KHO:2022:106

Asiassa oli ratkaistavana, oliko Helsingin poliisilaitoksen siviiliasuisen poliisipartion toiminta perustunut syrjivään etniseen profilointiin sen pysäytettyä kadulla kävelleet muutoksenhakijat valvontatoimenpiteitä varten. Poliisilaitoksen mukaan kysymys oli katuprostituutioon kohdistuvasta valvonnasta, ja muutoksenhakijoiden pysäyttäminen perustui poliisin havaintoihin sekä analyysi- ja vihjetietoihin.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että poliisin suorittamalla katuprostituutiovalvonnalla oli ollut yhdenvertaisuuslain 11 §:n 1 momentissa edellytetty lakiin perustuva hyväksyttävä tavoite. Saadun selvityksen perusteella poliisilla oli myös ollut hyväksyttävä syy kiinnittää huomiota muutoksenhakijoihin ja heidän seurassaan olleeseen mieshenkilöön sekä tarkkailla heidän toimintaansa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi kuitenkin, että potentiaaliseksi asiakaskontaktiksi tulkitun miehen poistuttua muutoksenhakijoiden seurasta poliisi ei ollut enää voinut päätellä tilanteen liittyneen seksin myymiseen. Poliisi ei ollut myöskään selvittänyt, että sen saama vihjetieto katuprostituutiosta olisi liittynyt muutoksenhakijoihin tai heitä muutoin kuin ihonvärin puolesta muistuttaviin henkilöihin tai että sillä olisi ollut muita omiin havaintoihin perustuvia syitä epäillä muutoksenhakijoita katuprostituution harjoittamisesta. Muutoksenhakijoiden pysäyttämistä valvontatoimenpiteitä varten ei siten asian olosuhteissa voitu pitää oikeasuhtaisena keinona katuprostituutiovalvonnan suorittamiselle.

Suomen perustuslaki 6 § 2 momentti

Yhdenvertaisuuslaki 8 § 1 momentti, 10 §, 11 § 1 momentti, 20 § 3 momentti, 28 §

Ulkomaalaislaki 129 a §

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisut asioissa Timishev v. Venäjä (13.12.2005) ja Lingurar v. Romania (16.4.2019)

YK:n ihmisoikeuskomitean ratkaisu asiassa Rosalind Williams Lecraft v. Espanja (17.8.2009)

Äänestys 4-1

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 12.4.2021 nro 21/0128/2

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Helsingin poliisilaitos/Suomen valtio velvoitetaan korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa vaaditulla 1 909,60 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määrätään korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Asian tausta

(1) Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on päätöksellään 19.12.2018 (dnro 337/2017) katsonut, että Helsingin poliisilaitoksen menettely liittyen muutoksenhakijoiden pysäyttämiseen 9.7.2016 yöllä Helsingin keskustassa on ollut muutoksenhakijoiden välitöntä syrjintää heidän alkuperänsä perusteella. Lautakunta on kieltänyt poliisilaitosta uusimasta muutoksenhakijoihin kohdistunutta yhdenvertaisuuslain 8 §:n vastaista menettelyä. Lautakunta on myös asettanut kiellon tehosteeksi 10 000 euron uhkasakon ja määrännyt, että poliisilaitoksen on noudatettava kieltopäätöstä välittömästi päätöksen tiedoksisaamisesta alkaen.

(2) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut poliisilaitoksen valituksesta yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätöksen ja päätöksen tehosteeksi asetetun 10 000 euron uhkasakon sekä hylännyt muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että poliisimiesten toiminta tilanteessa on yhdenvertaisuuslain 11 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla perustunut lakiin, sillä on ollut hyväksyttävä tavoite ja poliisimiesten käyttämät keinot tavoitteen saavuttamiseksi ovat olleet oikeasuhtaisia. Hakijoiden valikoitumisessa valvontatoimenpiteiden kohteeksi ei ole ollut kyse syrjinnästä heidän alkuperänsä perusteella, vaikka heidän ihonvärinsä ja oletettu etninen alkuperänsä oli tiedostettu ja myös jossakin määrin otettu huomioon valvontatoimenpiteitä kohdistettaessa tehdyssä kokonaisarviossa. Näin ollen poliisilaitoksen on katsottava esittämällään selvityksellä kumonneen asiassa syntyneen välitöntä syrjintää koskevan syrjintäolettaman.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Virpi Ikkelä, Jussi Huttunen, joka on myös esitellyt asian, ja Katja Tertsonen (eri mieltä).

