Korkein hallinto-oikeus katsoi, että aluehallintovirasto ei ollut voinut hylätä konsernin emoyhtiön uuden päiväkotiyksikön rekisteröintiä koskevaa ilmoitusta varhaiskasvatuslain 43 §:n perusteella yksinomaan sen vuoksi, että tässä yhtiössä määräämisvaltaa käyttävät henkilöt olivat käyttäneet määräämisvaltaa myös edellisen kolmen vuoden aikana konkurssiin asetetussa konsernin tytäryhtiössä. Tytäryhtiön konkurssi liittyi koko konsernia koskevaan saneerausmenettelyyn ja konkurssihakemuksen oli laatinut saneerausmenettelyn selvittäjäksi määrätty asianajaja.

Koska saadun selvityksen perusteella menettelyllä ei ollut pyritty kiertämään varhaiskasvatuslaissa asetettuja yksityisen varhaiskasvatuksen palveluntuottajan taloudellista luotettavuutta koskevia säännöksiä, korkein hallinto-oikeus katsoi, että varhaiskasvatuslain 43 §:n sanamuodon mukainen tulkinta olisi johtanut käsiteltävänä olevassa yksittäistapauksessa sellaiseen elinkeinovapauden rajoittamiseen, joka ei ollut välttämätön suhteessa varhaiskasvatuslain tarkoitukseen. Aluehallintoviraston olisi tullut ottaa huomioon palveluntuottajan taloudellisesta luotettavuudestaan esittämä selvitys kokonaisuudessaan sen arvioimiseksi, oliko palveluntuottajalla kyky tuottaa palveluja luotettavasti siten, että varhaiskasvatuslain 43 §:n tavoitteiden toteutuminen varmistettiin.

Perustuslaki 18 § 1 momentti

Varhaiskasvatuslaki 43 §

Äänestys 3-2

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 28.4.2021 nro 165/2021

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Hallinto-oikeuden ja Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian tausta

(1) Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 26.11.2020 hylännyt varhaiskasvatuslain 46 §:n perusteella palveluntuottaja Touhula Varhaiskasvatus Oy:n (nykyisin Touhula Leikki Oy) päiväkoti Hermionin rekisteröimistä koskevan ilmoituksen. Aluehallintovirasto on katsonut, että Touhula Varhaiskasvatus Oy:n toiminnan yleiset edellytykset eivät täyty varhaiskasvatuslain 43 §:n 2 momentin 2 kohdan ja 43 §:n 4 momentin mukaisesti. Touhula Varhaiskasvatus Oy ei ole täyttänyt palveluntuottajalle säädettyjä yleisiä edellytyksiä, koska yhtiö on käyttänyt määräämisvaltaa konkurssiin asetetussa Päiväkoti Lempi Oy:ssä ja koska Touhula Varhaiskasvatus Oy:ssä määräämisvaltaa ovat käyttäneet varhaiskasvatuslain 43 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla henkilöt, jotka omistuksen, sopimuksen tai muun järjestelyn perusteella käyttävät määräämisvaltaa palveluntuottajan puolesta myös Päiväkoti Lempi Oy:ssä.

(2) Päiväkoti Hermionia ei ole tallennettu yksityisten palvelujen antajien rekisteriin ja toiminta tässä rekisteröimättömässä toimipaikassa Touhula Varhaiskasvatus Oy:n tuottamana on määrätty päättymään viimeistään 31.1.2021.

