KHO:2023:19
Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) oli myöntänyt kaupungille luvan poiketa yksityisen luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksestä alueella sijaitsevan ulkoilureitin pinnoituksen kunnostamiseksi. ELY-keskus oli samalla hylännyt kaupungin hakemuksen ulkoilureitille asennettavan valaistuksen osalta sillä perusteella, että valaistus heikensi alueen suojeluarvoja.
Asiassa oli ratkaistava, oliko ELY-keskus hakemuksessa esitetyn selvityksen ja harkintavaltansa nojalla voinut hylätä poikkeamishakemuksen ulkoilureitille asennettavan valaistuksen osalta.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että ELY-keskuksella oli ollut laaja harkintavalta esitettyjen selvitysten perusteella arvioida, olivatko edellytykset luonnonsuojelualueen rauhoitussäännöksistä poikkeamiseen olleet esillä. Tätä harkintavaltaa oli kuitenkin rajoittanut luonnonsuojelualueen perustamistarkoitus, jota ei ollut saanut poikkeamisella vaarantaa.
Luonnonsuojelualueen perustamistarkoitusta ei ollut ilmaistu kysymyksessä olevan luonnonsuojelualueen perustamispäätöksessä yksilöidysti. Tähän nähden ja hakemuksen perusteeksi esitetyn selvityksen nojalla ELY-keskus oli voinut poikkeamista koskevan harkintavaltansa perusteella hylätä hakemuksen ulkoilureitille asennettavan valaistuksen osalta. Hakijan muutoksenhakuvaiheessa esittämillä lisäselvityksillä ei ollut merkitystä arvioitaessa nyt esillä olleen ELY-keskuksen päätöksen lainmukaisuutta.
Luonnonsuojelulaki 24 § 4 momentti
Hallintolaki 6 §, 22 § 1 ja 3 momentti, 31 § 1 ja 2 momentti
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Helsingin hallinto-oikeus 2.2.2022 nro H548/2022
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.
Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös saatetaan kokonaisuudessaan voimaan.
Asian tausta
(1) Porvoon kaupungin liikuntapalvelut on hakenut Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta (ELY-keskus) lupaa Telegrafbergetin luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksistä poikkeamiseen luonnonsuojelualueella sijaitsevan noin 400 metrin pituisen ulkoilureitin kunnostamiseen ja valaistuksen asentamiseen ulkoilureitin varrelle.
(2) ELY-keskus on päätöksellään 2.7.2021 myöntänyt Porvoon kaupungille luvan ulkoilureitin kunnostamiseen pinnoitukseltaan olemassa olevalle leveydelle, mutta hylännyt hakemuksen ulkoilureitille asennettavan valaistuksen osalta.
(3) Helsingin hallinto-oikeus on Porvoon kaupungin liikuntapalveluiden valituksesta kumonnut ELY-keskuksen päätöksen siltä osin kuin hakemus on hylätty ja palauttanut asian tältä osin ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:
(4) ELY-keskuksen lausunnossa viitatuista luontovaikutuksia koskevista selvityksistä ilmenee, että keinovalon lisäämisellä on haitallisia vaikutuksia monien eliölajien, kuten lepakoiden ja lintujen elintoimintojen ja käyttäytymisen kannalta. Valaistuksen asentaminen ulkoilureitille saattaisi siten ainakin jossain määrin heikentää muun ohella alueella elävien lepakoiden saalistusmahdollisuuksia. Kun otetaan huomioon reitin sijainti valaistun Haikkoontien välittömässä läheisyydessä, varsinaisesta elinalueen pirstoutumisesta ei kuitenkaan asiassa esitetyn selvityksen perusteella voida tässä tapauksessa katsoa olevan kysymys. Kysymys ulkoilureitin sijainnista on puolestaan ratkaistu jo edellä mainitulla aiemmalla poikkeamispäätöksellä. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon mahdollisuudet lupamääräyksin pienentää uudesta valaistuksesta aiheutuvaa valokuormitusta sekä alueelle joka tapauksessa kantautuva Haikkoontien valaistuksen hajavalo, hakemuksessa tarkoitetun mahdollisimman vähäistä lisähaittaa aiheuttavan valaistuksen ei voida katsoa valituksenalaisesta päätöksestä ilmenevillä perusteilla vaarantavan noin 30 hehtaarin suuruisen luonnonsuojelualueen perustamistarkoitusta. Aiemmin perustetun ulkoilureitin käytöstä ja sen merkityksestä esitetty selvitys huomioon ottaen poikkeamista on näissä oloissa pidettävä tarpeellisena alueen käytön kannalta. Näin ollen ja kun lisäksi otetaan huomioon valituksessa esitetty uusi selvitys mahdollisuuksista vähentää haittoja kytkemällä valaistus pois touko-heinäkuussa ja yöaikaan, valituksenalainen päätös on valituksenalaiselta osin kumottava ja palautettava ELY-keskukselle valaistuksen osalta uudelleen käsiteltäväksi.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Viima, Petteri Leppikorpi ja Elena Feldman, joka on myös esitellyt asian.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(5) Uudenmaan ELY-keskus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Valituksen perusteeksi on esitetty muun ohella seuraavaa:
(6) Luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksistä poikkeamisen edellytys on, ettei poikkeaminen vaaranna alueen perustamistarkoitusta. Jos hakemuksen kohteena oleva toimenpide tai rakenne tutkimusten mukaan on eliölajeille haitallinen, viranomaisen tulee harkintavaltansa perusteella voida hylätä hakemus.