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(3) A ja B ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja yhteisessä valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. He ovat myös vaatineet, että Helsingin poliisilaitos velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

(4) Helsingin poliisilaitos on antanut lausunnon, jossa on katsottu hallinto-oikeuden päätöksen olevan perusteltu. Poliisilaitos on kiistänyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen kokonaisuudessaan.

(5) Yhdenvertaisuusvaltuutettu on antanut lausunnon, jonka mukaan poliisi oli antanut lainvastaisella tavalla ratkaisevaa merkitystä asianosaisten ihonvärille ja heidän alkuperästään tehdyille oletuksille kohdistaessaan heihin valvontatoimia. Yhdenvertaisuuslain 11 §:n 1 momentin oikeuttamisperusteet erilaiselle kohtelulle eivät ole täyttyneet.

(6) Muutoksenhakijat ovat antaneet vastaselityksen.

(7) Muutoksenhakijoiden, Helsingin poliisilaitoksen ja yhdenvertaisuusvaltuutetun korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamat kirjelmät on annettu tiedoksi yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(8) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko ulkomaalais- ja katuprostituutiovalvontaa harjoittaneilla poliisimiehillä ollut lailliset perusteet pysäyttää muutoksenhakijat valvontatoimenpiteiden suorittamista varten. Erityisesti kysymys on siitä, onko valvontatoimenpide perustunut syrjivään etniseen profilointiin.

Sovellettavat oikeusohjeet

(9) Suomen perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

(10) Yhdenvertaisuuslaki sisältää tarkemmat säännökset yhdenvertaisuuden edistämiseksi ja syrjinnän estämiseksi. Lain 8 §:n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä iän, alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, poliittisen toiminnan, ammattiyhdistystoiminnan, perhesuhteiden, terveydentilan, vammaisuuden, seksuaalisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Syrjintä on kielletty riippumatta siitä, perustuuko se henkilöä itseään vai jotakuta toista koskevaan tosiseikkaan tai oletukseen.

(11) Yhdenvertaisuuslain 10 §:n mukaan syrjintä on välitöntä, jos jotakuta kohdellaan henkilöön liittyvän syyn perusteella epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta on kohdeltu, kohdellaan tai kohdeltaisiin vertailukelpoisessa tilanteessa.

(12) Yhdenvertaisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan erilainen kohtelu ei ole syrjintää, jos kohtelu perustuu lakiin ja sillä muutoin on hyväksyttävä tavoite ja keinot tavoitteen saavuttamiseksi ovat oikeasuhtaisia.

(13) Yhdenvertaisuuslain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 19/2014 vp) on erilaisen kohtelun oikeuttamisperustetta koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että tavoitteen tulee olla hyväksyttävä perusoikeusjärjestelmän ja Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden ja yleisemminkin Suomen oikeusjärjestyksen kannalta. Tavoitetta voidaan pitää hyväksyttävänä erityisesti, jos sillä suojataan tai edistetään perus- ja ihmisoikeuksia taikka jos kyse on muusta oikeudenmukaisesta, painavasta yhteiskunnallisesta pyrkimyksestä. Menettelyn hyväksyttävyyttä arvioitaessa tulee niin ikään ottaa huomioon muun muassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tulkintakäytäntö. Tuomioistuin on esimerkiksi katsonut, että etniseen alkuperään perustuva erilainen kohtelu voi vain harvoin olla hyväksyttävää (Timishev, 13.5.2005; D.H. ja muut, 13.11.2007; Oršuš ja muut, 16.3.2010). Säännös edellyttäisi erottelulta hyväksyttävän tavoitteen lisäksi käytettävien keinojen oikeasuhtaisuutta. Ihmisten erilainen kohtelu hyväksyttävässäkään tarkoituksessa ei siten olisi sallittua, jos käytetty keino on kyseisessä tilanteessa epäasianmukainen tai ylimitoitettu taikka jos keinon käyttäminen ei ole tarpeen sen vuoksi, että sama tavoite voitaisiin saavuttaa jollakin muulla, yhdenvertaisen kohtelun kanssa paremmin sopusoinnussa olevalla keinolla.

(14) Yhdenvertaisuuslain 28 §:ssä säädetään todistustaakasta. Pykälän mukaan vireillepanijan on syrjintää tai vastatoimia koskevaa asiaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa käsiteltäessä esitettävä selvitystä seikoista, joihin vaatimus perustuu. Jos asiaa käsiteltäessä esitettyjen selvitysten perusteella voidaan olettaa syrjinnän tai vastatoimien kieltoa rikotun, vastapuolen on kumotakseen oletuksen osoitettava, että kieltoa ei ole rikottu. Mitä tässä pykälässä säädetään, ei sovelleta rikosasian käsittelyssä.

