KHO:2022:144

A oli hakenut oikeutta käyttää psykoterapeutin nimikesuojattua ammattinimikettä sellaisen koulutuksen perusteella, josta Yhdistyneen kuningaskunnan koulutusjärjestelmään kuuluva yliopisto oli myöntänyt hänelle todistuksen. Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira) hylkäsi hakemuksen. Valviran mukaan koulutuksen käytännön toteuttaminen oli ollut keskeisiltä osiltaan niin puutteellista, ettei koulutusta voitu lainkaan pitää psykoterapeutin ammattiin valmistavana koulutuksena.

Korkein hallinto-oikeus totesi ratkaisun lähtökohtina, että Isossa-Britanniassa psykoterapeuttikoulutus oli sääntelemätöntä koulutusta. Koska A:lla ei ollut ammattipätevyyden tunnustamista koskevassa lainsäädännössä edellytettyä ammattikokemusta, sovellettavaksi ei tullut yleinen tunnustamisjärjestelmä. Ammattipätevyyttä oli kuitenkin arvioitava unionin oikeuden vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten kannalta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Valvira oli voinut ryhtyä selvittämään koulutuksessa mahdollisesti olevia puutteita sen jälkeen, kun sen tietoon oli saatettu useita epäilyjä koulutuksen järjestämistavan asianmukaisuudesta. Toisaalta Valviralla oli ollut unionin oikeuden lojaliteettivelvollisuuden ja vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen nojalla velvollisuus pitää toisen jäsenvaltion viranomaisen myöntämää tutkintotodistusta pätevänä siten, että sen haltijalla oli lähtökohtaisesti katsottava olleen tutkintotodistuksesta ilmenevät tiedot ja pätevyys.

Europan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisussa täsmennettiin, miten vastaanottavan jäsenvaltion viranomaisen tuli menetellä, jos se kyseenalaisti toisessa jäsenvaltiossa annetun tutkintotodistuksen osoittamat tiedot ja pätevyyden.

Koska Valvira ei ollut unionin oikeuden edellyttämällä tavalla selvittänyt tutkintotodistuksen myöntäneen yliopiston kanssa koulutuksen toteuttamiseen liittyviä vakavia epäilyjään, korkein hallinto-oikeus katsoi, että Valvira ei ollut voinut hylätä hakemusta koulutuksen toteuttamiseen liittyvillä perusteilla. Asiaa ei ollut selvitetty tavalla, jota todistuksen todenperäisyyden kyseenalaistaminen edellytti. Asia palautettiin Valviralle uudelleen käsiteltäväksi.

Laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä 1 § 1 kohta, 2 § 1 momentti 2 kohta, 5 § 2 momentti ja 8 § 2 ja 3 momentti

Laki ammattipätevyyden tunnustamisesta 1 § 1 ja 2 momentti, 3 § 1 momentti, 4 § 2 momentti ja 6 §

Hallintolaki 31 §

Asetus terveydenhuollon ammattihenkilöistä 2 a §

Sopimus Euroopan unionin toiminnasta 45 ja 49 artikla

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi ammattipätevyyden tunnustamisesta 2005/36/EY 3 artikla 1 kohta ja 13 artikla 1 ja 2 kohta

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-577/20, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Psykoterapeutit) (ECLI:EU:C:2022:467)

KHO 2020:109

KHO 1.7.2020 t. 2846

Äänestys 4-1

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 25.4.2019 nro 19/0347/6

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Hallinto-oikeuden ja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston (jäljempänä myös Valvira) päätökset kumotaan ja asia palautetaan Valviralle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian tausta

(1) Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto on päätöksellään 29.6.2018 hylännyt A:n hakemuksen oikeudesta käyttää psykoterapeutin nimikesuojattua ammattinimikettä.

(2) Hakemus on perustunut pääasiallisesti A:n suorittamaan Helsingin Psykoterapiainstituutti Oy:n (jäljempänä HPI Oy) yhdessä University of West of England, Bristol -yliopiston (jäljempänä UWE Bristol) kanssa järjestämään Solution Focused Therapy -koulutukseen. Koulutus on järjestetty ja suoritettu Suomessa suomen kielellä. A on osallistunut koulutusryhmään U05.

(3) UWE Bristol on myöntänyt A:lle koulutuksen suorittamisesta tutkintotodistuksen 27.11.2017. Todistus koulutuksesta on annettu ennen Yhdistyneen kuningaskunnan eroamista Euroopan unionista.

(4) Valvira on päätöksellään 10.9.2018 hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

(5) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 25.4.2019 hylännyt A:n valituksen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Rosendahl, Jaana Hemminki ja Annina Nieminen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(6) Muutoksenhakija on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Valviran päätökset kumotaan ja hänelle myönnetään oikeus käyttää psykoterapeutin ammattinimikettä.

(7) Valvira on antanut lausunnon, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä.

(8) Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Välipäätös: ennakkoratkaisupyyntö

(9) Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 29.10.2020 taltionumero 4155 (KHO 2020:109) päättänyt lykätä asian käsittelyä ja on pyytänyt unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun seuraaviin kysymyksiin:

1. Onko EUT-sopimuksessa taattuja perusvapauksia ja direktiiviä 2005/36/EY tulkittava siten, että vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on arvioitava hakijan oikeutta harjoittaa säänneltyä ammattia SEUT 45 ja 49 artiklan ja niihin liittyvän oikeuskäytännön (erityisesti tuomio 7.5.1991, Vlassopoulou, C-340/89 ja tuomio 6.10.2015, Brouillard, C-298/14) kannalta siitä huolimatta, että direktiivin 2005/36/EY 13 artiklan 2 kohdassa näytettäisiin yhdenmukaistetun ne säännellyn ammatin harjoittamisen edellytykset, joilla vastaanottavan jäsenvaltion on sallittava ammatin harjoittaminen hakijalle, jolla on muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja sellaisesta jäsenvaltiosta, jossa ammatti ei ole säännelty, mutta joka ei täytä direktiivin säännöksessä asetettua ammatin harjoittamista koskevaa vaatimusta?

2. Jos vastaus ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on myönteinen, onko unionin oikeus esteenä sille, että vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen nyt esillä olevan kaltaisessa tilanteessa perustaa koulutuksen vastaavuutta koskevan arvionsa myös muilta tahoilta kuin koulutuksen järjestäjiltä tai toisen jäsenvaltion viranomaisilta saamaansa selvitykseen koulutuksen tarkemmasta sisällöstä ja toteuttamistavasta kun otetaan huomioon mitä asiassa C-298/14 Brouillard (tuomion 55 kohta) on todettu tutkintotodistusten vastaavuutta koskevista yksinomaisista arviointiperusteista.

Euroopan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu

(10) Euroopan unionin tuomioistuin on 16.6.2022 antamassaan tuomiossa asiassa C-577/20 Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Psykoterapeutit) (ECLI:EU:C:2022:467) lausunut vastauksena korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyyntöön seuraavaa:

1. Ammattipätevyyden tunnustamisesta 7.9.2005 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/36/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 20.11.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2013/55/EU, 13 artiklan 2 kohtaa sekä SEUT 45 ja SEUT 49 artiklaa on tulkittava siten, että vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on arvioitava SEUT 45 tai SEUT 49 artiklan kannalta säännellyn ammatin harjoittamisen aloittamista tai harjoittamista vastaanottavassa jäsenvaltiossa koskevaa lupahakemusta, jonka on kyseisen 13 artiklan 2 kohdan nojalla jättänyt henkilö, jolla yhtäältä on kyseistä ammattia koskeva muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja, joka on annettu jäsenvaltiossa, jossa kyseinen ammatti ei ole säännelty, ja joka ei toisaalta täytä vaatimusta siitä, että mainittua ammattia on täytynyt harjoittaa kyseisen 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun vähimmäisajan.

2. SEUT 45 ja SEUT 49 artiklaa, luettuina yhdessä SEU 4 artiklan 3 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen, jolle on esitetty säännellyn ammatin harjoittamista tässä jäsen-valtiossa koskeva lupahakemus, on pidettävä todenperäisenä toisen jäsenvaltion viranomaisen myöntämää tutkintotodistusta eikä se voi lähtökohtaisesti kyseenalaistaa niitä tietoja ja pätevyyttä, jotka tutkintotodistuksen haltijan voidaan sen perusteella olettaa hankkineen. Ainoastaan silloin, kun kyseisellä viranomaisella on vakavia epäilyjä, jotka perustuvat konkreettisiin seikkoihin, jotka muodostavat joukon yhtäpitäviä viitteitä, joiden perusteella voidaan ajatella, että hakijan esittämä tutkintotodistus ei osoita niitä tietoja ja pätevyyttä, jotka sen haltijan voidaan kyseisen todistuksen perusteella olettaa hankkineen, kyseinen viranomainen voi pyytää todistuksen myöntänyttä viranomaista tutkimaan uudelleen näiden seikkojen valossa, onko kyseisen todistuksen myöntäminen perusteltua, ja viimeksi mainitun viranomaisen on tarvittaessa peruutettava se. Näihin konkreettisiin seikkoihin voivat tilanteen mukaan kuulua muun muassa tiedot, joita ovat antaneet sekä muut henkilöt kuin kyseisen koulutuksen järjestäjät että toisen jäsenvaltion viranomaiset tehtäviään suorittaessaan. Kun tutkintotodistuksen myöntänyt viranomainen on tutkinut uudelleen kyseisten seikkojen valossa, onko kyseisen todistuksen myöntäminen perusteltua, peruuttamatta sitä, vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen voi ainoastaan poikkeustapauksissa, jos asian olosuhteet osoittaisivat selvästi, ettei kyseinen todistus ole todenperäinen, kyseenalaistaa todistuksen myöntämisen perusteet.

(11) Valvira on antanut lausunnon Euroopan unionin tuomioistuimen antaman tuomion johdosta.

(12) Muutoksenhakija on antanut lisävastaselityksen, joka on annettu tiedoksi Valviralle.

Merkintä

(13) Korkeimmalla hallinto-oikeudella on ollut asiaa ratkaistessaan käytettävissään korkeimmassa hallinto-oikeudessa samanaikaisesti vireillä olevien asioiden dnro 1503/2/18 ja dnro 2411/3/19 aineisto.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(14) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko Valvira esittämillään perusteilla voinut hylätä muutoksenhakijan hakemuksen psykoterapeutin nimikesuojatun ammattinimikkeen käyttöoikeudesta.

