KHO:2023:9

Aluehallintovirasto oli tartuntatautilain 58 g §:n (447/2021) nojalla määrännyt eräiden tilojen, muun ohella kuntosalien ja uimahallien, väliaikaisesta sulkemisesta covid-19-tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Päätöksestä valittivat hallinto-oikeuteen kuntourheilija A sekä kuntosalitoimintaa harjoittava yritys. Hallinto-oikeus tutki molemmat valitukset ja vahvisti aluehallintoviraston päätöksen lainvastaisuuden.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei A:lla ollut ollut oikeutta valittaa aluehallintoviraston päätöksestä. Päätöstä ei ollut nimenomaisesti kohdistettu A:han eikä sillä ollut asetettu velvollisuuksia, rajoituksia tai kieltoja, joiden toteuttamisesta juuri A olisi ollut oikeudellisesti vastuussa. Päätös ei ollut vaikuttanut A:n oikeudelliseen asemaan välittömästi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Hallinto-oikeuden olisi tullut jättää A:n valitus tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi edelleen, että asiantuntemus covid-19-taudin leviämisen riskeistä oli otettu asianmukaisesti huomioon aluehallintoviraston päätöksenteossa. Aluehallintoviraston päätös oli perustunut riittävään selvitykseen ja perusteltu asianmukaisesti. Hallinto-oikeuden päätös, jolla aluehallintoviraston päätöstä oli kuntosalitoimintaa harjoittavan yrityksen valituksen johdosta pidetty lainvastaisena kuntosalien osalta, kumottiin.

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 7 § 1 momentti

Tartuntatautilaki 1 §, 7 § 2 momentti, 8 § 3 momentti (1227/2016) ja 58 g § (447/2021)

Hallintolaki 31 § 1 momentti ja 45 § 1 momentti

Ks. myös KHO 2020:108, KHO 2022:63 ja KHO 2022:140

Päätökset, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 5.1.2022 nro 6/2022

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 5.1.2022 nro 7/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Hallinto-oikeuden päätökset kumotaan. Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätös jää siten voimaan.

Asian tausta

(1) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 22.12.2021 (PSAVI/11478/2021) muun ohella määrännyt tartuntatautilain 58 g §:n (447/2021) 1 momentin nojalla kaikki Pohjois-Pohjanmaan maakunnan kuntien alueilla sijaitsevat tartuntatautilain 58 g §:n 4 momentin 1, 2, 3, 4 ja 6 kohdassa tarkoitetut yleisölle avoimet tai rajatun asiakas- tai osallistujapiirin oleskeluun tarkoitetut asiakas-, osallistuja- ja odotustilat suljettaviksi asiakkailta ja osallistujilta siltä osin, kuin niitä käytetään 58 g §:n
4 momentissa tarkoitettuun toimintaan. Päätös tilojen väliaikaisesta sulkemisesta ei ole koskenut tartuntatautilain 58 g §:n 4 momentin 5 kohdan mukaisia tiloja, eli sisäleikkipuistoja ja sisäleikkipaikkoja. Määräys on annettu ajalle 23.12.2021–31.12.2021.

(2) Hallinto-oikeus on A:n valituksen johdosta antamallaan päätöksellä nro 6/2022 vahvistanut, että aluehallintoviraston tartuntatautilain 58 g §:n nojalla tekemä päätös ei ole lainmukainen. Koska ajanjakso, jolle päätöksen mukainen määräys oli annettu, oli jo päättynyt, lausuminen asiasta enemmälti raukesi.

(3) Hallinto-oikeus on Kuntokeskus Liikku Oy:n valituksen johdosta antamallaan päätöksellä nro 7/2022 vahvistanut, että aluehallintoviraston päätös, siltä osin kuin se koskee kuntosaleja, ei ole lainmukainen. Koska ajanjakso, jolle päätöksen mukainen määräys oli annettu, oli jo päättynyt, lausuminen asiasta enemmälti raukesi. Hallinto-oikeus on lisäksi velvoittanut aluehallintoviraston korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut 1 230 eurolla viivästyskorkoineen.

Asiat ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jari Kostilainen, Arto Rousti, joka on myös esitellyt asiat, ja Terhi Tapiainen.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksistä ja on valituksissaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätökset nro 6/2022 ja nro 7/2022 kumotaan.