(15) Yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentin mukaan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta voi muissa kuin työsuojeluviranomaisen toimivaltaan 22 §:n mukaan kuuluvissa asioissa kieltää asianomaista jatkamasta tai uusimasta syrjintää tai vastatoimia taikka määrätä tämän ryhtymään kohtuullisessa määräajassa toimenpiteisiin tässä laissa säädettyjen velvollisuuksien täyttämiseksi. Lautakunta voi asettaa antamansa kiellon tai määräyksen tehosteeksi uhkasakon.

(16) Ulkomaalaislain 129 a § sisältää ulkomaalaisvalvontaa koskevat säännökset. Pykälän 1 momentin mukaan ulkomaalaisvalvonta on mainitun lain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamisen valvontaa ja laittoman maassa oleskelun torjuntaa. Pykälän 2 momentin mukaan ulkomaalaisvalvontatoimenpiteen on oltava perusteltu suhteessa valvonnalla tavoiteltavaan päämäärään ja tehtävän kiireellisyyteen sekä muihin tilanteen kokonaisarviointiin vaikuttaviin seikkoihin. Valvonta on toteutettava valvonnan kohteen oikeuksia kunnioittaen 5 §:ssä säädetyllä tavalla. Pykälän 3 momentin mukaan ulkomaalaisvalvonnan tulee perustua valvontaviranomaisen yleisiin tietoihin ja kokemukseen laittomasta maahantulosta ja oleskelusta. Valvontatoimenpiteiden tulee perustua tehtyihin havaintoihin tai saatuihin vihje- taikka analyysitietoihin. Valvontatoimenpide ei saa perustua pelkästään tai ratkaisevassa määrin henkilön todelliseen tai oletettuun etniseen alkuperään.

(17) Edellä mainittujen ulkomaalaislain säännösten säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 189/2014 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan pykälän 3 momentissa korostettaisiin yhdenvertaisuuden toteutumista ulkomaalaisvalvonnassa. Suunniteltaessa ja suunnattaessa ulkomaalaisvalvontaa on kaikkien yhdenvertaisuus otettava huomioon. Momentissa säädettäisiin niin sanotun etnisen profiloinnin kiellosta. Valvontatoimenpide ei saisi perustua pelkästään tai ratkaisevassa määrin henkilön todelliseen tai oletettuun etniseen alkuperään. Valvontatilanteessa valvonnan kohteen valikoimiseksi tulisi olla havaintoja tai vihje- taikka analyysitietoa, jotka antaisivat perusteen tarkastuksen tekemiselle. Valvontaviranomaisen yleiset tiedot ja kokemukset laittoman maahantulon ja maassa oleskelun tilanteesta olisivat pohjana valvonnan suorittamiselle.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Arvioinnin lähtökohta ja syrjintäolettaman syntyminen

(18) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on arvioitavana ainoastaan se, ovatko ulkomaalaisvalvontaa suorittaneet poliisimiehet toimineet yhdenvertaisuuslain ja ulkomaalaislain säännösten mukaisesti päättäessään pysäyttää muutoksenhakijat kadulla Helsingissä aamuyöllä 9.7.2016. Tämän muutoksenhakijoiden pysäyttämisen jälkeisillä tapahtumilla ei ole merkitystä nyt arvioitavana olevan asian kannalta.

(19) Muutoksenhakijat ovat kertomansa mukaan olleet viettämässä iltaa Helsingin keskustan ravintolassa yhdessä miespuolisen ystävänsä kanssa ja poistuneet ravintolasta Aleksanterinkadulle yhdessä tämän kanssa.

(20) Poliisilaitoksen yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle 16.12.2018 antamasta lausunnosta ilmenee, että katuprostituutiovalvontaa muun ohella vihjetiedon perusteella suorittamassa olleet siviiliasuiset poliisimiehet olivat kävellessään kadulla havainneet ”valkoihoisen, pitkän miehen keskustelevan kahden tummaihoisen naisen kanssa”. Lausunnon mukaan tämä oli kiinnittänyt partion huomion, minkä vuoksi he olivat päättäneet jäädä seuraamaan tilannetta, ja miehen poistuttua naisten seurasta he olivat tarkistaneet naisten henkilöllisyystodistukset.

(21) Muutoksenhakijat ovat katsoneet, että poliisi oli kohdistanut valvontatoimenpiteet heihin ainoastaan heidän etnisen alkuperänsä perusteella ja siten syyllistynyt syrjivään etniseen profilointiin.