(15) Muutoksenhakijan valituksesta on ensin ratkaistava, onko koulutus suoritettu lainsäädännössä tarkoitetulla tavalla Suomessa ja onko hänellä jo tällä perusteella ammattinimikkeen käyttöoikeus. Seuraavaksi on otettava kantaa siihen, onko koulutusta pidettävä unionin lainsäädännössä tarkoitettuna säänneltynä koulutuksena. Tämä merkitsisi sitä, että muutoksenhakijan tilannetta olisi arvioitava ammattipätevyyden niin sanotun yleisen tunnustamisjärjestelmän puitteissa.

(16) Jos koulutusta ei pidetä Suomessa suoritettuna eikä sitä myöskään pidetä säänneltynä koulutuksena, on otettava kantaa perusteisiin, joilla muutoksenhakija on arvostellut Valviran suorittamaa vertailua muutoksenhakijan ammattipätevyyden ja haetun ammattinimikkeen käyttöoikeuden edellyttämän pätevyyden välillä. Tällöin on erityisesti ratkaistavana, onko Valvira voinut käytössään olleen selvityksen perusteella katsoa, että muutoksenhakijan suorittaman koulutuksen käytännön toteuttaminen on ollut keskeisiltä osiltaan niin puutteellista, ettei koulutusta voida lainkaan pitää psykoterapeutin ammattiin valmistavana koulutuksena.

Keskeiset asiassa merkitykselliset kansalliset oikeusohjeet

Ammattihenkilölaki

(17) Terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain (jäljempänä myös ammattihenkilölaki) 1 §:n 1 kohdan mukaan lain tarkoituksena on edistää potilasturvallisuutta sekä terveydenhuollon palvelujen laatua varmistamalla, että mainitussa laissa tarkoitetulla terveydenhuollon ammattihenkilöllä on ammattitoiminnan edellyttämä koulutus, muu riittävä ammatillinen pätevyys ja ammattitoiminnan edellyttämät muut valmiudet.

(18) Lain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan terveydenhuollon ammattihenkilöllä tarkoitetaan muiden ohella henkilöä, jolla on mainitun lain nojalla oikeus käyttää valtioneuvoston asetuksella säädettyä terveydenhuollon ammattihenkilön ammattinimikettä (nimikesuojattu ammattihenkilö).

(19) Lain 2 luvussa säädetään oikeudesta toimia terveydenhuollon ammattihenkilönä. Lukuun sisältyy muun ohella alaotsikot ”Suomessa koulutuksen saanut” ja ”Muussa Euroopan unioniin tai Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa koulutuksen saanut”.

(20) Lain 2 luvun jaksoon ”Suomessa koulutuksen saanut” sisältyvässä lain 5 §:n 2 momentissa säädetään ammattinimikkeen käyttöoikeudesta Suomessa suoritetun koulutuksen perusteella. Sen mukaan henkilöllä, joka on suorittanut valtioneuvoston asetuksella säädettyyn ammattiin johtavan koulutuksen Suomessa, on oikeus käyttää kyseistä ammattinimikettä. Jos ammattiin johtavaa koulutusta ei ole säännelty, ammattinimikkeen käyttöoikeuden edellytyksenä on, että Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto on hakemuksesta hyväksynyt koulutuksen siten kuin valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädetään.

(21) Lain 2 luvun jaksoon ”Muussa Euroopan unioniin tai Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa koulutuksen saanut” sisältyvässä lain 8 §:n 2 momentissa säädetään ammattinimikkeen käyttöoikeudesta yleisen tunnustamisjärjestelmän nojalla. Sen mukaan Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto myöntää hakemuksesta oikeuden käyttää Suomessa valtioneuvoston asetuksella säädettyä terveydenhuollon ammattihenkilön ammattinimikettä EU- tai ETA-valtion kansalaiselle, jolle on jossakin muussa EU- tai ETA-valtiossa kuin Suomessa saadun koulutuksen perusteella kyseisessä valtiossa myönnetty unionin tunnustamissäännöksissä tarkoitettu tutkintotodistus tai sen kanssa vastaavaksi määritelty koulutuksesta annettu asiakirja, joka kyseisessä valtiossa vaaditaan oikeuden saamiseksi kyseisiin ammatteihin.

(22) Saman pykälän 3 momentin mukaan sen lisäksi, mitä 1 ja 2 momentissa säädetään, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolla on mahdollisuus määrätä hakijalle korvaavina toimenpiteinä sopeutumisaika tai kelpoisuuskoe siten kuin siitä säädetään ammattipätevyyden tunnustamisesta annetussa laissa.

(23) Lain 2 luvussa alaotsikon ”Yhteiset säännökset” alla lain 14 a §:ssä säädetään hakemuksen liitteistä. Pykälän 2 momentissa säädetään muun ohella lain 8 §:ssä tarkoitettuun ammattipätevyyden tunnustamista tai hyväksymistä koskevaan hakemukseen liitettävistä asiakirjoista. Pykälän 3 momentin mukaan hakijan on 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa toimitettava lisäksi Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston pyynnöstä sellaiset hänen koulutustaan koskevat tiedot, joiden avulla lupa- ja valvontavirasto voi määrittää mahdolliset olennaiset erot Suomessa vaadittavaan koulutukseen verrattuna.

Ammattihenkilöasetus

(24) Terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun asetuksen (jäljempänä ammattihenkilöasetus) 2 a §:ssä säädetään psykoterapeutin ammattinimikkeen käyttöoikeuteen johtavasta koulutuksesta. Pykälän 1 momentin (1120/2010; 1.9.2018 asti voimassa ollut sanamuoto) mukaan psykoterapeutin nimikesuojatun ammattinimikkeen käyttämisen edellytyksenä on, että asianomainen henkilö on suorittanut yliopiston tai yliopiston yhdessä muun kouluttajaorganisaation kanssa järjestämän psykoterapeuttikoulutuksen. Järjestävällä yliopistolla tulee olla psykologian tai lääketieteellisen alan koulutusvastuu. Yliopisto ottaa opiskelijat psykoterapeuttikoulutukseen.

(25) Saman pykälän 2 momentin mukaan psykoterapeuttina toimimisen edellyttämä osaaminen hankitaan vähintään 60 opintopisteen laajuisilla opinnoilla, jotka koostuvat teoriaopintojen, työnohjauksessa tapahtuvan psykoterapeuttisen potilastyön, koulutuspsykoterapian ja opinnäytetyön opintokokonaisuuksista. Osaaminen osoitetaan näytöllä.

(26) Saman pykälän 3 momentin (1120/2010 ) mukaan ammattinimikkeen käyttöönoton edellytyksenä on vähintään kahden vuoden työkokemus mielenterveyspalveluissa tai sitä vastaavassa tehtävässä ja että ennen psykoterapeutti-koulutusta on suoritettu: 1) soveltuva ylempi korkeakoulututkinto tai soveltuva sosiaali- ja terveysalan ammattikorkeakoulututkinto; tutkintoon tulee sisältyä tai sen lisäksi olla suoritettuna yhteensä 30 opintopisteen psykologian tai psykiatrian opinnot; 2) sairaanhoitajan opintoasteen tutkinto ja tutkinnon lisäksi erikoistuminen psykiatriaan, jos tutkintoon ei ole sisältynyt psykiatrisia opintoja; tai 3) muu 1 ja 2 kohtaa vastaava ulkomailla suoritettu koulutus.

(27) Saman pykälän 4 momentin mukaan yliopisto antaa opiskelijalle todistuksen koulutuksen suorittamisesta. Todistukseen merkitään koulutuksen ajankohta, laajuus, opintokokonaisuudet ja osaamisesta annettu näyttö.

Ammattipätevyyslaki

(28) Ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun lain (jäljempänä ammattipätevyyslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädetään ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/36/EY, jäljempänä ammattipätevyysdirektiivi, mukaisesta ammattipätevyyden tunnustamisesta ja palvelujen tarjoamisen vapaudesta. Saman pykälän 2 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan Euroopan unionin jäsenvaltion kansalaisen toisessa jäsenvaltiossa hankkiman ammattipätevyyden tunnustamiseen.

(29) Ammattipätevyyslain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan (1384/2015) mukaan mainitussa laissa säännellyllä ammatilla tarkoitetaan virkaa tai tehtävää, jonka aloittamisen tai harjoittamisen edellytyksenä on, että henkilö täyttää tietyt laissa säädetyt ammattipätevyyttä koskevat vaatimukset. Mainitun momentin 2 kohdan mukaan ammattipätevyydellä tarkoitetaan pätevyyttä, josta on osoituksena muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja, pätevyystodistus tai ammattikokemus taikka näiden yhdistelmä. Edelleen mainitun momentin 3 kohdan mukaan muodollista pätevyyttä osoittavalla asiakirjalla tarkoitetaan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen antamia tutkintotodistuksia, todistuksia ja muita asiakirjoja pääosin yhteisössä suoritetusta ammattiin johtaneesta koulutuksesta samoin kuin kolmannessa maassa jäsenvaltion kansalaiselle myönnettyjä asiakirjoja suoritetusta ammattiin johtaneesta koulutuksesta. Momentin 4 kohdan mukaan ammattipätevyyden tunnustamisella tarkoitetaan päätöksentekoa henkilön kelpoisuudesta harjoittaa säänneltyä ammattia Suomessa. Mainitun momentin 7 kohdan mukaan kotijäsenvaltiolla tarkoitetaan valtiota, jossa Suomeen siirtyvä ammatinharjoittaja on hankkinut ammattipätevyytensä. Momentin 10 kohdan mukaan toimivaltaisella viranomaisella tarkoitetaan tahoa, joka myöntää tutkintotodistuksia ja muita tunnustamispäätöksen perusteena olevia asiakirjoja, sekä viranomaista, joka ottaa vastaan hakemuksia ja tekee ammattipätevyyden tunnustamista koskevia päätöksiä.

(30) Ammattipätevyyslain 4 §:n 2 momentin mukaan ammattipätevyyden tunnustamisesta vastaava taho voi tarvittaessa pyytää yliopistolta, korkeakoululta, muulta oppilaitokselta tai koulutuksen järjestäjältä päätöksenteon tueksi lausunnon. Lausunnon antava taho voi periä lausunnosta sitä pyytäneeltä omakustannusarvon mukaisen maksun noudattaen valtion maksuperustelakia.

