhteydessä myönnetty poikkeaminenkin on koskenut rakennusoikeuden ylitystä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että arvioitaessa rakennusluvan yhteydessä myönnettävän poikkeamisen vähäisyyttä on otettava huomioon myös ne poikkeukset, jotka aikaisemmalla poikkeamispäätöksellä on jo myönnetty.
(22) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että vähäisenä poikkeamisena rakennusluvan yhteydessä sallittu rakennusoikeuden ylitys 4,5 m2:llä on sellaisenaan määrältään pieni. Poikkeamisen vähäisyyttä arvioitaessa on kuitenkin otettava huomioon poikkeamispäätöksellä asemakaavan mukaisesta rakennusoikeudesta jo myönnetty huomattava ylitys sekä muu lainvoimaisella poikkeamispäätöksellä myönnetty poikkeaminen. Rakennusluvan yhteydessä myönnettyä poikkeamista rakennusoikeudesta ei näin ollen tässä tilanteessa voida pitää vähäisenä.
(23) Kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei siten ole valituksen johdosta perusteita. Rakennus- ja lupalautakunnan päätös on tullut kumota lainvastaisena.
(24) Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, ettei asiassa ole kyse siitä muutoksenhakijan valituksessa esitetystä valitusperusteesta, että hallinto-oikeuden olisi sen päätöksen perustelujen mukaan katsottava rakennuslupapäätöksen yhteydessä tutkineen ja ratkaisseen uudelleen lainvoimaisen poikkeamispäätöksen sisältämien poikkeusten laillisuuden.
Asian palauttaminen
(25) Muutoksenhakija on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan vastaselityksessä esittänyt, ettei valituksenalaisessa rakennusluvassa myönnettyä vähäistä poikkeamista tule enää ottaa huomioon arvioitaessa rakennusluvan lainmukaisuutta, koska rakennuslupaa on sittemmin lainvoimaisesti muutettu Turun rakennus- ja lupalautakunnan 8.12.2021 myöntämällä rakennuslupaa koskevalla muutosluvalla. Toissijaisesti muutoksenhakija on esittänyt, että rakennuslupa tulisi pysyttää voimassa muutosluvan mukaisesti muutettuna.
(26) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että muutoksenhakijan on katsottava mainituilla vaatimuksillaan muuttaneen alkuperäistä rakennuslupahakemustaan. Korkein hallinto-oikeus ei voi ensiasteena ottaa kantaa lupahakemuksen muutokseen, joten muutoksenhakijan edellä kappaleessa 25 mainittu ensi- ja toissijainen vaatimus on jätettävä korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkimatta.
(27) Asian muuttuneeseen tilaan nähden hallinto-oikeuden ja lautakunnan päätökset on kumottava ja asia on palautettava rakennus- ja lupalautakunnalle kokonaisuutena uudelleen arvioitavaksi. Valituksen käsittelyn yhteydessä on käynyt ilmi, että rakennus- ja lupalautakunta on uudella rakennuslupapäätöksellä 8.12.2021 päättänyt rakennustyön aikaisesta muutoksesta, vaikka samaa hanketta koskeva rakennuslupa-asia on ollut samanaikaisesti muutoksenhaun kohteena hallintotuomioistuimissa. Uuden päätöksen lainmukaisuus ei ole nyt korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavana. Kun rakennus- ja lupalautakunnan 2.5.2019 tekemä valituksenalainen rakennuslupapäätös on ollut lainvastainen, lautakunnan on asiaa uudelleen käsitellessä samalla arvioitava, onko sen tarpeen muuttaa 8.12.2021 tekemänsä rakennusluvan muutospäätöksen sisältöä ottaen huomioon, mitä korkein hallinto-oikeus on edellä lausunut kerrosalan laskemiseen sovellettavasta säännöksestä ja poikkeamisen vähäisyyden arvioinnista.
Oikeudenkäyntikulut
(28) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, As Oy Wasaramäelle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Satu Sundberg.