(22) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yhdenvertaisuuslain 28 §:n mukaisesti asiassa on ensiksi arvioitava, syntyykö asiassa syrjintäolettama siten, että todistustaakka kääntyy poliisilaitokselle sen osoittamiseksi, että syrjinnän kieltoa ei ole rikottu.

(23) Yhdenvertaisuuslain 28 §:n mukaan vireillepanijan on syrjintää tai vastatoimia koskevaa asiaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa käsiteltäessä esitettävä selvitystä seikoista, joihin vaatimus perustuu. Tapahtumien kulusta ja muusta tosiseikastosta esitettävän selvityksen tulee olla sellaista, jonka perusteella asiaa objektiivisesti arvioiden voidaan olettaa syrjinnän kieltoa rikotun. Pelkkä väite tai epäily syrjinnän kiellon rikkomisesta ei riitä syrjintäolettaman syntymiseen. Täyttä näyttöä syrjinnästä ei kuitenkaan edellytetä, vaan riittävää on, että esille tulleiden seikkojen valossa syntyy perustellusti olettama syrjinnän kiellon vastaisesta menettelystä.

(24) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että poliisilaitos on yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle antamassaan lausunnossa selvittänyt nyt arvioitavana olevan tapahtumakulun alkaneen, kun poliisipartion huomio oli kiinnittynyt nimenomaisesti siihen, että valkoihoinen mies oli keskustellut tummaihoisten naisten kanssa kadulla. Kysymys on ollut poliisin selvityksen mukaan katuprostituutioepäilystä, johon liittyen poliisi on selvittänyt prostituoitujen olevan pääasiassa ulkomaalaisia ja erityisesti afrikkalaistaustaisia. Muutoksenhakijoiden ihonvärillä ja siihen liittyvällä oletetulla etnisellä alkuperällä voidaan siten katsoa olleen tosiasiallista merkitystä poliisin valvontatoimenpiteiden kohdentamisessa, minkä johdosta asiassa syntyy olettama siitä, että muutoksenhakijoita on heidän oletetun alkuperänsä johdosta kohdeltu epäsuotuisammin kuin vastaavassa tilanteessa olevia alkuperältään suomalaisiksi oletettuja henkilöitä olisi kohdeltu.

Syrjintäolettaman kumoaminen

(25) Yhdenvertaisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan erilainen kohtelu ei ole syrjintää, jos kohtelu perustuu lakiin ja sillä muutoin on hyväksyttävä tavoite ja keinot tavoitteen saavuttamiseksi ovat oikeasuhtaisia.

(26) Asiassa on seuraavaksi arvioitava, onko poliisi tuonut esille sellaisia seikkoja, joiden perusteella olettama syrjinnän kiellon rikkomisesta kumoutuu.

Poliisin toiminnan lakiperustaisuus

(27) Poliisilaitoksen mukaan siviiliasuiset poliisimiehet suorittivat nyt käsiteltävänä tapahtuma-ajankohtana yleisen järjestyksen ja turvallisuuden valvonnan ohella esimiestensä määräämää teemaluonteista prostituution valvontaa, johon liittyi myös ulkomaalaisvalvontatehtäviä.

(28) Muutoksenhakijoiden mukaan poliisi on alun perin kertonut pysäyttämisen perusteeksi ainoastaan ulkomaalaisvalvonnan, ja prostituutiovalvontaan liittyvä peruste on tuotu esille vasta asian käsittelyn myöhemmässä vaiheessa. Poliisilaitoksen menettelystä syntyy muutoksenhakijoiden mukaan vaikutelma, että jo käytetyille, kyseenalaisesti perustelluille keinoille pyritään keksimään jälkikäteen selitys.

(29) Poliisilaitos on lausunnossaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa selvittänyt, että poliisi ei ole aktiivisesti itse tuonut esiin epäilyä prostituution harjoittamisesta ja suoritetusta prostituutiovalvonnasta yksinomaan hienotunteisuussyistä tapauksen saaman laajan julkisuuden johdosta. Tapahtumien liittyminen katuprostituutiovalvontaan on kuitenkin tuotu selvästi esille muun ohella jo asian käräjäoikeuskäsittelyssä.

(30) Korkein hallinto-oikeus katsoo poliisin selvittäneen uskottavasti, että muutoksenhakijoiden pysäyttäminen on perustunut ensisijaisesti poliisin suorittamaan katuprostituutiovalvontaan, johon liittyen poliisi on suorittanut myös ulkomaalaisvalvontaa.