(31) Ammattipätevyyslain 6 §:ssä säädetään tunnustamisen edellytyksistä yleisessä tunnustamisjärjestelmässä. Pykälän 1 momentin mukaan ammattipätevyyden tunnustaminen perustuu sellaiseen pätevyystodistukseen, muodollista pätevyyttä osoittavaan yksittäiseen asiakirjaan tai tällaisten asiakirjojen yhdistelmään, jonka toimivaltainen viranomainen on antanut toisessa jäsenvaltiossa. Ammattipätevyyden tunnustamisen edellytyksenä on, että henkilöllä on kotijäsenvaltiossaan oikeus työskennellä ammatissa, jonka harjoittamiseksi hän hakee ammattipätevyyden tunnustamispäätöstä.

(32) Saman pykälän 2 momentin mukaan ammattipätevyyden tunnustaminen koskee myös hakijoita, jotka ovat kymmenen viimeksi kuluneen vuoden aikana harjoittaneet ammattiaan täysipäiväisesti vuoden ajan tai osa-aikaisesti vastaavan ajan toisessa jäsenvaltiossa, jossa kyseinen ammatti ei ole säännelty, ja joilla on yksi tai useampi pätevyystodistus tai muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja. Näiden asiakirjojen on osoitettava haltijansa valmius kyseisen ammatin harjoittamiseen. Vuoden ammattikokemusta ei kuitenkaan vaadita, jos hakijan muodollista pätevyyttä osoittavissa asiakirjoissa vahvistetaan säännelty ammatillinen koulutus.

Hallintolaki

(33) Hallintolain 31 §:n mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Keskeinen Euroopan unionin lainsäädäntö

Ammattipätevyysdirektiivi

(34) Ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/36/EY (jäljempänä ammattipätevyysdirektiivi) 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan ”säännellyllä ammatilla” tarkoitetaan yhdestä tai useammasta toiminnan lajista koostuvaa ammattitoimintaa tai -toimintoja, jonka aloittamisen tai harjoittamisen tai jonkin harjoittamisen muodon edellytyksenä on, suoraan tai välillisesti, lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten nojalla tietyn ammattipätevyyden omaaminen; yksi tällainen ammattitoiminnan harjoittamisen muoto on sellaisen ammattinimikkeen käyttö, johon lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten nojalla vain tietyn ammattipätevyyden omaavilla henkilöillä on oikeus.

(35) Ammattipätevyysdirektiivin 3 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan ”säännellyllä ammatillisella koulutuksella” tarkoitetaan koulutusta, joka on erityisesti suunnattu tietyn ammatin harjoittamiseen ja käsittää koulutuksen, jota tarvittaessa täydennetään ammattiin perehdyttävällä koulutuksella tai työharjoittelulla tai työjaksolla. Ammatillisen koulutuksen, työharjoittelun tai työkokemuksen rakenne ja taso määritellään asianomaisen jäsenvaltion laeissa, asetuksissa tai hallinnollisissa määräyksissä, tai niitä valvoo tai ne hyväksyy kyseistä tehtävää varten nimetty viranomainen.

(36) Ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaan, kun vastaanottavassa jäsenvaltiossa edellytetään säännellyn ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai harjoittamiseksi tiettyä ammattipätevyyttä, kyseisen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen antaa hakijalle luvan ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa kyseistä ammattia samoin edellytyksin kuin omille kansalaisilleen, jos hakijalla on toisen jäsenvaltion alueellaan saman ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai harjoittamiseksi edellyttämä, 11 artiklassa tarkoitettu pätevyystodistus tai muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja. Pätevyystodistusten ja muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen on oltava jäsenvaltion lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaisesti nimetyn toimivaltaisen viranomaisen antamia.

(37) Saman artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan edellä 1 kohdassa kuvattu ammatin harjoittamisen aloittaminen ja ammatin harjoittaminen on sallittava myös hakijoille, jotka ovat kymmenen viimeksi kuluneen vuoden aikana harjoittaneet kyseistä ammattia täysipäiväisesti vuoden ajan tai osa-aikaisesti vastaavan ajan toisessa jäsenvaltiossa, jossa kyseinen ammatti ei ole säännelty, ja joilla on yksi tai useampi pätevyystodistus tai muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja, jonka on antanut toinen jäsenvaltio, jossa kyseinen ammatti ei ole säännelty.

(38) Saman artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan pätevyystodistusten ja muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen on täytettävä seuraavat edellytykset: a) niiden on oltava jäsenvaltion lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaisesti nimetyn toimivaltaisen viranomaisen antamia; b) niiden on oltava osoitus haltijansa valmiudesta kyseisen ammatin harjoittamiseen.

(39) Saman artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan mukaan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua vuoden ammattikokemusta ei kuitenkaan voida vaatia, jos hakijan muodollista pätevyyttä osoittavissa asiakirjoissa vahvistetaan säännelty ammatillinen koulutus.

Sopimus Euroopan unionin toiminnasta

(40) Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEUT) 45 artiklassa määrätään työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta ja 49 artiklassa jäsenvaltion kansalaisten sijoittautumisoikeudesta.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Koulutuksen suorituspaikan merkitys oikeudellisessa arvioinnissa

(41) Muutoksenhakija katsoo, että hänen oikeuttaan käyttää psykoterapeutin ammattinimikettä on arvioitava sen lainsäädännön perusteella, jonka perusteella Suomessa koulutuksen suorittaneilla henkilöillä on ammattinimikkeen käyttöoikeus. Hän on suorittanut koulutuksen Suomessa ja hän on saanut tästä koulutuksesta yliopiston antaman todistuksen, jossa vahvistetaan, että suoritettu koulutus vastaa ammattihenkilöasetuksen 2 a §:ssä edellytettyä. Muutoksenhakijan elinkeinovapautta rajoitetaan perustuslain vastaisesti muun muassa tulkitsemalla ammattihenkilöasetuksen 2 a §:ää sen sanamuodon vastaisesti.

(42) Kuten ammattihenkilölaista ja erityisesti sen 5 ja 8 §:stä ilmenee, psykoterapeutin ammattinimikkeen käyttöoikeus ratkeaa eri säännösten perusteella yhtäältä siinä tilanteessa, että ammattipätevyyden perustana on Suomessa suoritettu koulutus, ja toisaalta siinä tilanteessa, että ammattinimikkeen käyttöoikeutta haetaan toisessa Euroopan unionin jäsenvaltiossa tai Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa saadun koulutuksen tai saavutetun ammattipätevyyden perusteella.

(43) Ammattinimikkeen käyttöoikeudesta Suomessa suoritetun koulutuksen perusteella säädetään ammattihenkilölain 5 §:n 2 momentissa. Säännöksestä ilmenee yhdessä ammattihenkilöasetuksen 2 a §:n kanssa, että henkilöllä, joka on suorittanut mainitussa asetuksen säännöksessä tarkoitetun psykoterapeutin ammattinimikkeen käyttöoikeuteen johtavan koulutuksen, on oikeus käyttää psykoterapeutin ammattinimikettä. Ammattinimikkeen käyttöoikeus ei tällöin edellytä erillistä hyväksyntää.

(44) Ammattihenkilölain 8 §:stä puolestaan ilmenee, että toisessa EU- tai ETA-valtiossa suoritetun koulutuksen perusteella psykoterapeutin ammattinimikkeen käyttöoikeuden voi saada hakemuksesta. Ammattipätevyyttä ei tällöin arvioida ammattihenkilölain 5 §:n ja ammattihenkilöasetuksen 2 a §:n perusteella, vaan ammattipätevyyden tunnustamista koskevan kansallisen lainsäädännön ja unionin oikeuden perusteella. Rajoitukset muutoksenhakijan elinkeinovapaudelle perustuvat tähän ammattipätevyyden tunnustamista sääntelevään lainsäädäntöön.

(45) Korkein hallinto-oikeus on jo aiemmin ottanut kantaa siihen, onko UWE Bristolin ja HPI Oy:n yhdessä Suomessa suomen kielellä järjestämää psykoterapian alan koulutusta pidettävä ammattihenkilölain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla Suomessa suoritettuna koulutuksena. Lyhyenä ratkaisuselosteena KHO 1.7.2020 taltionumero 2846 julkaistussa päätöksessä todetaan, että koulutus on ammattihenkilölaissa ja ammattipätevyyslaissa tarkoitetulla tavalla saatu siinä Euroopan unionin jäsenvaltiossa, jonka toimivaltainen taho on myöntänyt koulutuksen suorittamisesta todistuksen siitä riippumatta, missä jäsenvaltiossa koulutukseen on tosiasiallisesti osallistuttu. Koulutusta, josta todistuksen on myöntänyt ja josta vastaavana tahona on pidettävä Ison-Britannian koulutusjärjestelmään kuuluvaa yliopistoa, ei voida pitää Suomessa suoritettuna koulutuksena.

(46) Edellä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin hallinto-oikeus, että muutoksenhakijan ei voida katsoa suorittaneen koulutustaan Suomessa ja hänen oikeuttaan käyttää psykoterapeutin ammattinimikettä on siten arvioitava ammattipätevyyden tunnustamista koskevan lainsäädännön perusteella.

Suoritetun koulutuksen sääntely lähtömaassa

(47) Muutoksenhakija katsoo, että hänelle on joka tapauksessa myönnettävä ammattinimikkeen käyttöoikeus ammattipätevyyden tunnustamista koskevan yleisen tunnustamisjärjestelmän puitteissa. Hän on suorittanut ammattipätevyysdirektiivin 3 artiklan 1 kohdan e alakohdassa ja 13 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetun psykoterapeutin ammattiin johtavan säännellyn ammatillisen koulutuksen. Englannin yliopistoilla on rajoittamaton toimivalta luoda ja nimetä tutkintoja. Niiden myöntämät tutkinnot ovat säänneltyjä ja toiminta valvottua. Koulutusta on pidettävä direktiivissä tarkoitettuna säänneltynä koulutuksena riippumatta siitä, onko itse ammatti säännelty.

(48) Valvira on selvittänyt hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevällä tavalla kysymystä siitä, onko psykoterapeutin ammatti Isossa-Britanniassa säännelty tai johtaako ammattiin säännelty koulutus. Eri tahoilta saatujen tietojen perusteella Valvira ja hallinto-oikeus ovat päätyneet siihen, ettei psykoterapeutin ammatti ole Isossa-Britanniassa säännelty eikä myöskään ammattiin johtavaa koulutusta ole säännelty.