(5) Aluehallintoviraston päätös on ollut lainmukainen. Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, ettei tiedossa olevaa asiantuntemusta olisi päätöstä tehtäessä otettu huomioon tartuntatautilain 58 g §:n 5 momentissa edellytetyllä tavalla. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) tuottaman riskipotentiaalin arviointitaulukon riskipistemallille ei voi antaa hallinto-oikeuden sille antamaa oikeudellista merkitystä. Arviointitaulukko on vain suuntaa antava apuväline päätösharkinnassa. Aluehallintoviraston päätös on perustunut riittävään selvitykseen ja se on perusteltu asianmukaisesti. Hallinto-oikeus on tulkinnut tartuntatautilain 58 g §:n 5 momenttia väärin katsoessaan, että aluehallintovirasto on laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa ja että päätös on tämän seurauksena lainvastainen.

(6) A on esittänyt muun ohella, että hänellä on kuntosalilla ja uimahallissa asioivana kuntoharjoittelijana ollut oikeus valittaa aluehallintoviraston päätöksestä.

(7) Kuntokeskus Liikku Oy on hallinto-oikeuden päätökseen 7/2022 kohdistuvan muutoksenhaun osalta vaatinut, että aluehallintovirastolle myönnetään valituslupa ja sen valitus hylätään. Yhtiö on muun ohella todennut, että asiassa on kysymys perustuslaissa turvatun elinkeinon harjoittamisen vapauden rajoittamisen edellytyksistä. Kysymys on myös tartuntatautilain mukaisten rajoitusten edellytyksistä, toimenpiteiden vaikuttavuudesta ja lievimmän haitan periaatteesta.

(8) Yhtiö on muun ohella katsonut, että aluehallintovirasto on lainvastaisesti jättänyt kuulematta asianosaisia ennen päätöksentekoa. Päätös on kuntosalien osalta perusteeton ja perustelematon. Covid-19-viruksen luokittelu valtioneuvoston asetuksella vaaralliseksi tartuntataudiksi on ristiriidassa tartuntatautilain 4 §:n kanssa, minkä vuoksi asetus tulisi jättää soveltamatta. Kuntosalien sulkemisella ei ole ollut merkitystä covid-19-taudin leviämisen hillitsemisessä tautitilanne huomioon ottaen. Rajoituspäätöksellä ei ole ollut tosiasiallista vaikuttavuutta. Päätöksessä ei ole otettu huomioon tartuntatautilain 58 g §:n 5 momentin edellyttämää harkintaa. Ei myöskään ole esitetty, miksi lievempien keinojen käyttö olisi ollut tosiasiassa tehotonta. THL:n riskipotentiaalin arviointitaulukon mukaisia luokituksia ei ole otettu huomioon.

(9) Kuntokeskus Liikku Oy:n ja A:n lausumat on annettu tiedoksi aluehallintovirastolle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

A:n valitusoikeus; hallinto-oikeuden päätöksen nro 6/2022 kumoaminen

Kysymyksenasettelu

(10) Hallinto-oikeus on A:n valituksesta päätöksellään nro 6/2022 vahvistanut, että aluehallintoviraston tartuntatautilain 58 g §:n nojalla tekemä päätös ei ole lainmukainen. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ensin ratkaistavana, onko A:lla ollut oikeus valittaa aluehallintoviraston päätöksestä vai olisiko hallinto-oikeuden tullut jättää A:n valitus puuttuvan valitusoikeuden takia tutkimatta.

Sovellettavat oikeusohjeet

(11) Tartuntatautilain 90 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996), nykyisin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa, säädetään.

(12) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentin mukaan hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään.

(13) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 29/2018 vp) lain 7 §:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan muun ohella seuraavaa: Asianosaisuuteen perustuva valitusoikeus olisi hallintopäätöksen materiaalisilla asianosaisilla. Heitä ovat ne, joille hallintopäätöksellä on asetettu velvollisuus, rajoitus tai kielto, tai joiden oikeus tai etu on evätty kokonaan tai osittain. Materiaalinen asianosainen on myös se, jonka etuun, oikeuteen tai velvollisuuteen hallintopäätös välittömästi vaikuttaa, vaikka päätöstä ei olisikaan muodollisesti kohdistettu häneen. Asianosaisen valitusoikeutta koskevassa säännöksessä edellytettäisiin päätöksen välittömiä vaikutuksia samoin kuin voimassa olevassa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa. Valitusoikeutta ei siten voitaisi johtaa pelkästään päätöksen välillisistä vaikutuksista. Päätöksen vaikutusten välittömyyden arviointi edellyttää kuitenkin aina tapauskohtaista harkintaa asian laadun ja oikeusturvan tarpeen näkökulmasta.