(31) Poliisin toimivalta valvoa katuprostituutiota perustuu poliisilain 1 luvun 1 §:n 1 momenttiin, jossa poliisin tehtäväksi on säädetty yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen sekä rikosten ennalta estäminen, paljastaminen, selvittäminen ja syyteharkintaan saattaminen. Katuprostituution harjoittaminen eli seksuaalipalvelujen ostaminen ja maksullinen tarjoaminen yleisellä paikalla on kielletty järjestyslain 7 §:n 1 momentissa. Katuprostituutioon kohdistuvalla valvonnalla pyritään ylläpitämään yleistä järjestystä ja turvallisuudentunnetta. Poliisin antaman selvityksen perusteella katuprostituutiovalvonnalla on liityntä myös rikosten ennaltaehkäisyyn ja paljastamiseen, sillä etenkin seksuaalipalveluja kadulla tarjoavat henkilöt voivat olla rikoksen uhreja.

(32) Ulkomaalaisvalvonnan suorittaminen perustuu ulkomaalaislain 129 a §:ään ja poliisin tarkastusoikeudesta ulkomaalaisvalvonnan suorittamiseksi säädetään ulkomaalaislain 129 b §:ssä.

(33) Poliisin valvontatoimenpiteiden voidaan näin ollen katsoa perustuneen laissa säädettyyn toimivaltaan yhdenvertaisuuslain 11 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla.

Tavoitteen hyväksyttävyys

(34) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen muun ohella ulkomaalaisvalvonnalla ja katuprostituutiota valvomalla kuuluu poliisin lakisääteisiin tehtäviin. Toimenpiteillä, joiden avulla poliisi suorittaa tätä valvontaa käytännössä, voidaan lähtökohtaisesti katsoa olevan painava yhteiskunnallinen tarve sekä perusoikeusjärjestelmän ja Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kannalta hyväksyttävä tavoite.

Keinojen oikeasuhtaisuus

(35) Asiassa on vielä arvioitava, ovatko poliisin ulkomaalaisvalvonnassa ja katuprostituution valvonnassa käyttämät keinot olleet nyt käsiteltävässä asiassa oikeassa suhteessa sinänsä lakiin perustuvaan ja hyväksyttävänä pidettävään tavoitteeseen nähden.

(36) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että arvioitaessa keinojen oikeasuhtaisuutta nyt esillä olevan asian olosuhteissa kysymys on erityisesti sen arvioimisesta, onko poliisi uskottavasti selvittänyt, että katuprostituutiovalvonnan kohdistaminen muutoksenhakijoihin on perustunut pääasiassa muihin seikkoihin kuin heidän ihonväriinsä ja oletettuun etniseen alkuperäänsä.

(37) Ulkomaalaislain 129 a §:n 3 momentissa säädetään ulkomaalaisvalvonnan toteuttamisesta, ja lainkohta sisältää erityisesti niin sanottua etnistä profilointia koskevan kiellon. Säännöksen mukaan ulkomaalaisvalvonnan tulee perustua valvontaviranomaisen yleisiin tietoihin ja kokemukseen laittomasta maahantulosta ja oleskelusta, minkä lisäksi valvontatoimenpiteiden tulee perustua tehtyihin havaintoihin tai saatuihin vihje- taikka analyysitietoihin. Valvontatoimenpide ei saa perustua pelkästään tai ratkaisevassa määrin henkilön todelliseen tai oletettuun etniseen alkuperään.

(38) Euroopan neuvoston yhteydessä toimivan Euroopan rasismin ja suvaitsemattomuuden vastaisen komission (European Commission against Racism and Intolerance, ECRI) määritelmän mukaan kiellettyä etnistä profilointia (racial profiling) on rodun, ihonvärin, kielen, uskonnon, kansalaisuuden tai kansallisen tai etnisen alkuperän kaltaisten perusteiden käyttö poliisin toiminnassa ilman objektiivista ja riittävää perustetta (ECRI General Policy Recommendation No. 11 on combating racism and racial discrimination in policing, 29.6.2007).

(39) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisukäytännössään (esim. Timishev v. Venäjä 13.12.2005 ja Lingurar v. Romania 16.4.2019) katsonut, että henkilön tiedettyyn tai oletettuun etnisyyteen perustuva erilainen kohtelu on syrjintää. Erityisesti silloin, kun päätös poliisitoimiin ryhtymisestä oli perustunut henkilöiden etniseen alkuperään ja viranomainen oli automaattisesti yhdistänyt tietyn etnisyyden rikolliseen toimintaan sekä tarkastellut yksittäisten henkilöiden toimintaa koko etnistä ryhmää koskevien stereotypioiden kautta, kysymyksessä katsottiin olevan syrjivä etninen profilointi (Lingurar v. Romania 16.4.2019, kohta 76).