(49) UWE Bristolin myöntämän tutkintotodistuksen liitteestä ilmenee, että koulutus on suunniteltu Suomen ammattipätevyysasetuksen 2 a §:ssä asetettujen vaatimusten mukaiseksi siten, että sen suorittanut täyttää säännöksessä koulutukselle asetetut vaatimukset. Koulutuksen voidaan tällä perusteella katsoa olevan erityisesti suunnattu tietyn ammatin harjoittamiseen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetulla tavalla, vaikka kysymys ei olekaan tyypillisestä tilanteesta, jossa koulutus on suunnattu ammatin harjoittamiseen siinä jäsenvaltiossa, jossa koulutus suoritetaan.

(50) Jotta koulutusta voidaan pitää direktiivissä tarkoitettuna säänneltynä koulutuksena, direktiivin 3 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan edellytetään kohdassa 49 mainitun lisäksi, että koulutuksen rakenne ja taso tulisi määritellä asianomaisen jäsenvaltion laeissa, asetuksissa tai hallinnollisissa määräyksissä, taikka kyseistä tehtävää varten nimetyn viranomaisen tulisi valvoa koulutusta tai hyväksyä se.

(51) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa saadun selvityksen mukaan psykoterapeutin koulutusta ei ole säännelty Ison-Britannian lainsäädännössä taikka hallinnollisissa määräyksissä. Saadun selvityksen mukaan siellä ei ole ollut myöskään viranomaista, jonka tehtävänä olisi ollut tällaisen koulutuksen hyväksyminen tai valvonta. Yliopistojen ei voida katsoa hyväksyvän koulutuksia direktiivin säännöksessä tarkoitetulla tavalla päättäessään koulutusohjelmistaan ja tutkinnoistaan, eikä yliopistojen toiminnan yleistä valvontaa tai niiden myöntämiin tutkintoihin yleisesti kohdistuvaa laadunvalvontaa voida pitää direktiivissä tarkoitettuna säännellyn koulutuksen valvontana.

(52) Edellä todettuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin Valvira ja hallinto-oikeus, että muutoksenhakijan suorittamaa koulutusta ei voida pitää direktiivissä tarkoitettuna säänneltynä koulutuksena.

(53) Kun otetaan huomioon, että muutoksenhakija ei ole toiminut psykoterapeutin ammatissa Yhdistyneessä kuningaskunnassa eikä muussakaan sellaisessa jäsenvaltiossa, jossa psykoterapeutin ammatti ei ole säännelty, hänellä ei ole sellaista direktiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaista pätevyyttä psykoterapeutin ammattiin, joka Valviran olisi tullut tunnustaa ammattipätevyysdirektiivin ja sitä täytäntöönpanevan kansallisen lainsäädännön mukaisessa yleisessä tunnustamisjärjestelmässä.

Velvollisuus arvioida ammattipätevyyttä SEUT 45 ja 49 artiklan kannalta

(54) Unionin tuomioistuin on antamassaan tuomiossa asiassa C-577/2020 Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Psykoterapeutit) vastauksena korkeimman hallinto-oikeuden tässä asiassa esittämään ennakkoratkaisupyyntöön vahvistanut, että ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 2 kohtaa sekä SEUT 45 ja SEUT 49 artiklaa on tulkittava siten, että vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on arvioitava säännellyn ammatin harjoittamista vastaanottavassa jäsenvaltiossa koskevaa lupahakemusta SEUT 45 tai SEUT 49 artiklan kannalta silloin, kun lupahakemuksen jättänyt henkilö ei voi saada ammattipätevyyttään tunnustetuksi suoraan ammattipätevyysdirektiivissä tarkoitetun yleisen tunnustamisjärjestelmän perusteella esimerkiksi puuttuvan ammattikokemuksen vuoksi (tuomion 44 kohta).

(55) Unionin tuomioistuin myös muistutti katsoneensa, ettei henkilöiden vapaa liikkuvuus täydellisesti toteutuisi, jos jäsenvaltiot voisivat kieltäytyä soveltamasta SEUT 45 ja SEUT 49 artiklassa taattuja vapauksia sellaisiin kansalaisiinsa, jotka ovat käyttäneet hyväkseen unionin oikeudessa säädettyjä mahdollisuuksia ja jotka ovat hankkineet ammattipätevyyden toisessa jäsenvaltiossa kuin siinä, jonka kansalaisuus heillä on. Tätä toteamusta sovelletaan myös silloin, kun jäsenvaltion kansalainen on muussa jäsenvaltiossa hankkinut yliopistollisen pätevyyden, jota hän haluaa käyttää jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hän on (tuomion 37 kohta oikeustapausviitteineen).

(56) Korkein hallinto-oikeus toteaa siten, samoin kuin hallinto-oikeus, että kun esillä oleva tilanne ei kuulu ammattipätevyysdirektiivin soveltamisalaan, muutoksenhakijan ammattipätevyyttä on arvioitava vertailemalla hänen asiakirjoilla osoitettua osaamistaan psykoterapeutilta Suomessa edellytettävään osaamiseen.

Valviran suorittama ammattipätevyyden vertailu

(57) Muutoksenhakija katsoo, että Valvira ei ole tosiasiassa lainkaan suorittanut vertailua, jossa hänen muodollista pätevyyttään osoittavia asiakirjoja olisi verrattu kansallisessa lainsäädännössä edellytettyyn tietojen ja pätevyyden tasoon.

(58) Valviran päätöstä on perusteltu sillä, että hakija ei ole toimittanut Valviraan pyydettyä selvitystä suorittamansa koulutuksen sisällöstä eikä hänen koulutusryhmänsä (U05) suorittaman koulutuksen eroista verrattuna saman koulutusohjelman aikaisempien koulutusryhmien (U01 ja U02) suorittamaan koulutukseen. Päätöksestä ilmenee edelleen, että Valvira on aikaisemmin koulutusryhmien U01 ja U02 osalta tutkinut koulutuksen ja oli tällöin todennut, ettei koulutuksen voida katsoa olevan psykoterapeutin ammattinimikkeen käyttöoikeuteen johtavaa koulutusta.

(59) Asiassa saadusta selvityksestä käy ilmi, että arvioidessaan niiden henkilöiden psykoterapeutin ammattinimikkeen käyttöoikeutta koskevia hakemuksia, jotka olivat osallistuneet UWE Bristolin yhteistyössä HPI Oy:n kanssa järjestämän Solution Focused Therapy -koulutuksen ensimmäisiin koulutusryhmiin (U01 ja U02), Valvira oli suorittanut ammattipätevyyttä koskevan vertailun, jossa oli vertailtu UWE Bristolin myöntämästä tutkintotodistuksesta ilmenevää ammattipätevyyttä Suomessa psykoterapeuteilta vaadittavaan ammattipätevyyteen. Valvira on sittemmin hyödyntänyt tämän vertailun lopputulosta muun ohella arvioidessaan muutoksenhakijan hakemusta.

(60) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että lähtökohtaisesti toimivaltaisen viranomaisen, jonka arvioitavana on hakijan ammattipätevyys muun ohella toisessa jäsenvaltiossa suoritetun koulutuksen perusteella, on laadittava jäljempänä kohdassa 73 tarkoitettu vertailu kunkin hakijan osalta erikseen. Nyt esillä olevassa asiassa on kuitenkin kysymys poikkeuksellisista olosuhteista, koska Valviran arvioitavana on ollut useita kymmeniä hakemuksia, jotka kaikki ovat perustuneet UWE Bristolin myöntämään tutkintotodistukseen Solution Focused Therapy -koulutuksesta, joka oli järjestetty yhteistyössä HPI Oy:n kanssa.

(61) Näissä olosuhteissa voidaan pitää hyväksyttävänä, että Valvira on vertaillut UWE Bristolin ja HPI Oy:n koulutuksen tuottamaa ammattipätevyyttä yksityiskohtaisesti vain ensimmäisten käsittelemiensä hakemusten yhteydessä ja on käyttänyt tämän vertailun lopputulosta hyväksi arvioidessaan muita hakemuksia, jotka ovat perustuneet saman koulutuksen suorittamiseen myöhemmissä koulutusryhmissä. Muutoksenhakijan tietojen ja taitojen yksilöllinen selvittäminen ja analysointi ei ole ollut tarpeellista tilanteessa, jossa Valvira on katsonut, että se koulutus, jonka perusteella pätevyyden tunnustamista pääasiallisesti haetaan, ei lainkaan tuota pätevyyttä psykoterapeutin säänneltyyn ammattiin.

(62) Valviran valituksenalaisia päätöksiä ei ole pidettävä puutteellisina tai muutoin lainvastaisina sen vuoksi, että niihin ei ole sisältynyt muutoksenhakijaa koskevaa yksityiskohtaista vertailua, erityisesti kun häntä oli nimenomaisesti pyydetty toimittamaan selvitystä siitä, miten hänen suorittamansa koulutus mahdollisesti on eronnut niiden aiempien koulutusryhmien suorittamasta koulutuksesta, joita Valvira oli aiemmin yksityiskohtaisesti arvioinut.

Lausunnon pyytäminen Oulun yliopistolta asian selvittämiseksi Valvirassa

(63) Valvira on osana suorittamaansa vertailua pyytänyt Oulun yliopistolta ammattipätevyyslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun lausunnon UWE Bristolin yhteistyössä HPI Oy:n kanssa järjestämän ratkaisukeskeisen psykoterapeuttikoulutuksen vastaavuudesta suomalaiseen psykoterapeuttikoulutukseen. Oulun yliopisto on antanut lausunnon 4.4.2017, ja siinä on vertailtu UWE Bristol/HPI Oy:n järjestämää koulutusta Oulun yliopiston antamaan koulutukseen opiskelijavalinnan kriteereiden ja koulutusohjelman rakenteen, laajuuden ja toteutuksen osalta. Lausunnossa on muun ohella vertailtu kontaktiopetuksen määrää, psykoterapeuttista potilastyötä ja siihen liittyvää työnohjausta sekä koulutuspsykoterapian määrää ja toteutusta.

(64) Muutoksenhakija on katsonut, että Valvira ei voi perustaa päätöstään koulutuksen järjestäjän kilpailijana pidettävän tahon antamaan lausuntoon.

(65) Korkein hallinto-oikeus toteaa ensinnäkin, että Suomessa psykoterapeuttikoulutus on maksullista täydennyskoulutusta, jota yliopistot tarjoavat yksin tai yhdessä toisen kouluttajaorganisaation kanssa. Oulun yliopistoa, joka saadun selvityksen mukaan on tarjonnut muun ohella ratkaisukeskeistä psykoterapiakoulutusta, ja UWE Bristol/HPI Oy:tä voidaan siten pitää toistensa kilpailijoina psykoterapeuttikoulutusta koskevilla markkinoilla.