(3) Hallinto-oikeus on päätöksellään 28.4.2021 hylännyt Touhula Varhaiskasvatus Oy:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä. Hallinto-oikeus on katsonut, että aluehallintoviraston päätös on varhaiskasvatuslain mukainen, sillä varhaiskasvatuslain 43 §:n 2 momentin 2 kohdassa todetaan yksiselitteisesti, että palveluntuottaja ei ole saanut käyttää määräysvaltaa yhteisössä, joka on viimeksi kuluneiden kolmen vuoden aikana asetettu konkurssiin. Lainkohtaa koskien ei ole säädetty yhtiön taloudellista tilannetta, kantokykyä tai sopivuutta koskevasta kokonaisharkinnasta eikä sellaista ole esitetty varhaiskasvatuslain esitöissäkään. Touhula Varhaiskasvatus Oy:n asiassa antama selvitys ei ole osoittanut, että palveluntuottaja tai sen puolesta määräämisvaltaa käyttävä ei olisi käyttänyt määräämisvaltaa yhteisössä, joka on viimeksi kuluneiden kolmen vuoden aikana asetettu konkurssiin. Hallinto-oikeus on kuitenkin pidentänyt aluehallintoviraston päätöksessä asetettua määräaikaa toiminnan lopettamiselle siten, että toiminta rekisteröimättömässä toimipaikassa Touhula Varhaiskasvatus Oy:n tuottamana on määrätty lakkaamaan viimeistään 31.7.2021.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Mäki, Jani Ruotsalainen ja Hanna Vainionpää, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4) Touhula Leikki Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että päätöksen täytäntöönpano kielletään, kunnes valitus on ratkaistu. Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(5) Varhaiskasvatuslain säännöksiä tulee tulkita siten, että palveluntuottajalle on varattava varhaiskasvatuslain 43 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla tilaisuus osoittaa, että palveluntuottajaa koskevat edellytykset täyttyvät siitä huolimatta, että palveluntuottajan kanssa samaan konserniin kuuluva yhtiö on asetettu konkurssiin osana konsernin saneerausmenettelyä. Varhaiskasvatuslain 43 §:n 2 momentin 2 kohtaa ei tule tulkita ehdottomana vaatimuksena, vaan arvioinnissa tulee ottaa huomioon säännöksen tarkoitus ja palveluntuottajan kyky tuottaa palveluita asianmukaisella tavalla.

(6) Päiväkoti Lempi Oy:n asettaminen konkurssiin ei vaikuta Touhula Leikki Oy:n kykyyn vastata velvoitteistaan, eikä kysymys ole varhaiskasvatuslain taloudellista luotettavuutta koskevien edellytysten kiertämisestä.

Välipäätös

(7) Korkein hallinto-oikeus on 17.6.2021 antamallaan välipäätöksellä kieltänyt Vaasan hallinto-oikeuden 28.4.2021 antaman päätöksen täytäntöönpanon. Täytäntöönpanoa koskeva määräys on voimassa, kunnes Touhula Leikki Oy:n muutoksenhaku on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu tai asiassa toisin määrätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(8) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko aluehallintovirasto voinut varhaiskasvatuslain 43 §:n 2 momentin 2 kohdan ja 43 §:n 4 momentin perusteella hylätä Touhula Leikki Oy:n uuden päiväkotiyksikön rekisteröimistä koskevan ilmoituksen. Aluehallintovirasto on katsonut, että Touhula Leikki Oy ei täytä varhaiskasvatuslaissa palvelutuottajalle asetettuja yleisiä edellytyksiä, koska yhtiössä määräysvaltaa käyttävät henkilöt olivat käyttäneet määräysvaltaa edellisen kolmen vuoden aikana konkurssiin asetetussa yhtiössä. Kysymys on nyt erityisesti siitä, onko määräämisvallan käyttämistä edellisen kolmen vuoden aikana konkurssiin asetetussa yhteisössä pidettävä ehdottomana esteenä palveluntuottajana toimimiselle.

Saatu selvitys

(9) Touhula Leikki Oy on yksityisiä varhaiskasvatuspalveluita tuottavan Touhula-konsernin emoyhtiö. Emoyhtiötä koskeva saneerausmenettely on alkanut 15.5.2020 ja samaan aikaan ovat alkaneet myös konserniin kuuluvien muiden yhtiöiden saneerausmenettelyt.

(10) Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastolle on 14.8.2020 saapunut ilmoitus Tampereella sijaitsevan Päiväkoti Hermionin tallettamiseksi yksityisten palveluntuottajien rekisteriin. Päiväkodin palveluntuottajana on ilmoitettu toimivan Touhula Leikki Oy:n.

(11) Aluehallintovirasto on pyytänyt Touhula Leikki Oy:ltä selvityksen yhtiössä määräämisvaltaa käyttävien henkilöiden yleisten toiminnan edellytysten täyttymisestä, jonka yhtiö on toimittanut 31.8.2020. Selvityksestä on käynyt ilmi muun ohella, että Touhula Leikki Oy:n konserniin kuuluva palveluntuottaja Päiväkoti Lempi Oy oli asetettu konkurssiin 18.8.2020 osana saneerausmenettelyä. Päiväkoti Lempi Oy oli Helsingissä toimiva yhden päiväkotiyksikön käsittävä yhtiö, jonka päiväkotitoiminta oli päättynyt ennen konkurssiin asettamista.

(12) Aluehallintovirasto on varannut tämän jälkeen Touhula Leikki Oy:lle mahdollisuuden osoittaa, että varhaiskasvatuslain 43 §:n mukaiset yleiset toiminnan edellytykset täyttyvät. Selvitys on toimitettu aluehallintovirastolle 21.10.2020.