(40) YK:n ihmisoikeuskomitea on tapauksessa Rosalind Williams Lecraft v. Espanja (17.8.2009) todennut, että yleisen turvallisuuden, rikostentorjunnan tai ulkomaalaisvalvonnan perusteella suoritetuilla henkilöllisyyden tarkastuksilla on hyväksyttävä tarkoitus. Kuitenkin kun viranomaiset tekevät tällaisia tarkastuksia, tarkastettavien fyysisten tai etnisten piirteiden ei sinällään voida katsoa olevan osoituksena näiden henkilöiden mahdollisesta laittomasta oleskelusta maassa. Tarkastuksia ei myöskään tule suorittaa siten, että ne kohdistetaan ainoastaan henkilöihin, joilla on erityisiä fyysisiä tai etnisiä piirteitä (kohta 7.2). Ihmisoikeuskomitea katsoi, että syrjinnän kieltoa oli tapauksessa rikottu, kun henkilöpapereiden tarkastuspyyntö rautatieasemalla oli kohdistunut henkilöön ainoastaan hänen etnisten piirteidensä perusteella ja kun nämä piirteet olivat ratkaiseva tekijä siinä, että häntä epäiltiin laittomasta toiminnasta (kohta 7.4).

(41) Saadun selvityksen mukaan nyt käsiteltävät tapahtumat ovat sijoittuneet Helsingin keskustassa alueelle, jolla poliisilla olevan yleisen tiedon perusteella esiintyy katuprostituutiota, sekä öiseen ajankohtaan, joka on tavanomainen katuprostituution harjoittamiselle.

(42) Edelleen poliisi on selvittänyt, että nyt käsiteltävässä asiassa siviiliasuiselle partiolle oli työvuoron aikana tullut vihjetieto alueella harjoitettavasta katuprostituutiosta. Vihjetiedon tarkemmasta sisällöstä ei ole esitetty selvitystä.

(43) Saadun selvityksen mukaan valtaosa katuprostituution harjoittajista Helsingissä on ulkomaalaisia ja erityisesti afrikkalaistaustaisia naisia. Vastaavasti tyypillisen seksipalvelujen ostajan on selvitetty olevan valkoihoinen mies.

(44) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainittujen seikkojen johdosta voidaan pitää hyväksyttävänä, että poliisipartio on kiinnittänyt huomiota muutoksenhakijoihin havaittuaan heidät valkoihoisen miespuolisen henkilön seurassa kadulla yöaikaan. Poliisilla olleiden taustatietojen perusteella tilanne on voinut vaikuttaa liittyvän katuprostituutioon, ja poliisilla on siten ollut perusteltu syy tarkkailla muutoksenhakijoiden ja heidän seurassaan olleen henkilön toimintaa osana suorittamaansa katuprostituution valvontaa.

(45) Saadun selvityksen mukaan muutoksenhakijoiden seurassa olleen miehen poistuttua paikalta taksilla yksin poliisipartio oli välittömästi pysäyttänyt muutoksenhakijat heidän henkilöllisyytensä tarkistamiseksi. Poliisi ei ole kuitenkaan tuonut esille, että muutoksenhakijoiden toiminnassa tai käyttäytymisessä olisi havaittu muita katuprostituution harjoittamiseen liittyviä piirteitä kuin se, että he olivat keskustelleet kadulla valkoihoisen miehen seurassa yöaikaan alueella, jolla tiedetysti esiintyy katuprostituutiota erityisesti tummaihoisten naisten harjoittamana ja jolla saadun vihjetiedon perusteella harjoitettiin katuprostituutiota myös kyseisenä tapahtuma-ajankohtana.

(46) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kun otetaan huomioon, että tapahtumapaikkana on ollut Helsingin keskusta, jossa myös yöaikaan erityisesti viikonloppuisin liikkuu paljon muitakin ihmisiä kuin seksin myyjiä ja ostajia, poliisi ei ole enää miehen poistuttua paikalta voinut päätellä tämän ja muutoksenhakijoiden välillä havaitusta keskustelusta, että tilanne olisi liittynyt seksin myymiseen. Poliisi ei ole selvittänyt, että sen saama kyseistä iltaa koskeva vihjetieto katuprostituutiosta olisi jollain tavalla liittynyt muutoksenhakijoihin tai heitä muuten kuin ihonvärin puolesta muistuttaviin henkilöihin taikka että sillä olisi ollut muita omiin havaintoihin perustuvia syitä epäillä juuri muutoksenhakijoita katuprostituution harjoittamisesta enää sen jälkeen, kun potentiaaliseksi asiakaskontaktiksi tulkittu mieshenkilö oli poistunut paikalta ja katuprostituutioepäily tämän tilanteen osalta oli osoittautunut siten aiheettomaksi.