(66) Ammattipätevyyslain 4 §:n 2 momentin mukaan ammattipätevyyden tunnustamisesta vastaava taho voi tarvittaessa pyytää yliopistolta, korkeakoululta tai muulta oppilaitokselta päätöksenteon tueksi lausunnon.

(67) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kun Suomen koulutusjärjestelmään kuuluva yliopisto antaa ammattipätevyyslaissa tarkoitetun lausunnon viranomaiselle, joka päättää ammattipätevyyden tunnustamisesta, yliopiston voidaan katsoa hoitavan julkista hallintotehtävää. Yliopistolain 30 §:n mukaan yliopistossa sovelletaan tällöin hallintolakia.

(68) Lisäksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että käsiteltävässä asiassa Valviran päätös ammattipätevyyden tunnustamisesta ja siihen liittyvän vertailun suorittaminen ei ole päätöksen perusteluista ilmenevästi perustunut yksinomaan Oulun yliopiston lausuntoon, vaan vertailua on tehty muun ohella myös valtakunnallisen yliopistojen psykoterapeuttikoulutuskonsortion antamaan psykoterapeuttikoulutusta koskevaan suositukseen.

(69) Edellä mainittuun nähden Valviran päätöstä ei ole pidettävä virheellisenä sen vuoksi, että Valvira on osana ammattipätevyyden tunnustamisen arviointia ja UWE Bristolin/HPI Oy:n järjestämän psykoterapeuttikoulutuksen tuottaman ammattipätevyyden vertailua pyytänyt lausuntoa Oulun yliopistolta siitä huolimatta, että Oulun yliopisto on tapahtuma-aikaan tarjonnut UWE Bristolin/HPI Oy:n koulutuksen kanssa kilpailevaa psykoterapiakoulutusta.

Suomessa suoritetun koulutuksen käyttäminen vertailukohtana

(70) Osapuolet ovat erimielisiä siitä, miten Valviran olisi tullut suorittaa ammattipätevyyttä koskeva vertailu. Muutoksenhakija on esittänyt, että hänen suorittamaansa koulutusta ja siitä saatua tutkintotodistusta olisi tullut verrata ainoastaan ammattihenkilöasetuksen 2 a §:n sisältöön. Vertailukohtana ei sen sijaan tule käyttää toisen, kilpailevan yliopiston järjestämän koulutuksen sisältöä tai muutoinkaan suomalaisen koulutuksen sisältöä.

(71) Valvira on puolestaan katsonut, että sen tulee verrata hakijan osaamista ammattipätevyyteen johtavaan suomalaiseen koulutukseen eikä pelkästään ammattihenkilöasetuksen 2 a §:n sisältöön, sillä kyseisessä säännöksessä on asetettu ainoastaan suomalaista psykoterapiakoulutusta koskevat vähimmäisvaatimukset.

(72) Korkein hallinto-oikeus on edellä kohdassa 43 viitannut siihen, että oikeus käyttää psykoterapeutin ammattinimikettä Suomessa suoritetun koulutuksen perusteella perustuu ammattihenkilölain 5 §:n 2 momenttiin yhdessä ammattihenkilöasetuksen 2 a §:n kanssa. Kun arvioitavana sen sijaan on ammattinimikkeen käyttöoikeus toisessa Euroopan unionin jäsenvaltiossa saavutetun ammattipätevyyden tai suoritetun koulutuksen perusteella, tilannetta on arvioitava ammattihenkilölain 8 §:n ja muiden ammattipätevyyden tunnustamista koskevien säännösten perusteella. Ammattihenkilöasetuksen 2 a §:llä ei tällöin ole vastaavaa merkitystä kuin tilanteissa, joissa koulutus on suoritettu ammattihenkilölaissa tarkoitetulla tavalla Suomessa.

(73) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että unionin tuomioistuimen korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyyntöön antamasta tuomiosta sekä aikaisemmasta oikeuskäytännöstä käy ilmi, että arvioidessaan ammattipätevyyden tunnustamisen edellytyksiä Valviran on otettava huomioon kaikki tutkintotodistukset, todistukset ja muut muodollista kelpoisuutta osoittavat asiakirjat samoin kuin hakijan asian kannalta relevantti kokemus siten, että se vertaa näistä todistuksista ja asiakirjoista ilmenevää kelpoisuutta ja kokemusta kansallisessa lainsäädännössä edellytettyihin tietoihin ja pätevyyteen (C-577/20, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Psykoterapeutit), 40 kohta oikeustapausviitteineen).

(74) Edelleen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että vertailun tarkoituksena on varmistaa, että ulkomainen tutkintotodistus osoittaa haltijallaan olevan samanlaiset tai ainakin vastaavat tiedot ja pätevyys kuin mitä kansallinen tutkintotodistus osoittaa (C-577/20, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Psykoterapeutit), 47 kohta ja C-298/14, Brouillard, 55 kohta). Ulkomaisen tutkintotodistuksen vastaavuutta on arvioitava yksinomaan niiden tietojen ja pätevyyden perusteella, jotka kyseisen tutkintotodistuksen haltijalla voidaan olettaa olevan, kun huomioon otetaan kyseiseen tutkintotodistukseen liittyvien opintojen ja käytännön koulutuksen luonne ja kesto (C-634/20, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Lääkärin peruskoulutus), 42 kohta oikeustapausviitteineen). Mikäli vertailu osoittaa, että ulkomaisen tutkintotodistuksen osoittamat tiedot ja pätevyys vastaavat kansallisissa säännöksissä edellytettyjä tietoja ja pätevyyttä, jäsenvaltion on myönnettävä kyseisen tutkintotodistuksen täyttävän kansalliset ammattipätevyyttä koskevat vaatimukset (C-298/14, Brouillard, 57 kohta). Unionin tuomioistuimen asiassa C-166/20, (Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija, 42 kohta) lausuman mukaisesti vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on arvioitava hakijan asiakirjoista ilmenevää ammatillista osaamista ja verrattava sitä osaamiseen, jota vastaanottavassa jäsenvaltiossa edellytetään kyseisen ammatin harjoittamisen aloittamista varten.

(75) Suomessa suoritettavasta psykoterapeutin ammattinimikkeen käyttöoikeuteen johtavasta koulutuksesta on säädetty ammattihenkilöasetuksen 2 a §:ssä (1120/2010). Säännöksen mukaan psykoterapeuttina toimimisen edellyttämä osaaminen hankitaan vähintään 60 opintopisteen laajuisilla opinnoilla, jotka koostuvat teoriaopintojen, työnohjauksessa tapahtuvan psykoterapeuttisen potilastyön, koulutuspsykoterapian ja opinnäytetyön opintokokonaisuuksista. Osaaminen osoitetaan näytöllä.

(76) Psykoterapeutin ammattipätevyyteen johtavaa koulutusta koskevaa sääntelyä uudistettiin ammattihenkilöasetuksen muutoksella vuonna 2010. Asetuksen 1120/2020 perustelumuistiossa (Sosiaali- ja terveysministeriö 3.12.2010) on kuvattu osin asetustekstiä tarkemmin Suomessa suoritettavalle koulutukselle ja sen toteuttamistavalla asetettavia sisällöllisiä ja koulutuksen toteuttamistapaan liittyviä vaatimuksia. Muistiossa viitataan myös aiempiin koulutusta koskeviin virallisselvityksiin. Muistiossa korostetaan sitä, että koulutus muodostaa välttämättä prosessinomaisen kokonaisuuden, jossa teoreettinen koulutus, työnohjauksessa tapahtuva psykoterapeuttinen potilastyö ja koulutuspsykoterapia ovat vuorovaikutuksessa keskenään. Näiden koulutuksen peruselementtien painotusten tulee olla tasapainoisessa suhteessa toisiinsa kunkin psykoterapiamenetelmän edellyttämällä tavalla. Työnohjauksessa tapahtuvan psykoterapeuttisen potilastyön ja koulutuspsykoterapian riittävyydestä tulee huolehtia muun muassa asiakas- ja potilasturvallisuusnäkökohtien vuoksi. Kouluttajana toimivalla tulee olla psykoterapeuttikouluttajakoulutus, laaja kliininen kokemus ja tieteellistä osaamista. Potilastyötä ohjaava kouluttaja vastaisi opiskelijan välittömästä ohjauksesta koulutuksen aikana ja osallistuisi myös työelämässä annettavan näytön arviointiin. Psykoterapeuttikoulutuksen luonteeseen kuuluu, että se sekä ajallisesti että koulutusryhmän osalta muodostaa yhtenäisen kokonaisuuden. Koulutuksen ajan yhtenäisenä pysyvä koulutusryhmä muodostaisi yhtenäisen ajallisen koulutusprosessin.

(77) Lisäksi valtakunnallinen yliopistojen psykoterapeuttikoulutuskonsortio, joka on suomalaisten yliopistojen psykiatrian, nuorisopsykiatrian, lastenpsykiatrian ja psykologian oppiaineiden yhteistyöelin tavoitteenaan korkealaatuisen psykoterapeuttikoulutuksen toteutumisen edistäminen, on antanut suosituksen psykoterapeuttikoulutuksen koulutussisällöistä ja niiden laajuuksista. Suosituksessa on yksilöity opintopistemäärien tasolla, miten psykoterapeuttikoulutuksen tulisi jakautua teoriaopintojen, työnohjauksessa tapahtuvan psykoterapeuttisen potilastyön, koulutuspsykoterapian ja opinnäytetyön opintokokonaisuuksiin.

(78) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että psykoterapeutin ammatti on Suomessa sellainen säännelty ammatti, johon edellytettävän koulutuksen vähimmäisvaatimuksista ei ole säädetty unionin lainsäädännössä. Kuten ammattipätevyysdirektiivin johdanto-osan 11 perustelukappaleesta ilmenee, jäsenvaltiolla on oikeus määrittää tällaiseen ammattiin tarvittavan pätevyyden vähimmäistaso, jotta ne voivat taata alueellaan tarjottavien palvelujen laadun.