Oikeudellinen arviointi

(14) Aluehallintoviraston valituksenalainen päätös perustuu tartuntatautilain 58 g §:ssä (447/2021) aluehallintovirastolle annettuun nimenomaiseen toimivaltaan tehdä alueellaan päätöksiä, joilla säännöksessä tarkoitettuja yleisölle avoimia tiloja sekä liikunta- tai urheilutoimintaan taikka huvi- tai virkistystoimintaan käytettyjä tiloja suljetaan väliaikaisesti yleisöltä, asiakkailta ja osallistujilta covid-19-epidemian leviämisen estämiseksi. Säännöksen mukaisilla sulkupäätöksillä asetetaan konkreettisia ja välittömiä velvollisuuksia toiminnanharjoittajille ja suljettaviksi määrättyjen tilojen hallinnasta vastaaville toimijoille.

(15) A katsoo, että hänellä on oikeus valittaa aluehallintoviraston päätöksestä, koska se estää hänen pitkäaikaisen kuntoharjoitteluharrastuksensa, kun uimahallit ja kuntosalit ovat suljettuina. Koska kaikki alueen kyseiset tilat suljetaan päätöksellä, päätös vaikuttaa hänen oikeuteensa tai ainakin hänen etuunsa välittömästi. A on vedonnut myös siihen, että julkisella vallalla on perustuslakiin ja muuhun lainsääntöön perustuva velvollisuus edistää väestön terveyttä ja suojata hänen oikeuttaan huolehtia terveydestään ja hyvinvoinnistaan. Liikuntatilojen käyttäjillä tulee olla oikeus valittaa esillä olevan kaltaisista poikkeuksellisista päätöksistä.

(16) Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2020:108 arvioinut valitusoikeutta asiassa, joka koski aluehallintoviraston tartuntatautilain 58 §:n nojalla tekemää päätöstä, jolla päätöksessä mainituin poikkeuksin oli kielletty yleisötilaisuudet ja yleiset kokoukset, joihin osallistuu yli 50 henkilöä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että hallinto-oikeus oli voinut jättää muun ohella kokoontumisoikeuteensa vedonneen henkilön aluehallintoviraston päätöksestä tekemän valituksen tutkimatta. Aluehallintoviraston päätöstä ei ollut kohdistettu muutoksenhakijaan eikä päätöksen voitu katsoa vaikuttavan välittömästi hänen oikeuteensa, velvollisuuteensa tai etuunsa. Valitusoikeus ei syntynyt pelkästään yleisen intressin kuten päätöksen laillisuuden selvittämisen tai yksinomaan subjektiivisesti koetun, hypoteettisen oikeusturvan tarpeen perusteella.

(17) Myös korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2022:140 oli kysymys aluehallintoviraston tartuntatautilain 58 §:n nojalla tekemästä päätöksestä, jolla oli tietyin poikkeuksin kielletty yleisötilaisuudet ja yleiset kokoukset, joihin osallistuu vähintään 50 henkeä. Kiellolla voitiin nähdä olevan vaikutusta aluevaalien vaalityöhön. Korkein hallinto-oikeus, samoin kuin hallinto-oikeus, tutki myös aluevaaleissa ehdokkaana olleen henkilön valituksen.

(18) Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2022:63 oli kysymys ravitsemisliiketoimintaa harjoittavan elinkeinonharjoittajan valituksesta, jonka kohteena oli ravitsemisliikkeiden toiminnan väliaikaisesta rajoittamisesta tartuntataudin leviämisen estämiseksi annettuja valtioneuvoston asetuksia. Valtioneuvoston asetuksilla oli annettu säännöksiä muun ohella ravitsemisliikkeiden suurimmista sallituista asiakasmääristä sekä anniskelu- ja aukioloajoista. Korkein hallinto-oikeus totesi, että vaikka asetuksilla oli ollut mahdollista säätää ja oli säädetty erilaisista alueellisista ja ravitsemistoiminnan luonnetta koskevista rajoituksista, jotka kohdistuivat konkreettisesti yksittäisiin elinkeinonharjoittajiin, ne olivat laissa säädetyn asetuksenantovaltuuden nojalla annettuja säädösvallan alaan kuuluvia yleisiä säännöksiä. Näin ollen asetukset eivät olleet oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:ssä ja 7 §:ssä tarkoitettuja hallintoasiassa tehtyjä päätöksiä, joista saa valittaa.