(47) Edellä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että poliisi ei ole esittänyt sellaista selvitystä, jonka perusteella olisi mahdollista todeta, että valvontatoimenpiteen kohdistuminen muutoksenhakijoihin ei ole perustunut pelkästään tai ratkaisevassa määrin henkilön todelliseen tai oletettuun etniseen alkuperään. Valvonnan kohdistumista muutoksenhakijoihin nämä pysäyttämällä ei tämän asian olosuhteissa voida pitää oikeasuhtaisena keinona katuprostituutiovalvonnan suorittamiselle, eikä poliisi siten ole kumonnut asiassa syntynyttä syrjintäolettamaa. Muutoksenhakijoita on siten valvontatoimenpiteellä syrjitty yhdenvertaisuuslain 8 §:n vastaisesti.

(48) Hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätös saatettava voimaan.

Oikeudenkäyntikulut

(49) Muutoksenhakijat ovat vaatineet, että poliisilaitos velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa. Vaatimus on esitetty jo hallinto-oikeudessa. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa muutoksenhakijat saavat oikeusapua.

(50) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

(51) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos muutoksenhakijat joutuisivat itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan hallinto-oikeudessa. Tämän vuoksi Helsingin poliisilaitos/Suomen valtio on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander ja Monica Gullans. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Aerin äänestyslausunto:

Ensisijaisesti hylkään valituslupahakemuksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden enemmistön myönnettyä asiassa valitusluvan hylkään valituksen. Asiassa ei ole syytä muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut oikeudellisen arvioinnin ja johtopäätösten osalta

Asiassa on arvioitavana se, ovatko ulkomaalaisvalvontaa suorittaneet poliisimiehet rikkoneet yhdenvertaisuuslain ja ulkomaalaislain säännöksiä päättäessään pysäyttää muutoksenhakijat näiden henkilöllisyyden tarkastamiseksi kadulla Helsingissä aamuyöllä 9.7.2016.

Muutoksenhakijat ovat katsoneet, että poliisi oli kohdistanut valvontatoimenpiteet heihin ainoastaan heidän etnisen alkuperänsä perusteella ja siten syyllistynyt syrjivään etniseen profilointiin. Koska asiassa on voitu olettaa syrjinnän kieltoa rikotun, niin yhdenvertaisuuslain 28 § huomioon otettuna Helsingin poliisilaitoksen on tullut osoittaa, ettei syrjinnän kieltoa ole rikottu. Poliisilaitos on esittänyt kirjallista selvitystä valvontatoimenpiteistä ja niiden syistä.

Ulkomaalaislain 129 a §:n 3 momentin mukaan ulkomaalaisvalvonnan tulee perustua valvontaviranomaisen yleisiin tietoihin ja kokemukseen laittomasta maahantulosta ja oleskelusta, minkä lisäksi valvontatoimenpiteiden tulee perustua tehtyihin havaintoihin tai saatuihin vihje- taikka analyysitietoihin. Valvontatoimenpide ei saa perustua pelkästään tai ratkaisevassa määrin henkilön todelliseen tai oletettuun etniseen alkuperään.

Ulkomaalaislain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 189/2014 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ulkomaalaislain 129 §:n 3 momentissa säädetään niin sanotun etnisen profiloinnin kiellosta. Valvontatoimenpide ei saa perustua pelkästään tai ratkaisevassa määrin henkilön todelliseen tai oletettuun etniseen alkuperään. Valvontatilanteessa valvonnan kohteen valikoimiseksi tulee olla havaintoja tai vihje- taikka analyysitietoa, jotka antavat perusteen tarkastuksen tekemiselle. Valvontaviranomaisen yleiset tiedot ja kokemukset laittoman maahantulon ja maassa oleskelun tilanteesta ovat pohjana valvonnan suorittamiselle. Muutoin etnisen profiloinnin osalta viittaan enemmistön perusteluissa mainittuihin oikeuslähteisiin.