(79) Unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännöstä ilmenevästi vertailua suorittavan kansallisen viranomaisen tehtävänä on varmistaa, että ulkomainen tutkintotodistus osoittaa sen haltijalla olevan samanlaiset tai vähintäänkin vastaavat tiedot ja pätevyys, ammatillinen osaaminen, kuin mitä kansallisen tutkintotodistuksen suorittaneella henkilöllä voidaan olettaa olevan. Vaikka Suomessa psykoterapeuttikoulutuksen sisältöä säännellään ammattihenkilöasetuksella, tästä ei seuraa, että minkä tahansa koulutuksen, joka nimellisesti näyttäisi täyttävän asetuksessa asetetut laveat ja osin epätäsmälliset psykoterapeuttikoulutusta koskevat reunaehdot, tulisi katsoa tuottavan vaadittavat tiedot ja pätevyyden. Psykoterapeutin säänneltyyn ammattiin Suomessa edellytettävää pätevyyttä ei koulutuksen osalta siten voida katsoa määritettävän pelkästään ammattihenkilöasetuksen avoimilla säännöksillä. Kansallisessa lainsäädännössä edellytetty tietojen ja pätevyyden taso ilmenee asetuksen säännösten ohella niistä koulutusohjelmista, joita yliopistot säännösten puitteissa järjestävät. Hyödyllisiä ovat tässä myös koulutuksenjärjestäjien yhteiset linjaukset, jotka pohjautuvat osaltaan asetuksen perustelumuistiossakin viitattuihin koulutusta koskeviin virallisselvityksiin. Vertailukohdaksi ei siten ole perusteltua ottaa vain asetuksen sanamuotoa. Kansalliseksi vertailukohdaksi on otettava ne tiedot ja pätevyys, se ammatillinen osaaminen, joka Suomessa koulutuksen suorittaneella henkilöllä voidaan olettaa olevan tuon koulutuksensa perusteella.

(80) Korkein hallinto-oikeus muistuttaa, että pätevyyttä vertailtaessa ei voida edellyttää, että ulkomaisen tutkintotodistuksen perusteena oleva koulutus olisi järjestetty täysin samalla tavalla ja samansisältöisesti kuin kotimaisen tutkintotodistuksen perusteena oleva koulutus. Olennaista on sen sijaan varmistaa, että ulkomainen koulutus on luonteeltaan ja kestoltaan vastannut riittävästi kotimaisen koulutuksen sisältöä ja erityisesti valtakunnallisen yliopistojen psykoterapeuttikoulutuskonsortion antamia suosituksia siten, että sillä voidaan olettaa saavutetun vastaava tietojen ja pätevyyden taso kuin kotimaisella koulutuksella.

UWE Bristol/HPI Oy:n järjestämän koulutuksen abstrakti vertaaminen Suomessa suoritettuun koulutukseen

(81) Kuten edeltä kohdista 59‒62 ilmenee, Valvira ei esillä olevassa asiassa tekemissään päätöksissä ole vertaillut UWE Bristol/HPI Oy:n koulutuksesta saadusta todistuksesta lähtökohtaisesti ilmenevää kelpoisuutta kansallisessa lainsäädännössä edellytettyihin tietoihin ja pätevyyteen. Asiassa saadusta selvityksestä käy kuitenkin ilmi, että Valvira on aiemmin verrannut UWE Bristol/HPI Oy:n järjestämää koulutusta Suomessa psykoterapeutin ammattiin johtavaan koulutukseen koulutussisältöjen ja niiden laajuuden osalta. Vertailussa on hyödynnetty Oulun yliopiston järjestämien ratkaisukeskeisten psykoterapiakoulutusten sisältöjä sekä koulutuskonsortion yleisiä suosituksia, mitä voidaan pitää perusteltuna lähtökohtana vastaavuuden arvioinnissa.

(82) Asiassa on jäänyt jossakin määrin epäselväksi, miten merkittäviä eroja ammattipätevyyden tunnustamisen näkökulmasta Valvira on nähnyt UWE Bristol/HPI Oy:n järjestämän koulutuksen ja Suomessa edellytetyn koulutuksen välillä, jos vertailu kohdistetaan UWE Bristol/HPI Oy:n koulutukseen sellaisena kuin se on ilmennyt tutkintotodistuksesta, koulutusohjelman kuvauksesta ja muusta vastaavasta hakijoiden ja koulutuksen järjestäjien Valviraan toimittamasta aineistosta.

(83) Valvira on nimittäin syyskuussa 2017 hyväksynyt ainakin yhden psykoterapeutin ammattinimikkeen käyttöoikeutta koskevan hakemuksen, joka on perustunut UWE Bristol/HPI Oy:n järjestämän koulutuksen suorittamisesta saatuun tutkintotodistukseen. Tuossa asiassa Valvira näyttää arvioineen, että koulutusten välillä sinänsä oli olennaisina pidettäviä eroja. Hakijan suoritettua täydentäviä opintoja, vaadittu pätevyyden taso katsottiin kuitenkin saavutetun. Valvira näyttää siten tuolloin koulutusten vertailun perusteella arvioineen, että koulutusten väliset sinänsä olennaisina pidetyt erot voivat olla katettavissa korvaavilla toimenpiteillä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevällä tavalla. (Korvaavista toimenpiteistä ks. C-634/20, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Lääkärin peruskoulutus), 44 kohta oikeustapausviitteineen).

Valviran saama selvitys UWE Bristol/HPI Oy:n järjestämän koulutuksen toteuttamistavassa

(84) Esillä olevassa asiassa Valviran päätös hylätä psykoterapeutin ammattinimikkeen käyttöoikeutta koskeva hakemus UWE Bristol/HPI Oy:n järjestämän koulutuksen perusteella on perustunut ensisijaisesti Valviran arvioon tämän koulutuksen toteuttamistavassa olleista puutteista. Valvira on katsonut, että koulutus on järjestetty niin puutteellisesti työnohjauksessa tapahtuvan psykoterapeuttisen potilastyön ja koulutuspsykoterapian osalta, että sitä ei voida pitää psykoterapeutin ammattinimikkeen käyttöoikeuteen johtavana koulutuksena. Koulutuksen puutteita on pidetty niin vakavina, ettei puutteita voi jälkikäteen täydentää. Hakemusta ei siten ole hylätty sillä perusteella, että ulkomaisen koulutuksen sisällön ja laajuuden olisi koulutusta abstraktisti arvioitaessa katsottu poikkeavan merkittävästi kotimaisen koulutuksen sisällöstä, vaan kysymys on ollut ensisijaisesti koulutuksen tosiasialliseen toteuttamistapaan liittyvistä huolista.

(85) Asiassa saadun selvityksen mukaan se, että Valvira on lähtenyt erikseen selvittämään ja arvioimaan koulutuksen toteuttamista muun ohella psykoterapeuttisen potilastyön ohjauksen ja koulutuspsykoterapian osalta, on perustunut ensisijaisesti sen saamiin yhteydenottoihin UWE Bristol/HPI Oy:n opiskelijoilta. Näistä opiskelijoista osa oli myös keskeyttänyt koulutuksensa opintojen epäasianmukaisena pitämänsä sisällön johdosta.

(86) Ensimmäinen yhteydenotto on saadun selvityksen mukaan tapahtunut nimettömästi helmikuussa 2017, minkä jälkeen Valvira on syyskuussa 2017 saanut useamman kirjallisen ja allekirjoitetun yhteydenoton erityisesti koulutusryhmään U14 osallistuneilta opiskelijoilta. Yhteydenotoissa on tuotu esiin huoli potilastyön työnohjauksen ja koulutuspsykoterapian toteuttamistavasta ja myös siitä, että harjoitusasiakkaiden potilasturvallisuus voi vaarantua. Yhteydenottojen mukaan koulutukseen sisältyvä työnohjaus ja koulutuspsykoterapia toteutettiin siten, että opiskelijat toimivat toistensa työnohjaajina ja koulutuspsykoterapeutteina, eikä ulkopuolisia koulutuspsykoterapeutteja taikka työnohjaajia käytetty koulutuksessa.

(87) Saadun selvityksen mukaan Valvira haastatteli lisäksi syyskuussa 2017 puhelimitse viittä UWE Bristol/HPI Oy:n järjestämän koulutuksen koulutusryhmään U01 tai U02 osallistunutta opiskelijaa, joiden hakemukset psykoterapeutin ammattinimikkeen käyttöoikeudesta olivat Valviran arvioitavina. Haastateltaville esitettiin kysymyksiä psykoterapeuttisen potilastyön työnohjauksen ja koulutuspsykoterapian toteuttamiseen liittyen. Haastateltavat kertoivat pääasiassa yhdenmukaisesti työnohjauksen ja koulutuspsykoterapian toteuttamistavoista, ja tämä selvitys oli samansuuntainen Valviran aiemmin saamien yhteydenottojen kanssa.

Tutkintotodistuksen osoittamien tietojen ja pätevyyden kyseenalaistaminen

(88) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko Valvira voinut hylätä psykoterapeutin ammattinimikkeen käyttöoikeutta koskevan hakemuksen sillä perusteella, että se on saamansa selvityksen perusteella katsonut UWE Bristol/HPI Oy:n järjestämän Solution Focused Therapy -koulutuksen toteutuksen olleen psykoterapeuttisen potilastyön ohjauksen ja koulutuspsykoterapian osalta siten puutteellista, että koulutus ei ole vastannut psykoterapeutin ammattipätevyyteen johtavaa koulutusta eikä koulutuksen kautta ole siten myöskään voinut saavuttaa psykoterapeutilta edellytettävää ammattipätevyyttä.

(89) Muutoksenhakija on vedonnut muun ohella siihen, että Valviralla ei ole oikeutta kyseenalaistaa toimivaltaisen viranomaisen antamaa tutkintotodistusta. Valvira on laiminlyönyt velvollisuutensa selvittää asiaa UWE Bristolin kanssa. Valviran näkemys koulutuksen puutteista perustuu irrallisiin väitteisiin, joilla se on perustellut epäilyjään tutkintotodistuksen oikeellisuudesta ja todenperäisyydestä.

(90) Unionin tuomioistuin on korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyyntöön antamassaan tuomiossa asiassa C-577/20 Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Psykoterapeutit) muistuttanut, että lähtökohtana ammattipätevyyden tunnustamisessa ja siihen liittyvän vertailun suorittamisessa on jäsenvaltioiden vastavuoroinen luottamus kunkin jäsenvaltion myöntämiin ammattipätevyyden osoittaviin asiakirjoihin. Tuomioistuin on painottanut, että vastaanottavan jäsenvaltion viranomaisen on lähtökohtaisesti pidettävä totuudenmukaisena muun muassa toisen jäsenvaltion viranomaisen myöntämää tutkintotodistusta (tuomion 48 kohta).