(7) Keinovalon lisäämisellä on haitallisia vaikutuksia luonnolle, koska eliöt ovat sopeutuneet valon ja pimeyden säännöllisesti muuttuviin sykleihin. Luonnonsuojelualueelle sijoittuvan ulkoilureitin valaiseminen heikentäisi maastokäytävän soveltuvuutta lepakoiden saalistukseen, voi karkottaa lepakot ja siten pirstoa niiden elinalueita. Valosaaste voi vaikuttaa myös lintujen fysiologiaan ja käyttäytymiseen sekä häiritä hyönteisten suunnistamista. Valaistuksen asentaminen on luonnonsuojelualuetta muuttava pysyvä rakenne, joka vaarantaa alueen perustamistarkoituksen. Valaistus ei ole välttämätön alueen käytön kannalta.
(8) Suojelualueen rauhoitusmääräyksillä ei voida rajoittaa toimintoja luonnonsuojelualueen ulkopuolella, joten Haikkoontieltä tulevan valaistuksen potentiaalinen haitallinen vaikutus luonnonsuojelualueen luontoarvoihin on hyväksyttävä. Suojelualueen ulkopuolelta aiheutuva häiriö tai heikentyminen ei voi olla peruste sallia lisäheikentymistä.
(9) Hallinto-oikeuden päätös perustuu valojen suuntauksen ja ajastuksen osalta osittain sellaisiin valaistuksen haittoja lieventäviin toimenpide-ehdotuksiin, jotka eivät ole sisältyneet poikkeamista koskevaan hakemukseen.
(10) Porvoon kaupungin liikuntapalvelut on vastineessaan esittänyt, että valitus hylätään.
(11) Uudenmaan ELY-keskus on antanut vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
Kysymyksenasettelu
(12) ELY-keskuksen päätöksen perustelujen mukaan valaistuksen asentaminen Telegrafbergetin luonnonsuojelualueella kulkevalle ulkoilureitille heikentää kyseisen maastokäytävän soveltuvuutta lepakoiden saalistukseen. Hajavalon lisääminen alueella on ELY-keskuksen mukaan omiaan lähtökohtaisesti heikentämään alueen metsäluontoon liittyviä suojeluarvoja ja katsottava sen vuoksi vaarantavan luonnonsuojelualueen perustamistarkoitusta.
(13) Asiassa on ELY-keskuksen valituksen johdosta ratkaistava, onko se hakemuksessa esitetyn selvityksen ja harkintavaltansa nojalla voinut hylätä poikkeamishakemuksen mainitulla luonnonsuojelualueella sijaitsevalle ulkoilureitille asennettavan valaistuksen osalta.
Sovellettavat oikeusohjeet
(14) Luonnonsuojelulain 24 §:ssä säädetään luonnonsuojelualueen perustamisesta yksityiselle kuuluvalla alueella. Pykälän 4 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää poikkeuksen luonnonsuojelualuetta koskevista rauhoitusmääräyksistä, jos poikkeaminen ei vaaranna alueen perustamistarkoitusta ja on tarpeen alueen hoidon, käytön tai tutkimuksen kannalta.
(15) Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
(16) Hallintolain 22 §:n 1 momentin mukaan, jos viranomaiselle toimitettu asiakirja on puutteellinen, viranomaisen on kehotettava lähettäjää määräajassa täydentämään asiakirjaa, jollei se ole tarpeetonta asian ratkaisemiseksi. Asiakirjan lähettäjälle on ilmoitettava, miten asiakirjaa on täydennettävä. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan asianosainen voi myös omasta aloitteestaan täydentää hakemustaan tai muuta asian käsittelyä varten toimittamaansa asiakirjaa sekä toimittaa käsittelyn kuluessa viranomaiselle asian ratkaisemisen kannalta tarpeellisia asiakirjoja.
(17) Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.
Telegrafbergetin luonnonsuojelualueen perustamispäätös ja ulkoilureitti
(18) Telegrafbergetin luonnonsuojelualue on perustettu Uudenmaan lääninhallituksen päätöksellä 14.10.1961 yksityiselle kuuluvalle alueelle.