(19) Korkein hallinto-oikeus totesi edelleen, että asiassa ei ollut sellaisia poikkeuksellisia muutoksenhakijan oikeusturvaan ja tuomioistuimeen pääsyyn liittyviä perusteita, jotka Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön perusteella olisivat saattaneet edellyttää kotimaisen sääntelyn selkeästä pääsäännöstä poiketen mahdollisuutta tehdä valitus valtioneuvoston asetuksista korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

(20) Nyt esillä olevassa asiassa muutoksenhaun kohteena hallinto-oikeudessa on ollut hallintoviranomaisen normiluonteinen päätös. Edellä kohdassa 14 todetun mukaisesti päätös vaikuttaa konkreettisesti ja välittömästi useiden taloudellisten toimijoiden oikeudelliseen asemaan. Aluehallintoviraston päätöstä on sen yleisestä luonteesta huolimatta pidettävä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:ssä tarkoitettuna valituskelpoisena päätöksenä, jolla viranomainen on ratkaissut hallintoasian. Selvänä voidaan pitää, että niillä toiminnan harjoittajilla, joille päätöksellä asetetaan välittömästi merkittäviä, konkreettisia velvollisuuksia on oikeus valittaa päätöksestä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentin perusteella. Päätöksen tuomioistuinvalvonta voi toteutua tällaisten toimijoiden valitusten perusteella. Hallinto-oikeus on siten menetellyt oikein tutkiessaan aluehallintoviraston päätökseen kohdistuneen kuntosalitoimintaa harjoittavan yrityksen valituksen.

(21) Päätöstä ei sen sijaan ole nimenomaisesti kohdistettu A:han eikä sillä ole asetettu velvollisuuksia, rajoituksia tai kieltoja, joiden toteuttamisesta juuri A olisi oikeudellisesti vastuussa. Päätöksen mukaisilla rajoituksilla on kuitenkin ollut tosiasiassa merkitystä A:lle. Päätöksellä on keskeytetty määräajaksi hänen mahdollisuutensa harrastaa kuntoliikuntaa uimahalleissa ja kuntosaleilla, jotka on päätöksen perusteella suljettu.

(22) Esillä olevassa asiassa on siten arvioitavana, vaikuttaako aluehallintoviraston päätös A:n etuun, oikeuteen tai velvollisuuteen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välittömästi vai onko vaikutuksia pidettävä vain välillisinä. Hallituksen esityksessä HE 29/2018 vp todetun mukaisesti vaikutusten välittömyyttä on arvioitava asian laadun ja A:n oikeusturvan tarpeen näkökulmasta.

(23) Tartuntatautilain 58 g §:llä (447/2021) kunnille ja aluehallintovirastoille oli annettu määräajaksi poikkeuksellinen toimivalta määrätä, että yleisölle avoimia tiloja sekä liikunta- ja urheilutoimintaan ja huvi- ja virkistystoimintaan käytettyjä tiloja suljetaan väliaikaisesti yleisöltä, asiakkailta ja osallistujilta. Säännöksellä ja sen perusteella annetuilla määräyksillä pyrittiin estämään covid-19-epidemian hallitsematonta leviämistä, mikä puolestaan olisi voinut johtaa terveydenhuollon kantokyvyn ylikuormittumiseen. Kysymys oli viimesijaisesta keinosta viranomaistoimin nopeasti, riittävän ennakoivasti ja mahdollisimman lyhytaikaisesti reagoida alueelliseen vaikeaan tautitilanteeseen, jos millään muilla keinoin covid-19-epidemian leviämistä alueella ei voitu estää (ks. säännöksen ja sen edeltäjien säännöskohtaiset perustelut hallituksen esityksissä HE 73/2020 vp, HE 31/2021 vp ja HE 245/2020 vp).

(24) Tartuntatautilain 58 g §:n perusteella yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi tehdyt päätökset vaikuttivat eri tavoin hyvin monien henkilöiden ja henkilöryhmien toimintamahdollisuuksiin. Päätöksillä asetettiin erityisiä velvollisuuksia esimerkiksi elinkeinonharjoittajille, joiden elinkeinotoiminta saattoi päätöksen takia kokonaan estyä. Edellä kohdassa 20 todetun mukaisesti näillä elinkeinonharjoittajilla on katsottava olleen oikeus valittaa kyseisistä päätöksistä.

(25) Päätösten vaikutukset laajemmalle yleisölle, erilaisten palvelujen käyttäjille, asiakkaille ja toimintoihin osallistujille saattoivat sinänsä olla merkittäviä, kun rajoitukset estivät heidän tavanomaisia elämän toimintojaan. Vaikutuksia heidän oikeudellisesti suojatun asemansa kannalta ei kuitenkaan voida pitää esillä olevassa yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseen liittyvässä yhteydessä sillä tavalla olennaisina, että kullakin heistä tulisi olla oikeus saattaa päätösten laillisuus tuomioistuimen arvioitavaksi.