(91) Poikkeuksellisissa olosuhteissa vastaanottavan jäsenvaltion viranomaisella on kuitenkin oikeus kyseenalaistaa ulkomaisen todistuksen myöntämisen perusteet unionin tuomioistuimen päätöksestä ilmenevien edellytysten täyttyessä.

(92) Unionin tuomioistuimen mukaan silloin, kun vastaanottavan jäsenvaltion viranomaisella on pelkkiä olettamuksia vahvempia vakavia epäilyjä asiakirjan oikeellisuudesta tai todenperäisyydestä, asiakirjan antanut viranomainen on vastaanottavan valtion viranomaisen pyynnöstä velvollinen tutkimaan uudelleen asiakirjan perusteet ja tarvittaessa peruuttamaan asiakirjan (tuomion 49 kohta). Vastaanottavan jäsenvaltion viranomaisen on esitettävä todistuksen myöntäneelle viranomaiselle konkreettisia seikkoja, jotka muodostavat joukon yhtäpitäviä viitteitä, joiden perusteella voidaan ajatella, että hakijan esittämä tutkintotodistus ei osoita niitä tietoja ja pätevyyttä, joita sen haltijalla voidaan todistuksen perusteella olettaa olevan (tuomion 50 kohta). Unionin tuomioistuimen mukaan näihin konkreettisiin seikkoihin voivat kuulua muun muassa tiedot, joita ovat antaneet muut henkilöt kuin kyseisen koulutuksen järjestäjät ja toisen jäsenvaltion viranomaiset tehtäviään suorittaessaan (tuomion 51 kohta).

(93) Unionin tuomioistuin on edelleen täsmentänyt, että on ilmeistä, että tutkintotodistus ei ole todenperäinen muun muassa silloin, kun on selvää, että annetun koulutuksen todellinen sisältö eroaa huomattavasti kyseessä olevasta tutkintotodistuksesta ilmenevästä koulutuksen sisällöstä (tuomion 56 kohta).

(94) Valvira katsoo toimineensa unionin tuomioistuimen edellyttämällä tavalla, kun se on helmikuussa 2017 pyytänyt koulutuksenjärjestäjiltä, mukaan lukien UWE Bristol, selvitystä koulutuksen toteutustavasta ja erityisesti siitä, miten työnohjauksessa tapahtuva psykoterapeuttinen potilastyö ja koulutuspsykoterapia oli toteutettu. Selvityspyynnön taustalla on ollut Valviran saama nimetön yhteydenotto, jonka mukaan työnohjaus- ja koulutuspsykoterapiatilanteet oli toteutettu opiskelijoiden kesken pienryhmissä ilman kouluttajien antamaa ohjausta. Selvityspyynnöstä ilmenee, että Valvira oli pitänyt yhteydenottoa uskottavana sen nimettömyydestä huolimatta.

(95) Asiakirjoista käy ilmi, että UWE Bristol oli vastannut Valviran selvityspyyntöön sähköpostitse 1.3.2017. Vastauksessa oli muun ohella todettu, että vaikka yliopisto ei yleensä vastaa nimettömiin syytöksiin, se tekee tässä asiassa poikkeuksen sen johdosta, että esitetyt kysymykset liittyvät koulutuksen laatutasoon, jonka valvominen kuuluu Valviran vastuulle. Vastauksessa on tämän jälkeen vastattu Valviran esittämiin kysymyksiin ja käyty yksityiskohtaisesti läpi koulutusohjelman sisältöä sekä erityisesti työnohjauksen ja koulutuspsykoterapian toteuttamistapoja.

(96) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Valviran lakisääteisiin tehtäviin kuuluu terveydenhuollon ammattihenkilöiden ammattitoiminnan valvominen. Ammattihenkilöiden valvonnalla pyritään ensisijaisesti edistämään potilasturvallisuutta ja terveydenhuollon palvelujen laatua ja varmistamaan, että terveydenhuollon ammattihenkilöillä on ammattitoiminnan edellyttämä koulutus, muu riittävä ammatillinen pätevyys ja ammattitoiminnan edellyttämät muut valmiudet. Kun Valvira toimii ammattipätevyyden tunnustamisesta vastaavana tahona sellaisten Suomessa säänneltyjen ammattien osalta, joihin edellytettävän koulutuksen vähimmäistasoa ei ole unionin lainsäädännössä määritelty, sillä on velvollisuus varmistua, että arvioitavana oleva ammattipätevyys täyttää ammattiin kansallisesti asetetun vaatimustason.

(97) Valviralla voidaan siten katsoa olleen lähtökohtaisesti oikeus ja myös velvollisuus ryhtyä selvittämään UWE Bristol/HPI Oy:n järjestämässä koulutuksessa mahdollisesti olevia puutteita sen jälkeen, kun sen tietoon oli saatettu useita epäilyjä koulutuksen järjestämistavan asianmukaisuudesta. Velvollisuutta korostaa myös se, että epäilyjen mukaan potilasturvallisuus voisi vaarantua koulutuksen psykoterapeuttisen potilastyön käytännön toteuttamisessa.

(98) Toisaalta ammattipätevyyden tunnustamista koskevassa asiassa Valviralla on ollut unionin oikeuden lojaliteettivelvollisuuden ja vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen nojalla myös velvollisuus pitää UWE Bristolin myöntämää tutkintotodistusta pätevänä siten, että sen haltijalla on lähtökohtaisesti katsottava olevan tutkintotodistuksesta ilmenevät tiedot ja pätevyys.

(99) Unionin tuomioistuin on korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisukysymyksen johdosta antamassaan tuomiossa tarkastellut sitä, miten vastaanottavan jäsenvaltion viranomaisen tulee menetellä, jos se kyseenalaistaa toisessa jäsenvaltiossa annetun tutkintotodistuksen osoittamat tiedot ja pätevyyden. Kuten edeltä kohdasta 92 ilmenee, vaatimuksiin kuuluu se, että asiaa selvitetään tutkintotodistuksen myöntäneen tahon kanssa. Tälle tulee konkreettisten seikkojen tasolla ja tarkkuudella esittää, millä perusteella viranomaisella on vakavia epäilyjä tutkintotodistuksen oikeellisuudesta tai todenperäisyydestä. Tutkintotodistuksen myöntänyt taho on puolestaan tällöin velvollinen arvioimaan uudelleen todistuksen myöntämisen perusteet.

(100) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että esillä olevassa asiassa on nyt ennen kaikkea arvioitavana, onko Valvira voinut saamansa selvityksen perusteella kyseenalaistaa muutoksenhakijan esittämän tutkintotodistuksen oikeellisuuden tai todenperäisyyden. Kysymys on siitä, onko Valvira voinut tämän selvityksen perusteella, mutta asiaa UWE Bristolin kanssa enempää selvittämättä, katsoa, että koulutuksen toteutukseen liittyvien puutteiden vuoksi tutkintotodistuksen ei voida lainkaan katsoa ilmentävän haltijallaan sellaisia tietoja ja pätevyyttä, joita sen lähtökohtaisesti olisi katsottava ilmentävän.

(101) Asiassa saadun selvityksen mukaan Valvira on pyytänyt UWE Bristolilta selvitystä koulutuksen järjestämistavoista ainoastaan helmikuussa 2017 tekemällään selvityspyynnöllä. Valvira on myös toisen korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltävänä olevan, samaan asiakokonaisuuteen liittyvän asian yhteydessä todennut korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa, että se ei helmikuussa 2017 tekemänsä yhteydenoton jälkeen pitänyt enää tarpeellisena selvittää koulutuksen toteuttamistapaan liittyvää asiaa koulutuksenjärjestäjiltä. Valviran näkemyksen taustalla on ollut muun ohella se, että se ei ole uskonut UWE Bristolin edustajan välttämättä olleen tietoinen siitä, miten HPI Oy käytännössä toteutti koulutuksen.

(102) Helmikuussa 2017 UWE Bristolille toimitetussa Valviran selvityspyynnössä on sinänsä pyydetty selvitystä nimenomaan psykoterapeuttisen potilastyön työnohjauksen ja koulutuspsykoterapian toteuttamistavoista eli niistä seikoista, joiden puutteellisena pitämänsä toteutuksen vuoksi Valvira on sittemmin hylännyt tämän koulutuksen suorittamiseen perustuneet hakemukset ammattinimikkeen käyttöoikeudesta. Tässä selvityspyynnössä ei ole kuitenkaan yksilöity koulutuksen toteuttamistapoihin liittyviä Valviran huolia muutoin kuin kerrottu selvityspyynnön taustalla olevan UWE Bristol/HPI Oy:n opiskelijoiksi esittäytyneiden henkilöiden nimetön yhteydenotto ja siinä esitetyt huolet koulutuksen toteuttamistavoista.

(103) Erityisesti selvityspyynnössä ei ole tuotu esille, että Valvira saattaisi pitää koulutuksen järjestämistä niin puutteellisena, että se harkitsisi ammattipätevyyttä koskevien hakemusten hylkäämistä tällä perusteella. Tällaisia Valviran epäilyjä tutkintotodistuksen todenperäisyydestä ei ole myöhemmässäkään vaiheessa tuotu UWE Bristolin tietoon Valviran taholta. UWE Bristolilta ei ole pyydetty kannanottoa myöskään niistä Valviran osin itse hankkimista koulutuksen järjestämistapojen puutteisiin liittyvistä selvityksistä, jotka ovat kuitenkin olleet yksi keskeinen peruste Valviran arviossa UWE Bristolin myöntämän tutkintotodistuksen todenperäisyydestä.

(104) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Valvira ei ole asiaa selvittäessään menetellyt tavalla, jota UWE Bristolin myöntämän tutkintotodistuksen todenperäisyyden kyseenalaistaminen koulutuksen tosiasialliseen järjestämiseen liittyvillä perusteilla edellyttäisi.

Lopputulos

(105) Muutoksenhakijan hakemus oikeudesta käyttää psykoterapeutin ammattinimikettä on hylätty sillä perusteella, että tutkintotodistuksen osoittaman koulutuksen ei ole katsottu sen toteuttamiseen liittyvien puutteiden vuoksi antavan psykoterapeutilta Suomessa vaadittavaa ammattipätevyyttä. Korkein hallinto-oikeus on edellä katsonut, että Valvira ei ole voinut kyseenalaistaa UWE Bristolin myöntämän tutkintotodistuksen todenperäisyyttä tällä tavalla ilman, että se on vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti selvittänyt UWE Bristolin kanssa tutkintotodistuksen perustana olleeseen koulutukseen liittyviä vakavia epäilyjään. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös ja Valviran asiassa tekemät päätökset on kumottava.