(19) Luonnonsuojelualue on perustamispäätöksen mukaan säilytettävä rakentamattomana ja alueen metsiä on hoidettava ottaen huomioon metsänhoidolliset näkökohdat. Päätöksellä on kielletty muun muassa maan kaivaminen, kivien siirtäminen, kasvien kerääminen tai muu kasvien ja eläinten häiritseminen.
(20) Uudenmaan lääninhallitus on päätöksellään 14.8.1985 sekä sen korvaavalla päätöksellä 10.11.1986 myöntänyt luvan ulkoilureitin perustamiseen luonnonsuojelualueen läpi.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
(21) Luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksistä poikkeamisen oikeudellinen edellytys on, ettei poikkeaminen vaaranna alueen perustamistarkoitusta. Mikäli tämä edellytys täyttyy, ELY-keskus voi myöntää poikkeuksen, mikäli se on tarpeen alueen hoidon, käytön tai tutkimuksen kannalta. ELY-keskuksen on arvioidessaan poikkeamisen edellytyksiä noudatettava hallinnon oikeusperiaatteita.
(22) Telegrafbergetin luonnonsuojelualueen perustamistarkoituksena on säilyttää alue rakentamattomana. Luonnonsuojelualueella on rauhoitusmääräysten mukaan muun ohella kielletty eläinten häiritseminen. Alueella kulkee aikaisemman rauhoitusmääräyksistä tehdyn poikkeamispäätöksen perusteella rakennettu ulkoilureitti. Valaistuksen lisääminen ulkoilureitille merkitsee olosuhteiden muuttamista alueella, minkä vuoksi valaistuksesta aiheutuvia vaikutuksia on arvioitava erikseen.
(23) Poikkeamishakemuksessa on kuvattu yleisellä tasolla luonnonsuojelualueelle suunniteltujen valaisimien tyyppiä ja ominaisuuksia, ja katsottu, ettei valaisimien asentaminen muuta alueelle aiheutuvaa valokuormitusta merkittävästi. Hakija on vasta muutoksenhakuvaiheessa hallinto-oikeudessa esittänyt valaistuksen ajallista rajoittamista ja täsmennettyjä tietoja valaisimien ominaisuuksista.
(24) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hakijalla on hallintolain mukaan ollut velvollisuus asianosaisena esittää selvitystä vaatimuksensa perusteista. Hakijan on siten tullut vedota tarpeelliseksi katsomiinsa selvityksiin jo poikkeamishakemuksessaan. Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus samalla myös toteaa, että hallintolain säännöksellä puutteellisen asiakirjan täydentämisestä ei ole tarkoitettu sitä, että ELY-keskuksella olisi ollut velvollisuus pyytää hakijaa muuttamaan hakemusta tai esittämään sellaista uutta selvitystä, jonka nojalla hakemus voitaisiin mahdollisesti hyväksyä.
(25) ELY-keskuksella on ollut laaja harkintavalta esitettyjen selvitysten perusteella arvioida, ovatko edellytykset luonnonsuojelualueen rauhoitussäännöksistä poikkeamiseen olleet esillä. Tätä harkintavaltaa on kuitenkin rajoittanut luonnonsuojelualueen perustamistarkoitus, jota ei ole saanut poikkeamisella vaarantaa.
(26) Telegrafbergetin luonnonsuojelualueen suojelun perustamistarkoitus ilmenee edellä selostetusta luonnonsuojelualueen perustamispäätöksestä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tätä perustamistarkoitusta ei ole ilmaistu päätöksessä yksilöidysti. Tähän nähden ELY-keskus on voinut katsoa, että erityisesti alueella esiintyvien lajien tai luonnonsuojelulain nojalla rauhoitettujen eliölajien olosuhteiden heikentymistä voidaan pitää perustamistarkoituksen vaarantumisena.
(27) Asiassa saadun selvityksen mukaan alueella ilmeisesti esiintyy lepakoita, joiden elinolosuhteita valaistus lähtökohtaisesti heikentää häiriten niiden saalistusta. Ulkoilureitin valaistuksesta aiheutuvan vaikutuksen on poikkeamishakemuksen perusteella voitu arvioida ulottuvan laajemmin suojelualueelle, eikä vaikutusta ole siten voitu pitää luonnonsuojelualueen kannalta merkityksettömänä.
(28) Edellä olevan perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että ELY-keskus on hakemuksen perusteeksi esitetyn selvityksen nojalla voinut poikkeamista koskevan harkintavaltansa perusteella hylätä hakemuksen ulkoilureitille asennettavan valaistuksen osalta. Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, ettei hakijan muutoksenhakuvaiheessa esittämillä lisäselvityksillä ole merkitystä arvioitaessa nyt kysymyksessä olevan ELY-keskuksen päätöksen lainmukaisuutta.
(29) Koska Helsingin hallinto-oikeudella on ollut asiasta toinen käsitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja ELY-keskuksen päätös saatettava kokonaisuudessaan voimaan.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari ja Robert Utter. Asian esittelijä Satu Sundberg.