(26) Korkein hallinto-oikeus toteaa edelleen, ettei valitusoikeus synny yksinomaan subjektiivisesti koetun oikeussuojan tarpeen perusteella. Perustuslain 21 §:n 1 momentissa turvattu oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa tai Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklassa tarkoitettu tehokkaan oikeussuojakeinon vaatimus eivät edellytä valitusoikeuden myöntämistä tällaisessa yhteydessä.

(27) Edellä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että aluehallintoviraston päätös ei ole vaikuttanut A:n oikeudelliseen asemaan välittömästi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla eikä A:lla siten ole valitusoikeutta aluehallintoviraston päätöksestä. Hallinto-oikeuden olisi tullut jättää A:n valitus tutkimatta. Hallinto-oikeuden A:n valituksen johdosta antama päätös nro 6/2022 on tämän vuoksi kumottava.

Aluehallintoviraston päätöksen lainmukaisuus; hallinto-oikeuden päätöksen nro 7/2022 kumoaminen

Kysymyksenasettelu

(28) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on aluehallintoviraston valituksen johdosta ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut Kuntokeskus Liikku Oy:n valituksesta katsoa, että aluehallintoviraston päätös ei ole lainmukainen siltä osin kuin se koskee kuntosaleja. Arvioitavana on erityisesti, onko aluehallintovirasto perustanut päätöksensä riittävään ja asianmukaiseen selvitykseen ja onko se voinut katsoa, että sulkupäätös on ollut laissa tarkoitetulla tavalla välttämätön epidemian hallitsemattoman leviämisen estämiseksi myös kuntosalien osalta. Asiassa on lisäksi otettava kantaa muihin keskeisiin perusteisiin, joilla Kuntokeskus Liikku Oy on perustellut käsitystään aluehallintoviraston päätöksen lainvastaisuudesta.

Keskeiset sovellettavat oikeusohjeet

(29) Tartuntatautilain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on ehkäistä tartuntatauteja ja niiden leviämistä sekä niistä ihmisille ja yhteiskunnalle aiheutuvia haittoja.

(30) Tartuntatautilain 7 §:n 2 momentin (1227/2016) mukaan tartuntatautien torjunnan kansallisena asiantuntijalaitoksena toimii Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, joka tukee asiantuntemuksellaan sosiaali- ja terveysministeriötä ja aluehallintovirastoja, ylläpitää tartuntatautien torjuntaa palvelevia valtakunnallisia epidemiologisia seurantajärjestelmiä sekä ohjaa ja tukee tartuntatautien torjuntatyötä kunnissa, sairaanhoitopiirien kuntayhtymissä ja sosiaalihuollon ja terveydenhuollon toimintayksiköissä.

(31) Tartuntatautilain 8 §:n 3 momentin (1227/2016) mukaan aluehallintoviraston ja sen toimialueen sairaanhoitopiirien kuntayhtymien on tehtävä yhteistyötä tartuntatautien torjunnassa. Aluehallintovirasto tekee mainitussa laissa säädetyt hallinnolliset päätökset käyttäen hyväksi sairaanhoitopiirin kuntayhtymän, erityisvastuualueen ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen asiantuntemusta.

(32) Tartuntatautilain 58 g §:n (447/2021) 1 momentin mukaan, jos on ilmeistä, että 58 d §:n mukaisia ja muita jo toteutettuja toimenpiteitä ei voida pitää toimintaan liittyvän erityisen tartuntariskin vuoksi riittävinä ja jos se on 2 momentissa säädettyjen edellytysten täyttyessä covid-19-epidemian hallitsemattoman leviämisen estämiseksi välttämätöntä, kunnan tartuntatautien torjunnasta vastaava toimielin voi antaa toimialueellaan kaikkia 4 momentin mukaista toimintaa harjoittavia ja tilojen hallinnasta vastaavia toimijoita velvoittavan päätöksen, jonka mukaan yleisölle avoimet tai rajatun asiakas- tai osallistujapiirin oleskeluun tarkoitetut asiakas-, osallistuja- ja odotustilat on suljettava asiakkailta ja osallistujilta. Sen lisäksi, mitä hallintolain 44 §:ssä säädetään, päätöksessä on todettava, mitä covid-19-taudin leviämiselle erityisen tartuntariskin muodostavalla toiminnalla sekä yleisölle avoimilla ja rajatun asiakas- tai osallistujapiirin oleskeluun tarkoitetuilla tiloilla tarkoitetaan. Aluehallintovirasto voi tehdä alueellaan vastaavan päätöksen, jos toimenpiteet ovat välttämättömiä usean kunnan alueella. Kunnan tekemässä samanaikaisesti voimassa olevassa päätöksessä asetetut velvoitteet täydentävät kunnan alueella voimassa olevia aluehallintoviraston päätöksellä asetettuja velvoitteita.