(106) Muutoksenhakija on pyytänyt, että jos korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja Valviran päätökset, se ei palauttaisi asiaa Valviralle, vaan ratkaisisi itse kysymyksen muutoksenhakijan oikeudesta käyttää psykoterapeutin ammattinimikettä.

(107) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että nyt esillä olevassa valitusasiassa on ratkaistu Valviran mahdollisuus hylätä ammattinimikkeen käyttöoikeutta koskeva hakemus koulutuksen toteuttamista koskevien puutteiden perusteella. Yksi keskeisistä kysymyksistä on ollut, oliko Valvira ratkaisunsa tueksi selvittänyt vaadittavalla tavalla koulutuksen tosiasiallista järjestämistä. Kun otetaan huomioon, mikä merkitys ammattinimikkeen käyttöoikeuden myöntämisellä on potilasturvallisuuden näkökulmasta, korkein hallinto-oikeus ei pidä mahdollisena ratkaista asiaa enemmälti pelkästään esitetyn tutkintotodistuksen varassa. Lisäksi Valviran päätöksistä ilmenee, että se ei ollut koulutukseen liittyvän, perustavanlaatuisena pitämänsä puutteen vuoksi käsitellyt ammattinimikkeen käyttöoikeuden edellytyksiä muilta osin eikä ottanut niihin kantaa. Näistä syistä korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole edellytyksiä ottaa muutoksenhakijan hakemusta välittömästi ratkaistavakseen. Asia on palautettava uudelleen Valviran käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander ja Kristina Björkvall. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Aerin äänestyslausunto:

Myönnän valitusluvan ja tutkin valituksen.

Katson, ettei asiassa ole tapahtunut sellaista tutkintotodistuksen todenperäisyyden selvittämistä koskevaa menettelyvirhettä, joka edellyttäisi Valviran päätöksen kumoamista ja asian palauttamista uudelleen käsiteltäväksi. Kun korkeimman hallinto-oikeuden enemmistö katsoo tällaisen virheen tapahtuneen ja sen vuoksi kumoaa hallinto-oikeuden ja Valviran päätökset ja palauttaa asian uudelleen Valviran käsiteltäväksi, en pidä tarpeellisena lausua enemmälti muutoksenhakijan valitusperusteista.

Perustelut

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko muutoksenhakijan hakemus psykoterapeutin nimikesuojatun ammattinimikkeen käyttöoikeudesta tullut hylätä sillä perusteella, että muutoksenhakijan suorittamaa koulutusta ei ole toteutettu siten, että se täyttää Suomessa psykoterapiakoulutukselta vaaditut edellytykset.

Muutoksenhakija on hakenut 11.1.2018 Valviralta oikeutta käyttää Suomessa psykoterapeutin nimikesuojattua ammattinimikettä. Valvira on 29.6.2018 hylännyt hakemuksen puutteellisen selvityksen vuoksi. Muutoksenhakijan tehtyä päätöksestä oikaisuvaatimuksen Valvira on 10.9.2018 tekemällään päätöksellä hylännyt vaatimuksen. Perustelujen mukaan oikaisuvaatimuksen liitteeksi toimitetuista asiakirjoista ei selviä, että koulutus olisi toteutettu siten, että se täyttäisi Suomessa psykoterapiakoulutukselta vaaditut edellytykset. Koulutus eroaa merkittävällä tavalla suomalaisesta psykoterapeuttikoulutuksesta psykoterapeuttisen potilastyön työnohjauksen sekä opiskelijan omakohtaisen koulutuspsykoterapian osalta.

Asian ratkaisussa huomioon otettavien oikeuslähteiden osalta viittaan korkeimman hallinto-oikeuden enemmistön perusteluissa esitettyyn.

Olen samaa mieltä kuin korkeimman hallinto-oikeuden enemmistö siitä, että muutoksenhakija ei ole suorittanut nyt puheena olevaa koulutusta Suomessa. Tämän vuoksi oikeutta käyttää psykoterapeutin ammattinimikettä on arvioitava ammattipätevyyden tunnustamista koskevan lainsäädännön perusteella. Yhdistyneessä kuningaskunnassa psykoterapiakoulutuksesta saadun selvityksen perusteella voidaan todeta, että muutoksenhakijan suorittama koulutus ei ole siellä ammattipätevyysdirektiivissä tarkoitettu säännelty koulutus. Koska muutoksenhakija ei ole tutkinnon suoritettuaan toiminut psykoterapeutin ammatissa Yhdistyneessä kuningaskunnassa tai toisessa unionin jäsenvaltiossa, jossa kyseistä ammattia ei ole säännelty, hänellä ei ole ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua yleisen tunnustamisjärjestelmän mukaista pätevyyttä psykoterapeutin ammattiin.

Katson, että unionin tuomioistuimen asiassa C-577/2020 Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (psykoterapeutit) antama ennakkoratkaisun huomioon ottaen muutoksenhakijan hakemusta on tullut arvioida SEUT 45 ja SEUT 49 artiklan kannalta. Tässä arvioinnissa on otettava huomioon muutoksenhakijan tutkintotodistus ja muut muodollista kelpoisuutta osoittavat asiakirjat ja hänen asian ratkaisun kannalta merkityksellinen kokemuksensa siten, että Valvira vertaa näistä todistuksista ja asiakirjoista ilmenevää kelpoisuutta ja tätä kokemusta kansallisessa lainsäädännössä edellytettyihin tietoihin ja pätevyyteen.

Olen samaa mieltä kuin korkeimman hallinto-oikeuden enemmistö siitä, että Valvira on voinut muutoksenhakijan hakemuksen käsittelyssä käyttää hyväkseen aikaisemmin vastaavien hakemusten käsittelyn yhteydessä tekemäänsä arviota UWE Bristol/HPI Oy:n koulutuksen tuottamasta ammattipätevyydestä. Muutoksenhakijaa oli nimenomaisesti pyydetty toimittamaan selvitystä siitä, miten hänen suorittamansa koulutus mahdollisesti on eronnut niiden aiempien koulutusryhmien suorittamasta koulutuksesta, joita Valvira oli aiemmin yksityiskohtaisesti arvioinut. Tällaista selvitystä ei toimitettu. Valvira saattoi noudattaa muutoksenhakijan hakemuksen käsittelyssä aikaisempaa linjaustaan siitä, että kyseinen ulkomainen koulutus ei täytä kansallisen lainsäädännön mukaisia vaatimuksia, jotka koskevat pätevyyttä psykoterapeutin ammattiin. Muutoksenhakijan tietojen ja osaamisen yksilöllinen selvittäminen ja arviointi ei siten ole ollut välttämätöntä asian ratkaisemiseksi. Valviran menettelyä ei ole pidettävä virheellisenä sen vuoksi, että asiassa ei ole tehty muutoksenhakijaa koskevaa yksityiskohtaista vertailua.

Päätös, jolla on hylätty muutoksenhakijan hakemus UWE Bristol/HPI Oy:n järjestämän koulutuksen perusteella, on perustunut ensisijaisesti arvioon tämän koulutuksen toteuttamistavassa olleista puutteista. Valvira on katsonut, että koulutus on järjestetty niin puutteellisesti työnohjauksessa tapahtuvan psykoterapeuttisen potilastyön ja koulutuspsykoterapian osalta, että sitä ei voida pitää psykoterapeutin ammattinimikkeen käyttöoikeuteen johtavana koulutuksena. Koulutuksen puutteita on pidetty niin vakavina, ettei puutteita voi jälkikäteen täydentää. Hakemusta ei siten ole hylätty sillä perusteella, että muutoksenhakijan ulkomaisen koulutuksen sisällön olisi yleisesti arvioitu poikkeavan merkittävästi Suomessa annettavan psykoterapeuttikoulutuksen sisällöstä, vaan kysymys on ollut ensisijaisesti koulutuksen tosiasiallisesta toteuttamistavasta.

Valviran oikaisuvaatimuksen johdosta tekemä ratkaisu perustuu tutkintotodistuksesta ja muista asiakirjoista ilmenevän pätevyyden vertailuun Suomen toteutettavaan psykoterapeuttikoulutukseen eikä todistuksen todenperäisyyden kyseenalaistamiseen. Katson, ettei tässä asiassa ole kyse tutkintotodistuksen todenperäisyyden selvittämisestä tilanteessa, jossa viranomaisella on konkreettisiin seikkoihin perustuvia vakavia epäilyjä siitä, että tutkintotodistus ei osoita niitä tietoja ja pätevyyttä, jotka sen haltijan voidaan kyseisen todistuksen perusteella olettaa hankkineen. Tähän nähden muutoksenhakijan pätevyyttä koskevan oikeudellisen arvion tekeminen asiassa ei ole edellyttänyt sitä, että kysymys tutkintotodistuksen todenperäisyydestä olisi tullut saattaa UWE Bristolin käsiteltäväksi noudattaen asiassa C-577/20 annetun ennakkoratkaisun mukaista menettelyä.

Korkeimman hallinto-oikeuden enemmistö katsoo, että Valvira on asian käsittelyn yhteydessä kyseenalaistanut UWE Bristolin myöntämän tutkintotodistuksen todenperäisyyden. Enemmistön mukaan Valvira ei kuitenkaan ole voinut kyseenalaistaa UWE Bristolin myöntämän tutkintotodistuksen todenperäisyyttä tällä tavalla ilman, että se on vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti selvittänyt UWE Bristolin kanssa tutkintotodistuksen perustana olleeseen koulutukseen liittyviä vakavia epäilyjään. Valviran menettelyä on pidetty virheellisenä.

Totean, että asiassa ei ole tapahtunut sellaista menettelyvirhettä, joka edellyttäisi päätöksen kumoamista. Näin ollen valituksen johdosta voitaisiin tutkia myös kysymys ammattipätevyyden arvioinnista SEUT 45 ja SEUT 49 kannalta. Korkeimman hallinto-oikeuden enemmistö on edellä mainitun menettelyvirheen vuoksi päättänyt kumota hallinto-oikeuden ja Valviran päätökset ja palauttaa asian uudelleen Valviran käsiteltäväksi. Tämän vuoksi en katso tarpeelliseksi lausua muutoksenhakijan vaatimuksista enemmälti siltä osin kuin asiassa on kyse siitä, onko muutoksenhakijan ammattipätevyyden arviointi muutoin tapahtunut lainmukaisesti.