(13) Aluehallintovirasto on pyytänyt asiassa lausunnon Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolta (jäljempänä Valvira). Valvira on todennut lausunnossaan 9.11.2020, että esteitä Päiväkoti Hermionin rekisteröinnille ei ole.

(14) Aluehallintovirasto on hylännyt Päiväkoti Hermionin rekisteröinnin päätöksellään 26.11.2020.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(15) Asiassa on kiistatonta, että Touhula Leikki Oy:ssä määräämisvaltaa käyttävät henkilöt ovat käyttäneet edellisen kolmen vuoden aikana määräämisvaltaa Päiväkoti Lempi Oy:ssä, joka on asetettu konkurssiin 18.8.2020.

(16) Varhaiskasvatuslain 43 §:ssä säädetään edellytykset, jotka yksityisen varhaiskasvatuksen palveluntuottajan on täytettävä voidakseen harjoittaa yksityistä varhaiskasvatustoimintaa. Varhaiskasvatuslain 43 §:n mukaisten palveluntuottajaa koskevien vaatimusten tarkoituksena on varhaiskasvatuslain esitöiden (HE 40/2018 vp) mukaan varmistaa, että kaikkien palveluntuottajien taloudelliset ja ammatilliset toimintaedellytykset selvitetään toiminnan yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden, luotettavuuden ja yhdenvertaisuuden turvaamiseksi.

(17) Varhaiskasvatuslain 43 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan palveluntuottaja ei saa olla käyttänyt määräämisvaltaa yhteisössä, joka on viimeksi kuluneiden kolmen vuoden aikana asetettu konkurssiin. Pykälän 4 momentin perusteella vaatimus koskee myös sitä, joka omistuksen, sopimuksen tai muun järjestelyn perusteella käyttää määräämisvaltaa palveluntuottajan puolesta.

(18) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että puheena olevan sääntelyn ensisijaisena tavoitteena on estää luotettavuutta koskevan sääntelyn kiertäminen esimerkiksi perustamalla jatkuvasti uusia osakeyhtiöitä saman toiminnan jatkamiselle.

(19) Varhaiskasvatuslain 43 §:n 3 momentin mukaan palveluntuottajalle on varattava tilaisuus osoittaa, että se täyttää 2 momentin 2–4 kohdassa tarkoitetut edellytykset. Lakia koskevien esitöiden (HE 40/2018 vp) mukaan säännöksen tarkoituksena on antaa palveluntuottajalle tilaisuus osoittaa, että este on tosiasiassa poistunut. Säännöstä voidaan siten sen esitöidenkin valossa tulkita siten, että palveluntuottajalle on varattava mahdollisuus esittää selvitystä ainoastaan siitä, ettei 43 §:n 2 momentin 2‒4 kohdissa tarkoitettujen rekisteröinnin esteenä pidettävien seikkojen tunnusmerkistöt täyty. Näin ollen aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden tulkintaa, jonka mukaan varhaiskasvatuslain 43 §:n 3 momentin mukainen selvitys rekisteröinnin esteen poistumisesta voi 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetussa määräämisvallan käyttämistä koskevassa tilanteessa tarkoittaa ainoastaan selvitystä siitä, että määräämisvaltaa koskeva tieto on ollut esimerkiksi virheellinen tai että määräämisvallassa on tapahtunut tosiasiallisia muutoksia, voidaan lähtökohtaisesti pitää lain sanamuodon mukaisena.

(20) Korkein hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että asiassa on seuraavaksi arvioitava, johtaako lain sanamuodon mukainen tulkinta nyt käsiteltävän tapauksen erityisissä olosuhteissa suhteettoman ankarana pidettävään lopputulokseen, kun otetaan yhtäältä huomioon varhaiskasvatuslain tavoitteet ja toisaalta perustuslain 18 §:n 1 momentista ilmenevästä elinkeinovapaudesta johtuvat vaatimukset elinkeinotoiminnan rajoituksia koskevan sääntelyn tulkinnalle yksittäistapauksessa.

(21) Varhaiskasvatuslaki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 17/2018 vp). Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan lausunnossaan arvioinut nyt sovellettavana olevan varhaiskasvatuslain säännöksen suhdetta perustuslain 18 §:ssä tarkoitettuun elinkeinovapauteen.