(33) Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettu päätös saadaan tehdä vain, jos:

1) sairaanhoitopiirin alueella 14 viimeisimmän päivän, jolta tieto on saatavilla, aikana todennettujen tartuntojen ilmaantuvuus 100 000 asukasta kohden on vähintään 50;

2) kunnan tai sairaanhoitopiirin alueella todetaan tautiryppäitä, joiden tartuntaketjuja ei pystytä luotettavasti jäljittämään ja jotka aiheuttavat asiantuntija-arvion mukaan merkittävän riskin uusien tartuntojen leviämiseen alueella; ja

3) tartuntojen määrän sairaanhoitopiirin alueella arvioidaan asiantuntija-arvion mukaan johtavan sairaala- ja tehohoidon tarpeen merkittävään lisääntymiseen, sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön riittävyyden tai asiakkaiden hoivan tai potilaiden hoidon olennaiseen vaarantumiseen taikka muuhun vastaavaan sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmän ylikuormittumiseen.

(34) Saman pykälän 4 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettu päätös velvoittaa tilojen hallinnasta vastaavia toimijoita niiden harjoittaessa 1 kohdassa tarkoitettua liikunta- tai urheilutoimintaa taikka 2–6 kohdassa tarkoitettua huvi- tai virkistystoimintaa seuraavissa tiloissa:

1) joukkueurheiluun, ryhmäliikuntaan, kontaktilajien harrastamiseen ja muuhun vastaavaan urheiluun tai liikuntaan käytettävät sisätilat sekä kuntosalit ja muut vastaavat sisäliikuntatilat;

2) yleiset saunat sekä uimahallien, maauimaloiden ja kylpylöiden allastilat sekä niiden välittömässä yhteydessä olevat pukuhuonetilat;

3) tanssipaikat sekä kuorolaulutoimintaan, harrastajateatteriin tai muuhun vastaavaan ryhmäharrastustoimintaan käytettävät tilat;

4) huvi- ja teemapuistot, tivolit sekä eläintarhojen sisätilat;

5) sisäleikkipuistot ja sisäleikkipaikat;

6) kauppakeskusten yleiset oleskelutilat pois lukien vähittäiskaupan liiketilat ja palvelujen tarjoamiseen käytettävät tilat sekä kulku niihin.

(35) Saman pykälän 5 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettua päätöstä tehtäessä on otettava huomioon tiedossa oleva asiantuntemus siitä, muodostaako asiakkaiden tai osallistujien fyysinen läheisyys toisiinsa tai yhtä aikaa paikalla olevien ihmisten määrä tai muu sijoittuminen tilassa taikka taudin leviäminen pintojen välityksellä erityisen riskin covid-19-taudin leviämiselle, sekä se, onko toiminnassa tai siihen käytettävissä tiloissa erityinen mahdollisuus merkittävien tartuntaketjujen syntymiselle.

(36) Hallituksen esityksessä laiksi tartuntatautilain muuttamiseksi (HE 245/2020 vp) on lain 58 g §:n 5 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että pykälän 5 momentissa säädettäisiin päätöstä tehtäessä huomioon otettavista harkintakriteereistä. Päätös voisi koskea toimintaa, jossa asiakkaat tai osallistujat sijoittuvat tyypillisesti tavalla, joka tiedossa olevan asiantuntijatiedon perusteella muodostaa erityisen riskin ilmateitse, pisara- tai kosketustartuntana tarttuvan yleisvaarallisen tartuntataudin leviämiselle.

(37) Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

(38) Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Oikeudellinen arviointi

Kuntokeskus Liikku Oy:n perusoikeuksien rajoittaminen ja valtioneuvoston asetuksen soveltaminen

(39) Tartuntatautilain 58 g § on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 44/2020 vp ja PeVL 10/2021 vp, ks. myös PeVL 11/2016 vp). Perustuslakivaliokunta on tuolloin arvioinut säännöksen suhdetta elinkeinovapauteen ja omaisuuden suojaan. Ottaen huomioon perustuslakivaliokunnan lausunnoissa todetun asiassa ei ole esitetty perusteita, joiden valossa aluehallintoviraston kyseisen säännöksen perusteella tekemä päätös olisi lainvastainen siitä syystä, että päätöksellä on rajoitettu perustuslaissa kielletyllä tavalla Kuntokeskus Liikku Oy:n elinkeinovapautta ja omaisuudensuojaa.