Olen samaa mieltä enemmistön kanssa siitä, että Helsingin poliisi on selvittänyt uskottavasti, että muutoksenhakijoiden pysäyttäminen on perustunut ensisijaisesti poliisin suorittamaan katuprostituutiovalvontaan, johon liittyen poliisi on suorittanut myös ulkomaalaisvalvontaa. Valvontatoimenpiteet ovat perustuneet laissa säädettyyn toimivaltaan. Yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen muun ohella ulkomaalaisvalvonnalla ja katuprostituutiota valvomalla kuuluu poliisin lakisääteisiin tehtäviin. Toimenpiteillä, joiden avulla poliisi suorittaa tätä valvontaa käytännössä, voidaan lähtökohtaisesti katsoa olevan painava yhteiskunnallinen tarve sekä perusoikeusjärjestelmän ja Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kannalta hyväksyttävä tavoite.

Nyt puheena oleva poliisitoimi on tehty Helsingin keskustassa sellaisella alueella, jolla poliisilla olevan yleisen tiedon perusteella esiintyy katuprostituutiota. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan valtaosa katuprostituution harjoittajista Helsingissä on ulkomaalaisia ja erityisesti afrikkalaistaustaisia naisia. Vastaavasti tyypillisen seksipalvelujen ostajan on selvitetty olevan valkoihoinen mies. Poliisin mukaan siviiliasuiselle partiolle on työvuoron aikana tullut vihjetieto alueella harjoitettavasta katuprostituutiosta.

Pidän enemmistön tavoin hyväksyttävänä sitä, että poliisipartio on kiinnittänyt huomiota muutoksenhakijoihin havaittuaan heidät valkoihoisen miespuolisen henkilön seurassa kadulla yöaikaan. Poliisilla olleiden taustatietojen perusteella tilanne on voinut vaikuttaa liittyvän katuprostituutioon, ja poliisilla on siten ollut perusteltu syy tarkkailla muutoksenhakijoiden ja heidän seurassaan olleen henkilön toimintaa osana suorittamaansa katuprostituution valvontaa.

Katson, että poliisimiesten toimenpiteen perusteena ovat olleet muutoksenhakijoiden käyttäytymisestä tehdyt päätelmät. Muutoksenhakijoiden henkilöllisyyden tarkistamiseen on ryhdytty tapahtumapaikan olosuhteiden ja ajankohdan sekä muutoksenhakijoiden käyttäytymisen perusteella tehdyn arvion perusteella. Yhtenä arvioon vaikuttavana tekijänä on ollut se, että muutoksenhakijat ovat keskustelleet hetken kadulla tuntemattomaksi jääneen miehen kanssa, joka poistui paikalta taksilla.

Muutoksenhakijat jäivät edellä mainitun tuntemattomaksi jääneen miehen lähdettyä edelleen seisoskelemaan kadulle. Katuprostituution valvonnan tavoitteiden kannalta miehen poistumisella paikalta on vaikea nähdä olleen ratkaisevaa merkitystä, eikä sen sinänsä voida katsoa poistaneen muutoksenhakijoiden toimintaan kohdistuvaa epäilyä katuprostituutiosta. Näissä olosuhteissa poliisimiehillä on ollut riittävät perusteet muutoksenhakijoiden käyttäytymisen perusteella kohdistaa heihin katuprostituution valvontatoimia. Valvonnan kohdistamista muutoksenhakijoihin nämä pysäyttämällä ja tarkistamalla näiden henkilöllisyys on pidettävä olosuhteisiin nähden oikeasuhtaisena keinona katuprostituutiovalvonnan suorittamiselle.

Edellä mainituilla perusteilla katson, että asiassa on esitetty riittävä selvitys siitä, että valvontatoimenpiteen kohdistuminen muutoksenhakijoihin on perustunut katuprostituution valvontaan. Toimenpide ei ole siten perustunut pelkästään tai ratkaisevassa määrin heidän todelliseen tai oletettuun etniseen alkuperäänsä eli etniseen profilointiin, eikä toimenpide ole rikkonut ulkomaalaislain 129 a §:n 3 momenttia.

Poliisimiehet eivät ole kohdelleet muutoksenhakijoita heidän etnisen alkuperänsä perusteella epäsuotuisammin kuin sellaista muunlaisen etnisen taustan omaavaa henkilöä, jonka henkilöllisyyden tarkistamista olisi ollut vastaavissa olosuhteissa tarpeen katuprostituution valvonnan toteuttamiseksi. Helsingin poliisilaitos ei ole näin ollen syrjinyt muutoksenhakijoita heidän alkuperänsä perusteella yhdenvertaisuuslain 8 §:n vastaisesti. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Enemmistön kumottua hallinto-oikeuden päätöksen olen muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksen osalta samaa mieltä kuin enemmistö.