(22) Varhaiskasvatuslain 43 §:n palveluntuottajaa koskevilla vaatimuksilla pyritään osaltaan varmistamaan se, että myös yksityisessä palveluntuotannossa toteutuvat varhaiskasvatuslain 1 luvussa ilmaistut varhaiskasvatuslain yleiset tavoitteet ja varhaiskasvatuksen laatuvaatimukset lapsen edun mukaisesti. Palveluntuottajien taloudellisten ja ammatillisten toimintaedellytysten selvittämisellä pyritään turvaamaan yksityisen varhaiskasvatustoiminnan yhteiskunnallinen hyväksyttävyys, luotettavuus ja yhdenvertaisuus. Osana toiminnan yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden turvaamista voidaan pitää varhaiskasvatuslain 43 §:n 2 momentin 2 kohdassa asetettua määräysvallan käyttämistä koskevaa vaatimusta, jolla pyritään ensisijaisesti estämään niin sanottu konkurssiketjuttaminen ja taloudellista luotettavuutta koskevien vaatimusten kiertäminen varhaiskasvatuksen palveluntuotannossa.

(23) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yksityisen varhaiskasvatuksen palveluntuottajan vastuulla on huolehtia, että sen toiminta täyttää varhaiskasvatuslain 43 §:n mukaiset vaatimukset koko toiminnan ajan. Silloin kun varhaiskasvatusliiketoimintaa harjoitetaan konsernimuodossa, on erityisesti huomioitava, että yhdessä liiketoimintayksikössä tai tytäryhtiössä tehtävät päätökset, kuten yhtiön hakeminen konkurssiin, voivat vaikuttaa koko konsernin edellytyksiin toimia varhaiskasvatuslain mukaisena palveluntuottajana erityisesti määräämisvallan käyttämistä koskevien säännösten johdosta.

(24) Korkein hallinto-oikeus kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että nyt arvioitavana olevassa asiassa Päiväkoti Lempi Oy:tä koskeva konkurssimenettely on saadun selvityksen mukaan ollut osa koko Touhula-konsernia koskevaa saneerausmenettelyä, jolla on pyritty konsernin taloudellisen tilanteen tervehdyttämiseen. Saadun selvityksen mukaan konkurssiin asetetun yhtiön päiväkotitoiminta oli päättynyt kokonaisuudessaan ennen konkurssihakemuksen tekemistä. Vaikka asiassa on jäänyt jossain määrin epäselväksi, onko Päiväkoti Lempi Oy:n toiminnan lopettamiselle ollut tosiasiassa muita vaihtoehtoja kuin hakeutuminen konkurssiin, asiassa saadun selvityksen perusteella on kuitenkin kiistatonta, että toiminnan lopettaminen ja sen myötä konkurssiin hakeutuminen on perustunut nimenomaan yhtiössä aloitettuun saneerausmenettelyyn ja konkurssihakemuksen on laatinut yhtiön saneerausmenettelyn selvittäjäksi määrätty asianajaja. Esitetyn selvityksen perusteella kysymys ei ole ollut pyrkimyksestä kiertää taloudellista luotettavuutta koskevia säännöksiä.

(25) Tämän johdosta korkein hallinto-oikeus katsoo, että varhaiskasvatuslain 43 §:n sanamuodon mukainen tulkinta johtaisi nyt käsiteltävänä olevassa yksittäistapauksessa sellaiseen elinkeinovapauden rajoittamiseen, joka ei ole välttämätön suhteessa varhaiskasvatuslain tarkoitukseen. Varhaiskasvatuslain yleisten ja erityisesti palveluntuottajien taloudellista luotettavuutta koskevien tavoitteiden toteutumisen ei voida katsoa tässä tapauksessa estyvän yksinomaan sen vuoksi, että uuden päiväkotiyksikön rekisteröintiä hakenut konsernin emoyhtiö oli käyttänyt määräämisvaltaa edellisen kolmen vuoden aikana tytäryhtiössä, jonka hakeminen konkurssiin oli liittynyt koko konsernia koskevaan saneerausmenettelyyn.

(26) Aluehallintovirasto ei siten ole voinut hylätä rekisteröintiä ainoastaan sillä perusteella, että varhaiskasvatuslain määräämisvaltaa koskevan 43 §:n 2 momentin 2 kohdan mukainen edellytys ei ole Touhula Leikki Oy:n osalta täyttynyt, vaan aluehallintoviraston olisi päätöksenteossaan tullut ottaa huomioon palveluntuottajan taloudellisesta luotettavuudestaan esittämä selvitys kokonaisuudessaan sen arvioimiseksi, onko palveluntuottajalla kyky tuottaa palveluja luotettavasti siten, että varhaiskasvatuslain 43 §:n tavoitteiden toteutuminen varmistetaan.