(40) Korkein hallinto-oikeus toteaa myös, että tartuntataudeista annetun valtioneuvoston asetuksen 1 §:n 14 kohdan perusteella aluehallintoviraston on tullut pitää covid-19-tautia tartuntatautilaissa tarkoitettuna yleisvaarallisena tartuntatautina.

Kuntokeskus Liikku Oy:n kuuleminen aluehallintovirastossa

(41) Aluehallintoviraston päätöksestä ilmenee, että päätös on tehty asianosaisia kuulematta. Tätä on perusteltu hallintolain 34 §:n 2 momentin 4 kohdalla, jonka mukaan asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos kuuleminen saattaa vaarantaa päätöksen tarkoituksen toteutumisen tai kuulemisesta aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle taikka ympäristölle.

(42) Aluehallintoviraston päätös on koskenut Kuntokeskus Liikku Oy:n oikeutta, etua tai velvollisuutta hallintolain 11 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Hallintolain 34 §:n mukaisena lähtökohtana olisi siten ollut yhtiön kuuleminen ennen asian ratkaisemista.

(43) Korkein hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, että aluehallintoviraston päätöksessä on ollut kysymys yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen ja siitä ihmisille ja yhteiskunnalle aiheutuvien haittojen ehkäisemisestä. Kysymys on normiluonteisesta päätöksestä, joka on liittynyt poikkeukselliseen, yhteiskunnan toimintoihin laajalti vaikuttaneeseen pandemiatilanteeseen. Päätös on kohdistunut laajaan joukkoon ennalta määrittelemättömiä tahoja. Aluehallintovirasto on päätöksen tarkoitus ja asian luonne sekä kiireellisyys huomioon ottaen voinut hallintolain 34 §:n 2 momentin nojalla määrätä tartuntatautilain 58 g §:n mukaisista toimenpiteistä asianosaisia ja siten myös Kuntokeskus Liikku Oy:tä kuulematta.

Määräys kuntosalien sulkemisesta määräajaksi tartuntatautilain 58 g §:n perusteella

(44) Korkein hallinto-oikeus katsoo, samoin kuin hallinto-oikeus, että aluehallintoviraston päätöksenteon aikaan päätöksen soveltamisalueella käsillä ovat olleet tartuntatautilan 58 g §:n 2 momentin mukaiset edellytykset pykälän perusteella tehtäville sulkemispäätöksille. Korkein hallinto-oikeus katsoo edelleen samoin kuin hallinto-oikeus, että sulkemispäätös voidaan tehdä niin kaikkia pykälän 4 momentissa tarkoitettuja tiloja koskevana kuin kohdennettuna osaan tiloista. Myöskään Kuntokeskus Liikku Oy ei ole riitauttanut näitä lähtökohtia.

(45) Kuntokeskus Liikku Oy on katsonut, että kuntosalien osalta tartuntatautilain 58 g §:n mukaisten järeämpien rajoitustoimenpiteiden käytölle ei ollut perusteita. Tätä kantaa on perusteltu muun ohella sillä, että kuntosalitoiminta on THL:n riskiluokituksessa arvioitu matalan riskin toiminnaksi ja että toisella alueella sairaanhoitopiiri oli pitänyt perusteltuna vain THL:n riskiarviotaulukon korkean ja kohtalaisen riskin tilojen ja toimintojen rajoittamista. Kuntosalit ja muut matalan riskin toiminnat oli siellä rajattu 58 g §:n perusteella tehdyn päätöksen ulkopuolelle. Yhtiön kannan mukaan tiedossa oleva asiantuntemus ei ole tukenut käsitystä siitä, että kuntosalitoimintaan olisi liittynyt erityinen mahdollisuus merkittävien tartuntaketjujen syntymiselle ja että sulkemispäätös olisi kuntosalitoiminnan osalta ollut välttämätön epidemiatilanteen hillitsemiseksi.

(46) Hallinto-oikeus on pitänyt aluehallintoviraston päätöstä puutteellisena tartuntatautilain 58 g §:n 5 momentissa edellytetyn asiantuntemukseen perustuvan riskiarvion osalta. Hallinto-oikeuden mukaan aluehallintoviraston päätöksen perusteluista ei ole ilmennyt, miksi muihin tiloihin kuin sisäleikkipuistoihin ja sisäleikkipaikkoihin kohdistunut covid-19-taudin leviämisen riski ja erityinen mahdollisuus merkittävien tartuntaketjujen syntymiselle oli arvioitu sellaiseksi, että tilat oli tullut sulkea. Näin asianosaisen oikeus saada perusteltu päätös ja hakea siihen muutosta ei ollut tullut tehokkaasti turvatuksi.