(27) Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston päätökset on kumottava ja asia palautettava aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Petri Helander ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Helanderin äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Suviranta yhtyi:

Myönnän valitusluvan, tutkin asian ja hylkään valituksen. Katson, ettei hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ole perusteita.

Perustelut

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto ei ole rekisteröinyt päiväkoti Hermionea, jonka palveluntuottajana muutoksenhakija toimii, koska muutoksenhakija on käyttänyt määräämisvaltaa samaan konserniin kuuluneessa Päiväkoti Lempi Oy:ssä, joka oli 18.8.2020 asetettu konkurssiin. Kuten edeltä korkeimman hallinto-oikeuden enemmistön perusteluistakin ilmenee, aluehallintoviraston päätöstä on pidettävä varhaiskasvatuslain 43 §:n (540/2018) 2 momentin 2 kohdan ja 4 momentin sanamuotojen mukaisena.

Katson, että kun muutoksenhakija ei ole täyttänyt mainituissa säännöksissä palveluntuottajalle asetettuja yleisiä edellytyksiä, uutta päiväkotia ei ole voitu rekisteröidä. Toisin kuin enemmistö en siten katso, että konkurssiin asetetun tytäryhtiön varsinaisen toiminnan lakkaaminen jo aiemmin, sen asema muutoksenhakijan konsernissa, konkurssin liittyminen muutoksenhakijan laajempaan saneerausmenettelyyn taikka muut vastaavat esillä olevat seikat antaisivat aihetta tulkita mainittuja säännöksiä niiden sanamuodon vastaisesti nyt esillä olevassa, uuden päiväkodin rekisteröimistä koskevassa asiassa. Katson, että myöskään säännösten merkitys elinkeinovapauden rajoituksena ei edellytä esillä olevassa uuden päiväkodin rekisteröimistä koskevassa asiassa sanamuodon vastaista tulkintaa.

Totean, että varhaiskasvatuslaki (549/2018) on melko tuoretta lainsäädäntöä ja se on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 17/2018 vp).

Varhaiskasvatuslain 43 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 49/2018 vp) todetaan muun ohella, että toiminnan yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden, luotettavuuden ja yhdenvertaisuuden kannalta on tarkoituksenmukaista, että kaikkien palveluntuottajien taloudelliset ja ammatilliset toimintaedellytykset selvitetään.

Asiassa muutoksenhakijalta saadusta selvityksestä ilmenee, että konkurssiin asetetun Päiväkoti Lempi Oy:n velkojen yhteismäärästä, 278 000 eurosta, noin 125 000 euroa on muodostunut konsernin sisäisistä veloista. Määrästä noin 116 000 euroa on muodostunut pesäluettelon allekirjoittamishetkellä erääntymättömistä takauksista, jotka ovat enimmäismääräisiä vaatimuksia. Ostovelat ovat olleet noin 10 000 euroa ja verovelat 325 euroa.

Totean, että muutoksenhakijan saneerausmenettely ja siihen liittyvä Päiväkoti Lempi Oy:n hakeminen konkurssiin ovat olleet omiaan parantamaan muutoksenhakijan taloudellisia toimintaedellytyksiä. Katson kuitenkin, että esillä olevan sääntelyn tarkoituksena ei ole ainoastaan varmistaa palveluntuottajien taloudellisia toimintaedellytyksiä jatkossa, vaan myös varmistaa, että varhaiskasvatukseen liittyvä liiketoiminta on kaikilta osin yhteiskunnallisesti ja taloudellisesti hyväksyttävää. Lainsäädännössä on tähän liittyen asetettu yksiselitteinen, tarkkarajainen vaatimus siitä, että palveluntuottaja ei ole käyttänyt määräämisvaltaa yhteisössä, joka on viimeksi kuluneiden kolmen vuoden aikana asetettu konkurssiin. Vaatimus on asetettu yleisenä eikä sen voida katsoa liittyvän vain niin sanottuun konkurssien ketjuttamiseen tai pyrkimykseen kiertää taloudellista luotettavuutta koskevia vaatimuksia. Esillä olevassa asiassa palveluntuottajan määräämisvallassa oleva, aiemmin päiväkotitoimintaa harjoittanut yritys on äskettäin asetettu konkurssiin. Katson, että aluehallintoviraston on tullut hylätä muutoksenhakijan ilmoitus uuden päiväkodin rekisteröimisestä. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.