(47) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tartuntatautilain 8 §:n 3 momentin (1227/2016) mukaan aluehallintovirasto tekee tartuntatautilaissa säädetyt hallinnolliset päätökset käyttäen hyväksi sairaanhoitopiirin kuntayhtymän, erityisvastuualueen ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen asiantuntemusta. Tartuntatautilain 58 g §:n 5 momentissa edellytettiin lisäksi, että pykälässä tarkoitettuja sulkemispäätöksiä tehtäessä oli otettava huomioon tiedossa oleva asiantuntemus covid-19-taudin leviämisen riskeistä toimintojen yhteydessä.

(48) Aluehallintovirasto on päätöksensä perustana viitannut THL:n hybridistrategian seurantaraporttiin 11.8.2021 ja sosiaali- ja terveysministeriön ohjauskirjeeseen 1.12.2021 sekä siinä viitattuun THL:n 29.11.2021 tarkistamaan suositukseen riskipotentiaalin arviomallista. Alueellisen epidemiatilanteen osalta aluehallintovirasto on viitannut 21.12.2021 saamaansa Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin 20.12.2021 laadittuun lausuntoon. Sairaanhoitopiiri on lausunnosta tarkemmin ilmenevien tietojen perusteella arvioinut, että tartuntatautilain 58 g §:ssä tarkoitettujen tilojen sulkeminen on epidemiologisen ja sairaalakuormituksen vuoksi tarpeellista. Sairaanhoitopiiri on kuitenkin esittänyt, että lasten ja nuorten harrastustoiminta voisi sulusta huolimatta jatkua. Aluehallintovirasto on pyytänyt sairaanhoitopiiriä varmistamaan, tuleeko sen asiantuntija-arvion mukaan rajoitusten koskea kaikkia tartuntatautilain 58 g §:n 4 momentissa tarkoitettuja tiloja. Sairaanhoitopiiriltä 21.12.2021 saadun asiantuntija-arvion mukaan rajoitusten ei ole välttämätöntä koskea sisäleikkipuistoja eikä sisäleikkipaikkoja.

(49) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että aluehallintoviraston päätös on perustunut ja sitä on perusteltu selvityksellä, joka on nojannut erityisesti THL:n ja Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin asiantuntemukseen niin covid-19-taudista ja sen leviämisen riskeistä kuin ajankohtaisesta epidemiologisesta tilanteesta ja terveydenhuollon kantokyvystä alueella. Aluehallintovirastolla on ollut käytettävissään asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Selvityksen riittävyyttä ja asianmukaisuutta ja esimerkiksi asiantuntijalausunnoilta edellytettävää yksityiskohtaisuutta arvioitaessa huomioon tulee ottaa myös päätöksenteon ja lausuntojen antamisen kiireellisyys.

(50) Aluehallintovirasto ei ole perustellut tilojen väliaikaisen sulkemisen välttämättömyyttä erikseen jokaisen tartuntatautilain 58 g §:n 4 momentissa luetellun tilan osalta. Tällaista perustelemista ei lainsäädännössä myöskään voida katsoa edellytettävän. Päätöksestä ilmenee kokonaisuutena riittävällä tavalla, millä perusteilla aluehallintovirasto on toimivaltaisena viranomaisena katsonut tartuntatautilain 58 g §:n soveltamisedellytysten täyttyvän ja miksi päätöksessä mainittujen tilojen, myös kuntosalien, väliaikainen sulkeminen on katsottu välttämättömäksi. Kuntokeskus Liikku Oy:n oikeus saada perusteltu päätös ja hakea siihen muutosta ei ole vaarantunut.

(51) Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden olisi tullut hylätä Kuntokeskus Liikku Oy:n valitus.

Johtopäätös

(52) Korkein hallinto-oikeus on edellä katsonut, että hallinto-oikeuden olisi tullut jättää A:n valitus aluehallintoviraston päätöksestä tutkimatta ja että hallinto-oikeuden olisi tullut hylätä Kuntosalikeskus Liikku Oy:n valitus samasta aluehallintoviraston päätöksestä. Hallinto-oikeuden ei siten olisi näiden valitusten johdosta tullut miltään osin vahvistaa, ettei aluehallintoviraston päätös olisi lainmukainen. Tähän nähden hallinto-oikeuden päätökset on kokonaisuudessaan kumottava. Aluehallintoviraston päätös jää siten voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Jenny Rebold.